霍悅悅

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

休耕為耕地保護(hù)的有效途徑，對耕地質(zhì)量提高具有不可替代的意義。為此，國家通過制定一系列休耕政策的方式，為休耕制度的完善提供思路和方案。但目前我國與休耕制度相關(guān)的法律規(guī)定并不完善，存在立法缺失的問題。因此，為加強我國休耕的制度支撐，有必要在明確休耕法律屬性及法理依據(jù)的基礎(chǔ)上，探究我國休耕制度面臨的現(xiàn)實困境，并以歐盟休耕經(jīng)驗為鏡鑒，提出相應(yīng)完善建議。

一、休耕的法律屬性及法理依據(jù)

結(jié)合行政規(guī)劃的定義、休耕政策的性質(zhì)以及休耕與行政征收的差異，本文認(rèn)為休耕的法律屬性為行政規(guī)劃；根據(jù)“一般財產(chǎn)限制”與“特殊財產(chǎn)限制”的區(qū)別，筆者認(rèn)為休耕的法理依據(jù)為“一般財產(chǎn)限制”，為休耕制度全面入法奠定堅實的基礎(chǔ)，證實實施休耕具有制度正當(dāng)性。

（一）休耕的法律屬性

我國休耕制度的正式法律依據(jù)除了正在制定的《耕地保護(hù)法》之外，僅有新《土地管理法》，該法也只是簡要提出要進(jìn)行休耕，并未提出具體的制度設(shè)計。關(guān)于休耕規(guī)模、補償方式、補償資金等問題目前主要是通過一系列政策進(jìn)行規(guī)定，如2016年農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）等10 部門聯(lián)合印發(fā)了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，同年農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）印發(fā)了《輪作休耕試點區(qū)域耕地質(zhì)量監(jiān)測方案》，2019 年印發(fā)了《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部關(guān)于做好2019 年耕地輪作休耕制度試點工作的通知》。這些政策是對休耕地區(qū)的規(guī)劃性安排，具有明顯的行政規(guī)劃色彩?！靶姓?guī)劃”是指行政機關(guān)在利用土地、空間或者其他公共資源實施公共事業(yè)之前，就實現(xiàn)行政目標(biāo)的方式、步驟條件等要素作出系統(tǒng)籌劃的一種行政行為［1］。根據(jù)“行政規(guī)劃”的定義，結(jié)合我國休耕政策所體現(xiàn)出的規(guī)劃性，休耕的法律屬性更加傾向于行政規(guī)劃。

確定休耕的法律屬性為行政規(guī)劃的最大阻礙是否定休耕屬于行政征收，由于休耕對土地經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生一定限制，使得休耕的法律屬性與行政征收中的“管制性征收”相似?！肮苤菩哉魇铡迸c“傳統(tǒng)性征收”之間的區(qū)別是征收對象是否涉及所有權(quán)，“傳統(tǒng)性征收”指的是對所有權(quán)進(jìn)行沒收，而休耕僅對土地經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了一定的限制，并未影響耕地的所有權(quán)，因此休耕的法律屬性與“管制性征收”相似。但是我國法律中并不存在“管制性征收”的概念，這從根本上否定了休耕屬于行政征收中的“管制性征收”。另外，休耕與“管制性征收”實質(zhì)上也并不相同。雖然休耕是基于財產(chǎn)的一般限制而存在，但并未違反公平正義原則過度限制土地經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)。且休耕并非局限于限制經(jīng)營權(quán)，其在限制經(jīng)營權(quán)之后對休耕耕地的使用進(jìn)行了系統(tǒng)性規(guī)劃，體現(xiàn)出強烈的行政規(guī)劃屬性。綜合休耕政策所體現(xiàn)的規(guī)劃性及其與征收本質(zhì)上存在的差異，將休耕的法律屬性明確為行政規(guī)劃更加貼切。

（二）休耕的法理依據(jù)

