肖希明 王子健
摘 要:文章選取了我國欠發(fā)達地區(qū)25個縣級公共圖書館,圍繞《中華人民共和國公共圖書館法》的具體實施情況開展深入調(diào)查。發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國欠發(fā)達地區(qū)縣級公共圖書館的法治化治理水平有所提升,但地方政府依法保障的情況仍然堪憂。為此提出了四個基層公共圖書館法治建設(shè)著力點,為新時代基層公共圖書館的法治化建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展提供參考。
關(guān)鍵詞:基層公共圖書館;法治建設(shè);《公共圖書館法》;欠發(fā)達地區(qū)
中圖分類號:G259.2 9 ?文獻標(biāo)識碼:A
The Rule of Law in County-level Public Libraries in Underdeveloped Areas Has a Long Way to Go: Investigation and Analysis of Several County-level Libraries in Hubei, Chongqing, Hunan, and Guizhou
XIAO Ximing, WANG Zijian
Abstract: This paper selects 25 county-level public libraries in underdeveloped areas of China to carry out in-depth investigation on the specific implementation of the Public Library Law of the People's Republic of China. It is found that the current level of rule of law governance of county-level public libraries in underdeveloped areas in China has been improved, but the situation guaranteed by local governments according to law is still worrying. This paper puts forward four focus points for the rule of law construction of grassroots public libraries, in order to provide reference for the rule of law construction and high-quality development of grassroots public libraries in the new era.
Keywords: grassroots public library; rule of law construction; Public Library Law of the People's Republic of China; underdeveloped area
0 引言
2017年11月4日,十二屆全國人大常委會第三十次會議表決通過了《中華人民共和國公共圖書館法》(以下簡稱:《公共圖書館法》),并于2018年1月1日起正式施行。《公共圖書館法》作為黨的十九大之后首部文化立法,一方面彰顯出公共圖書館事業(yè)在中國特色社會主義新時代文化發(fā)展中的重要地位,另一方面也標(biāo)志著我國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展不再一味地借鑒西方公共圖書館事業(yè)發(fā)展模式,而是開始尋求符合自身特色與社會實際情況的發(fā)展途徑?!豆矆D書館法》實施5周年來,我國公共圖書館國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平得到明顯提升,公共圖書館服務(wù)體系城鄉(xiāng)一體建設(shè)實現(xiàn)持續(xù)深化,“以人為中心”的公共圖書館功能轉(zhuǎn)型升級初見成效,公共圖書館事業(yè)取得舉世矚目的重要成就[1]。
