摘要：向基層下放事權(quán)是優(yōu)化政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的重要舉措，對(duì)推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，但以基層事權(quán)承接的有效性為前提。在控制權(quán)理論視角下審思基層事權(quán)調(diào)整實(shí)踐，可以將基層事權(quán)承接有效性的生產(chǎn)邏輯歸結(jié)為“壓力型體制及其超越”：區(qū)縣政府依托壓力型體制向鎮(zhèn)街下放事權(quán)，檢查驗(yàn)收權(quán)和績(jī)效獎(jiǎng)懲權(quán)的上位主導(dǎo)塑造了層級(jí)動(dòng)員的互動(dòng)過(guò)程，以壓力傳導(dǎo)機(jī)制突破路徑依賴，激發(fā)鎮(zhèn)街治理韌性，是任務(wù)嵌入結(jié)構(gòu)的常規(guī)生產(chǎn)邏輯，核心是“調(diào)行動(dòng)”；目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)的上下共享建構(gòu)了協(xié)作聯(lián)動(dòng)的互動(dòng)過(guò)程，有效填補(bǔ)了壓力型體制粗放式放權(quán)所衍生的生產(chǎn)缺口，以精準(zhǔn)式放權(quán)達(dá)致區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街的權(quán)責(zé)利均衡匹配，構(gòu)成了任務(wù)再嵌結(jié)構(gòu)的缺口生產(chǎn)邏輯，核心是“調(diào)結(jié)構(gòu)”。“壓力型體制及其超越”實(shí)質(zhì)上描繪了權(quán)威體制與有效治理間的動(dòng)態(tài)調(diào)適，凸顯出基層事權(quán)調(diào)整過(guò)程中的結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的二元平衡性、任務(wù)結(jié)構(gòu)的激勵(lì)兼容性、任務(wù)行動(dòng)的資源適配性。基層治理能力和效能正是在“壓力型體制及其超越”中得到淬煉和釋放。

關(guān)鍵詞：基層政府；事權(quán)承接；控制權(quán)；壓力型體制；生產(chǎn)邏輯

中圖分類號(hào)：D630" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " "文章編號(hào)：1003-8477（2024）06-0076-10

一、問(wèn)題的提出

基層政府直面人民群眾，在國(guó)家政策有效落地和建設(shè)服務(wù)型政府過(guò)程中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)將簡(jiǎn)政放權(quán)作為“放管服”改革的“當(dāng)頭炮”，將行政放權(quán)作為調(diào)整政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的重要舉措。其中，向基層下放事權(quán)旨在提升基層政府治理能力，是行政管理體制改革中的重要議題。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出省級(jí)政府可以將基層迫切需要且能夠有效承接的縣級(jí)管理權(quán)限賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)；2017年《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》將權(quán)力賦予對(duì)象從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)擴(kuò)展至全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求按照權(quán)力下放、權(quán)責(zé)一致的原則，將直接面向人民群眾、量大面廣、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)管理更方便有效的各類事項(xiàng)依法下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；2021年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》明確了加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)的任務(wù)，在堅(jiān)持向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下放事權(quán)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)規(guī)范縣（市）級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)責(zé)界限。對(duì)上述政策的脈絡(luò)梳理可以發(fā)現(xiàn)，向基層下放事權(quán)逐步向縱深推進(jìn)，集中體現(xiàn)在下放事權(quán)范圍從部分管理權(quán)限向各類事項(xiàng)擴(kuò)展，放權(quán)客體從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)向全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）鋪開(kāi)，放權(quán)內(nèi)容從強(qiáng)調(diào)放權(quán)向放權(quán)與規(guī)范并重過(guò)渡。

雖然政策設(shè)計(jì)為基層事權(quán)調(diào)整確立了目標(biāo)與方向，取得了一定的成效，但在政策執(zhí)行過(guò)程中也存在異化現(xiàn)象。即事權(quán)游弋于放權(quán)方和承權(quán)方間，難以有效承接，既存在縣級(jí)政府并未充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政資源和行政能力而以“指導(dǎo)文件+清單”的模式推進(jìn)權(quán)力下放的情況，也存在縣級(jí)政府截留權(quán)力，導(dǎo)致“權(quán)虛責(zé)實(shí)”“明放暗不放”的情形。[1]（p8）[2]（p135）王雪麗和王少龍將事權(quán)下放與交接過(guò)程中的異化現(xiàn)象歸結(jié)為“權(quán)力懸空”，包括事權(quán)下放中的權(quán)責(zé)錯(cuò)配、供需錯(cuò)配、對(duì)象錯(cuò)配以及事權(quán)交接中的放權(quán)主體權(quán)力錯(cuò)位、接權(quán)主體承接缺位、權(quán)力交接程序缺失。[3]（p30）

目前學(xué)界對(duì)“權(quán)力懸空”緣由的討論主要聚焦在兩個(gè)層面。一是行動(dòng)者視角，關(guān)注個(gè)體層面的能力和意愿，認(rèn)為行政放權(quán)改變了原有權(quán)力歸屬和利益分配格局，在實(shí)踐操作層面會(huì)遭遇來(lái)自既得權(quán)力（利益）主體的阻礙。一方面，事權(quán)調(diào)整會(huì)打破原本事權(quán)、財(cái)權(quán)和人事權(quán)的平衡，特別是承權(quán)方需要為事權(quán)的增加付出高昂的適應(yīng)成本；另一方面，放權(quán)方和承權(quán)方都預(yù)期實(shí)現(xiàn)利益增量，縣級(jí)政府傾向下放具體操作的、費(fèi)時(shí)費(fèi)力的事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則傾向承接有利于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的事權(quán)。[4]（p32）事權(quán)下放過(guò)程中伴隨著縣鎮(zhèn)利益博弈以及權(quán)力擴(kuò)張、多層共管等問(wèn)題，孫瓊歡將背后的緣由歸結(jié)為權(quán)力下放與鎮(zhèn)級(jí)政府承接能力和實(shí)際需求錯(cuò)位、縣級(jí)政府消極作為和制度文本設(shè)定偏差、鎮(zhèn)級(jí)政府選擇性履職與政策目標(biāo)的偏離。[5]（p19-21）

二是結(jié)構(gòu)視角，將矛頭指向壓力型體制這一結(jié)構(gòu)性因素，認(rèn)為放權(quán)方與承權(quán)方在科層制中具有不同位階，承權(quán)方處于弱勢(shì)地位是事權(quán)難以有效承接的重要原因。壓力型體制的核心是一種保證控制和動(dòng)員的“政治化機(jī)制”，即上級(jí)政府，特別是中央政府和各級(jí)黨委為了完成某些重要任務(wù)，就會(huì)將它們確定為“政治任務(wù)”，要求下級(jí)政府以及職能部門全力完成，并相應(yīng)給予政治上和經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)和懲罰。[6]（p9）顯然，壓力型體制強(qiáng)調(diào)自上而下的控制與動(dòng)員。行政放權(quán)是上級(jí)政府根據(jù)一定劃分標(biāo)準(zhǔn)將自身權(quán)限以委托、交辦或者直接下放的形式交給下級(jí)政府行使的過(guò)程，[7]（p21）放權(quán)方和承權(quán)方是上下級(jí)關(guān)系，承權(quán)方作為下級(jí)遵循對(duì)上單向的命令遵從。換言之，放權(quán)方占據(jù)主導(dǎo)地位，在上級(jí)規(guī)定框架內(nèi)，可以根據(jù)自身的意志進(jìn)行選擇式放權(quán)或整體性放權(quán)。盡管壓力型體制能夠激發(fā)基層政府事權(quán)承接的創(chuàng)造性，遵循“約束型自主”的邏輯，采取有效承接、分解承接、調(diào)適承接、選擇承接的分類承接策略，[7]（p21）但上級(jí)政府的層級(jí)控制和科層體制的行動(dòng)約束使得行政放權(quán)不過(guò)是上級(jí)偏好主導(dǎo)的不平等政治交易，高昂交易成本的治理機(jī)制真空塑造了上級(jí)行政避責(zé)、下級(jí)政治避責(zé)的分權(quán)特征，這種避責(zé)式分權(quán)使行政放權(quán)偏離改革目標(biāo)。[8]（p21）

