金牛 魏博文 喬麗楠

［摘 要］“城市病”制約城市良性發(fā)展，人口快速集中被視為首要誘因，以低學(xué)歷青年流動(dòng)人口為主的低技能勞動(dòng)力群體更是長(zhǎng)期背負(fù)阻滯質(zhì)疑?？疾?017年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，低學(xué)歷青年流動(dòng)人口集中表現(xiàn)為中學(xué)學(xué)歷的農(nóng)村已婚青年群體；主要從事基礎(chǔ)民生產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)的勞動(dòng)密集型崗位，是城市有序運(yùn)行的基礎(chǔ)；但面臨收入水平低、勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)、健康風(fēng)險(xiǎn)大、居住條件差、子女教育難等問題。關(guān)注低學(xué)歷青年流動(dòng)人口所表征的低技能勞動(dòng)力的多維特征，有助于正確認(rèn)識(shí)低技能勞動(dòng)力價(jià)值，促進(jìn)城市治理與低技能勞動(dòng)力雙向高質(zhì)量發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］城市治理；低技能勞動(dòng)力；低學(xué)歷青年流動(dòng)人口

［中圖分類號(hào)］C924.2 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］2095-7416（2024）02-0013-12

一、研究背景

伴隨城市化飛速發(fā)展，人口向城市快速集中，使得城市，尤其是大城市越來越不堪重負(fù)，陷入以人口膨臃、交通擁塞、住房困難、環(huán)境惡化、資源過載等為特征的“城市病”。對(duì)此，各大城市以人口調(diào)控為主要手段，大力開展“城市病”治理。有城市以淘汰低端產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為由，對(duì)吸附大量流動(dòng)人口的小企業(yè)和小場(chǎng)所實(shí)行強(qiáng)制退出，同時(shí)嚴(yán)格綁定落戶政策的學(xué)歷條款，將大量低技能外來流動(dòng)人口排斥在城市公共服務(wù)之外，以求置換空間招引高端人才。然而隨著高端產(chǎn)業(yè)和人才增加，基礎(chǔ)型和高質(zhì)量服務(wù)業(yè)的需求愈發(fā)旺盛，支撐城市服務(wù)業(yè)供給又必須配備服務(wù)業(yè)和加工制造業(yè)人員，這些低技能勞動(dòng)力崗位多來自被部分“城市病”治理政策隔離在外的低學(xué)歷流動(dòng)人口，供給不足導(dǎo)致有效需求外溢，形成莫比烏斯環(huán)困局，降低城市治理效能，制約城市高質(zhì)量發(fā)展。

排斥低技能勞動(dòng)力顯然不能有效治理“城市病”，如何協(xié)同實(shí)現(xiàn)城市治理與低技能勞動(dòng)力雙向高質(zhì)量發(fā)展？國(guó)家發(fā)改委在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中，要求Ⅰ型大城市全面放開放寬落戶條件，Ⅱ型大城市全面取消落戶限制，指明了基本實(shí)踐方向。實(shí)際上，改革開放以來，大規(guī)模農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，簡(jiǎn)單培訓(xùn)甚至未經(jīng)培訓(xùn)便投入城市建設(shè)，形成了具有中國(guó)特色的以低學(xué)歷流動(dòng)人口為主體的勞動(dòng)力群體，是締造中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的主力軍。當(dāng)下，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，低學(xué)歷流動(dòng)人口為代表的勞動(dòng)力群體對(duì)城市發(fā)展仍不可或缺，他們事關(guān)全體城市居民的基本生活所需，攸關(guān)城市正常運(yùn)行，是城市生態(tài)鏈中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。由于流動(dòng)人口具有明顯的年齡退出機(jī)制，以青年人口為主體，故本文聚焦低學(xué)歷青年流動(dòng)人口，表征并考察低技能勞動(dòng)力在城市運(yùn)轉(zhuǎn)中的多維特征，希冀為城市治理的相關(guān)公共政策提供參考，助益城市可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展。

二、研究基礎(chǔ)