回顧過去的5年,《公共圖書館法》為我國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展做出了以下四個標(biāo)志性的貢獻:一是形成了具有中國特色的公共圖書館法律界定,明確了政府保障公共圖書館發(fā)展的主要責(zé)任,確立了滿足中國特色社會主義發(fā)展需要的公共圖書館主要功能和目標(biāo)任務(wù);二是完善了公共圖書館發(fā)展的體制機制,建立起符合我國社會發(fā)展實際情況的總分館法律制度;三是推動了公共圖書館服務(wù)內(nèi)容的突破性發(fā)展,鼓勵和促進公共圖書館服務(wù)與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)相結(jié)合;四是引導(dǎo)了地方的公共圖書館立法工作,為地方根據(jù)自身實際情況細化公共圖書館管理制度提供了根本依據(jù)。學(xué)界也圍繞著《公共圖書館法》的制定和施行展開了諸多討論。在法律制度的理論價值層面,李國新總結(jié)了《公共圖書館法》的出臺對我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展的8大歷史貢獻[2];鄧杰明以制度理性、法律價值和法律實踐為標(biāo)準,確定《公共圖書館法》在公理性、具體執(zhí)行性和司法適用性上的5大原則[3];金勝勇等從指引、評價、教育、預(yù)測、強制作用五個方面闡釋了《公共圖書館法》的法律價值[4];米傳振則對《公共圖書館法》的立法技術(shù)進行了全方位的比較分析[5]。在法律制度的實踐價值層面,李玉海等以《公共圖書館法》為依據(jù),構(gòu)建出包含基礎(chǔ)-進階-競爭3層等級的圖書館館員知識和能力體系[6];金武剛從地方立法需求視角出發(fā),分析了《公共圖書館法》實施以來我國圖書館配套制度建設(shè)取得重要進展[7];張健和張東禹對司法場域中《公共圖書館法》的表達與實踐進行了探討[8];時誠則以《公共圖書館法》第43條為研究對象,對數(shù)字時代讀者個人信息、借閱信息與隱私信息的關(guān)系進行了分析[9]。
上述研究從不同角度對《公共圖書館法》的貢獻和現(xiàn)存不足進行了多方面的分析,但對于《公共圖書館法》在地方實際落實情況的調(diào)查研究卻有所欠缺。為了彌補當(dāng)前研究領(lǐng)域的薄弱部分,本文選擇我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展的難點和重點之一——欠發(fā)達地區(qū)基層公共圖書館作為研究目標(biāo),從鄂、渝、湘、黔四省交界地區(qū)的縣級圖書館中取調(diào)查樣本,深入實地調(diào)研《公共圖書館法》在欠發(fā)達地區(qū)縣級圖書館的落實情況和實施現(xiàn)狀,希望能為促進欠發(fā)達地區(qū)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展貢獻提供一點參考。
1 調(diào)研發(fā)現(xiàn)
1.1 調(diào)查概況
鄂、渝、湘、黔四省交界區(qū)域山川河流密布、地形復(fù)雜、交通不便,是國家確定的欠發(fā)達縣市較為密集的區(qū)域之一。域內(nèi)縣級行政區(qū)域經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展環(huán)境具有高度相似性,這些縣的人口數(shù)量、地區(qū)生產(chǎn)總值、人均可支配收入等社會經(jīng)濟指標(biāo)均處在中國縣級行政單位的中間段位[10],是調(diào)研中國縣級社會發(fā)展現(xiàn)狀、開展社會科學(xué)調(diào)研的良好樣本。本文選擇該地區(qū)的25個縣級公共圖書館作為調(diào)研樣本[本次調(diào)研的25個縣具體為:湖北省長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣、秭歸縣、當(dāng)陽市、宜都市、枝江市、利川市、隨縣;湖南省冷水江市、洞口縣、邵陽縣、麻陽苗族自治縣;重慶市城口縣、豐都縣、巫山縣、巫溪縣、秀山土家族苗族自治縣、酉陽土家族苗族自治縣、彭水苗族土家族自治縣;貴州仁懷市、金沙縣、習(xí)水縣、鎮(zhèn)遠縣、松桃苗族自治縣、三都水族自治縣。],以圖書館館長為訪談對象,通過半結(jié)構(gòu)化訪談與實地觀察的方式,對縣級公共圖書館的法治建設(shè)情況進行全方位的調(diào)研。
為了盡可能地獲取最真實的訪談資料,筆者并未選擇預(yù)約的方式與受訪者見面,而是直接抵達現(xiàn)場后出示學(xué)校開具的介紹信表明身份,與縣圖書館的工作人員見面后隨即開始交流。本次訪談共采訪到19位館長、6位副館長,采用一對一深度訪談的方式,與每位受訪者的交流時間約為1.5 小時,給受訪者留有相對充分的思考和表達余地,最大限度地避免受訪者過于局促而影響到訪談質(zhì)量。訪談問題以《公共圖書館法》為基礎(chǔ),圍繞著政府依法保障情況與本館依法治理情況兩大部分展開,共選取了14條法律條款,詢問和觀察這些條款在縣級公共圖書館中的落實情況。具體的受訪者編號見表1:
1.2 政府依法保障情況
