趙紅梅

DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2023．24．020

【摘要】預(yù)算績效管理是國家財(cái)政管理的重要手段， 全面實(shí)施預(yù)算績效管理對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義?，F(xiàn)階段， 我國預(yù)算績效管理雖取得了一定成果， 但在預(yù)算周期拓展、 預(yù)算編制和執(zhí)行、 績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)還存在政策與實(shí)際脫節(jié)、 措施無法有效落地等亟待解決的問題?；诖耍?本文通過查閱文獻(xiàn)、 調(diào)查分析以及實(shí)證研究， 梳理我國預(yù)算績效管理發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀， 立足于已取得的成果， 聚焦當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)與不足， 在績效目標(biāo)管理、 反饋問責(zé)機(jī)制完善、 管理隊(duì)伍建設(shè)以及大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用等方面提出具體做法， 以期在實(shí)踐層面為預(yù)算績效管理發(fā)展提供參考。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算績效；績效管理；一體化；提質(zhì)增效

【中圖分類號】F272? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）24-0140-6

一、 引言

“財(cái)政是庶政之母， 預(yù)算乃邦國之本”。財(cái)政隨國家產(chǎn)生而產(chǎn)生， 是國家行使職能的基石， 而預(yù)算是財(cái)政管理的重要手段。從“守夜人”政府， 到宏觀調(diào)控政府， 再到服務(wù)型現(xiàn)代政府， 政府職能的轉(zhuǎn)變， 要求建立與其相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度（孫懿，2021）， 而預(yù)算管理是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分， 隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而不斷加強(qiáng)并隨之變革。

從黨的十六大（2002年）到黨的二十大（2022年）， 20多年間歷屆大會(huì)報(bào)告在體制機(jī)制改革方面做出了重要部署， 從要求“轉(zhuǎn)變政府職能， 改進(jìn)管理方式， 形成行為規(guī)范、 運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、 公正透明、 廉潔高效的行政管理體制”到要求“加快行政管理體制改革， 建設(shè)服務(wù)型政府”再到要求“創(chuàng)新行政管理方式， 提高政府公信力和執(zhí)行力， 推進(jìn)政府績效管理”。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變， 預(yù)算管理也在不斷加強(qiáng)和變革， 從“深化預(yù)算制度改革， 強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督”到“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”再到“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度， 建立全面規(guī)范透明、 標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、 約束有力的預(yù)算制度， 全面實(shí)施績效管理”“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”， 這些重要部署和要求為預(yù)算績效管理改革的不斷深入奠定了政策理論基礎(chǔ)。

經(jīng)過20多年的不斷探索和改革， 我國預(yù)算績效管理取得了一定的成果， 但在預(yù)算周期拓展、 預(yù)算編制和執(zhí)行、 績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)還存在政策與實(shí)際脫節(jié)等問題。國家和地方出臺了理論上較完善的政策， 但在實(shí)施過程中一些政策卻無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。如何貫徹落實(shí)相關(guān)政策， 讓好的政策落地見效是當(dāng)前預(yù)算績效管理過程中亟待解決的問題， 因此， 明白“為什么做， 做什么”還不夠， 還要不斷探索研究“怎么做”， “怎么做”對預(yù)算績效管理具有十分重要的實(shí)踐意義?；趯︻A(yù)算績效管理發(fā)展歷史和現(xiàn)狀的梳理， 結(jié)合預(yù)算績效管理中存在的實(shí)際問題， 本文研究提出在績效目標(biāo)管理、 反饋問責(zé)機(jī)制完善、 管理隊(duì)伍建設(shè)以及大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用等方面的“怎么做”， 以期為預(yù)算績效管理實(shí)踐提供參考， 實(shí)現(xiàn)管理的提質(zhì)增效。

二、 我國預(yù)算績效管理的發(fā)展歷程

我國在20世紀(jì)90年代后期引入績效理念， 借鑒國外學(xué)者豐富的理論研究和發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 將績效理念和管理方法引入我國預(yù)算管理中（茍燕楠和季金城，2019）， 在理論研究和實(shí)踐探索中， 逐步建立符合我國國情、 具有中國特色的預(yù)算績效管理模式。我國的預(yù)算績效管理改革是一個(gè)逐步深化的過程， 縱觀歷史， 其發(fā)展歷程可以分為三個(gè)階段：