（一）文獻(xiàn)回顧

關(guān)于“城市病”治理和低技能勞動(dòng)力的相關(guān)研究，常見于城市發(fā)展中的高低技能勞動(dòng)力互補(bǔ)、城市治理的行政手段和市場(chǎng)機(jī)制探討等諸多方面，其核心思想是為低技能勞動(dòng)力正名，強(qiáng)調(diào)“城市病”治理需要采取符合市場(chǎng)規(guī)律的合宜人口政策。李瑾聚焦城市攤販問題，論述城市化進(jìn)程中的低技能勞動(dòng)力需求，認(rèn)為低技能勞動(dòng)力與城市發(fā)展息息相關(guān)^［1］。梁文泉等和原明清等分別從人力資本分化、就業(yè)空間分布視角指出，低技能勞動(dòng)力和高端人才在城市發(fā)展中具有強(qiáng)烈互補(bǔ)性，在空間共生中能夠互相增益勞動(dòng)生產(chǎn)^［2-3］。胡琪、童玉芬和陸銘等強(qiáng)調(diào)政府在“城市病”治理中應(yīng)遵循市場(chǎng)機(jī)制，防止人口調(diào)控中的政府失靈，避免陷入人口決定論^［4-6］。

雖然多數(shù)學(xué)者認(rèn)為低技能勞動(dòng)力未阻滯“城市病”治理，但尋求“城市病”治理良方時(shí)多聚焦高端人才引進(jìn)工作^［7］，對(duì)低技能勞動(dòng)力的關(guān)注僅限于農(nóng)村勞動(dòng)力等微觀群體，缺乏整體視角的探析。本文嘗試聚焦城市發(fā)展中低技能勞動(dòng)力的既有主體——低學(xué)歷青年流動(dòng)人口，考察其主要特征。由于直接文獻(xiàn)基礎(chǔ)不足，本文借鑒“城市病”治理中青年流動(dòng)人口基本特征的相關(guān)資料，此類資料多從居留意愿、職業(yè)期望、醫(yī)療服務(wù)利用、社會(huì)保障和社會(huì)融入等方面切入。例如，徐揚(yáng)等基于非首都功能疏解視角，認(rèn)為青年流動(dòng)人口疏解應(yīng)主要關(guān)涉改革紅利共享和社會(huì)治安穩(wěn)定等維度，以助益“城市病”治理^［8］。于瀟等和徐鵬等分別探討了廣東和湖北城市青年流動(dòng)人口的居留意愿、社會(huì)融入等問題，強(qiáng)調(diào)青年流動(dòng)人口與城市發(fā)展具有互生性^［9-10］。富曉星等、李堯則聚焦教育權(quán)利維度，探究“城市病”治理中流動(dòng)兒童在戶籍和入學(xué)門檻等方面的權(quán)利困境問題^［11-12］，更是為本文的研究奠定了重要的基礎(chǔ)。

（二）國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

“城市病”是世界各國(guó)在城市化進(jìn)程中必然遭遇的城市治理問題，英國(guó)、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家城市化起步較早，積累了應(yīng)對(duì)“城市病”的豐富實(shí)踐。先行經(jīng)驗(yàn)表明，城市規(guī)模過大不是誘發(fā)“城市病”的核心原因，低技能勞動(dòng)力群體亦不是“城市病”治理的阻滯因素，城市病因主要源于公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給不充分與低效率配置，以及政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多維治理的匹配失衡。

治理“城市病”的根本在于完善與城市規(guī)模相匹配的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，激發(fā)人口活力和動(dòng)力，推動(dòng)城市發(fā)展與人口發(fā)展的良性互動(dòng)。例如，面對(duì)倫敦工業(yè)化和人口暴增引發(fā)的空氣污染和交通擁堵等“城市病”問題，英國(guó)關(guān)注工薪階層利益，通過外遷工廠和增加城市綠化等措施改善空氣質(zhì)量；試行征收擁堵費(fèi)，鼓勵(lì)公共交通出行，擁堵問題得以明顯改善^［13］。美國(guó)紐約運(yùn)用新城市主義和精明增長(zhǎng)發(fā)展理念，在城市規(guī)劃中治理“城市病”^［14］，成功經(jīng)驗(yàn)包括完善公共服務(wù)體系、加強(qiáng)公共交通設(shè)施建設(shè)、發(fā)展彈性城市等^［15］。日本東京則通過“環(huán)線+放射線”式的軌道網(wǎng)絡(luò)連接，以“山手環(huán)線”為中心放射通勤線，分流東京圈客流量，打造多中心城市；但由于職住分離，局部擁堵依然存在，作為有效應(yīng)對(duì)方式，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不可或缺^［16］。新加坡提出“環(huán)狀城市和新市鎮(zhèn)建設(shè)”統(tǒng)籌并重的發(fā)展思路，通過規(guī)劃新城市布局來滿足日益增長(zhǎng)的居住需求，并且十分重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)^［17］。