針對該部分情況,本文共選取了7條《公共圖書館法》中明確作出要求的條款作為訪談問題,詢問和觀察各圖書館的具體落實情況,以此來調(diào)查欠發(fā)達地區(qū)地方政府對于縣級公共圖書館發(fā)展的保障情況。
(1)縣級公共圖書館納入本地發(fā)展規(guī)劃情況。《公共圖書館法》中第4條明確規(guī)定:“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書館事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃?!钡谠L談中有11位館長明確表示縣級公共圖書館的發(fā)展并未納入地方社會和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃之中。有7位館長表示,雖然地方社會和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中制定了有關(guān)公共文化事業(yè)的發(fā)展目標(biāo),但基本上都是在向公共圖書館提出發(fā)展任務(wù)和要求,圖書館并未因此獲得實質(zhì)上的經(jīng)費補貼和政策扶持。其余館長則對此均表示不知情,不確定地方經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中是否有涉及公共圖書館事業(yè)發(fā)展的內(nèi)容。
(2)縣級公共圖書館經(jīng)費保障情況?!豆矆D書館法》中第4條要求各級政府加大對政府設(shè)立的公共圖書館的投入,將所需經(jīng)費列入本級政府預(yù)算,并及時、足額撥付。但從調(diào)研情況來看,縣級公共圖書館所的經(jīng)費保障問題仍然相當(dāng)嚴峻。有23位受訪者不約而同地提到了縣級圖書館缺乏經(jīng)費的問題,更有受訪者直言“因為經(jīng)費的缺乏,我們圖書館的生存比較艱難(E)?!备鞣N細節(jié)也反映出縣級公共圖書館面臨的經(jīng)費壓力,筆者發(fā)現(xiàn)在訪談過程中僅有4個圖書館的空調(diào)正常開放,其余圖書館為了節(jié)約電費均未打開空調(diào)。
(3)縣級公共圖書館館舍設(shè)施的維護和更新情況?!豆矆D書館法》第13條規(guī)定:“縣級以上地方人民政府應(yīng)加強固定館舍和流動服務(wù)設(shè)施、自助服務(wù)設(shè)施建設(shè)?!钡P者在調(diào)研中觀察到,除了2個縣級圖書館剛剛遷入新的館舍外,其余縣級公共圖書館的館舍設(shè)施普遍較為陳舊。訪談過程中可以明顯感受到受訪者對于館舍基礎(chǔ)設(shè)施陳舊的遺憾和無奈,例如受訪者R所言:“我們這場館從沒整體翻新過,設(shè)施都很老了,椅子坐上去也不舒服,大家其實也不愿意來?!贝送?,調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)了公共圖書館設(shè)施被占用的情況,受訪者P表示:“我們有一個20人坐席的社區(qū)閱覽室,總是被居委會用作開會或其他事情,我們也沒什么辦法。”
(4)縣級公共圖書館文獻信息資源建設(shè)情況。《公共圖書館法》第15條專門要求縣級以上人民政府在設(shè)立圖書館時要“具備與其功能相適應(yīng)的文獻信息”。從調(diào)研發(fā)現(xiàn)的實際情況來看,縣級公共圖書館的文獻信息資源建設(shè)堪憂。17個圖書館沒有的資源購置專項資金常年難以得到落實,甚至有7個圖書館已經(jīng)有至少一年沒有新增任何文獻資源。受訪者B表示:“每年政府給的錢基本上就是20萬免費開放的錢,多余的錢,好的光景就給點,差的光景就一分錢不多給。”文獻信息資源增長緩慢甚至停滯的現(xiàn)象,在本文所選取的25個縣級圖書館中普遍存在。
(5)縣級公共圖書館數(shù)字化設(shè)備建設(shè)情況?!豆矆D書館法》第31條規(guī)定“縣級政府應(yīng)當(dāng)完善公共圖書館數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)體系和配送體系?!苯?jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn),縣級圖書館的數(shù)字化設(shè)備斷代和閑置的情況十分突出。2個遷入新館舍的圖書館均配置了完善的自助借閱系統(tǒng)和資源查詢設(shè)備,電子閱覽室也配備了新的數(shù)字化閱讀設(shè)備,但卻因為無人使用導(dǎo)致大部分設(shè)備閑置。其余圖書館的數(shù)字化設(shè)備也存在大量的損壞和閑置情況,或是因為缺少維護和更新已經(jīng)無法正常使用,或是因為圖書館工作人員不會操作而長期處于關(guān)機狀態(tài)。