1. 預(yù)算績效評價(jià)階段（20世紀(jì)90年代后期 ～ 2010年）。我國預(yù)算績效管理工作是從支出績效評價(jià)工作開始的， 2001年財(cái)政部印發(fā)《中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理試行辦法》（財(cái)預(yù)〔2001〕331號）， 其中第二十一條、 第二十二條提出“對年度預(yù)算安排的項(xiàng)目實(shí)施績效考評制度……”“……要將項(xiàng)目完成情況和績效考評結(jié)果……作為……參考依據(jù)”， 初步明確了預(yù)算績效評價(jià)的對象和評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。財(cái)政部2002年財(cái)政課題“建立財(cái)政支出后評價(jià)方法體系研究”， 選擇湖北、 湖南、 河北、 河南、 廣東等省十幾個(gè)財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行了財(cái)政支出績效評價(jià)試點(diǎn)工作， 開展相關(guān)探索研究并取得良好成果。黨的十六屆三中全會(huì)（2003年）對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的若干重大問題進(jìn)行了討論， 做出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”的決定。為貫徹落實(shí)該精神， 規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算管理， 財(cái)政部教科文及經(jīng)濟(jì)建設(shè)等部門先后出臺了績效考評（評價(jià)）管理辦法或指導(dǎo)意見， 在中央多個(gè)部門試點(diǎn)開展績效考評（評價(jià)）工作， 預(yù)算績效理念逐步樹立。黨的十七屆二中全會(huì)（2008年）對深化行政管理體制改革問題進(jìn)行了討論， 提出“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”， 黨的十七屆五中全會(huì)（2010年）通過了“十二五”規(guī)劃， 提出要“完善政府績效評估制度”， 預(yù)算績效評價(jià)工作開始規(guī)范發(fā)展。在這一階段， 主要是對資金使用效果評價(jià)的研究和探索。隨著預(yù)算改革的不斷深入， 支出預(yù)算管理辦法、 績效考評（評價(jià)）管理辦法經(jīng)過多次修訂和完善， 不斷強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化支出責(zé)任， 在理論研究和實(shí)踐探索中逐步建立科學(xué)的財(cái)政支出績效評價(jià)體系， 為進(jìn)一步深化預(yù)算績效管理改革提供借鑒和思路。

2. 全過程預(yù)算績效管理階段（2011 ～ 2016年）。2011年3月， 為深化政府績效管理工作， 國務(wù)院批準(zhǔn)成立由監(jiān)察部組織的部際聯(lián)席會(huì)議， 選擇包括財(cái)政部在內(nèi)的6個(gè)部門和8個(gè)地方政府展開績效管理試點(diǎn)工作。2011年4月， 第一次全國預(yù)算績效管理工作會(huì)議在廣州召開， 會(huì)議確定全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的目標(biāo)是“建立覆蓋所有財(cái)政性資金， 貫穿預(yù)算編制、 執(zhí)行、 監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系”， 確定了我國已進(jìn)入全過程預(yù)算績效管理階段（朱安明，2011）。隨后， 財(cái)政部根據(jù)管理的實(shí)際需要， 先后制定了一系列文件， 包括績效評價(jià)管理辦法、 評價(jià)方案以及考核激勵(lì)辦法， 預(yù)算績效管理指導(dǎo)意見、 考核辦法以及工作規(guī)劃， 共性指標(biāo)體系框架以及績效目標(biāo)管理等文件， 推動(dòng)指導(dǎo)預(yù)算績效管理工作。預(yù)算績效管理工作從中央到地方、 從試點(diǎn)到推廣全面展開， 作為政府績效管理重要的組成部分， 預(yù)算績效管理在財(cái)政領(lǐng)域發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在這一階段， 預(yù)算績效管理改革穩(wěn)步推進(jìn)， 貫穿預(yù)算管理全過程的制度建設(shè)、 措施頒布和理念確立， 為全面實(shí)施預(yù)算績效管理奠定了良好的發(fā)展基礎(chǔ)。

3. 預(yù)算績效管理全面推進(jìn)階段（2017年至今）。2017年黨的十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施績效管理”， 將對績效管理的認(rèn)識提升到一個(gè)嶄新的高度。2018年9月， 為貫徹落實(shí)黨的十九大精神， 中共中央、 國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（簡稱“2018年《意見》”）發(fā)布， 為優(yōu)化財(cái)政資產(chǎn)資源配置， 增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力， 提出要加快建成全方位、 全過程、 全覆蓋的預(yù)算績效管理體系， 這是黨中央、 國務(wù)院為深化預(yù)算改革做出的頂層設(shè)計(jì)和重大部署， 為全面實(shí)施預(yù)算績效管理指明了方向、 規(guī)劃了路線、 明確了做法。根據(jù)管理的實(shí)際需要， 財(cái)政部先后制定和完善了一系列辦法文件， 包括國有資本和社?；痤A(yù)算管理辦法、 預(yù)算執(zhí)行考核辦法、 預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控辦法、 績效評價(jià)辦法、 績效目標(biāo)和指標(biāo)指引等文件， 保障預(yù)算績效管理多維度全面開展。

2021年3月， 為進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理， 國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（簡稱“2021年《意見》”）發(fā)布， 肯定了預(yù)算改革取得的成效， 也深刻剖析了所面臨的歷史挑戰(zhàn)， 明確要求“推動(dòng)預(yù)算績效管理提質(zhì)增效”， 重點(diǎn)關(guān)注國家重大決策部署落實(shí)情況， 加強(qiáng)政策評估， 強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)領(lǐng)域預(yù)算績效管理， 強(qiáng)化特定項(xiàng)目全過程績效管理， 提升資源資產(chǎn)效能， 擴(kuò)大績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用范圍， 提升績效信息公開質(zhì)量和透明度等。2023年6月《國務(wù)院關(guān)于2022年中央決算的報(bào)告》提出要“進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績效管理”。在這一階段， 政策措施不斷完善， 機(jī)制體制不斷創(chuàng)新， 預(yù)算績效管理從全面實(shí)施開始邁向提質(zhì)增效階段。

三、 預(yù)算績效管理改革取得的成效

經(jīng)過20多年的不斷探索和改革， 我國的預(yù)算管理方式不斷創(chuàng)新、 預(yù)算管理水平不斷提高， 從全方位、 全過程、 全覆蓋等多個(gè)維度全面開展預(yù)算績效管理， 已基本建成適合我國國情的預(yù)算績效管理體系。