三、數(shù)據(jù)來源和使用說明

本文使用原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委提供的“中國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)”（2017年）。調(diào)查對(duì)象為在流入地居住一個(gè)月以上、非本區(qū)（縣、市）戶口且年齡在15周歲及以上的流動(dòng)人口；調(diào)查采取分層、多階段、與規(guī)模成比例的PPS方法進(jìn)行抽樣，各個(gè)省級(jí)行政單位的樣本量配比分7個(gè)等級(jí)，調(diào)查獲得實(shí)際有效樣本量為169989人。參考聯(lián)合國(guó)教科文組織通用的青年年齡劃分標(biāo)準(zhǔn)，選取16—45歲（含16歲和45歲）、大學(xué)?？埔韵拢ú缓髮＃┑牧鲃?dòng)人口為研究對(duì)象，將其定義為“低學(xué)歷青年流動(dòng)人口”，作為低技能勞動(dòng)力的代表群體。在有效樣本總量中，剔除缺失值和異常值，得到105956條樣本。年齡構(gòu)成方面，以26—45歲為主，占比達(dá)82.59%；學(xué)歷構(gòu)成方面，以初中和高中（含中專）學(xué)歷為主，占比達(dá)85.59%；戶籍構(gòu)成方面，以農(nóng)村戶籍為主，占比達(dá)85.58%。

四、特征分析

低學(xué)歷青年流動(dòng)人口在城市中主要從事基礎(chǔ)民生產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)的勞動(dòng)密集型崗位，是城市有序高效運(yùn)行的基礎(chǔ)，分析其所表征的低技能勞動(dòng)力的多維特征，有助于正確認(rèn)識(shí)低技能勞動(dòng)力的價(jià)值與多維需求，為把握“城市病”的治理方向提供基礎(chǔ)參考，助益城市可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展。

（一）人口學(xué)特征：中學(xué)學(xué)歷的農(nóng)村已婚青年是主流

低學(xué)歷勞動(dòng)力多處于青年階段，平均年齡為32.82歲（見表1）。隨著城市人口老齡化程度加深，青年流動(dòng)人口對(duì)于激發(fā)城市活力、釋放城市發(fā)展動(dòng)能具有不可替代的重大意義。低學(xué)歷青年流動(dòng)人口所表征的低技能勞動(dòng)力多為在婚狀態(tài)，占比80.69%，年齡越大，已婚率越高。已婚者需要承擔(dān)更多的家庭責(zé)任，包括贍養(yǎng)老人和撫育后代等，對(duì)工作收入和穩(wěn)定性需求較高。

低學(xué)歷勞動(dòng)力整體性別結(jié)構(gòu)較為均衡，近半為女性，占比為49.76%；其中，30歲之前的年齡段女性占比過半，但30歲之后降到半數(shù)以下，且年齡段越高占比越低，這可能是由于婚育行為更易使女性低學(xué)歷勞動(dòng)力終止流動(dòng)。即便對(duì)于繼續(xù)流動(dòng)的女性低學(xué)歷勞動(dòng)力而言，其就業(yè)問題仍較男性嚴(yán)峻。就業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“2017年‘五一節(jié)前一周沒有做過一小時(shí)以上有收入的工作”者共占比16.13%，其中女性占比80.27%，男性僅占19.73%，女性未工作的比重是男性的4倍以上，女性未工作的原因多為“懷孕哺乳”“料理家務(wù)和帶孩子”等。

低學(xué)歷勞動(dòng)力以農(nóng)民工為主，占比達(dá)85.58%。在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的時(shí)代背景下，農(nóng)民工是城市發(fā)展進(jìn)程中的特殊群體，既有對(duì)美好生活的期望愿景，又不斷躬行著促進(jìn)城市化發(fā)展的勞動(dòng)實(shí)踐，然而卻難以享受和城市居民同等的公共服務(wù)保障。黨的二十大強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，指明了具體的政策方向，但在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中落實(shí)該政策仍任重道遠(yuǎn)。