(6)縣級公共圖書館館長和工作人員任職資格情況。《公共圖書館法》第19條規(guī)定政府設(shè)立的公共圖書館館長應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的文化水平、公共圖書館工作人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識與技能。從調(diào)研結(jié)果來看,這一規(guī)定顯然在縣級公共圖書館沒有得到很好地落實。受訪者T作為縣級圖書館館長僅有小學(xué)文化水平;受訪者U既是這座百余萬人口大縣的縣級公共圖書館館長,同時也是該縣最大的營利性連鎖書店和教育輔導(dǎo)機構(gòu)的老板。對于圖書館工作人員的專業(yè)知識與技能也缺乏相應(yīng)的標(biāo)準和考核,調(diào)查所選的25個縣級公共圖書館均沒有制定專門的人員考核條例,受訪者S更是直言不諱地表示:“大部分工作人員都是圖這里工作輕松,走關(guān)系從別的單位調(diào)過來的。”
(7)縣級公共圖書館總分館制度實施情況?!豆矆D書館法》第31條要求縣級人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜建立符合當(dāng)?shù)靥攸c的以縣級公共圖書館為總館,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站、村(社區(qū))圖書室等為分館或者基層服務(wù)點的總分館制。調(diào)查中所有受訪者表示總分館制度已經(jīng)基本實現(xiàn),圖書館資源的通借通還、服務(wù)向基層延伸和對基層圖書館開展指導(dǎo)工作的規(guī)定也已經(jīng)基本得到落實。但也有不少受訪者提出了總分館制度在實施過程中的遇到的困難,例如受訪者K反映的缺少其他機構(gòu)配合的問題:“我們在把服務(wù)向社區(qū)延伸,但社區(qū)一直沒有給什么支持,我們自己做的很難”;受訪者C反映的缺少人力和物力落實的問題:“通借通還在名義上是可以的,但在實際中還沒遇到過。人家在別的地方借的書,就算還給我們,我們也沒那個能力給送到那邊去?!?/p>
1.3 本館依法治理情況
針對該部分情況,本文共選取了7條《公共圖書館法》中明確作出要求的條款作為訪談問題,詢問和觀察其具體實施情況,以此來調(diào)查欠發(fā)達地區(qū)縣級公共圖書館的依法治理情況。
(1)縣級公共圖書館章程制定情況?!豆矆D書館法》第16條要求公共圖書館章程應(yīng)當(dāng)包括名稱、館址、辦館宗旨、業(yè)務(wù)范圍、管理制度及有關(guān)規(guī)則、終止程序和剩余財產(chǎn)的處理方案等事項。本次調(diào)研的25個縣級公共圖書館都設(shè)有明確的管理章程,章程內(nèi)容基本涵蓋了《公共圖書館法》中所規(guī)定的幾個重要內(nèi)容。有不少圖書館還根據(jù)自身所處地區(qū)的實際情況,對管理章程做出了補充。例如有5個位于少數(shù)民族聚居區(qū)的縣級圖書館,在管理章程中對于尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣、保護少數(shù)民族特色文化等方面做出了專門的規(guī)定。
(2)縣級公共圖書館資源共享共建情況?!豆矆D書館法》第30條明確表示:“國家支持公共圖書館開展聯(lián)合采購、聯(lián)合編目、聯(lián)合服務(wù),實現(xiàn)文獻信息的共建共享,促進文獻信息的有效利用”。所有受訪者均表示,目前已經(jīng)建立起了省-市-縣-鄉(xiāng)村(街道)的公共圖書館文獻信息資源共享共建體系。對于縣級公共圖書館而言,文獻信息資源共享共建的意義重大,正如受訪者G所言:“如果沒有省圖這幾年不停地給我們送書送資源過來,我這個圖書館擁有的東西可以說不到現(xiàn)在的一半?!钡珡漠?dāng)前的現(xiàn)實情況出發(fā),縣級公共圖書館更多的是作為資源“共享”的受益方,而在資源“共建”方面則很少發(fā)揮出應(yīng)有的作用。多名受訪者表示本館并未參與到資源的聯(lián)合采購中,向鄉(xiāng)村和街道傳遞的文獻信息資源也大多來源于省、市級公共圖書館。
(3)縣級公共圖書館免費開放及基本服務(wù)情況。《公共圖書館法》第2條明確規(guī)定公共圖書館應(yīng)向社會公眾免費開放,并提供“收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關(guān)服務(wù)?!北敬握{(diào)研所選取的25個縣級公共圖書館均做到了免費開放,也都向公眾提供了相關(guān)基本服務(wù)。所有受訪者都支持公共圖書館的免費開放政策,一方面是因為該政策符合公共圖書館的性質(zhì),另一方面是因為國家與省政府提供的免費開放專項經(jīng)費是一項比較穩(wěn)定和確定的經(jīng)費來源,甚至是大多數(shù)縣級圖書館唯一可以按時撥付的經(jīng)費來源。也正是因此,有13位受訪者在訪談中表達出了提高免費開放專項經(jīng)費的期待。