1. 制度建設(shè)， 鞏固了預(yù)算績效管理的法理基礎(chǔ)。? 預(yù)算管理必須科學(xué)化、 法治化。作為經(jīng)濟(jì)憲法的《預(yù)算法》是財(cái)政領(lǐng)域的基本法律制度， 于1994年發(fā)布， 1995年1月1日正式實(shí)施。按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求， 2014年完成第一次修訂， 修訂后的《預(yù)算法》提出全口徑預(yù)算管理； 預(yù)算審核重點(diǎn)由收支平衡轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策， 建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制， 避免收“過頭稅”等， 增強(qiáng)“逆周期”調(diào)控政策效果； 規(guī)范轉(zhuǎn)移支付， 有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算； 首次對“預(yù)算公開”做出全面規(guī)定， 從源頭上預(yù)防和治理腐敗； 強(qiáng)調(diào)各級預(yù)算支出要按功能分類和經(jīng)濟(jì)分類分別編制預(yù)算， 這樣更有利于全面理解“錢用在了哪里”； 為地方債套上“緊箍咒”， 防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)； “勤儉節(jié)約”入法， 加大違法違紀(jì)責(zé)任追究力度。2014年修訂的《預(yù)算法》在預(yù)算范圍及收支管理等方面實(shí)現(xiàn)較大突破， 為財(cái)稅改革的進(jìn)一步深化指明了方向和途徑。

《預(yù)算法實(shí)施條例》于1995年發(fā)布， 在深化分稅制改革， 規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算管理、 編制和執(zhí)行等方面發(fā)揮了重要作用。根據(jù)新修訂的《預(yù)算法》和黨的十九大有關(guān)精神， 2020年完成了《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂， 于2020年10月正式實(shí)施。新《預(yù)算法實(shí)施條例》將國務(wù)院深化預(yù)算管理制度改革的有關(guān)規(guī)定法治化， 體現(xiàn)深化財(cái)稅體制改革的成果， 細(xì)化明確《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定， 對預(yù)算收支范圍、 轉(zhuǎn)移支付、 地方債等事項(xiàng)作出相應(yīng)規(guī)定， 提供了實(shí)際工作中的預(yù)算管理依據(jù)。新《預(yù)算法實(shí)施條例》明確績效管理職責(zé)， 強(qiáng)化績效結(jié)果應(yīng)用， 規(guī)定在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)， 各級政府財(cái)政部門有權(quán)對本級各部門（單位）的預(yù)算管理工作進(jìn)行監(jiān)督， 對預(yù)算資金績效進(jìn)行監(jiān)控和評價(jià)， 充分利用各部門（單位）預(yù)算執(zhí)行情況和績效評價(jià)結(jié)果改進(jìn)預(yù)算管理。這些條例細(xì)化了《預(yù)算法》， 保證了《預(yù)算法》的實(shí)施。

新《預(yù)算法》及《預(yù)算法實(shí)施條例》作為“上位法”， 將預(yù)算改革成果法規(guī)化， 鞏固了我國預(yù)算績效管理的法理基礎(chǔ)。

2. 兩份《意見》的發(fā)布， 明確了預(yù)算績效管理的改革方向。中共中央、 國務(wù)院發(fā)布2018年《意見》， 作出了預(yù)算改革的頂層設(shè)計(jì)和重大部署， 明確應(yīng)當(dāng)全面實(shí)施預(yù)算績效管理， 加快建成多維度預(yù)算績效管理體系， 意味著預(yù)算績效管理進(jìn)入一個(gè)嶄新時(shí)代。強(qiáng)調(diào)在預(yù)算編制、 執(zhí)行、 決策等重要環(huán)節(jié)突出績效導(dǎo)向， 強(qiáng)化預(yù)算績效監(jiān)控、 評價(jià)以及結(jié)果應(yīng)用等， 覆蓋所有財(cái)政資金， 實(shí)現(xiàn)全過程跟蹤問效， 推動(dòng)預(yù)算績效管理的縱深發(fā)展。

隨后， 國務(wù)院發(fā)布2021年《意見》， 明確要求“推動(dòng)預(yù)算績效管理提質(zhì)增效”， 提出若干條具體措施落地落實(shí)預(yù)算管理改革， 嚴(yán)格預(yù)算編制， 強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行， 增強(qiáng)預(yù)算約束力， 深化績效管理， 推動(dòng)預(yù)算績效管理的提質(zhì)增效， 更好地發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的作用， 為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供動(dòng)力和保障。