低學(xué)歷勞動(dòng)力多為中學(xué)學(xué)歷水平，占比達(dá)85.59%；其中，初中學(xué)歷相對(duì)更多，占比為55.47%。整體上，年齡段越低，文盲率越低，高中學(xué)歷占比越高，這要?dú)w功于改革開放以來我國(guó)義務(wù)教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。但現(xiàn)階段我國(guó)城鄉(xiāng)教育發(fā)展仍不均衡，低學(xué)歷勞動(dòng)力中仍有1.71%為文盲人口，鞏固義務(wù)教育普及成果，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，仍是提升未來低學(xué)歷勞動(dòng)力素質(zhì)的主攻方向。

低學(xué)歷勞動(dòng)力民族結(jié)構(gòu)與全國(guó)整體基本一致，漢族占比高達(dá)89.56%。在民族人口分布格局向大融居轉(zhuǎn)型下，少數(shù)民族人口的流動(dòng)為促進(jìn)民族交往交融創(chuàng)造了更多機(jī)會(huì)^［18］。此外，低學(xué)歷勞動(dòng)力中僅2.03%為中共黨員，該比例隨年齡而提升。

（二）行業(yè)分布特征：大城市運(yùn)行的基礎(chǔ)

大部分的低學(xué)歷勞動(dòng)力從事基本民生服務(wù)行業(yè)的勞動(dòng)密集型崗位。從行業(yè)大類考察，59.51%的低學(xué)歷勞動(dòng)力從事服務(wù)業(yè)；從服務(wù)業(yè)細(xì)分行業(yè)考察，前三位為“批發(fā)零售”“住宿餐飲”和“居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)”，占比分別為38.68%、24.62%和19.88%。此類行業(yè)準(zhǔn)入門檻較低，崗位多屬于勞動(dòng)密集型，勞動(dòng)回報(bào)率相對(duì)較低，從業(yè)者往往為了追求更高收入而長(zhǎng)期加班甚至處于超負(fù)荷工作狀態(tài)，如“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)所涌現(xiàn)的外賣騎手、快遞小哥和網(wǎng)約車司機(jī)等工作崗位，尤其是24小時(shí)全時(shí)段提供服務(wù)的外賣騎手更是如此^［19］。正是他們?nèi)缤奥萁z釘”一般“釘”在城市運(yùn)行系統(tǒng)的卡口，才使得城市生活格外便利。

近1/3低學(xué)歷勞動(dòng)力在制造業(yè)從事產(chǎn)業(yè)工人和技術(shù)工人等職業(yè)。從行業(yè)大類考察，28.63%的低學(xué)歷勞動(dòng)力從事制造行業(yè)，既包括“紡織服裝”“食品加工”“木材家具”和“印刷文體辦公娛樂用品”等傳統(tǒng)制造業(yè)，又涉及“專業(yè)設(shè)備制造”和“醫(yī)藥制造”等先進(jìn)制造業(yè)。當(dāng)下，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛掀起“再工業(yè)化”和產(chǎn)業(yè)回流運(yùn)動(dòng)，順應(yīng)工業(yè)4.0時(shí)代的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，以新技術(shù)和新材料革新傳統(tǒng)行業(yè)，是我國(guó)由“中國(guó)制造”式工業(yè)大國(guó)向“中國(guó)智造”式工業(yè)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的有力支撐。技術(shù)和材料唯有在人的運(yùn)用下方能轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品與價(jià)值，將高新科技切實(shí)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，離不開以產(chǎn)業(yè)工人等低學(xué)歷勞動(dòng)力為基礎(chǔ)邏輯支撐的實(shí)操實(shí)踐。然而，當(dāng)前城市發(fā)展中更傾向于關(guān)注高端技術(shù)人才招引工作，忽略低學(xué)歷勞動(dòng)力群體，且職業(yè)歧視現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，低學(xué)歷勞動(dòng)力工作內(nèi)容具有高勞動(dòng)強(qiáng)度、高重復(fù)和強(qiáng)可替代性，在技能培訓(xùn)匱乏的情況下，隨著年齡增長(zhǎng)和體力退化，低學(xué)歷勞動(dòng)力的就業(yè)穩(wěn)定性難以得到充分保障，疊加生產(chǎn)自動(dòng)化大潮沖擊，形成了低學(xué)歷勞動(dòng)力的短周期從業(yè)特征。