休耕制度的法理依據(jù)是休耕制度能夠進(jìn)一步在《耕地保護(hù)法》中被完善以及在試點實踐中被發(fā)展的根基?；谛莞麑τ诠褙敭a(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制這一特征，其入法進(jìn)一步完善的法理依據(jù)易在“一般財產(chǎn)限制”與“特殊財產(chǎn)限制”之間產(chǎn)生爭論?！耙话阖敭a(chǎn)限制”是指公民在享受財產(chǎn)權(quán)的同時也要承擔(dān)一定的促進(jìn)社會不斷發(fā)展的社會義務(wù)，且不會對公民進(jìn)行補償。“特殊財產(chǎn)限制”指的是國家對公民財產(chǎn)權(quán)的限制超過了一定限度，違反了公平正義原則，需要對公民進(jìn)行相應(yīng)的補償，這一限制以“征收”為典型代表。

結(jié)合休耕對公民財產(chǎn)權(quán)的限制程度以及休耕補償措施的性質(zhì)進(jìn)行分析，可以看出休耕的法理依據(jù)與“一般財產(chǎn)限制”更加契合。從表面上看，雖然我國休耕制度對土地經(jīng)營者的權(quán)利進(jìn)行限制，會造成一定的糧食產(chǎn)量下降，但由于實踐中是對部分生態(tài)功能受損較為嚴(yán)重且產(chǎn)量并不太高的區(qū)域進(jìn)行休耕，因此并不會造成影響糧食安全的后果。另外，我國政府對休耕的土地經(jīng)營者進(jìn)行相應(yīng)損失補償。但休耕補償?shù)男再|(zhì)區(qū)別于“特殊財產(chǎn)限制”中補償?shù)男再|(zhì)，休耕補償更加傾向于激勵、引導(dǎo)，而并非基于公平正義理念對受損的土地經(jīng)營者進(jìn)行的補償。由此可見，休耕對于公民財產(chǎn)權(quán)的限制并未超過一定限度，也未違反公平正義原則?；谝陨蟽牲c分析，休耕的法理依據(jù)應(yīng)當(dāng)是“一般財產(chǎn)限制”。

二、我國休耕制度的實踐困境

在我國休耕試點的探索過程中，存在著休耕規(guī)模難以確定，休耕補償方式缺乏激勵性以及休耕補償資金來源單一等現(xiàn)實困境。以問題為導(dǎo)向有助于針對性地解決休耕實踐中面臨的困難。為避免制度沉睡，應(yīng)當(dāng)對這些現(xiàn)實困境進(jìn)行剖析。

（一）休耕規(guī)模難以確定

由于我國耕地面積與人口數(shù)量無法達(dá)到完全協(xié)調(diào)，耕地成為最寶貴的資源之一。在“有無”問題已經(jīng)基本得以解決，但“優(yōu)劣”問題愈加突出的大背景下，如何合理確定休耕規(guī)模成為一個亟待解決的問題。目前，我國休耕制度在合理確定休耕規(guī)模方面仍存在諸多阻礙。首先，休耕規(guī)模持續(xù)性擴大的利弊尚未明確。2018 年我國耕地休耕制度的試點面積為2 400 萬畝、2019 年為3 000 萬畝、2021年為4 000 萬畝、2022 年為6 926 萬畝［2］。由此可見，盡管全國層面的休耕規(guī)模尚未明確，但當(dāng)前的休耕規(guī)模發(fā)展?fàn)顩r呈現(xiàn)整體擴大甚至持續(xù)性擴大的趨勢。雖然休耕規(guī)模的擴大能夠促使耕地的生態(tài)質(zhì)量逐漸提高，但是該趨勢是否具有完全的利益與潛在的風(fēng)險尚未明晰。因此，“休多少”作為我國休耕制度考量內(nèi)容之一的必要性毋庸置疑［3］。其次，確定休耕規(guī)模所考量的因素缺乏全面性。我國目前在休耕規(guī)模確定過程中考量的影響因素多為宏觀因素，即國家的糧食安全及生態(tài)系統(tǒng)安全等因素，并未全面考量區(qū)域性的生態(tài)質(zhì)量與財政資金使用效率的差異［4］。