綜上所述，學(xué)界充分關(guān)注到基層事權(quán)調(diào)整過(guò)程中的“權(quán)力懸空”現(xiàn)象，并從行動(dòng)者視角和結(jié)構(gòu)視角進(jìn)行原因剖析，對(duì)于理解基層事權(quán)承接有效性的阻滯因素具有啟發(fā)意義，但仍存不足。首先是在視角上形成了行動(dòng)者和結(jié)構(gòu)的二元分立，不僅導(dǎo)致現(xiàn)有研究的碎片化特征，還遺留了難以解釋的盲點(diǎn)。例如，一方面，壓力型體制能夠激發(fā)基層能動(dòng)性，促成事權(quán)承接；另一方面又束縛基層能動(dòng)性，制約事權(quán)承接。這種截然相反的作用方向的內(nèi)在緣由尚未得到有效解釋。其次是在經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)的觀察上并未注意到基層事權(quán)承接的新動(dòng)向。特別是近年來(lái)涌現(xiàn)出諸多促成放權(quán)方與承權(quán)方有效銜接的創(chuàng)新舉措，呈現(xiàn)目標(biāo)共商、資源共享、任務(wù)共擔(dān)的特征，既打破了行動(dòng)者視角中的零和博弈，又明顯是對(duì)結(jié)構(gòu)視角中壓力型體制的超越，有效推動(dòng)了事權(quán)承接，但學(xué)界鮮有對(duì)這種新動(dòng)向的理論分析。有鑒于此，本文主要完成兩項(xiàng)工作：一是基于控制權(quán)理論與結(jié)構(gòu)功能主義，構(gòu)建“結(jié)構(gòu)—過(guò)程—功能”二階分析框架，將結(jié)構(gòu)和行動(dòng)者視角統(tǒng)合起來(lái)，彌補(bǔ)現(xiàn)有視角的解釋力缺陷；二是試圖超越“問(wèn)題導(dǎo)向”的研究范式，轉(zhuǎn)而將對(duì)壓力型體制的討論與基層事權(quán)承接的新動(dòng)向共同納入考察范疇，梳理兩者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，提煉基層事權(quán)承接有效性的生產(chǎn)邏輯。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）理論基礎(chǔ)：控制權(quán)理論

基于“政府組織結(jié)構(gòu)可以看作是各種控制權(quán)的分配形式，而這些分配形式為憲章、法律或傳統(tǒng)所決定”，周雪光和練宏將剩余控制權(quán)的理論思路拓展至政府間權(quán)威關(guān)系領(lǐng)域，對(duì)政府內(nèi)部組織過(guò)程的控制權(quán)再概念化，細(xì)化為“目標(biāo)設(shè)定權(quán)”“檢查驗(yàn)收權(quán)”“資源配置權(quán)”“績(jī)效獎(jiǎng)懲權(quán)”1四個(gè)維度，并根據(jù)控制權(quán)在委托方、管理方和代理方間的不同配置，劃分了“高度關(guān)聯(lián)型”“行政發(fā)包制”“松散關(guān)聯(lián)型”“聯(lián)邦制”等四種政府治理模式，揭示了不同治理模式背后的行為邏輯。[9]（p73-80）控制權(quán)理論對(duì)于解釋政府行為的內(nèi)在邏輯可以歸結(jié)為：控制權(quán)配置結(jié)構(gòu)決定政府間治理模式及相關(guān)行動(dòng)者互動(dòng)過(guò)程，政府間治理模式與行動(dòng)者互動(dòng)過(guò)程的轉(zhuǎn)向歸因于控制權(quán)配置結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

控制權(quán)理論對(duì)構(gòu)建本文的分析框架具有借鑒意義：首先是研究對(duì)象符合控制權(quán)理論的適用范圍。一方面，向基層下放事權(quán)并未對(duì)放權(quán)方和承權(quán)方間關(guān)系做出具體規(guī)定，諸如放權(quán)的具體形式、政府間資源配置調(diào)整等存在模糊空間，這符合控制權(quán)理論的分析情境；另一方面，事權(quán)下放基層過(guò)程中同樣存在“目標(biāo)設(shè)定權(quán)”（下放事權(quán)的確定、期限的確定等）、“檢查驗(yàn)收權(quán)”（對(duì)事權(quán)承接效果的考核）、“資源配置權(quán)”（放權(quán)過(guò)程中的資源配置）、“績(jī)效獎(jiǎng)懲權(quán)”（對(duì)事權(quán)承接績(jī)效的獎(jiǎng)懲）等控制權(quán)，不同的控制權(quán)配置結(jié)構(gòu)框定了放權(quán)方與承權(quán)方的互動(dòng)過(guò)程。其次，控制權(quán)理論為解答本文的研究問(wèn)題提供了有價(jià)值的分析思路。控制權(quán)理論將控制權(quán)細(xì)分為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)、資源配置權(quán)和績(jī)效獎(jiǎng)懲權(quán)，不同類型的控制權(quán)歸屬對(duì)政府行為產(chǎn)生各自的影響，這表明結(jié)構(gòu)對(duì)行為的作用不是整體性和單路向的，可能因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)要素分化而對(duì)行為產(chǎn)生多路向的作用，這為理解壓力型體制的復(fù)雜功能提供了思路。此外，控制權(quán)理論認(rèn)為不同的控制權(quán)配置結(jié)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致不同的政府間治理模式及行動(dòng)者互動(dòng)過(guò)程，并且不同控制權(quán)配置結(jié)構(gòu)可以相互轉(zhuǎn)換，這為理解壓力型體制與基層事權(quán)承接的新動(dòng)向的內(nèi)在聯(lián)系提供了啟示性視角。

（二）基層事權(quán)承接的有效性生產(chǎn)：一個(gè)“結(jié)構(gòu)—過(guò)程—功能”的二階分析框架

事權(quán)指的是政府的行政事權(quán)，即各級(jí)政府承擔(dān)和處理公共事務(wù)的職能、權(quán)力以及責(zé)任。[10]（p46）在我國(guó)，基層政府主要指的是鎮(zhèn)街，2基層承接事權(quán)就是鎮(zhèn)街將區(qū)縣政府下放的事權(quán)有效轉(zhuǎn)換為自身事權(quán)的過(guò)程。3伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各級(jí)政府的事權(quán)會(huì)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，具有事權(quán)上收和事權(quán)下放兩個(gè)調(diào)整方向。步入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)基層治理能力提出更高要求，鎮(zhèn)街“權(quán)小責(zé)大”“權(quán)小事多”的矛盾亟待緩解，區(qū)縣政府向鎮(zhèn)街下放事權(quán)是提升基層治理能力的重要舉措。然而，政府自利性和結(jié)構(gòu)制約都會(huì)影響基層事權(quán)的承接效果，那么，基層事權(quán)承接的有效性何以生產(chǎn)？通過(guò)對(duì)經(jīng)驗(yàn)資料與研究文獻(xiàn)的梳理，可以窺探出基層事權(quán)承接有效性生產(chǎn)的總體脈絡(luò)：區(qū)縣政府依托壓力型體制自上而下推進(jìn)事權(quán)下放，以體制性的結(jié)構(gòu)力量應(yīng)對(duì)政府自利性，從而獲得了常規(guī)有效性，但并未完全實(shí)現(xiàn)基層有效承接事權(quán)，衍生出“權(quán)力懸空”的異化現(xiàn)象；為回應(yīng)“權(quán)力懸空”，部分地區(qū)探索出區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街的有效銜接機(jī)制，彌補(bǔ)了壓力型體制的結(jié)構(gòu)制約弊端，實(shí)現(xiàn)了基層對(duì)事權(quán)的有效承接。由此可見(jiàn)，基層事權(quán)承接的有效性生產(chǎn)是在吸納壓力型體制正向功能基礎(chǔ)上，超越其負(fù)向功能的過(guò)程中完成的。如何理解這一過(guò)程則有待建構(gòu)具有解釋力的分析框架。