低學(xué)歷勞動(dòng)力在主要城市行業(yè)分布的整體同質(zhì)性中凸顯城市發(fā)展特色。本文根據(jù)城區(qū)常住人口數(shù)量，選取部分超大城市、特大城市共11個(gè)城市作為樣本考察對(duì)象，發(fā)現(xiàn)“批發(fā)零售”“住宿餐飲”和“居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)”均處于各城市吸納低學(xué)歷勞動(dòng)力行業(yè)分布的前五位（見表2），低學(xué)歷勞動(dòng)力行業(yè)集聚的同質(zhì)性特征明顯。但考察具體城市而言，“建筑”行業(yè)在北京、重慶、武漢、南京和西安等城市均處于第四位，這與此類城市近年來城市化擴(kuò)張速度加快，對(duì)低學(xué)歷勞動(dòng)力需求增加直接相關(guān)；“計(jì)算機(jī)及通訊電子設(shè)備制造”行業(yè)在深圳位于吸納低學(xué)歷勞動(dòng)力的第二位，在鄭州位于吸納低學(xué)歷勞動(dòng)力的第三位，“紡織服裝”行業(yè)在廣州、武漢和青島等城市均位于低學(xué)歷勞動(dòng)力集聚的第五位，這符合此類城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和規(guī)劃。

（三）收入保障特征：收入水平低、勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)和健康風(fēng)險(xiǎn)大

低學(xué)歷勞動(dòng)力整體收入水平低且勞動(dòng)時(shí)間過長(zhǎng)。低學(xué)歷勞動(dòng)力的平均月收入為4154元，分學(xué)歷考察，未上過小學(xué)、小學(xué)、初中和高中（含中專）的平均月收入分別為3104元、3551元、4118元和4512元。從數(shù)量分布考察，44.61%的低學(xué)歷勞動(dòng)力收入低于當(dāng)年個(gè)稅起征點(diǎn)，整體收入水平較低。從工作時(shí)間考察，低學(xué)歷勞動(dòng)力平均每周工作59小時(shí)。在有工作的低學(xué)歷勞動(dòng)力中，近40%每周工作超過60小時(shí)，近15%超過80小時(shí)，近5%超過90小時(shí)。低學(xué)歷勞動(dòng)力整體勞動(dòng)強(qiáng)度較大，遠(yuǎn)超出《勞動(dòng)法》規(guī)定的“每日工作時(shí)間不超過八小時(shí)、平均每周工作時(shí)間不超過四十四小時(shí)”的工時(shí)要求。

低學(xué)歷勞動(dòng)力整體健康狀態(tài)較好，98.66%處于“健康”或“基本健康”水平（見表3），然其健康水平隨年齡段上升而下降；并因健康保障不足，健康風(fēng)險(xiǎn)突顯。首先，低學(xué)歷勞動(dòng)力雖在城市工作，但僅14.65%參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，高達(dá)71.49%仍參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，參保情況與實(shí)際工作不符。在參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的低學(xué)歷勞動(dòng)力中，93.94%的參保地是流入地；在參加新農(nóng)合的低學(xué)歷勞動(dòng)力中，96.28%的參保地為戶籍地。當(dāng)前雖然已推行醫(yī)保異地結(jié)算，但全國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)籌，多數(shù)僅限急診急救，審批手續(xù)仍十分繁瑣，健康保障的支付機(jī)制尚搭建不足。其次，城市醫(yī)療服務(wù)未充分惠及低學(xué)歷勞動(dòng)力。例如，在最近一年內(nèi)存在患病、負(fù)傷或身體不適的低學(xué)歷勞動(dòng)力中，僅50.45%選擇到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、個(gè)體診所、綜合或?qū)？漆t(yī)院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)治療，甚至有16.78%選擇不進(jìn)行任何治療。再如，對(duì)低學(xué)歷勞動(dòng)力中的高血壓和II型糖尿病患者而言，68.78%表示過去一年未從當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站或鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院接受過免費(fèi)隨訪評(píng)估和健康體檢等服務(wù)。實(shí)際上，90%以上低學(xué)歷勞動(dòng)力從居住地到最近醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)所需交通時(shí)間均小于30分鐘，這說明地理距離并不是低學(xué)歷勞動(dòng)力使用當(dāng)?shù)蒯t(yī)療服務(wù)的阻滯因素，而醫(yī)療健康保障機(jī)制缺位和普及不足才是桎梏所在。