（二）休耕補償方式缺乏激勵性

具有激勵性的休耕補償方式是調(diào)動土地經(jīng)營主體積極主動性與保障休耕地區(qū)不吃虧、休耕主體得實惠的有效防線，但我國休耕補償實踐中仍然存在忽視激勵性補償方式效用的不合理情形。首先，只重視基本補償方式的完善。我國休耕試點省份所采取的補償方式并不完全相同，例如河北省與云南省采用的是現(xiàn)金直補與先建后補，貴州省采用的是現(xiàn)金直補與糧食補助，而湖南省與甘肅省采用的僅有現(xiàn)金直補［5］。當(dāng)前我國試點省份所采用的現(xiàn)金直補，以及正在逐步探索試用的先建后補和糧食補助等方式都屬于保障土地經(jīng)營者基本收益的范疇。由此可以看出，我國重視對保障土地經(jīng)營者收益的基本補償方式進(jìn)行完善，而對于激勵性補償方式的關(guān)注較少。其次，缺失激勵性補償方式。我國休耕試點省份采用“普補”的方式，對于在休耕前耕種，休耕后積極參與休耕的土地經(jīng)營主體并未給予任何形式的激勵性補償，只給予與撂荒、拋荒耕地的土地經(jīng)營主體相同的補償金額，這將會削弱土地經(jīng)營主體參與休耕的主動性。激勵性補償方式對于推動休耕制度“有節(jié)奏、有秩序”落實具有重要作用，因此我國需要積極探索具有激勵性的休耕補償方式。

（三）休耕補償資金來源渠道單一

充足的休耕補償資金是休耕制度得以順利推行的重要支撐，然而我國休耕補償資金來源渠道有限，過度依靠政府財政支持，社會資本引入不足。首先，休耕補償依賴政府財政支持。中央財政對于輪作休耕試點區(qū)域安排的輪作休耕補償資金從2016 年的14.36 億 元 增 加 到2022 年 的111.45 億 元［2］。綜 合來看，我國政府財政對于休耕補償已經(jīng)投入了大量資金，并且仍在不斷加大資金投入力度。由此可見，我國的休耕補償資金主要來源于政府財政撥款。另外，撬動社會資本有序參與休耕耕地的治理對于補充休耕補償資金與促使休耕制度煥發(fā)活力與生機能夠形成重大助力。但是截至當(dāng)前，我國現(xiàn)有法律法規(guī)對于引導(dǎo)社會資本有序參與休耕制度并未作出相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致社會資本參與休耕缺乏動力，難以形成多元化籌集休耕補償資金的局面［6］。

三、歐盟休耕制度的經(jīng)驗

歐盟的休耕制度已推行多年，其在不斷優(yōu)化的過程中限制性地對休耕規(guī)模進(jìn)行調(diào)整，重視發(fā)揮激勵性休耕補償方式的作用，通過財政支持、基金保障及市場付費實現(xiàn)休耕補償資金來源的多元化，但是其基金保障缺乏專門性，基金籌集方式也并未進(jìn)一步細(xì)化。對歐盟休耕經(jīng)驗進(jìn)行探究有利于本文進(jìn)行比較、借鑒與完善。

（一）歐盟限制性調(diào)整休耕規(guī)模

限制性調(diào)整休耕規(guī)模是推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要措施，有利于提升休耕的科學(xué)性。歐盟于1988年推行自愿性休耕計劃，休耕制度初次實施，休耕比率確定為15%及以上［7］。1992 年，為了降低糧食產(chǎn)量，“麥克薩里改革”將休耕比率確定為15%。后于“2000 年議程”中，歐盟委員會規(guī)定了10%的休耕比率且繼續(xù)強制實施休耕［8］。2003 年休耕比率確定為5%，2007 年休耕比率降低到0，2008 年恢復(fù)實行休耕，并推行自愿休耕計劃［9］。歐盟的休耕比率到2022 年再次進(jìn)行較大幅度的調(diào)整，為了及時、有效應(yīng)對俄烏沖突可能帶來的糧食危機，歐盟決定臨時允許農(nóng)戶在約400 萬公頃的休耕土地上種植糧食或者牧草以保障糧食安全，維護(hù)糧食市場價格的穩(wěn)定［10］。由以上休耕比率變化趨勢可以看出，歐盟雖然會根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品供需關(guān)系、糧食價格等市場因素的變動情況對休耕規(guī)模進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，但是仍會在宏觀上對總體休耕比率進(jìn)行控制，基本維持在10%上下，保證休耕規(guī)模的動態(tài)調(diào)整在一定限制下進(jìn)行，以實現(xiàn)糧食安全與經(jīng)濟(jì)效益相協(xié)調(diào)的目的。