如前所述，控制權(quán)理論對(duì)于理解基層事權(quán)承接有效性具有啟發(fā)意義，它考察了政府內(nèi)部的控制權(quán)類型及其配置，進(jìn)而分析了不同控制權(quán)結(jié)構(gòu)下各級(jí)政府的行為方式，暗含“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”的分析范式，即結(jié)構(gòu)是行動(dòng)主體之間結(jié)成的大小、強(qiáng)弱不等的關(guān)系，過(guò)程則是不同行動(dòng)主體，圍繞權(quán)力獲取、資源配置、權(quán)力行使等要素進(jìn)行的博弈和互動(dòng)，[11]（p105）從而將結(jié)構(gòu)與行動(dòng)者聯(lián)結(jié)起來(lái)。由于本文探討主題強(qiáng)調(diào)功能結(jié)果的維度，因此在借鑒控制權(quán)理論所蘊(yùn)含的“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”分析范式基礎(chǔ)上，結(jié)合結(jié)構(gòu)功能主義，構(gòu)建了“結(jié)構(gòu)—過(guò)程—功能”的二階分析框架（見(jiàn)圖1），用以揭示基層事權(quán)承接有效性的生產(chǎn)邏輯。其內(nèi)在機(jī)理是：一方面，區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街在事權(quán)下放上的控制權(quán)配置結(jié)構(gòu)框定了雙方博弈互動(dòng)的過(guò)程，繼而生產(chǎn)出基層事權(quán)承接的結(jié)果；另一方面，當(dāng)結(jié)果與目標(biāo)預(yù)期存在差距時(shí)，行動(dòng)者會(huì)尋求脫離既有結(jié)構(gòu)，促成控制權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整與互動(dòng)過(guò)程轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層對(duì)事權(quán)的有效承接。

單一制國(guó)家和黨政領(lǐng)導(dǎo)體制有助于將中央（上級(jí)）政府的決策層層壓實(shí)，通過(guò)政治勢(shì)能和政治壓力的傳導(dǎo)吸引地方執(zhí)行者的注意力，[12]（p9）這是中國(guó)國(guó)家治理的常規(guī)手段。向基層下放事權(quán)作為政治任務(wù)同樣依托壓力型體制的壓力傳導(dǎo)機(jī)制層層落實(shí)，在基層事權(quán)承接過(guò)程中表現(xiàn)出控制權(quán)上位主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)特征。一方面，區(qū)縣政府擁有檢查驗(yàn)收權(quán)和績(jī)效獎(jiǎng)懲權(quán)，通過(guò)壓力傳導(dǎo)下的層級(jí)動(dòng)員激發(fā)鎮(zhèn)街治理韌性，實(shí)現(xiàn)了基層對(duì)部分事權(quán)的有效承接，這構(gòu)成了基層事權(quán)承接有效性的常規(guī)生產(chǎn)邏輯；另一方面，目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)歸屬區(qū)縣政府導(dǎo)致了粗放式放權(quán)，在鎮(zhèn)街治理韌性的限度外將會(huì)導(dǎo)致供需錯(cuò)配，事權(quán)難以有效承接，形成了有效性的“生產(chǎn)缺口”。為填補(bǔ)“生產(chǎn)缺口”，區(qū)縣政府在中央政策指導(dǎo)下，以調(diào)整區(qū)縣政府和鎮(zhèn)街間的控制權(quán)配置結(jié)構(gòu)為切口，力圖實(shí)現(xiàn)目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)的上下共享。由此，在壓力傳導(dǎo)的層級(jí)動(dòng)員之外建構(gòu)了協(xié)作聯(lián)動(dòng)的互動(dòng)過(guò)程，以精準(zhǔn)式放權(quán)達(dá)致雙方的權(quán)責(zé)利均衡匹配，這構(gòu)成了基層事權(quán)承接有效性的缺口生產(chǎn)邏輯（見(jiàn)表1）。

三、嵌入與脫嵌：基層事權(quán)承接有效性的常規(guī)生產(chǎn)與“生產(chǎn)缺口”

向基層下放事權(quán)作為政治任務(wù)嵌入到壓力型體制之中，依托壓力傳導(dǎo)機(jī)制層層落實(shí)。相應(yīng)地，區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街在控制權(quán)配置結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)上位主導(dǎo)的特征，塑造了層級(jí)動(dòng)員的互動(dòng)過(guò)程。層級(jí)動(dòng)員有助于突破路徑依賴束縛，激發(fā)鎮(zhèn)街的治理韌性，反映了基層事權(quán)承接有效性的常規(guī)生產(chǎn)邏輯，但也不可避免地因粗放式放權(quán)強(qiáng)化了區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街的供需錯(cuò)配，致使任務(wù)脫嵌結(jié)構(gòu)，遺留了有效性的“生產(chǎn)缺口”。

（一）壓力型體制：基層事權(quán)承接任務(wù)的常規(guī)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)

黨的十八大以來(lái)，向基層下放事權(quán)在行政管理體制改革中占據(jù)重要位置，具有很高的政治地位和政治勢(shì)能，被視為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)自上而下落實(shí)。在治理實(shí)踐中，向基層下放事權(quán)或被列為“一把手工程”，或成立工作專班，被列入政府重要議程，作為一項(xiàng)政治任務(wù)來(lái)完成，常規(guī)的做法就是依托壓力型體制，通過(guò)壓力層層傳導(dǎo)完成政治任務(wù)。壓力型體制強(qiáng)調(diào)下級(jí)對(duì)上級(jí)的政治服從，上級(jí)政府在分配行政任務(wù)的同時(shí)，施加強(qiáng)大的考核壓力，目標(biāo)向下、資源向上是其結(jié)構(gòu)特征。[13]（p121）作為放權(quán)方的區(qū)縣政府處于支配地位，而作為承權(quán)方的鎮(zhèn)街則處于服從地位，相應(yīng)地，控制權(quán)配置結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)上位主導(dǎo)的特征。具體而言，從目標(biāo)設(shè)定權(quán)來(lái)看，區(qū)縣政府根據(jù)上級(jí)政府的相關(guān)安排和轄區(qū)的實(shí)際情況決定下放的事權(quán)種類、事權(quán)下放的期限等，雖然在此過(guò)程中也允許鎮(zhèn)街向上反饋意見(jiàn)，但地位勢(shì)差使得這種反饋集體沉默；從檢查驗(yàn)收權(quán)來(lái)看，主要由區(qū)縣政府掌握，檢查評(píng)估鎮(zhèn)街事權(quán)承接的實(shí)際情況和效果；從績(jī)效獎(jiǎng)懲權(quán)來(lái)看，區(qū)縣政府根據(jù)檢查驗(yàn)收結(jié)果對(duì)鎮(zhèn)街官員進(jìn)行績(jī)效獎(jiǎng)懲；從資源配置權(quán)來(lái)看，區(qū)縣政府掌握事權(quán)承接所需的編制、財(cái)政等資源及其分配方式。