(4)縣級公共圖書館提供的閱讀指導(dǎo)情況。《公共圖書館法》第36條要求公共圖書館應(yīng)當(dāng)通過開展閱讀指導(dǎo)、讀書交流、演講誦讀、圖書互換共享等活動,推廣全民閱讀。但在本次調(diào)研的25個縣級公共圖書館中,普遍存在閱讀指導(dǎo)活動場次少、影響范圍小、公眾參與少的問題。有6個圖書館在過去的一年內(nèi)沒有舉辦任何閱讀推廣活動,僅有4個圖書館在過去一年舉辦了5次以上的閱讀推廣活動。還有12個縣級圖書館僅在本館內(nèi)舉辦活動,并未將活動向鄉(xiāng)村或街道推廣。有18位舉辦過閱讀推廣活動的圖書館館長表示,舉辦活動時經(jīng)常出現(xiàn)參與人次較少、社會反響不夠強烈的問題。
(5)縣級公共圖書館公休日免費開放情況?!豆矆D書館法》第38條明確規(guī)定公共圖書館在公休日應(yīng)當(dāng)開放,在國家法定節(jié)假日應(yīng)當(dāng)有開放時間。本次調(diào)研的25個縣級公共圖書館的均做到了公休日正常開放,即使是在春節(jié)、中秋節(jié)等國家法定節(jié)假日,也會在固定時間內(nèi)開放圖書館的借閱室和自習(xí)室,并安排工作人員值班進行管理。
(6)縣級公共圖書館數(shù)字資源建設(shè)情況?!豆矆D書館法》第40條要求公共圖書館應(yīng)當(dāng)加強數(shù)字資源建設(shè)、配備相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備,建立線上線下相結(jié)合的文獻信息共享平臺。從調(diào)研情況來看,數(shù)字資源是縣級公共圖書館資源體系建設(shè)的短板部分。訪談中有21位館長明確表示目前沒有力量獨立建設(shè)數(shù)字資源庫,剩余的4個圖書館雖然在嘗試建設(shè)本館數(shù)字資源平臺,但也都進展緩慢。本次調(diào)研的25個縣級圖書館中,至今沒有一個圖書館建立起本館的線上線下相結(jié)合的文獻信息共享平臺。受訪者A在訪談中提到:“我不太懂你說的這個數(shù)字平臺,我們搞這個有什么作用呢?我搞了也沒有老百姓來用啊?!边@表明,縣級公共圖書館在數(shù)字資源建設(shè)時除了要面臨資源、經(jīng)費和人員等方面的壓力,縣域居民的實際需求問題也應(yīng)當(dāng)是一項重要的考量范疇。
(7)縣級公共圖書館古籍保護情況?!豆矆D書館法》第41條要求公共圖書館應(yīng)當(dāng)加強館內(nèi)古籍的保護,根據(jù)自身條件采用數(shù)字化、影印或者縮微技術(shù)等推進古籍的整理、出版和研究利用。所有館長均表示,古籍保護工作是本館的工作重點之一。尤其是處在少數(shù)民族聚集區(qū)的縣級圖書館,一直以來都相當(dāng)重視少數(shù)民族古籍、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和民族特色習(xí)俗的收集與保護。從調(diào)研結(jié)果來看,雖然縣級公共圖書館普遍較為重視古籍保護工作,但依舊缺乏對于古籍資源研究、開發(fā)和利用的能力。有12位受訪者表示,在整理地方古籍的過程中需要省、市兩級圖書館的配合,包括提供專家和設(shè)備等;還有7位受訪者表示,省、市級圖書館是整理和利用地方古籍的主力,縣級圖書館只能做一些基本的保障工作。
2 問題總結(jié)與原因分析
調(diào)研結(jié)果反映出,《公共圖書館法》在欠發(fā)達地區(qū)縣級公共圖書館的實施情況既有成效,也有不足。針對這些不足,本文從法治視角出發(fā)將其背后的原因總結(jié)為以下四方面:
2.1 法治思維較為薄弱
《公共圖書館法》為我國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展提供了重要的法律保障,對政府所負擔(dān)的責(zé)任做出了明確的界定和要求。但法律頒行以后,其實施就成為公共圖書館法治化建設(shè)的重要問題,這一問題在欠發(fā)達地區(qū)則更為突出。事實上,法律永遠是應(yīng)然與實然的矛盾體[11],前者是法律條文確立的法律制度,表達的是立法者的意志;而后者則是法律條文的落實和實施情況。