薄弱的健康意識(shí)，不到位的健康教育工作，亦在不斷加劇低學(xué)歷勞動(dòng)力的健康風(fēng)險(xiǎn)。一方面，低學(xué)歷勞動(dòng)力的健康意識(shí)不足。國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要內(nèi)容，事關(guān)百姓健康福祉，但40.41%的低學(xué)歷勞動(dòng)力表示“沒聽說過”此項(xiàng)目，對(duì)該項(xiàng)目的知曉度隨年齡段增加而降低；健康檔案是醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為城鄉(xiāng)居民提供服務(wù)過程中的規(guī)范記錄，54.07%的低學(xué)歷勞動(dòng)力明確表示在當(dāng)?shù)匚唇⒕用窠】禉n案；個(gè)人社會(huì)保障卡是用于就醫(yī)結(jié)算、養(yǎng)老保險(xiǎn)辦理、就失業(yè)登記、失業(yè)保險(xiǎn)金和工傷保險(xiǎn)金申領(lǐng)等人力資源和社會(huì)保障業(yè)務(wù)的權(quán)益卡，48.54%的低學(xué)歷勞動(dòng)力明確表示未辦理個(gè)人社會(huì)保障卡，且年齡越大，未辦理的比重越高。這些問題充分暴露出城市基本衛(wèi)生保健體系建設(shè)中的流動(dòng)人口短板。另一方面，低學(xué)歷勞動(dòng)力的健康教育普及程度不佳。健康教育普及方面，僅有“婦幼保健/優(yōu)生優(yōu)育”“生殖健康與避孕”和“控制吸煙”等項(xiàng)目的接受人數(shù)過半，“結(jié)核病防治”“職業(yè)病防治”和“慢性病防治”則僅略超30%。健康教育接受形式方面，紙質(zhì)或影視宣傳資料形式占85.47%，宣傳欄及電子顯示屏占73.94%，但社區(qū)短信、微信和網(wǎng)站，以及公眾健康咨詢等形式均不過半數(shù)。健康教育是普及健康知識(shí)的關(guān)鍵，是提升健康素質(zhì)和實(shí)現(xiàn)全民健康的基礎(chǔ)，低學(xué)歷勞動(dòng)力的健康教育短板或?qū)⒊蔀槿窠】凳聵I(yè)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，不利于“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的全面推進(jìn)。

（四）社會(huì)生活特征：居住條件差和子女教育難

“住有所居”是低技能勞動(dòng)力在城市工作生活的首要立身基礎(chǔ)，但該群體的住房壓力較大。62.11%的低學(xué)歷勞動(dòng)力租房居住，其中私房合租為11.53%，政府提供公租房?jī)H為0.90%；20.14%的低學(xué)歷勞動(dòng)力居住在自購(gòu)房，但其中自購(gòu)保障性住房?jī)H為0.99%；還存在9.67%由單位或雇主提供住房；此外，仍有4.53%的低技能勞動(dòng)力居住在借住房和就業(yè)場(chǎng)所等非正規(guī)居所，其中2.81%居住在就業(yè)場(chǎng)所（見表4）。原因可能是政府福利政策更多地面向擁有本地戶籍的勞動(dòng)者，外來低學(xué)歷勞動(dòng)力同工不同酬，缺乏改善居住條件的經(jīng)濟(jì)能力，陷入“半城市化”窘境^［20］；一些低學(xué)歷勞動(dòng)力雖在城市勞動(dòng)就業(yè)，經(jīng)濟(jì)能力或稍富足，但仍因戶籍制度分割壁壘，無法在當(dāng)?shù)刭?gòu)買住房，只能租房居住。