（二）任務(wù)嵌入結(jié)構(gòu)：基層事權(quán)承接有效性的常規(guī)生產(chǎn)邏輯

在區(qū)縣政府向鎮(zhèn)街下放事權(quán)過(guò)程中，檢查驗(yàn)收權(quán)和績(jī)效獎(jiǎng)懲權(quán)的上位主導(dǎo)賦予區(qū)縣政府對(duì)鎮(zhèn)街的監(jiān)督控制權(quán)力，使得雙方遵循層級(jí)動(dòng)員的互動(dòng)過(guò)程，以壓力傳導(dǎo)機(jī)制突破傳統(tǒng)利益格局的路徑依賴束縛。首先，層級(jí)動(dòng)員的壓力傳導(dǎo)機(jī)制使得事權(quán)下放與承接占據(jù)區(qū)縣政府和鎮(zhèn)街的注意力資源，雙方都必須高度重視事權(quán)下放和承接工作。一方面，雖然這里討論的是區(qū)縣政府和鎮(zhèn)街的互動(dòng)過(guò)程，但倘若將更高層級(jí)的政府納入分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)作為放權(quán)方的區(qū)縣政府也受到來(lái)自上級(jí)政府的推進(jìn)事權(quán)向基層下放的政治壓力，因此區(qū)縣政府必須保持高度重視以進(jìn)行回應(yīng)。另一方面，區(qū)縣政府將政治壓力傳導(dǎo)到鎮(zhèn)街以釋放自身壓力，從作為承權(quán)方的鎮(zhèn)街來(lái)看，這種政治壓力通過(guò)事前開(kāi)會(huì)動(dòng)員、事中領(lǐng)導(dǎo)考察、事后檢查問(wèn)責(zé)持續(xù)施壓，迫使其在完成事權(quán)承接的政治任務(wù)時(shí)必須認(rèn)真對(duì)待，否則將會(huì)受到區(qū)縣政府的問(wèn)責(zé)。結(jié)果是，不管是作為放權(quán)方的區(qū)縣政府還是作為承權(quán)方的鎮(zhèn)街，都始終對(duì)事權(quán)下放與承接保持較高的注意力。

其次，層級(jí)動(dòng)員的壓力傳導(dǎo)機(jī)制使得鎮(zhèn)街在避責(zé)邏輯驅(qū)動(dòng)下提升創(chuàng)新能力和關(guān)系調(diào)整能力，在調(diào)動(dòng)、激發(fā)自身治理韌性的基礎(chǔ)上促成事權(quán)的有效承接。檢查驗(yàn)收和績(jī)效獎(jiǎng)懲如利劍懸置在鎮(zhèn)街上方，特別是伴隨著國(guó)家監(jiān)察體系的建立和完善，壓力傳導(dǎo)從彈性化走向剛性化，鎮(zhèn)街的負(fù)向策略主義行為受到極大抑制，這意味著鎮(zhèn)街必須盡力承接區(qū)縣政府下放的事權(quán)。因此，鎮(zhèn)街需要通盤考量承接成本和問(wèn)責(zé)成本，在成本最小化的原則指導(dǎo)下，根據(jù)轄區(qū)的實(shí)際需求和資源狀況選擇性地承接相關(guān)事項(xiàng)。從調(diào)研情況來(lái)看，根據(jù)承接事項(xiàng)屬性和轄區(qū)資源狀況的不同，鎮(zhèn)街的回應(yīng)策略也存在差異。一種情況是，當(dāng)所承接事權(quán)與自身的職能相近且涉及職能較為單一時(shí)，則可以通過(guò)一人多崗、流程優(yōu)化的方式將下放事權(quán)同化到鎮(zhèn)街職能中，最典型的例子就是行政審批事項(xiàng)的下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)行政審批流程和體制機(jī)制的創(chuàng)新有效承接相關(guān)事項(xiàng)。另一種情況是，當(dāng)所承接事權(quán)綜合性較強(qiáng)，即需要多個(gè)機(jī)構(gòu)共同完成時(shí)，則通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理的方式動(dòng)員協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合行動(dòng)，諸如生態(tài)環(huán)保、食品安全等領(lǐng)域的聯(lián)合執(zhí)法。還有一種情況是，當(dāng)所承接事項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)，與自身職能異質(zhì)化程度較高時(shí)，則往往采取服務(wù)外包的方式委托第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)相關(guān)事權(quán)。流程優(yōu)化通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新減少因事權(quán)增加而產(chǎn)生的額外行政負(fù)擔(dān)；運(yùn)動(dòng)式治理通過(guò)責(zé)任分擔(dān)將整體成本分散化，避免某一領(lǐng)域承擔(dān)過(guò)多成本；服務(wù)外包則是基于最小化交易成本的考慮。綜上，層級(jí)動(dòng)員的壓力傳導(dǎo)機(jī)制打破了鎮(zhèn)街因維護(hù)既得利益而不愿采取行動(dòng)的局面，轉(zhuǎn)而采取流程優(yōu)化、運(yùn)動(dòng)式治理、服務(wù)外包的策略，在激發(fā)自身治理韌性的基礎(chǔ)上以成本最小化的方式有效承接事權(quán)。

（三）任務(wù)脫嵌結(jié)構(gòu)：基層事權(quán)承接有效性的“生產(chǎn)缺口”

目標(biāo)設(shè)定權(quán)與資源配置權(quán)的上位主導(dǎo)意味著目標(biāo)確定和資源分配完全取決于區(qū)縣政府的偏好，由此形成粗放式放權(quán)，造成了上級(jí)偏好主導(dǎo)下的供需錯(cuò)配。特別是在超出鎮(zhèn)街治理韌性的極限時(shí)，基層事權(quán)承接任務(wù)將會(huì)游離于壓力型體制之外，因任務(wù)脫嵌結(jié)構(gòu)而遺留超脫常規(guī)生產(chǎn)之外的“生產(chǎn)缺口”。

其一，目標(biāo)設(shè)定權(quán)的區(qū)縣政府主導(dǎo)遮蔽了鎮(zhèn)街的現(xiàn)實(shí)需求，導(dǎo)致事權(quán)的供需錯(cuò)配。向基層下放事權(quán)的目標(biāo)是通過(guò)優(yōu)化政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，賦予基層政府所需的相關(guān)權(quán)力，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化、更好服務(wù)社會(huì)主體和市場(chǎng)主體。在這個(gè)意義上，放權(quán)的目標(biāo)設(shè)定應(yīng)當(dāng)充分考慮到承權(quán)方的現(xiàn)實(shí)需求，而非自上而下的單向安排。區(qū)縣政府主導(dǎo)目標(biāo)設(shè)定權(quán)的后果是需要下放的事權(quán)遲遲得不到下放，而不斷承接不愿承接的事權(quán)，進(jìn)而政府間權(quán)責(zé)關(guān)系非但沒(méi)有得到優(yōu)化，反而使得一些事權(quán)在“轉(zhuǎn)場(chǎng)”過(guò)程中被“懸置”或履行效果大打折扣。

其二，資源配置權(quán)的區(qū)縣政府主導(dǎo)忽視了鎮(zhèn)街在事權(quán)承接上所需的資源供給，導(dǎo)致資源的供需錯(cuò)配。權(quán)責(zé)利均衡匹配是層級(jí)分工的理想原則，事權(quán)下放應(yīng)當(dāng)伴隨的是資源的流轉(zhuǎn)，但資源配置權(quán)的區(qū)縣政府主導(dǎo)可能造成鎮(zhèn)街承接了事務(wù)，卻并未得到相匹配的編制和財(cái)政資源。以A縣行政執(zhí)法權(quán)下放為例，只有事權(quán)下放鎮(zhèn)街而沒(méi)有編制轉(zhuǎn)移，各委辦局指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支撐缺位，并且配套經(jīng)費(fèi)未按“財(cái)隨事走”的原則下放，還經(jīng)常出現(xiàn)“上級(jí)點(diǎn)菜，鎮(zhèn)街買單，半路還要加菜”的情況1。即使資源的供需錯(cuò)配問(wèn)題因鎮(zhèn)街治理韌性得以暫時(shí)潛藏，但長(zhǎng)此以往，鎮(zhèn)街將不堪重負(fù)，進(jìn)而導(dǎo)致事權(quán)下放的前功盡棄。