兩份《意見》是預(yù)算績效管理改革的航標(biāo)燈， 為改革指明了方向， 開啟了預(yù)算績效管理的新時(shí)代。

3. 政策落實(shí)， 完善了預(yù)算績效管理基礎(chǔ)支撐體系。為落實(shí)預(yù)算改革措施， 全面推進(jìn)預(yù)算績效管理， 中央到地方從制度建設(shè)、 智庫建設(shè)、 系統(tǒng)建設(shè)、 隊(duì)伍建設(shè)和技術(shù)支撐等諸多方面出臺了若干政策措施， 健全完善預(yù)算績效管理基礎(chǔ)支撐體系。制度建設(shè)方面， 中央和地方先后發(fā)布了多項(xiàng)全方位、 全過程、 全覆蓋、 多維度的制度文件， 確保預(yù)算績效管理工作有序開展； 智庫建設(shè)方面， 建立和持續(xù)完善共性績效指標(biāo)庫， 積極探索構(gòu)建個(gè)性績效指標(biāo)庫， 逐步建成動(dòng)態(tài)績效指標(biāo)體系， 確保績效評價(jià)工作精準(zhǔn)開展； 系統(tǒng)建設(shè)方面， 持續(xù)推行預(yù)算管理一體化建設(shè)， 利用大數(shù)據(jù)技術(shù)， 促進(jìn)預(yù)算系統(tǒng)與資產(chǎn)系統(tǒng)、 績效系統(tǒng)、 決算系統(tǒng)、 政府采購系統(tǒng)等數(shù)據(jù)互聯(lián)互通， 確保預(yù)算管理相關(guān)數(shù)據(jù)有效共享； 隊(duì)伍建設(shè)方面， 積極引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理， 不斷壯大專業(yè)隊(duì)伍。各項(xiàng)政策的落地為全面實(shí)施預(yù)算績效管理提供了完備的基礎(chǔ)條件。

四、 預(yù)算績效管理面臨的挑戰(zhàn)

現(xiàn)階段績效管理理念正日益深入人心， 績效管理方法正被廣泛應(yīng)用于實(shí)踐。相關(guān)制度建設(shè)日趨完善， 預(yù)算管理一體化正在有序推進(jìn)。第三方機(jī)構(gòu)積極參與預(yù)算績效管理， 大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用范圍也越來越廣， 已基本建成多維度績效管理體系。預(yù)算績效管理的“硬件設(shè)施”越來越完善， 但預(yù)算績效管理的“軟件系統(tǒng)”還需要進(jìn)一步升級， 一些政策的全面落地見效和有效銜接還需進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前階段要深刻認(rèn)識到， 全面實(shí)施預(yù)算績效管理不是一蹴而就的， 它是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)性工程， 在看到預(yù)算績效管理取得成效的同時(shí)， 也不能忽視預(yù)算績效管理面臨的不足和挑戰(zhàn)。

1. 預(yù)算周期層面： 中期財(cái)政規(guī)劃未能充分發(fā)揮預(yù)算管理作用。中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài)， 統(tǒng)籌當(dāng)前和長遠(yuǎn)。實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理， 是我國深化預(yù)算改革的一項(xiàng)重要舉措。通過對財(cái)政政策的深入研究和科學(xué)測算， 合理籌劃未來一段時(shí)間的財(cái)政收支， 提高預(yù)算安排的前瞻性、 有效性和可持續(xù)性， 強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。2015年1月， 為改進(jìn)預(yù)算管理和控制， 國務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》， 從指導(dǎo)思想和基本原則、 內(nèi)容、 程序以及實(shí)施等方面都做出了規(guī)定， 但在實(shí)施過程中還存在一些問題： 一是我國的中期財(cái)政規(guī)劃以三年為周期向前滾動(dòng)延伸， 年度預(yù)算周期為一年， 而國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃周期為五年， 中期財(cái)政規(guī)劃存在與年度預(yù)算脫節(jié)， 與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃銜接不暢、 不相匹配的問題， 削弱了中期財(cái)政規(guī)劃的作用； 二是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)形勢多變， 對宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測能力偏弱， 再加上三年滾動(dòng)安排的中期財(cái)政規(guī)劃作用不一樣， 第一年規(guī)劃發(fā)揮約束性作用， 與當(dāng)年的年度預(yù)算作用相當(dāng)， 后兩年規(guī)劃發(fā)揮指引性作用， 法律約束性不強(qiáng)， 編制意義形式大于實(shí)質(zhì)， 所以中期財(cái)政規(guī)劃對預(yù)算的約束和指導(dǎo)作用以及對跨年度預(yù)算的統(tǒng)籌作用均有限（馬蔡琛，2020；馬蔡琛和桂梓椋，2021）。

2. 預(yù)算編制層面： 績效目標(biāo)未能充分體現(xiàn)資金使用的預(yù)期效果?？冃繕?biāo)反映資金使用的預(yù)期效果， 是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)和起點(diǎn)以及資金績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?？冃繕?biāo)和指標(biāo)設(shè)置科學(xué)、 規(guī)范與否， 績效指標(biāo)值合理與否， 直接影響預(yù)算績效管理工作的質(zhì)量和效果。為提升績效目標(biāo)編制質(zhì)量， 2021年8月， 財(cái)政部制定了《中央部門項(xiàng)目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》， 文件對績效目標(biāo)的概念進(jìn)行了界定， 對績效指標(biāo)的設(shè)置思路和設(shè)置原則以及具體編制類型和要求都做了詳盡的指引， 但是在實(shí)際編制過程中， 還存在一些問題： 一是績效目標(biāo)設(shè)置不夠合理， 與預(yù)算安排脫節(jié)。在我國績效目標(biāo)申報(bào)的過程中， 隨著項(xiàng)目庫管理的不斷深入， 績效目標(biāo)的申報(bào)覆蓋面越來越廣。但是， 由于績效目標(biāo)涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛、 專業(yè)性較強(qiáng)， 在績效目標(biāo)填報(bào)和審批過程中， 對預(yù)算資金投入的可行性、 必要性論證得不夠充分， 對可能取得的產(chǎn)出與效益預(yù)測得不夠科學(xué)， 導(dǎo)致績效目標(biāo)設(shè)置過于簡單， 不夠?qū)I(yè)、 全面和完整， 邏輯性不強(qiáng)， 且績效目標(biāo)和預(yù)算安排連接不緊密， 容易出現(xiàn)目標(biāo)與資金不匹配情況。二是績效指標(biāo)與績效目標(biāo)脫節(jié)。對績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的關(guān)系認(rèn)識不清， 設(shè)置指標(biāo)時(shí)猶如“盲人摸象”， 分解細(xì)化的績效指標(biāo)不能反映績效目標(biāo)， 邏輯不對應(yīng)， 指標(biāo)解釋混亂， 出現(xiàn)操縱績效指標(biāo)值的情況?？冃繕?biāo)是預(yù)算資金使用部門（單位）的具體工作內(nèi)容以及考核評價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)處罰的依據(jù)， 上述因素導(dǎo)致績效目標(biāo)不能完全體現(xiàn)資金使用的預(yù)期效果， 不能完全反映績效管理的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)， 不能充分發(fā)揮其前置作用和約束作用（肖文鋒等，2023）。