從本次調(diào)查情況來看,《公共圖書館法》這種應(yīng)然與實然的矛盾是很明顯的。例如經(jīng)費保障情況,法律要求地方政府:“加大公共圖書館投入,足額、及時的撥付經(jīng)費”,但實際情況卻是25個縣級公共圖書館中有20個圖書館的經(jīng)費已經(jīng)連續(xù)縮減了兩年以上,甚至有部分圖書館的經(jīng)費只有國家強制規(guī)定的免費開放經(jīng)費可以按時撥付。還有納入地方發(fā)展規(guī)劃的問題,調(diào)查所選取的25個縣均未按照法律規(guī)定將公共圖書館事業(yè)的發(fā)展列入本縣社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中。此外,圖書館長和工作人員的任職資格、圖書館場所被占用的等方面也存在不少問題。以上這些“立法是一套,實踐是另一套”的社會現(xiàn)象,已經(jīng)成為目前縣級公共圖書館治理中普遍存在的問題。其背后的根源,就是地方縣級政府在治理公共圖書館事業(yè)時的法治思維薄弱,有法不依、執(zhí)法不嚴。對《公共圖書館法》及其具體規(guī)定不夠重視,在治理本地公共圖書館過程中忽視了法治的重要意義。
2.2 政策條文有待完善
客觀地分析,圍繞公共圖書館法治化治理的相關(guān)政策條文不夠完善,也是導(dǎo)致《公共圖書館法》中“應(yīng)然”與“實然”產(chǎn)生矛盾、部分條款難以落實的重要原因之一。所謂的“政策條文”主要包括兩個方面:一是《公共圖書館法》中部分條款的表述有待完善。例如經(jīng)費保障中的“足額、及時撥付”,這里的兩個詞就過于模糊,不具備可操作性,給撥款部門自由裁量的空間太大;還有要求館長應(yīng)當(dāng)具備“相應(yīng)的文化水平、專業(yè)知識和組織管理能力”,這里缺少基本的評價標(biāo)準,難以判斷是否符合“相應(yīng)”的要求。
二是《公共圖書館法》配套法規(guī)與政策的制定有待完善。《公共圖書館法》的法律規(guī)定大多為原則性、方向性甚至是鼓勵性內(nèi)容,涉及圖書館事業(yè)發(fā)展和圖書館日常運行的許多具體問題,還需要各級行政管理部門通過制定各種法規(guī)政策、標(biāo)準規(guī)范將有關(guān)法律規(guī)定具體化。因此,特別需要地方政府立法加以本地化,來配合《公共圖書館法》的落實和執(zhí)行。但在本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn),大多數(shù)縣級文化管理部門只是對上級的文件照發(fā)照轉(zhuǎn),缺少結(jié)合本地實際情況、具有可操作性的政策與制度文件,因而很多問題只能憑決策者的個人意志決定,成為阻礙公共圖書館法治化治理的重要原因之一。
2.3 普法工作不夠深入
《公共圖書館法》已經(jīng)實施了五年,但對于該法律的普及和宣傳工作卻仍然不夠深入,集中表現(xiàn)為社會公眾對公共圖書館和自身文化權(quán)利的忽視、誤解甚至偏見。通過調(diào)研得知,有居民認為自身應(yīng)得的文化權(quán)益是政府的“恩賜”(M),進而對圖書館這個機構(gòu)產(chǎn)生了畏懼心理;還有部分公眾不知道自己可以免費獲取公共圖書館的資源服務(wù),甚至認為圖書館要收費才能進入(N)。令人擔(dān)憂的是,公眾對縣級公共圖書館所存在的誤解遠不止個人文化權(quán)益方面,甚至有些誤解已經(jīng)固化成為社會層面普遍存在的偏見。例如,“公共圖書館舉辦的活動被認為沒有意義(O)”“在縣圖書館工作受到領(lǐng)導(dǎo)的漠視和家人的不理解(P,C)”。
其實,《公共圖書館法》對于圖書館的服務(wù)體系建設(shè)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對象、服務(wù)方式、服務(wù)時間與空間、促進全民閱讀、讀者權(quán)益保障等工作環(huán)節(jié)都有明確的規(guī)定,充分表達出了公共圖書館的目的就是保障公民基本文化權(quán)益、提高公民科學(xué)文化素質(zhì)和社會文明。而且公共圖書館的所有服務(wù)內(nèi)容和公共活動都是免費舉辦,并且呼吁公眾積極參加。但由于《公共圖書館法》的社會知曉度仍處于較低水平,公眾對法律本身和法律賦予自身的權(quán)益都知之甚少,為公共圖書館依法促進全民閱讀、保障公眾文化權(quán)益等方面帶來了巨大阻礙。
2.4 監(jiān)督問責(zé)機制有所缺失
之所以會出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴的情況,還有一個關(guān)鍵因素是對于縣級政府或文化主管部門來說,違反或忽視《公共圖書館法》的某些規(guī)定并未對其產(chǎn)生任何不利影響,而縣級圖書館也沒有能力和權(quán)利去督促政府嚴格執(zhí)行《公共圖書館法》的各項規(guī)定。從調(diào)研情況來看,缺少對《公共圖書館法》落實情況的監(jiān)督機制和相應(yīng)的問責(zé)機制,已經(jīng)成為當(dāng)前縣級公共圖書館的法治化治理水平不足的重要原因之一。