其三，層級(jí)動(dòng)員所帶來(lái)的效益會(huì)被事權(quán)承接失敗的試錯(cuò)成本所銷蝕。層級(jí)動(dòng)員所能帶來(lái)的效益取決于承權(quán)方能夠在多大程度上有效承接事權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，鎮(zhèn)街的承權(quán)能力受制于專業(yè)能力、人力資源和財(cái)政資源等綜合性因素，盡管為規(guī)避上級(jí)問(wèn)責(zé)會(huì)進(jìn)行“創(chuàng)造性承接”，但資源的剛性約束也設(shè)定了事權(quán)承接的極限。例如，晉城市巴公鎮(zhèn)面對(duì)市縣下放的54項(xiàng)行政權(quán)力，實(shí)際能夠承接的只有發(fā)改、經(jīng)信、住建等部門的10項(xiàng)權(quán)力， 不到20%，盡管檢查驗(yàn)收權(quán)在區(qū)縣政府，但一些權(quán)力因?yàn)闊o(wú)工作人員承接而處于閑置“懸空”狀態(tài)。[14]（p33）其結(jié)果是下放的事權(quán)被“積壓”，甚至被上級(jí)政府部門重新收回，這既承擔(dān)較高的試錯(cuò)成本，也沒(méi)有達(dá)到提升基層治理能力的目標(biāo)意圖。

綜上所述，壓力型體制反映了控制權(quán)配置結(jié)構(gòu)的上位主導(dǎo)特征，其中，檢查驗(yàn)收權(quán)和績(jī)效獎(jiǎng)懲權(quán)的上位主導(dǎo)塑造了層級(jí)動(dòng)員的互動(dòng)過(guò)程。區(qū)縣政府以壓力傳導(dǎo)機(jī)制突破傳統(tǒng)利益格局的阻滯力量，在挖掘鎮(zhèn)街治理韌性的基礎(chǔ)上推動(dòng)了事權(quán)的有效承接，這一過(guò)程展現(xiàn)了基層事權(quán)承接有效性的常規(guī)生產(chǎn)邏輯。然而，壓力型體制發(fā)揮推動(dòng)作用的同時(shí)也衍生出不利因素，原因在于目標(biāo)設(shè)定權(quán)與資源配置權(quán)的上位主導(dǎo)造成了上級(jí)偏好取向下的粗放式放權(quán)，權(quán)責(zé)利的非均衡性與供需錯(cuò)配導(dǎo)致壓力型體制的失靈，遺留了有效性的“生產(chǎn)缺口”。

四、結(jié)構(gòu)調(diào)整與再嵌入：基層事權(quán)承接有效性的缺口生產(chǎn)邏輯

壓力型體制下，向基層下放事權(quán)的目標(biāo)設(shè)定權(quán)與資源配置權(quán)上位主導(dǎo)及粗放式放權(quán)模式是形成基層事權(quán)承接有效性的“生產(chǎn)缺口”的重要緣由。因此，調(diào)整目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)的配置結(jié)構(gòu)是再生產(chǎn)基層事權(quán)承接有效性的重要路向?；鶎邮聶?quán)承接的新動(dòng)向恰好沿循這一思路，將目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)的上位主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷鹿蚕?，在層?jí)動(dòng)員之外另辟了區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街協(xié)作聯(lián)動(dòng)的互動(dòng)通道，以精準(zhǔn)式放權(quán)實(shí)現(xiàn)了供需適配，實(shí)現(xiàn)任務(wù)對(duì)結(jié)構(gòu)的再嵌入，這構(gòu)成了基層事權(quán)承接有效性的缺口生產(chǎn)邏輯。

（一）結(jié)構(gòu)調(diào)整：對(duì)壓力型體質(zhì)的超越

當(dāng)向基層下放事權(quán)作為政治任務(wù)，依托壓力型體制的壓力傳導(dǎo)機(jī)制推動(dòng)完成時(shí)，區(qū)縣政府依靠自身所掌控的檢查驗(yàn)收權(quán)和績(jī)效獎(jiǎng)懲權(quán)將事權(quán)承接的壓力下移至鎮(zhèn)街，以消解自身壓力，但對(duì)目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)的掌控所引起的供需錯(cuò)配偏離了預(yù)期目標(biāo)，最終使得這種壓力并未得到有效緩解，區(qū)縣政府仍然面臨著上級(jí)問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。并且，在事權(quán)下放過(guò)程中實(shí)行區(qū)縣與鎮(zhèn)街的“捆綁考核”機(jī)制，當(dāng)鎮(zhèn)街行使事權(quán)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，區(qū)級(jí)部門負(fù)連帶責(zé)任，倒逼區(qū)級(jí)部門加強(qiáng)事權(quán)事項(xiàng)下放監(jiān)督指導(dǎo)，推進(jìn)工作真正落地落實(shí)。粗放式放權(quán)所衍生的基層事權(quán)承接失效，讓區(qū)縣政府意識(shí)到鎮(zhèn)街地位的重要性，區(qū)縣政府通過(guò)與鎮(zhèn)街共享目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)，推動(dòng)基層事權(quán)承接有效性的再生產(chǎn)。對(duì)于確需鎮(zhèn)街承擔(dān)的事權(quán)則必須充分征求基層意見(jiàn)并列出詳細(xì)事權(quán)目錄，這賦予了鎮(zhèn)街相應(yīng)的目標(biāo)設(shè)定權(quán)。與事項(xiàng)下放同步的是落實(shí)編制、財(cái)政、基礎(chǔ)設(shè)施以及培訓(xùn)等各項(xiàng)保障，保證人財(cái)物與職責(zé)對(duì)等下放，這賦予了鎮(zhèn)街一定的資源配置權(quán)。實(shí)際上，上述舉措是對(duì)中央政策的細(xì)化與創(chuàng)新，共同指向賦予鎮(zhèn)街一定的目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)。例如，《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》等政策均要求控制縣級(jí)政府對(duì)鎮(zhèn)街的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁行為，賦予鎮(zhèn)街更多決策權(quán)和建議權(quán)，推動(dòng)編制、財(cái)政等資源向鎮(zhèn)街傾斜。

在中央政策指導(dǎo)下，向基層下放事權(quán)過(guò)程中對(duì)區(qū)縣政府的行為約束與鎮(zhèn)街的行動(dòng)賦能改變了兩者的控制權(quán)配置結(jié)構(gòu)，是對(duì)壓力型體制的延續(xù)與超越。一方面，這種調(diào)整延續(xù)了壓力型體制下區(qū)縣政府對(duì)檢查驗(yàn)收權(quán)和績(jī)效獎(jiǎng)懲權(quán)的掌控；另一方面，這種調(diào)整旨在糾正壓力型體制下上位偏好主導(dǎo)的供需錯(cuò)配問(wèn)題，賦予鎮(zhèn)街一定的目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)，形成了目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)的上下共享。概言之，這種調(diào)整本質(zhì)上并不在于改變區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街間的權(quán)威關(guān)系，而是在從目標(biāo)的單向設(shè)定到目標(biāo)的友好協(xié)商、資源的單方配置到資源的雙向協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變上。

（二）任務(wù)再嵌入結(jié)構(gòu)：從生產(chǎn)的缺口到缺口的生產(chǎn)