3. 預(yù)算執(zhí)行層面： 績效監(jiān)控未能充分反饋績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控是個(gè)動(dòng)態(tài)糾偏過程， 在預(yù)算執(zhí)行過程中， 對預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行追蹤、 督促和管理， 即對支出和績效實(shí)行“雙監(jiān)控”， 以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取措施加以修正。2019年7月， 財(cái)政部發(fā)布《中央部門預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》， 對相關(guān)方監(jiān)控職責(zé)分工、 監(jiān)控范圍和內(nèi)容、 監(jiān)控方式和流程、 監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用作出規(guī)定， 但在實(shí)際執(zhí)行時(shí)存在一些問題： 一是重支出、 輕績效的思想存在， 從而更關(guān)注預(yù)算資金的支出進(jìn)度， 而忽略績效目標(biāo)的完成情況， 認(rèn)為錢花完就完成任務(wù)了， 未能及時(shí)了解項(xiàng)目實(shí)施情況和績效目標(biāo)完成情況， 未能及時(shí)實(shí)施糾偏措施， 最終導(dǎo)致績效目標(biāo)未能如期完成； 二是績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制不夠完善， 對績效目標(biāo)的實(shí)時(shí)完成程度、 目標(biāo)實(shí)現(xiàn)趨勢等缺乏科學(xué)有效的監(jiān)管路徑和衡量方法， 大大影響預(yù)算績效監(jiān)控的效果。

4. 績效評價(jià)層面： 第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性未能充分保證。第三方機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)， 已廣泛參與預(yù)算績效管理的多個(gè)環(huán)節(jié)， 是對現(xiàn)有預(yù)算績效管理力量的重要補(bǔ)充。2021 年1月， 財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》， 提出應(yīng)“堅(jiān)持權(quán)責(zé)清晰、 主體分離”， 同時(shí)“禁止預(yù)算部門或單位委托第三方機(jī)構(gòu)對自身績效管理工作開展評價(jià)， 對于……事項(xiàng)， 原則上不得委托第三方機(jī)構(gòu)開展， 確需第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助的……僅限于協(xié)助委托方完成部分事務(wù)性工作”， 明確各方權(quán)責(zé)， 執(zhí)行回避制度， 確保主體分離。2021 年4月， 財(cái)政部發(fā)布《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》， 明確了第三方機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍等。一方面第三方機(jī)構(gòu)可以接受財(cái)政部門委托， 對預(yù)算資金使用情況進(jìn)行績效評價(jià)， 預(yù)算部門（單位）作為被評價(jià)方； 另一方面第三方機(jī)構(gòu)可以接受預(yù)算部門（單位）的委托， 協(xié)助預(yù)算部門（單位）完成部分事務(wù)性工作， 此時(shí)預(yù)算部門（單位）作為委托方。預(yù)算部門（單位）身份的這種可轉(zhuǎn)變性， 會(huì)影響第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性， 第三方機(jī)構(gòu)為了獲得預(yù)算部門（單位）的委托， 在對預(yù)算部門（單位）進(jìn)行評價(jià)的過程中， 可能會(huì)作出對預(yù)算部門（單位）有利的評價(jià)或解釋， 再加上第三方機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)水平良莠不齊、 缺乏統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)范等， 一定程度上影響了預(yù)算績效評價(jià)的工作質(zhì)量。

5. 評價(jià)結(jié)果應(yīng)用層面： 激勵(lì)與問責(zé)機(jī)制有待完善。? 績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用是否得當(dāng)， 決定著預(yù)算績效管理質(zhì)量的高低。根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果開展的事后獎(jiǎng)懲激勵(lì)和追蹤問責(zé)， 是構(gòu)建事前、 事中、 事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。