子女教育困難突出，政策傾斜缺位。一方面，低學(xué)歷勞動(dòng)力普遍早婚早育，加劇了留守兒童教育問題。分年齡段考察，50.8%的16—25歲低學(xué)歷勞動(dòng)力處于在婚狀態(tài)，82.10%的26—30歲低學(xué)歷勞動(dòng)力處于在婚狀態(tài)，93.80%的已婚低學(xué)歷勞動(dòng)力有子女，46%以上育有兩個(gè)及以上子女，尚未生育子女的僅占比6.20%且70%左右集中在16—25歲年齡段。較早的婚育年齡催生更大的子女撫養(yǎng)和教育壓力，迫于生計(jì)，其大多在原籍地寄養(yǎng)子女，增加了留守兒童數(shù)量，加劇了相關(guān)教育問題。另一方面，低學(xué)歷勞動(dòng)力在流入地亦面臨子女教育問題。60.63%的已育低學(xué)歷勞動(dòng)力認(rèn)為在當(dāng)?shù)厣畲嬖诶щy，其中42.81%認(rèn)為子女在當(dāng)?shù)厣蠈W(xué)存在困難。分年齡段考察，26—30歲、31—35歲和36—40歲群體中占比分別為41.65%、47.05%和46.70%；分學(xué)歷考察，低學(xué)歷群體內(nèi)部占比較為趨同，均在41%—45%之間；從城市類別考察，深圳、天津占比超過半數(shù)，北京、上海和廣州接近半數(shù)，但南京、重慶、蘇州和杭州等城市僅為1/3，長(zhǎng)沙等城市不足1/3?？梢姷蛯W(xué)歷勞動(dòng)力子女教育難題在一線城市更為突顯，新興一線城市因戶籍較為開放，問題相對(duì)弱化。

五、結(jié)論和政策建議

（一）主要結(jié)論

人口快速聚集是城市發(fā)展中市場(chǎng)規(guī)律的作用結(jié)果，在政府宏觀調(diào)控力度和城市容納能力擴(kuò)充不能充分匹配的情況下，容易誘發(fā)以混亂臃腫和資源緊張為表征的“城市病”問題。促進(jìn)人口有序流動(dòng)，是提升城市治理水平和紓解“城市病”的必經(jīng)步驟，但合理調(diào)節(jié)并非因噎廢食，更不可將“城市病”簡(jiǎn)單歸咎于低技能勞動(dòng)力的流入。城市高質(zhì)量發(fā)展既需要高端人才的創(chuàng)新突破，亦離不開低技能勞動(dòng)力的服務(wù)支持。新時(shí)代推動(dòng)城市可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)切實(shí)關(guān)注低技能勞動(dòng)力的多維特征與需求，正確認(rèn)識(shí)其價(jià)值，并在城市公共政策中合理妥善回應(yīng)，才能促進(jìn)低技能勞動(dòng)力與城市雙向高質(zhì)量發(fā)展。本文聚焦低學(xué)歷青年流動(dòng)人口，發(fā)現(xiàn)低技能勞動(dòng)力的多維特征為：（1）以農(nóng)村已婚青年為主，健康狀況較好，整體年富力強(qiáng)；（2）主要分布在中低端制造業(yè)和基本民生服務(wù)業(yè)，是城市有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)；（3）收入總體水平較低，且勞動(dòng)強(qiáng)度大，工時(shí)長(zhǎng)度遠(yuǎn)超出《勞動(dòng)法》規(guī)定的范圍；（4）健康保障不足且意識(shí)薄弱，健康教育工作不到位，導(dǎo)致健康風(fēng)險(xiǎn)突出；（5）居住條件差，已婚群體的子女面臨留守風(fēng)險(xiǎn)和在流入地的教育難題。

（二）政策建議

首先，城市管理者應(yīng)在城市規(guī)劃中充分尊重低技能勞動(dòng)力的價(jià)值并關(guān)切其需求，堅(jiān)持走“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化道路，貫徹落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，在城市發(fā)展體系的架構(gòu)設(shè)計(jì)與機(jī)制優(yōu)化中深度植入關(guān)懷低技能勞動(dòng)力的公平思維。運(yùn)用智能化和融合化的創(chuàng)新方式，積極開發(fā)低技能勞動(dòng)力價(jià)值，實(shí)現(xiàn)與精準(zhǔn)城市治理、紓解“城市病”的良性互動(dòng)和多維共贏。