目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)的上下共享開(kāi)辟了區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街的協(xié)作聯(lián)動(dòng)的互動(dòng)通道，即區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街互動(dòng)協(xié)作、聯(lián)合行動(dòng)，共同完成事權(quán)下放與承接的政治任務(wù)。將目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)從區(qū)縣政府的控制權(quán)中部分地剝離出來(lái)，其效果是調(diào)整事權(quán)下放事前、事中、事后三個(gè)過(guò)程中區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街的關(guān)系。在壓力型體制下，全部控制權(quán)的上位主導(dǎo)導(dǎo)致區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街在事前、事中、事后都是自上而下的任務(wù)派發(fā)與落實(shí)狀態(tài)。但目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)上下共享后則不同，這一調(diào)整使得區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街在事前、事中、事后（結(jié)果反饋目標(biāo)設(shè)定）階段具有充分的溝通與合作。因此，盡管檢查驗(yàn)收權(quán)和績(jī)效獎(jiǎng)懲權(quán)歸屬區(qū)縣政府，事前開(kāi)會(huì)動(dòng)員、事中領(lǐng)導(dǎo)考察與事后檢查考核的層級(jí)動(dòng)員的互動(dòng)過(guò)程并未改變，但也生成了與之并行的事前、事中、事后溝通合作的協(xié)作聯(lián)動(dòng)互動(dòng)過(guò)程。正是通過(guò)這一調(diào)整，基層事權(quán)承接任務(wù)具備再嵌入結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，從而將常規(guī)生產(chǎn)的缺口轉(zhuǎn)換為缺口的生產(chǎn)。

周雪光等認(rèn)為，當(dāng)委托方行使檢查驗(yàn)收權(quán)時(shí)，管理方和代理方可能形成共謀以應(yīng)對(duì)委托方的檢查或完成委托方的任務(wù)。[9]（p78）共謀是一種政策目標(biāo)偏差行為，那么相似地，在面對(duì)上級(jí)政府的政治壓力時(shí)，區(qū)縣政府和鎮(zhèn)街為什么不是采取共謀行為，反而遵循頗具積極意義的協(xié)作聯(lián)動(dòng)呢？筆者認(rèn)為，一是因?yàn)橄蚧鶎酉路攀聶?quán)的理想目標(biāo)與基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的利益取向是兼容的，能夠帶來(lái)政治效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益；二是因?yàn)檎螇毫ψ陨隙鲁掷m(xù)輸入，而向基層下放事權(quán)的成效也不僅僅局限于報(bào)表和數(shù)據(jù)，能夠通過(guò)沉浸式體驗(yàn)和服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)等多元渠道獲取，這就難以通過(guò)信息壟斷來(lái)欺瞞上級(jí)政府和社會(huì)主體。在實(shí)踐中，協(xié)作聯(lián)動(dòng)的互動(dòng)過(guò)程呈現(xiàn)出自身的特征，在此結(jié)合佛山市順德區(qū)的區(qū)鎮(zhèn)改革案例加以闡釋。順德區(qū)是廣東省乃至全國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)的優(yōu)等生，在行政放權(quán)上走在前列，早在2010年其下轄的10個(gè)鎮(zhèn)街就被依法賦予縣級(jí)管理權(quán)限。近年來(lái)推動(dòng)的區(qū)鎮(zhèn)改革更是力度空前，全區(qū)7532項(xiàng)行政管理職權(quán)將有4204項(xiàng)下放鎮(zhèn)街，占總數(shù)的55.8%，比改革前增加2882項(xiàng)，取得了一定成效。[15]（p2）細(xì)究其理，協(xié)作聯(lián)動(dòng)的互動(dòng)過(guò)程是鎮(zhèn)街有效承接事權(quán)的重要驅(qū)動(dòng)因素。

其一，區(qū)縣政府和鎮(zhèn)街協(xié)商確定放權(quán)事項(xiàng)，并且目標(biāo)共識(shí)以清單方式呈現(xiàn)，督促雙方兌現(xiàn)承諾。雖然順德區(qū)向鎮(zhèn)街下放事權(quán)走在前列，但并非一帆風(fēng)順，既有成功經(jīng)驗(yàn)也有失敗教訓(xùn)。以往的改革經(jīng)驗(yàn)讓順德區(qū)政府意識(shí)到事權(quán)下放前期統(tǒng)籌謀劃的重要性，特別是在放權(quán)事項(xiàng)的確定上，其目的在于更加科學(xué)務(wù)實(shí)地賦予鎮(zhèn)街最想要、最有用、能用好的行政管理事權(quán)，這是推動(dòng)形成區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)各司其職、同頻共振、權(quán)責(zé)清晰、高效協(xié)同的權(quán)責(zé)體系的前提條件。因此，區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街的充分溝通對(duì)于確立共同目標(biāo)是不可或缺的。順德區(qū)以問(wèn)題為導(dǎo)向重新梳理區(qū)鎮(zhèn)事權(quán)劃分清單，充分吸納了11個(gè)部門及10個(gè)鎮(zhèn)街的反饋意見(jiàn)，最終在長(zhǎng)達(dá)兩年的反復(fù)協(xié)商后終于問(wèn)世。由此制定的事權(quán)清單反映了區(qū)縣政府和鎮(zhèn)街的共同意志，減輕了執(zhí)行階段的模糊性和不確定性。

其二，區(qū)縣政府和鎮(zhèn)街在事權(quán)放接過(guò)程中緊密銜接，推動(dòng)編制、財(cái)政等行政資源的共享和均衡配置。以行政執(zhí)法類事權(quán)下放為例，某些事權(quán)雖符合鎮(zhèn)街發(fā)展需求，但具有專業(yè)性強(qiáng)的特征，造成承接意愿和承接能力不相匹配，特別是鎮(zhèn)街行政資源匱乏的情況下，不匹配愈發(fā)凸顯。為此，順德區(qū)通過(guò)平衡事權(quán)與資源配置化解鎮(zhèn)街執(zhí)法專業(yè)能力不足的問(wèn)題，將一批行政執(zhí)法編制下沉鎮(zhèn)街，按照“人隨事走”原則，挑選近百名年輕骨干下沉鎮(zhèn)街，補(bǔ)充一線專業(yè)力量，并且匹配相應(yīng)的財(cái)物資源。除了專業(yè)人員和編制的直接調(diào)配外，組織學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)積累也是區(qū)縣政府和鎮(zhèn)街緊密銜接的重要途徑。順德區(qū)在事權(quán)下放過(guò)程中設(shè)置過(guò)渡期，區(qū)屬部門事權(quán)下放后，通過(guò)選派骨干工作人員幫助鎮(zhèn)街進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)、制定熟悉相關(guān)操作流程，從而實(shí)現(xiàn)事權(quán)下放的平穩(wěn)過(guò)渡。

其三，區(qū)縣政府和鎮(zhèn)街根據(jù)事權(quán)下放初步效果及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整事權(quán)內(nèi)容，保證事權(quán)得到有效履行。事權(quán)下放不是一放了事，目標(biāo)設(shè)定權(quán)的共享意味著檢查驗(yàn)收的最終目的不是問(wèn)責(zé)，而是及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整、優(yōu)化系統(tǒng)，為新的目標(biāo)設(shè)定提供依據(jù)。順德區(qū)根據(jù)前期事權(quán)下放的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)原有的放權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)整。順德區(qū)根據(jù)鎮(zhèn)街需要、能夠承接的基本原則將諸如勞務(wù)派遣經(jīng)營(yíng)許可、流動(dòng)就業(yè)統(tǒng)籌管理、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證核發(fā)、母嬰保健技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可等廣泛涉及群眾生活、具備承接能力的事項(xiàng)下放給鎮(zhèn)街，而對(duì)于原來(lái)下放的專業(yè)技術(shù)強(qiáng)、協(xié)調(diào)難度大、鎮(zhèn)街難以承接的事項(xiàng)則重新收歸區(qū)級(jí)政府行使。