加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用， 分析結(jié)果產(chǎn)生的原因， 作為預(yù)算決策和財(cái)政政策調(diào)整的重要考量因素， 能夠起到合理配置資源， 提高財(cái)政資金使用效率的作用?，F(xiàn)階段， 我國預(yù)算相關(guān)的正向激勵(lì)與懲處問責(zé)機(jī)制還不完善， 績效評價(jià)結(jié)果在預(yù)算編制過程中并未受到應(yīng)有的重視， 預(yù)算決策、 財(cái)政政策調(diào)整實(shí)施等與預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)， 削弱了預(yù)算績效管理的作用； 在績效報(bào)告公開信息中， 大多只有評價(jià)過程和評價(jià)結(jié)果， 對績效評價(jià)結(jié)果的獎(jiǎng)懲激勵(lì)不透明， 削弱了各預(yù)算部門（單位）加強(qiáng)預(yù)算績效管理的積極性（付妍雯和王思琪，2021；馬海濤和孫欣，2020）。

6. 基礎(chǔ)支撐體系層面： 大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用水平有待提高。依托大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)施預(yù)算管理一體化， 推進(jìn)數(shù)字財(cái)政， 建設(shè)信息平臺， 打破“數(shù)據(jù)孤島”， 提高預(yù)算的客觀性與準(zhǔn)確性， 是深化預(yù)算管理制度改革的重要支撐。截至目前， 縣級及以上行政區(qū)劃和預(yù)算單位， 基本實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化， 將預(yù)算編制、 批復(fù)、 調(diào)整、 執(zhí)行， 會(huì)計(jì)核算、 決算等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行整合規(guī)范。財(cái)政部2023年3月印發(fā)《預(yù)算管理一體化規(guī)范（2.0版）》（財(cái)辦〔2023〕12號）， 拓展了預(yù)算管理一體化的業(yè)務(wù)范圍， 涵蓋預(yù)算管理全流程各環(huán)節(jié)， 將預(yù)算數(shù)據(jù)、 決算數(shù)據(jù)、 績效數(shù)據(jù)、 資產(chǎn)數(shù)據(jù)、 政府債務(wù)數(shù)據(jù)等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)納入一體化管理平臺。在規(guī)范實(shí)施過程中， 雖然多項(xiàng)業(yè)務(wù)已納入一體化平臺， 但是由于大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用廣度和深度不足， 要實(shí)現(xiàn)真正的大數(shù)據(jù)技術(shù)管理還任重道遠(yuǎn)： 一是對大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展趨勢認(rèn)識不到位， 被動(dòng)適應(yīng)現(xiàn)代信息化發(fā)展， 缺乏主動(dòng)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行預(yù)算績效管理的意識； 二是由于不同職能部門的數(shù)據(jù)管理、 規(guī)則及格式等不同， 整合利用存在很大的困難， 深度應(yīng)用不夠， 再加上大數(shù)據(jù)技術(shù)復(fù)合型人才短缺， “信息孤島”“信息煙囪”現(xiàn)象仍然存在（李淑芳和葉劍鋒，2018）。

五、 預(yù)算績效管理發(fā)展路徑選擇

在梳理我國預(yù)算績效管理發(fā)展歷史和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上， 通過查閱文獻(xiàn)、 調(diào)查分析以及實(shí)證研究， 結(jié)合管理工作中的實(shí)際問題， 本文在實(shí)踐層面上就預(yù)算績效管理發(fā)展路徑提出以下幾點(diǎn)建議：

1. 加強(qiáng)源頭把控， 提升績效目標(biāo)編制質(zhì)量， 發(fā)揮中期財(cái)政規(guī)劃作用。在編制績效目標(biāo)時(shí)， 確定績效目標(biāo)、 分解細(xì)化指標(biāo)和設(shè)置指標(biāo)值是三個(gè)不可缺少的步驟， 加強(qiáng)績效目標(biāo)管理， 使預(yù)算編制更具有針對性， 增強(qiáng)預(yù)算部門（單位）績效觀念和責(zé)任意識， 有利于財(cái)政部門優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。將預(yù)算績效管理的內(nèi)容延伸至資源配置層面， 奠定預(yù)算“短期—中期—實(shí)施周期”的約束基礎(chǔ)， 形成績效目標(biāo)“設(shè)立→監(jiān)控→評價(jià)”的良性循環(huán)， 進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算績效管理的提質(zhì)增效。

第一， 合力研究， 提高預(yù)算精準(zhǔn)度。通過多部門（包括財(cái)政部門及其他相關(guān)部門）合力研究經(jīng)濟(jì)形勢、 重點(diǎn)任務(wù)以及發(fā)展趨勢， 提高宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測能力， 科學(xué)合理地確定績效目標(biāo)和相應(yīng)的資源配置。

第二， 以績效目標(biāo)為紐帶關(guān)聯(lián)長短期規(guī)劃。通過對項(xiàng)目或財(cái)政政策年度績效目標(biāo)、 中期財(cái)政規(guī)劃目標(biāo)以及實(shí)施周期績效目標(biāo)的設(shè)置， 將季度、 年度預(yù)算以及中長期規(guī)劃的工作進(jìn)度及預(yù)算安排進(jìn)行有效銜接， 拓展預(yù)算周期， 實(shí)現(xiàn)政策的連貫性和跨年度預(yù)算平衡， 有效限制短期經(jīng)濟(jì)行為， 發(fā)揮中期財(cái)政規(guī)劃的前瞻性和約束性作用。

第三， 提高相關(guān)人員的編制水平。通過加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)， 厘清績效目標(biāo)和績效指標(biāo)之間的關(guān)系， 分解細(xì)化指標(biāo)， 體現(xiàn)主要產(chǎn)出和核心效果， 細(xì)化量化指標(biāo)， 提高預(yù)算編制的精細(xì)度和科學(xué)性。