受訪者E、M與S與在訪談中也表達了類似的觀點,即縣級公共圖書館事業(yè)發(fā)展停滯甚至倒退,對于領(lǐng)導(dǎo)人而言幾乎不用承擔(dān)責(zé)任;國家開展的縣級以上公共圖書館評估的結(jié)果,在地方政府看來遠不如創(chuàng)建精神文明城市的評估結(jié)果。其實不單是對政府缺少監(jiān)督懲戒,對于公共圖書館是否嚴格執(zhí)行了《公共圖書館法》的監(jiān)督和懲戒同樣不足。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)部分縣級公共圖書館沒有按照法律的相關(guān)規(guī)定,在長達一年的時間內(nèi)都舉辦任何活動推進全民閱讀,存在明顯的“懶政”問題。但縣級政府和文化主管單位依舊沒有對館長或其他責(zé)任人給予警告和處分,也未見任何督促圖書館積極舉辦活動的文件或通知。在此背景下,如果長期處于缺少監(jiān)督和懲戒的外部壓力,地方政府和公共圖書館本身可能會更加忽視《公共圖書館法》的存在,進一步破壞公共圖書館法治化治理的進程。
3 基層公共圖書館法治建設(shè)的著力點
3.1 完善與健全相關(guān)法律及配套制度
公共圖書館法治化治理是圖書館事業(yè)健康發(fā)展的根本保障,也是黨中央提出“全面依法治國”戰(zhàn)略的重要組成部分?!豆矆D書館法》的頒布與實施是我國圖書館法治建設(shè)進程中的重要里程碑,但圖書館法治化建設(shè)不能僅通過一部法律來實現(xiàn),而是要建立起相應(yīng)的法律保障體系,全面推動圖書館事業(yè)發(fā)展依法治理、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究,通過建立健全相關(guān)制度和運行機制將法律條文的規(guī)定落到實處。結(jié)合調(diào)研結(jié)果與縣級公共圖書館實際情況,本文認為應(yīng)當(dāng)首先將以下兩方面作為重點:
(1)盡快出臺落實地方政府責(zé)任的地方性法規(guī)或政策文件。必須以地方性法規(guī)的形式明確地方政府對公共圖書館建設(shè)的主要責(zé)任,將公共圖書館事業(yè)納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。經(jīng)費保障最能體現(xiàn)地方政府的保障力度,地方性政策法規(guī)文件(條例)可以明確提出圖書館經(jīng)費應(yīng)占本縣財政預(yù)算的比例并足額撥付。還應(yīng)當(dāng)詳細列出圖書館經(jīng)費范圍,包括文獻信息、人員、服務(wù)、設(shè)施、設(shè)備、圖書館運行與維護等方面,務(wù)必做到“??顚S谩薄?/p>
(2)制定細化落實《公共圖書館法》及相關(guān)法律對圖書館工作要求的文件。根據(jù)基層公共圖書館的特點,對《公共圖書館法》和國家各部門頒發(fā)的相關(guān)文件(包括法律、法規(guī)和政策等)中有關(guān)圖書館工作的內(nèi)容提出細化要求和落實措施。這些工作涉及基層圖書館的文獻資源建設(shè)、數(shù)字化建設(shè)、文獻保護與處置、古籍保護、文物保護、免費開放、服務(wù)時間、未成年人保護、接受捐贈、鼓勵社會力量參與圖書館建設(shè)、志愿者服務(wù)等許多方面。
3.2 樹立法律權(quán)威,嚴格依法治理基層公共圖書館
調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象,從側(cè)面反映出《公共圖書館法》的權(quán)威性受到了挑戰(zhàn)。對法律的忽視甚至無視,都嚴重破壞了公共圖書館事業(yè)法治化治理的進程,因此,本文認為應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面出發(fā),嚴肅《公共圖書館法》的法律權(quán)威性,依法嚴格治理基層公共圖書館。
(1)基層公共圖書館的各級責(zé)任主體要牢固樹立法治思維,摒棄人治思維,切實維護法律的嚴肅性和權(quán)威性。特別是《公共圖書館法》中有很多是對相關(guān)責(zé)任主體的強制性條款(常用“應(yīng)當(dāng)”作為表述)。對這些條款,各級責(zé)任主體都要有敬畏之心,嚴格依法辦事,依法行政。決不能以個人意志或好惡進行決策,也不能以各種借口或偶發(fā)事件的變化作出有違《公共圖書館法》的決定。