（三）基層事權(quán)承接有效性的缺口生產(chǎn)邏輯

目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)的上下共享構(gòu)造了區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街協(xié)作聯(lián)動(dòng)的互動(dòng)過(guò)程，以目標(biāo)共商、資源共配、問(wèn)題共應(yīng)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)式放權(quán)。精準(zhǔn)式放權(quán)展現(xiàn)的是事權(quán)下放前、中、后全流程的精準(zhǔn)對(duì)接，通過(guò)事權(quán)的靶向下放實(shí)現(xiàn)區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街的供需適配，反映了基層事權(quán)承接有效性常規(guī)生產(chǎn)之外的缺口生產(chǎn)邏輯。

首先，目標(biāo)設(shè)定權(quán)由區(qū)縣政府和鎮(zhèn)街共同享有，協(xié)商一致以確定事權(quán)下放共同目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力下放的供需對(duì)接。事權(quán)下放的成敗最終以能否有效承接為衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此需要充分考慮承接方的需求（意愿）和能力。目標(biāo)設(shè)定權(quán)的共享與放權(quán)目標(biāo)的協(xié)商確定是一個(gè)摸清需求和能力，達(dá)致供需匹配、能力相稱的過(guò)程。雖然在這個(gè)過(guò)程中不可避免因利益沖突存在博弈和談判，但是事前協(xié)商將博弈前移，有助于廓清相關(guān)問(wèn)題、化解相關(guān)矛盾，使得諸多信息透明化，而協(xié)商所得共識(shí)對(duì)于放權(quán)方和承權(quán)方來(lái)說(shuō)具有契約效力，減少了事權(quán)下放的事中阻力，亦即以事前協(xié)商的時(shí)間成本來(lái)?yè)Q取事中執(zhí)行的諸多成本。

其次，資源配置權(quán)由區(qū)縣政府和鎮(zhèn)街共同享有，有助于事權(quán)與資源的動(dòng)態(tài)匹配，實(shí)現(xiàn)區(qū)縣政府和鎮(zhèn)街的資源供需匹配。資源是能力兌現(xiàn)的重要條件，也是履行職責(zé)的基礎(chǔ)要素。資源配置權(quán)的共享意味著伴隨事權(quán)流動(dòng)的是資源的轉(zhuǎn)移。從鎮(zhèn)街來(lái)看，事權(quán)承接改變了既有的資源均衡格局，即使鎮(zhèn)街憑借流程再造能夠最大化“通用性資源”，但“專用性資源”和“基礎(chǔ)性資源”則依賴外界的輸入。從區(qū)縣政府來(lái)看，事權(quán)下放使得部分行政資源得到釋放，這部分資源面臨閑置狀態(tài)。在資源配置權(quán)歸屬于區(qū)縣政府時(shí)，可能在官僚自主性邏輯驅(qū)動(dòng)下將閑置資源據(jù)為己有，而鎮(zhèn)街承接了事權(quán)卻未增加相應(yīng)資源，事實(shí)上形成了資源的供需錯(cuò)配。資源配置權(quán)的共享遵循的是“按需分配”原則，意味著資源的轉(zhuǎn)移流動(dòng)，發(fā)揮資源的最大效用，實(shí)現(xiàn)資源的供需匹配，進(jìn)而促進(jìn)鎮(zhèn)街有效承接事權(quán)。

最后，檢查驗(yàn)收權(quán)雖歸屬于區(qū)縣政府，但檢查驗(yàn)收的目的不僅是問(wèn)責(zé)，更是共同發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、明晰問(wèn)題、解決問(wèn)題，為目標(biāo)設(shè)定提供依據(jù)，以動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制增進(jìn)事權(quán)下放的總體效益。事權(quán)下放的事前協(xié)商和事中聯(lián)動(dòng)過(guò)程并不能確保相應(yīng)事權(quán)得到有效承接，依然可能存在超出預(yù)期的問(wèn)題，檢查驗(yàn)收權(quán)的動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制就發(fā)揮著糾偏的功能，從輸出端進(jìn)一步增強(qiáng)事權(quán)下放的精準(zhǔn)性。此外，檢查驗(yàn)收的糾偏過(guò)程也是經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和知識(shí)學(xué)習(xí)的過(guò)程，通過(guò)對(duì)成功案例和失敗案例的總結(jié)，放權(quán)方和承權(quán)方能夠獲取事權(quán)下放與承接相關(guān)的知識(shí)，為后續(xù)的事權(quán)下放提供借鑒，減少試錯(cuò)成本，這在某種程度上也是增強(qiáng)事權(quán)下放精準(zhǔn)性的一條路徑。

綜上所述，目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)的上下共享塑造了區(qū)縣政府和鎮(zhèn)街協(xié)作聯(lián)動(dòng)的互動(dòng)過(guò)程，以精準(zhǔn)式放權(quán)糾偏區(qū)縣政府和鎮(zhèn)街的供需錯(cuò)配，保障了鎮(zhèn)街對(duì)事權(quán)的有效承接。精準(zhǔn)式放權(quán)憑借事權(quán)的供需對(duì)接、資源的供需匹配與檢查驗(yàn)收的反饋糾偏生成了“事前—事中—事后—事前”的閉環(huán)路徑，使得自身得以持續(xù)再生產(chǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街權(quán)責(zé)利的動(dòng)態(tài)均衡匹配，不斷推動(dòng)事權(quán)的有效承接，這構(gòu)成了基層事權(quán)承接有效性的缺口生產(chǎn)邏輯。

五、結(jié)論與討論：壓力型體制及其超越

中國(guó)政府存在一以貫之的常規(guī)治理機(jī)制，這種常規(guī)治理機(jī)制是科層的、鑲嵌于國(guó)家制度體系中的固定結(jié)構(gòu)，決定著政府體系的基礎(chǔ)運(yùn)轉(zhuǎn)，但常規(guī)治理機(jī)制存在自身弊端，時(shí)常帶來(lái)組織失敗問(wèn)題，需要相關(guān)機(jī)制來(lái)補(bǔ)充和糾偏。[16]（p90）在向基層下放事權(quán)的過(guò)程中，壓力型體制作為常規(guī)治理機(jī)制發(fā)揮著自身在推動(dòng)事權(quán)承接上的優(yōu)勢(shì)，但也因粗放式放權(quán)造成了供需錯(cuò)配的弊端，因此需要通過(guò)其他治理機(jī)制來(lái)調(diào)適壓力型體制?；诖耍疚慕梃b控制權(quán)理論，構(gòu)建了“結(jié)構(gòu)—過(guò)程—功能”的二階分析框架，揭示基層事權(quán)承接有效性的生產(chǎn)邏輯，主要得出如下研究結(jié)論：基層事權(quán)承接有效性具有常規(guī)生產(chǎn)和缺口生產(chǎn)雙重邏輯，深層次映透出“壓力型體制及其超越”。其中，壓力型體制下的層級(jí)動(dòng)員與基層治理韌性潛力是常規(guī)生產(chǎn)邏輯的重要變量，其運(yùn)作過(guò)程是區(qū)縣政府依托自身掌控的檢查驗(yàn)收權(quán)和績(jī)效獎(jiǎng)懲權(quán)將壓力傳導(dǎo)至鎮(zhèn)街，打破了鎮(zhèn)街固有利益觀念，使其在治理韌性限度內(nèi)選擇性地有效承接事權(quán)。目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)上下共享下的協(xié)作聯(lián)動(dòng)與權(quán)責(zé)利均衡匹配是缺口生產(chǎn)邏輯的重要變量，其運(yùn)作過(guò)程是區(qū)縣政府和鎮(zhèn)街以目標(biāo)共商、資源共配、問(wèn)題共應(yīng)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)式放權(quán)，以事權(quán)下放前、中、后全流程的精準(zhǔn)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街的權(quán)責(zé)利均衡匹配，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)街對(duì)事權(quán)的有效承接。