2. 強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用， 完善反饋問責(zé)激勵(lì)機(jī)制， 提高結(jié)果應(yīng)用效能。預(yù)算與績效之間存在著復(fù)雜的關(guān)系， 績效不佳可能是因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足或者項(xiàng)目本身過于復(fù)雜， 而不是因?yàn)轫?xiàng)目設(shè)計(jì)不合理、 管理不善或者決策失誤， 所以必須探究績效不佳的原因， 從經(jīng)費(fèi)保障、 制度保障、 人員保障、 硬件條件保障等多方面分析原因。如果是因?yàn)榻?jīng)費(fèi)保障不足， 就要采取增加預(yù)算資金的措施， 如果是其他原因， 也要有相應(yīng)的措施應(yīng)對?？傊?不能將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排做絕對的關(guān)聯(lián)， 必須深入探究績效不達(dá)預(yù)期的原因， 提高評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的站位， 依托結(jié)果反饋、 問責(zé)和激勵(lì)等制度的設(shè)計(jì)和落地實(shí)施， 實(shí)現(xiàn)結(jié)果應(yīng)用的提質(zhì)增效。

第一， 完善動(dòng)態(tài)反饋制度， 包括事中績效監(jiān)控結(jié)果反饋和事后績效評價(jià)結(jié)果反饋。通過將監(jiān)控（評價(jià)）結(jié)果反饋給被評價(jià)部門（單位）， 分析績效監(jiān)控（評價(jià)）結(jié)果不達(dá)預(yù)期的深層次原因， 找出預(yù)算績效管理中的薄弱環(huán)節(jié)， 督促預(yù)算部門（單位）“對癥下藥”采取糾偏措施； 反饋給社會(huì)公眾， 提升公眾預(yù)算管理參與感， 強(qiáng)化公眾監(jiān)督； 反饋給財(cái)政部門， 作為預(yù)算資源分配的重要依據(jù)， 實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效的有效銜接， 提高財(cái)政資源配置的總體效率。

第二， 完善問責(zé)機(jī)制。預(yù)算績效管理引入行政問責(zé)， 將預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果與部門（單位）考核、 負(fù)責(zé)人考核、 領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)以及預(yù)算資金調(diào)整掛鉤， 讓部門（單位）和關(guān)鍵管理者真正地對預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果承擔(dān)實(shí)質(zhì)性責(zé)任， 提升結(jié)果應(yīng)用的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

第三， 完善激勵(lì)機(jī)制。引入競爭性分配方式， 約束并激勵(lì)部門（單位）多做事， 充分調(diào)動(dòng)部門（單位）開展預(yù)算績效管理工作的積極性和主動(dòng)性， 提高資金的使用效益。

3. 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)， 建立專家?guī)旌偷谌綑C(jī)構(gòu)庫， 發(fā)揮團(tuán)隊(duì)管理優(yōu)勢。預(yù)算績效管理是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作， 財(cái)政支出范圍廣、 覆蓋面大， 支出政策類型多且背景復(fù)雜， 參加預(yù)算績效管理的人員不但要了解財(cái)政管理相關(guān)法規(guī)政策規(guī)定及其發(fā)布背景， 有一定的財(cái)政管理經(jīng)驗(yàn)， 還要對財(cái)政支出項(xiàng)目所在的行業(yè)有深入的了解， 包括項(xiàng)目特性和行業(yè)發(fā)展趨勢等。所以， 預(yù)算績效管理工作應(yīng)該是由團(tuán)隊(duì)來完成的。團(tuán)隊(duì)成員因項(xiàng)目而異， 尤其在資金配置、 績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)必須要有行業(yè)專家參與， 專業(yè)性的意見至關(guān)重要。要?jiǎng)?chuàng)新團(tuán)隊(duì)組成方式， 團(tuán)隊(duì)政策水平和專業(yè)水平高， 可以有效地推動(dòng)預(yù)算績效管理工作的提質(zhì)增效。

第一， 探索績效評價(jià)團(tuán)隊(duì)組建機(jī)制。在財(cái)政部門主導(dǎo)下， 整合多方力量， 如第三方機(jī)構(gòu)、 行業(yè)專家等， 集各方優(yōu)勢， 共同開展預(yù)算績效管理工作。預(yù)算績效管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人應(yīng)為財(cái)政部門人員， 在充分了解財(cái)政政策法規(guī)及其背景的情況下， 主導(dǎo)預(yù)算績效管理工作。第三方機(jī)構(gòu)作為重要補(bǔ)充力量， 深度參與預(yù)算績效評價(jià)工作。行業(yè)專家作為不可替代的力量， 提供專業(yè)方面的評價(jià)以及預(yù)算資源配置方面的意見。

第二， 加強(qiáng)智庫管理， 建立行業(yè)專家?guī)?。對于?cái)政支出涉及的行業(yè)， 財(cái)政部門向社會(huì)公開征集行業(yè)專家入庫， 加強(qiáng)行業(yè)專家力量儲備。行業(yè)專家作為預(yù)算績效評審專家， 在預(yù)算績效管理中應(yīng)對項(xiàng)目績效情況和預(yù)算安排提供專業(yè)評價(jià)和建議。