其次，充分利用數(shù)字化平臺(tái)和數(shù)字技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，智能化應(yīng)對(duì)勞動(dòng)就業(yè)議題。多數(shù)低技能勞動(dòng)力整體收入水平仍然相對(duì)較低，且勞動(dòng)強(qiáng)度較大；同時(shí)低技能勞動(dòng)力多處于城市中低端制造業(yè)和基礎(chǔ)民生服務(wù)行業(yè)，具有工時(shí)長(zhǎng)和職業(yè)生涯周期短的雙重特點(diǎn)，嚴(yán)重關(guān)涉社會(huì)公平問題。隨著網(wǎng)約工等新型勞動(dòng)關(guān)系的出現(xiàn)，低技能勞動(dòng)力用工不規(guī)范的現(xiàn)象更是不斷加劇，這需要城市管理者適應(yīng)并研判勞動(dòng)就業(yè)新形勢(shì)，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，記錄電子檔案，加強(qiáng)定期監(jiān)測(cè)和預(yù)警分析，主動(dòng)調(diào)整、與時(shí)俱進(jìn)，建立起提高謀生方式、改善經(jīng)濟(jì)水平、形成創(chuàng)新勞動(dòng)能力和推進(jìn)市民化的多層次勞動(dòng)就業(yè)技能培訓(xùn)體系和平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，充分開發(fā)低技能勞動(dòng)力價(jià)值，助益其成為新時(shí)代城市可持續(xù)發(fā)展的中堅(jiān)力量^［21］。

最后，多維度開放城市公共資源，營(yíng)造友好、宜居、和諧的生活環(huán)境。第一，戶口維度，放寬積分落戶條件并同城互認(rèn)。應(yīng)以社保繳納年限和居留年限為基準(zhǔn)，逐漸放寬并精簡(jiǎn)積分條件，繼續(xù)深化戶籍制度改革。長(zhǎng)三角、珠三角等城市群已率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)，相關(guān)落戶改革應(yīng)試行推廣至更多城市群。第二，健康維度，落實(shí)全民健康檔案，普及健康教育。將低技能勞動(dòng)力納入城市健康大數(shù)據(jù)，便捷化醫(yī)療服務(wù)；適應(yīng)低技能勞動(dòng)力流動(dòng)特點(diǎn)，推廣跨區(qū)域異地直接報(bào)銷結(jié)算等；將低技能勞動(dòng)力納入當(dāng)?shù)亟】到逃W(wǎng)絡(luò)，以社區(qū)為基本單位創(chuàng)新教育形式，尤其強(qiáng)化職業(yè)病預(yù)防教育。第三，住房維度，住房政策應(yīng)協(xié)同城市和交通規(guī)劃。低技能勞動(dòng)力多居住在城市邊緣和偏遠(yuǎn)地區(qū)，居住條件較差，城市管理者應(yīng)制定廣泛惠及低技能勞動(dòng)力的廉租房等保障性住房政策，保障城市低技能勞動(dòng)力的基本居住條件，并科學(xué)規(guī)劃和完善交通網(wǎng)絡(luò)，緩解職住分離帶來的交通問題。第四，教育維度，妥善處置隨遷子女和留守兒童的城鄉(xiāng)教育融合問題。城市教育政策設(shè)計(jì)除考慮高端人才特別條款外，也應(yīng)兼顧一般性人才和低技能勞動(dòng)力的子女教育問題，簡(jiǎn)化隨遷子女入學(xué)手續(xù)，設(shè)置差異化政策門檻，關(guān)注留守兒童定點(diǎn)幫扶，降低教育成本，縮小群體差異，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育融合發(fā)展；未來要不斷淡化學(xué)區(qū)、片區(qū)概念，實(shí)現(xiàn)子女入學(xué)與房產(chǎn)脫鉤。

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Multidimensional Characteristics of Low-skilled Labor Force under Urban Governing：

Focus on the Analysis of the Low-educated Young Floating Population

JIN Niu¹，WEI Bowen¹，QIAO Linan²

（1.School of Public Finance and Administration，Tianjin University of Finance and

Economics，Tianjin，300222;

2.School of International and Public Affairs，Shanghai Jiaotong University，Shanghai，200030）

Abstract：“Urban maladies” inhibits the healthy development of cities，and the rapid population expansion in urban areas is regarded as the primary contributor.Low-skilled labor force have long been considered as an obstacle to urban development，most of whom are young population with low-education background.According to data from the dynamic monitoring of the floating population in 2017，rural married youngsters with just a secondary education account for the majority of low-education young floating population and most of them work in industries related to basic livelihood and the manufacturing sector，contributing to keeping the city running smoothly.However，they are confronted with challenges including low income，long working hours，high risks of suffering health problems，poor living conditions and less access to education for their children.Attention to the multidimensional characteristics of low-skilled labor force displayed by low-educated young population can help correctly understand the value of these low-skilled labor force and coordinate the two-way high-quality development of urban governance and low-skilled labor.

Key words：urban governing;low-skilled labor force;low-educated young floating population

（責(zé)任編輯：楊 真）