（二）歐盟休耕補償方式重視激勵性

歐盟在休耕實踐的不斷探索過程中逐步重視對農(nóng)民具有激勵作用的休耕補償方式，具體體現(xiàn)為其有效發(fā)揮了正向激勵補償措施以及反向激勵補償措施的引導(dǎo)作用。歐盟不僅規(guī)定了要直接向休耕面積滿足規(guī)定的農(nóng)民提供相應(yīng)基本補貼，而且還對采取有利于提高耕地質(zhì)量舉措的農(nóng)民發(fā)放多樣化的獎勵性補貼，例如獎勵農(nóng)民主動減少使用污染耕地的化學(xué)物質(zhì)，以及在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中盡可能使用其它對生態(tài)系統(tǒng)傷害性較低的方法。這一舉措提高了休耕農(nóng)民主動保護(hù)耕地生態(tài)環(huán)境的積極性，具有鮮明的正向激勵色彩。除此之外，歐盟還通過一些程序要求檢驗休耕農(nóng)民是否采取了符合休耕規(guī)定的行為，如果休耕農(nóng)民的行為違反休耕規(guī)定，歐盟將會采取懲罰措施，例如農(nóng)民實際并未休耕與補貼相對的耕地面積，將對其扣除一定額度的補貼資金或處以一定罰款，通過制定懲罰措施以有效抑制違規(guī)休耕行為的出現(xiàn)，達(dá)到反向激勵的作用。歐盟通過正向與反向激勵補償措施并行，推動農(nóng)民從“被動休耕”積極向“主動休耕”轉(zhuǎn)變，促使農(nóng)民按照規(guī)定有序休耕以推動休耕制度高效落實。

（三）歐盟休耕補償資金來源多元化

歐盟的休耕補償資金來源不僅包括財政支持，還包括基金保障及市場付費。歐盟休耕補償資金來源結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了政府與市場的結(jié)合，提供了充足的休耕補償資金，保證了休耕制度實效的發(fā)揮。首先，成員國為歐盟的休耕補償資金提供了大量的財政支持，屬于“縱向”資金來源。其次，歐盟農(nóng)業(yè)擔(dān)?；穑‥uropean Agricultural Guarantee Fund）作為共同農(nóng)業(yè)政策的第一支柱，為休耕過程中采取的市場干預(yù)措施以及保障農(nóng)民收入提供了重要支撐，歐盟通過農(nóng)業(yè)擔(dān)?；鸨Ｕ系姆绞綖樾莞峁┓€(wěn)定的資金供應(yīng)［11］。但是農(nóng)業(yè)擔(dān)?；鸩⒎莾H用于保障休耕制度的落實，且該基金主要由歐盟通過稅收以及成員國上繳資金等方式籌集。由此可見，歐盟為休耕提供資金支持的基金缺乏專門性，其資金籌集方式也并未進(jìn)一步細(xì)化。最后，歐盟通過市場付費來豐富休耕補償資金的來源渠道。這一資金來源主要是休耕的利益相關(guān)主體采用基于市場機制的自愿協(xié)商方式促使資金在休耕利益相關(guān)方之間橫向流通，屬于“橫向”資金來源，具體包括橫向轉(zhuǎn)移支付以及生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證等［12］。由此可見，歐盟已經(jīng)充分意識到發(fā)揮市場付費作用的重要性。