本文的理論貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，彌補(bǔ)了壓力型體制在向基層下放事權(quán)過(guò)程中發(fā)揮作用內(nèi)在機(jī)理解釋的理論真空。本文從控制權(quán)的角度解釋了緣何壓力型體制在事權(quán)下放過(guò)程中呈現(xiàn)復(fù)雜且矛盾的功能。檢查驗(yàn)收權(quán)和績(jī)效獎(jiǎng)懲權(quán)的上位主導(dǎo)是壓力型體制激發(fā)基層治理韌性，推動(dòng)事權(quán)承接的重要原因；目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)的上位主導(dǎo)則是壓力型體制造成區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街供需錯(cuò)配，阻礙事權(quán)承接的重要推手。其二，既有研究將關(guān)系運(yùn)作、共謀行為等非正式手段視為壓力型體制的“壓力釋壓閥”，[17]（p4）[18]（p72）本研究預(yù)示著通過(guò)制度設(shè)計(jì)的正式手段充當(dāng)“壓力釋壓閥”的可能性。壓力型體制下的“壓力”有輸入和輸出兩個(gè)制造源，前者是上級(jí)任務(wù)與執(zhí)行情境間的張力所塑造的壓力，后者是上級(jí)監(jiān)督考核所塑造的壓力。通過(guò)非正式手段緩解壓力的行為作用于輸出端的壓力，是一種權(quán)宜之計(jì)，并未消除上級(jí)任務(wù)與執(zhí)行情境的張力問(wèn)題。相反，本研究指出的目標(biāo)控制權(quán)和資源配置權(quán)共享的制度設(shè)計(jì)則著眼于輸入端，旨在舒緩上級(jí)任務(wù)與執(zhí)行情境的張力，當(dāng)輸入端的壓力得以緩解，意味著完成任務(wù)的難度減小，所要面對(duì)的上級(jí)監(jiān)督考核的壓力也相應(yīng)減小。

本研究對(duì)提升基層事權(quán)承接有效性的啟示是：第一，目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)應(yīng)當(dāng)由區(qū)縣政府和鎮(zhèn)街共享，發(fā)揮協(xié)作聯(lián)動(dòng)對(duì)于事權(quán)承接有效性的促進(jìn)作用。這要求在事權(quán)下放前充分征求鎮(zhèn)街的意見(jiàn)，讓區(qū)縣政府與鎮(zhèn)街的意圖和矛盾在溝通中得到融合與消解，形成代表共同意志的事權(quán)下放共識(shí)。在放權(quán)過(guò)程中，區(qū)縣政府應(yīng)遵循資源配置與事權(quán)有效承接相適應(yīng)的原則，在事權(quán)下放的同時(shí)推動(dòng)編制、財(cái)政等行政資源的向下轉(zhuǎn)移。在事權(quán)下放后，應(yīng)當(dāng)評(píng)估放權(quán)的實(shí)際成效，共同發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、明晰問(wèn)題，為新一輪的目標(biāo)設(shè)定提供參考。第二，檢查驗(yàn)收權(quán)和績(jī)效獎(jiǎng)懲權(quán)應(yīng)當(dāng)由區(qū)縣政府掌控，發(fā)揮層級(jí)動(dòng)員對(duì)突破路徑依賴束縛的功能。一方面，需要將層級(jí)動(dòng)員的行動(dòng)邏輯限定在特定范圍內(nèi)，防止這種行動(dòng)邏輯對(duì)協(xié)作聯(lián)動(dòng)行動(dòng)邏輯的消解；另一方面，需要強(qiáng)化區(qū)縣政府對(duì)鎮(zhèn)街事權(quán)承接效果的考核獎(jiǎng)懲，對(duì)于因鎮(zhèn)街履職不當(dāng)、消極應(yīng)對(duì)而導(dǎo)致事權(quán)承接失敗行為進(jìn)行嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。

最后，盡管本文只在基層事權(quán)承接有效性上探討了“壓力型體制及其超越”的問(wèn)題，但相關(guān)結(jié)論仍具有一般性意義。壓力型體制中施壓方的權(quán)威來(lái)源主要有兩種：一是政治權(quán)威和科層等級(jí)權(quán)威，二是資源依賴產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)權(quán)威。前者是基礎(chǔ)，在控制權(quán)上表現(xiàn)為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和績(jī)效獎(jiǎng)懲權(quán)；后者是補(bǔ)充，表現(xiàn)為資源配置權(quán)。壓力型體制的運(yùn)行以確保施壓方的權(quán)威為基礎(chǔ)，目標(biāo)剛性化、問(wèn)責(zé)剛性化、資源上收化是其典型特征，并建構(gòu)“任務(wù)—責(zé)任”體系實(shí)現(xiàn)壓力傳導(dǎo)。相應(yīng)地，受壓方承受著雙重壓力：一是任務(wù)檢查驗(yàn)收與績(jī)效獎(jiǎng)懲壓力，二是由此派生出的任務(wù)兼容性壓力以及與任務(wù)相關(guān)的資源匹配性壓力，而后者的根源在于壓力型體制對(duì)地方治理情境性的忽視。進(jìn)而，壓力型體制實(shí)質(zhì)上面對(duì)著權(quán)威體制與有效治理間的張力。由此可見(jiàn)，壓力型體制作為大國(guó)治理高效率低成本的重要制度基礎(chǔ)，其制度優(yōu)勢(shì)得以彰顯有兩方面的原因：一方面，壓力型體制建構(gòu)“任務(wù)—責(zé)任”體系，以壓力傳導(dǎo)機(jī)制調(diào)動(dòng)下級(jí)意愿并抑制負(fù)面自主性行為，外生性地驅(qū)動(dòng)“愿意作為”與保證符合上級(jí)意圖的“合意作為”；另一方面，施壓方的壓力作用方向、作用強(qiáng)度和作用范圍在受壓方的承壓容限之內(nèi)，內(nèi)生性地激發(fā)“愿意作為”與保證“能夠作為”。進(jìn)言之，目標(biāo)設(shè)定決定了壓力型體制的作用方向和強(qiáng)度，關(guān)乎承壓意愿；資源配置影響作用范圍，關(guān)乎承壓能力，兩者共同構(gòu)成了承壓容限。在目標(biāo)激勵(lì)兼容和資源配置相對(duì)合理的治理情境中，依托檢查驗(yàn)收和績(jī)效獎(jiǎng)懲的激勵(lì)就能約束受壓方的負(fù)面自主性，很好地完成治理任務(wù)，這是壓力型體制發(fā)揮作用的理想制度環(huán)境。但在目標(biāo)激勵(lì)不兼容、資源配置不盡合理的治理情境中，壓力型體制往往因?qū)Φ胤綄?shí)際的忽視而導(dǎo)致壓力失準(zhǔn)以及體制失效，此時(shí)治理目標(biāo)設(shè)定權(quán)和資源配置權(quán)就需要在施壓方和受壓方間共享，通過(guò)溝通協(xié)商的方式調(diào)適承壓意愿和承壓能力?？偠灾?，壓力型體制是對(duì)科層制等級(jí)治理和專業(yè)化治理失靈的政治化彌補(bǔ)，但壓力型體制并非萬(wàn)能靈藥，其功能的有效發(fā)揮很大程度上取決于任務(wù)與地方情境的兼容性及任務(wù)與資源適配性。因此，當(dāng)超出了壓力型體制有效運(yùn)作的限度時(shí)，就應(yīng)當(dāng)超越壓力型體制，彌補(bǔ)壓力型體制的常規(guī)運(yùn)作缺陷。“壓力型體制及其超越”實(shí)質(zhì)上描繪了權(quán)威體制與有效治理間的動(dòng)態(tài)調(diào)適，凸顯出基層事權(quán)調(diào)整過(guò)程中的結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的二元平衡性、任務(wù)結(jié)構(gòu)的激勵(lì)兼容性、任務(wù)行動(dòng)的資源適配性。在這個(gè)意義上，基層治理能力和效能正是在“壓力型體制及其超越”的過(guò)程中得到淬煉和釋放。

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