第三， 加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)管理。一是建立第三方機(jī)構(gòu)庫， 明確第三方機(jī)構(gòu)的“準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”和“退出機(jī)制”， 每年或者定期從第三方機(jī)構(gòu)庫按照一定規(guī)則選擇一定數(shù)量的第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作， 防范不合格第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)并起到定期“輪崗”作用； 二是將第三方機(jī)構(gòu)的績效評價(jià)業(yè)務(wù)與事務(wù)性業(yè)務(wù)相分離， 第三方機(jī)構(gòu)在參與績效評價(jià)工作的同時(shí)不能開展事務(wù)性業(yè)務(wù)， 保證第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性； 三是明確第三方機(jī)構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任， 設(shè)立“主評人”， 壓實(shí)責(zé)任； 四是績效評價(jià)工作應(yīng)在財(cái)政部門主導(dǎo)下開展， 行業(yè)專家由財(cái)政部門通過一定規(guī)則從專家?guī)斐檫x， 不能由第三方機(jī)構(gòu)選取， 防范變相外包行為發(fā)生。

4. 強(qiáng)化技術(shù)支撐， 提升大數(shù)技術(shù)應(yīng)用水平， 優(yōu)化預(yù)算管理流程。應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的戰(zhàn)略意義不在于掌握龐大的數(shù)據(jù)， 而在于對龐大的數(shù)據(jù)進(jìn)行專業(yè)化處理。預(yù)算管理一體化實(shí)施三年來， 一體化平臺匯集了大量不同系統(tǒng)的數(shù)據(jù)， 包含預(yù)算、 決算、 績效、 資產(chǎn)、 政府債務(wù)等相關(guān)數(shù)據(jù)信息， 依托大數(shù)據(jù)技術(shù)對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行有效分析和挖掘， 形成有用的信息， 應(yīng)用到預(yù)算績效管理中， 使大數(shù)據(jù)技術(shù)在預(yù)算績效管理中真正發(fā)揮技術(shù)支撐作用， 創(chuàng)新預(yù)算績效管理模式和實(shí)現(xiàn)流程優(yōu)化， 充分發(fā)揮信息優(yōu)勢， 促進(jìn)預(yù)算績效管理的提質(zhì)增效。

第一， 預(yù)算周期拓展方面， 利用大數(shù)據(jù)分類挖掘等技術(shù)， 對各類經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、 政策運(yùn)行情況進(jìn)行綜合分析， 對中長期經(jīng)濟(jì)形勢和政策持續(xù)運(yùn)行情況進(jìn)行預(yù)測， 有利于預(yù)算決策形成， 發(fā)揮中期財(cái)政規(guī)劃作用， 實(shí)現(xiàn)預(yù)算跨年度統(tǒng)籌和平衡。

第二， 績效目標(biāo)審核方面， 利用大數(shù)據(jù)分析及挖掘技術(shù)， 通過對同一預(yù)算歷年績效目標(biāo)申報(bào)材料、 績效指標(biāo)值、 時(shí)間趨勢、 預(yù)算資金額度以及物價(jià)等其他相關(guān)影響因素進(jìn)行專業(yè)化分析與挖掘， 預(yù)測績效目標(biāo)、 指標(biāo)值以及預(yù)算資金額度的變化趨勢， 形成相對科學(xué)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)， 提高績效目標(biāo)審核的科學(xué)性。

第三， 預(yù)算績效監(jiān)控與預(yù)警方面， 利用大數(shù)據(jù)識別與比對技術(shù)， 通過收集預(yù)算績效運(yùn)行過程中各時(shí)間節(jié)點(diǎn)的績效標(biāo)準(zhǔn)， 形成標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫， 通過自動(dòng)采集或人工錄入形成監(jiān)控運(yùn)行實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)庫， 將實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)庫與標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行比照和差異檢測， 可以有效識別績效目標(biāo)完成程度和異常數(shù)據(jù)， 有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取應(yīng)對措施， 實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效運(yùn)行的在線監(jiān)控與預(yù)警反饋。

第四， 績效評價(jià)方面， 利用大數(shù)據(jù)技術(shù)， 通過收集相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、 歷史標(biāo)準(zhǔn)、 時(shí)間趨勢以及影響因素等信息， 建立數(shù)據(jù)模型， 創(chuàng)新績效評估評價(jià)方法， 對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、 績效目標(biāo)完成情況以及影響績效的因素等進(jìn)行全面分析， 有效提高預(yù)算績效評價(jià)的全面性和精準(zhǔn)性。

第五， 數(shù)據(jù)安全方面， 相比于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)， 大數(shù)據(jù)在帶來更多數(shù)據(jù)價(jià)值的同時(shí)， 也帶來了更高的數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)， 大數(shù)據(jù)技術(shù)自身的局限性、 預(yù)算管理一體化平臺技術(shù)人員的高流動(dòng)性等都是潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素。要堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)安全與發(fā)展并重， 一方面要完善數(shù)據(jù)安全保護(hù)技術(shù)， 防范外部入侵； 另一方面要健全數(shù)據(jù)管理制度， 促進(jìn)相關(guān)各方安全使用數(shù)據(jù)。

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（責(zé)任編輯·校對： 黃艷晶? 許春玲）

【作者單位】 廣東省科學(xué)院， 廣州 510070