四、我國休耕制度的完善路徑

休耕需要有明確且完備的法律保障機制，以確保其合法性與合理性。我國應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識到現(xiàn)存的休耕規(guī)模難以確定、休耕補償方式缺乏激勵性以及休耕補償資金來源渠道單一等問題，以歐盟休耕經(jīng)驗為鏡鑒，加快立法完善步伐，在《耕地保護(hù)法（草案）》公開征求意見之際，通過合理確定休耕規(guī)模、采取正向與反向激勵相結(jié)合的休耕補償方式、拓寬休耕補償資金來源渠道等路徑，促進(jìn)我國休耕法律保障機制的完善。

（一）合理確定休耕規(guī)模

在休耕資金支持有限的前提下，為了實現(xiàn)有限資金的效益最大化，我國應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟對于休耕規(guī)模進(jìn)行限制性調(diào)整的經(jīng)驗，除了需要綜合考量多種因素選擇合適的休耕區(qū)域之外，還要從宏觀上限制休耕規(guī)模的調(diào)整，進(jìn)而確定合適的休耕規(guī)模。

第一，綜合考量多種因素選擇休耕區(qū)域。確定休耕規(guī)模的前提是選擇合適的休耕區(qū)域，我國合理選擇休耕區(qū)域不僅需要考慮國家的糧食安全以及生態(tài)效益，還應(yīng)當(dāng)對生態(tài)質(zhì)量差異以及財政資金使用效率進(jìn)行考量以保障生態(tài)效益最大化。我國應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇生態(tài)質(zhì)量較低的區(qū)域進(jìn)行休耕，如湖南省長株潭地區(qū)因為重金屬超標(biāo)造成生態(tài)質(zhì)量過低而成為全國首批休耕試點區(qū)域之一。這一舉措將會促使休耕帶來的生態(tài)效益更加突出，即休耕成本相同，效益卻更高。同時，在休耕補償資金有限的前提下，我國應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇實施休耕能夠帶來較大生態(tài)效益的地區(qū)，以提高財政資金的使用效率。

第二，宏觀限制休耕規(guī)模的調(diào)整。為了避免過度追求休耕效果而影響國家的糧食安全，或者休耕比率過低而犧牲耕地生態(tài)效益的情況發(fā)生，我國應(yīng)該在保證糧食安全的前提下，宏觀確定整體休耕比率，且休耕規(guī)模的調(diào)整也應(yīng)在該比率的限制下進(jìn)行。歐盟休耕經(jīng)驗充分說明了這一措施的必要性，歐盟休耕制度雖然經(jīng)歷了自愿性休耕與強制性休耕的發(fā)展過程，在發(fā)展過程中歐盟會根據(jù)市場變化對休耕比率進(jìn)行調(diào)整，但是一般都保持在10%上下。另外，休耕制度是一個國家或地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，而休耕制度中的休耕比率是衡量休耕效果的重要指標(biāo)。因此，我國應(yīng)在宏觀層面審慎確定休耕規(guī)模的具體發(fā)展限度，限制休耕規(guī)模的調(diào)整。

（二）重視激勵性補償方式

激勵性補償方式不僅是休耕法理依據(jù)的體現(xiàn)，也是引導(dǎo)土地經(jīng)營者按照規(guī)定進(jìn)行休耕的一種有效方式。根據(jù)歐盟的休耕經(jīng)驗，我國不僅需要不斷完善基本補償方式，還要重視發(fā)揮激勵性補償方式的作用。

第一，發(fā)揮正向激勵補償方式的作用。在農(nóng)民參與耕地保護(hù)主動性不足的情況下，歐盟對于采取有利于提高耕地質(zhì)量舉措的農(nóng)民實施獎勵性補貼。充分運用正向激勵補償方式是引導(dǎo)農(nóng)民積極參與休耕的重要方式之一，我國可以借鑒該經(jīng)驗，對于休耕工作落實充分的土地經(jīng)營者給予一定資金獎勵，同時對于主動減少使用污染耕地的化學(xué)物質(zhì)，以及注重生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的土地經(jīng)營者實施多樣化的獎勵性補貼，以提高休耕補償與激勵的結(jié)合程度。

第二，挖掘反向激勵補償方式的潛力。值得注意的是，歐盟并非單純依靠正向激勵補償方式發(fā)揮引導(dǎo)作用，還通過扣除一定額度的補貼資金以及處以一定罰款的方式對違反休耕規(guī)定的農(nóng)民進(jìn)行懲罰，以保障休耕制度有效落實。借鑒此，我國應(yīng)對撂荒、拋荒的土地經(jīng)營者不予進(jìn)行補償，以實現(xiàn)相對公平，而對于申請休耕補貼后卻又未達(dá)到相應(yīng)休耕面積的土地經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在追繳其多得的休耕補貼之后，再對其進(jìn)行一定的懲罰。如果土地還未耕種可以繼續(xù)休耕，如已經(jīng)耕種，重新恢復(fù)休耕致使成本增大的情形之下，我國相關(guān)部門可以對其進(jìn)行罰款，并將罰金納入到休耕補償資金中統(tǒng)一進(jìn)行分配、管理。罰款可以對土地經(jīng)營者產(chǎn)生一定的約束，有利于充分發(fā)揮反向激勵的作用。

（三）拓寬補償資金來源渠道

我國以財政支持作為休耕補償資金的主要來源，但僅靠財政支持推進(jìn)休耕制度落實遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。我國可以借鑒歐盟的做法，不斷開拓社會資本、基金保障等資金來源渠道，豐富資金來源以建立長期、穩(wěn)定的休耕補償資金保障制度。

第一，積極引導(dǎo)社會資本參與。社會資本在生態(tài)修復(fù)、耕地保護(hù)等領(lǐng)域都具有舉足輕重的作用，其在休耕制度中的作用同樣不容忽視。我國可以積極引導(dǎo)社會資本參與休耕耕地的治理，釋放相關(guān)權(quán)益激勵社會資本參與。如相關(guān)部門在社會資本修復(fù)休耕耕地并經(jīng)驗收確認(rèn)合格之后，允許將休耕耕地面積以一定比例轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地面積。也可以發(fā)行休耕專項債券，為休耕制度提供資金支持。如洱海流域生態(tài)修復(fù)的資金籌措措施就提供了良好示范，2019 年上海證券交易所通過發(fā)行專項債券30 億元，為洱海流域的生態(tài)修復(fù)提供了大量資金［13］。以上兩種方式為社會資本參與休耕制度提供了一定的思路。

第二，設(shè)立專門性休耕基金。歐盟雖然已經(jīng)通過農(nóng)業(yè)擔(dān)?；馂樾莞峁┮欢ǖ馁Y金支持，但是歐盟農(nóng)業(yè)擔(dān)保基金并非僅用于保障休耕制度的實施，就休耕制度而言該基金缺乏專門性。并且在農(nóng)業(yè)擔(dān)?；鸬幕I集方式上，歐盟僅僅通過各種稅收以及成員國上繳資金等方式進(jìn)行籌措，并未進(jìn)行具體細(xì)化。因此，通過汲取歐盟基金保障的經(jīng)驗教訓(xùn)，我國應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門性休耕基金，并且進(jìn)一步細(xì)化基金的籌集方式，目前我國休耕基金具體可以由國家財政對于耕地保護(hù)所劃撥的資金、耕地保護(hù)稅、受益地區(qū)的補償資金以及社會捐贈的資金構(gòu)成。設(shè)立專門性休耕基金，能夠充分發(fā)揮基金對于休耕制度的保障作用。

五、結(jié)束語

耕地具有重大的生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益，對于維護(hù)社會穩(wěn)定具有重要作用。因此，保證社會穩(wěn)定需要積極、穩(wěn)定地推行休耕制度以改善耕地生態(tài)質(zhì)量問題。而休耕法律保障機制是休耕實踐有方向、有計劃落實的前提，這意味著休耕法律保障機制是提高耕地生態(tài)質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，我國可以在借鑒歐盟休耕經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，在《耕地保護(hù)法》中細(xì)化休耕制度相關(guān)內(nèi)容，如完善休耕規(guī)模確定機制，運用激勵性補償方式引導(dǎo)休耕，拓寬休耕補償資金來源渠道等，不斷探索貫穿我國耕地休耕全過程的有效法律保障機制，為休耕提供強有力的制度保障，解決我國休耕制度現(xiàn)有立法缺失的問題。