(2)建立依法治理縣級公共圖書館的監(jiān)督機制。國家監(jiān)察部門應(yīng)該將公共圖書館的各級責(zé)任主體“是否履行了《公共圖書館法》所規(guī)定的法律義務(wù)”以及“在履職過程中是否符合存在違背《公共圖書館法》及其他相關(guān)法律的行為”納入監(jiān)察范圍。應(yīng)當(dāng)建立對違法行為的追責(zé)機制,同時應(yīng)該賦予并落實公共圖書館乃至社會公眾對各種違背《公共圖書館法》的決策和行為提起行政訴訟的權(quán)利。
3.3 大力開展《公共圖書館法》的宣傳普及活動
從實際情況來說,政府對保障公共圖書館事業(yè)發(fā)展職責(zé)的不清晰、社會公眾對自身文化權(quán)利的模糊以及公共圖書館對自身職能的認識不足,很大程度上是源于《公共圖書館法》的宣傳不夠普及和深入,社會各界包括基層圖書館本身都對法律認知相當(dāng)模糊。因此,基層公共圖書館應(yīng)當(dāng)在全面開展法律法規(guī)學(xué)習(xí)活動的基礎(chǔ)上,大力宣傳和普及《公共圖書館法》的具體內(nèi)容和法律精神,引導(dǎo)地方政府與社會公眾正視和重視公共圖書館事業(yè)發(fā)展。本文認為可以具體從以下三方面出發(fā):
(1)重視自身的宣傳推廣工作。在宣傳形式方面,基層公共圖書館可以充分學(xué)習(xí)大中型城市圖書館的經(jīng)驗。如將圖書館的名稱、館址等納入城鎮(zhèn)路標(biāo)、路牌、公共交通等公共標(biāo)識系統(tǒng),以提高圖書館的知曉度、辨識度;確定本地的讀書月、讀書季,開展各種活動,推動、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀,同時擴大圖書館的影響;與廣播、電視、報刊、融媒體等公共媒體合作。還可以借助抖音等短視頻媒體平臺,將圖書館事業(yè)發(fā)展與服務(wù)的宣傳作為公益宣傳內(nèi)容。在宣傳內(nèi)容方面,大量加入《公共圖書館法》中有關(guān)保障公眾基本文化權(quán)益的條款,提高法律社會知曉度的同時,讓更多公眾正確的認識公共圖書館。
(2)把握與政府和主管部門互動的機會?;鶎庸矆D書館應(yīng)努力把握一切與政府領(lǐng)導(dǎo)人和主管部門負責(zé)人可以產(chǎn)生互動的機會,包括邀請縣級領(lǐng)導(dǎo)參與和指導(dǎo)圖書館舉辦的相關(guān)活動、積極參與地方政府及有關(guān)部門舉辦的活動、以各種靈活多樣的方式匯報圖書館工作,并指出這些工作是《公共圖書館法》的規(guī)定與要求,讓政府及主管部門了解圖書館對本地經(jīng)濟和文化發(fā)展的貢獻,了解到法律中涉及自身的相關(guān)規(guī)定。
(3)加強與社會力量的合作。公共圖書館應(yīng)當(dāng)重視與企業(yè)和媒體等社會力量的互動,獲得資源投入的同時擴大圖書館的社會影響力?;鶎庸矆D書館可以與本地企業(yè)開展合作,幫助企業(yè)建設(shè)圖書館閱覽室,與企業(yè)合作舉辦慶祝活動等。并且依據(jù)公共圖書館可以依據(jù)《公共圖書館法》,報請當(dāng)?shù)卣畬閳D書館事業(yè)作出突出貢獻的社會力量進行表彰。利用“依法宣法”的形式,讓更多人了解到《公共圖書館法》鼓勵社會力量的參與,并且規(guī)定了要對退訂圖書館事業(yè)發(fā)展作出貢獻的社會力量予以獎勵,進一步擴大法律的普及范圍。
3.4 法治與德治有機結(jié)合
習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)“要堅持依法治國和以德治國相結(jié)合”,為公共圖書館事業(yè)發(fā)展如何貫徹依法治理提供了新思路。法治和德治可以在公共圖書館治理中相互補充、相互促進,形成具有中國特色的公共圖書館法治化治理體系。筆者認為可以將以下三點作為公共圖書館法治與德有機結(jié)合的著力點:
(1)塑造圖書館職業(yè)精神。所謂“圖書館職業(yè)精神”,主要包含有圖書館人對職業(yè)持有的信念和秉持的價值觀。中國圖書館學(xué)會早在2008年就發(fā)布了《圖書館服務(wù)宣言》,對我國圖書館核心價值體系進行了細致的詮釋?;鶎庸矆D書館可以以此為基礎(chǔ),根據(jù)自身所處地區(qū)的特色,制定能夠體現(xiàn)本館實際發(fā)展水平和發(fā)展目標(biāo)的“職業(yè)精神綱領(lǐng)”,塑造起每一位職工的圖書館職業(yè)精神。
(2)培育圖書館職業(yè)自信。職業(yè)自信為職業(yè)精神的塑造提供了重要支撐?;鶎庸矆D書館的存在使得基層群眾可以免費、平等、便利的獲取信息和知識服務(wù),并且提供了公開的文化活動場所及必要的基本公共服務(wù)。每一位圖書館職工都應(yīng)該意識到,自己所做的工作是在為廣大基層群眾服務(wù),對保障基層群眾的基本文化權(quán)益和基層社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展具有不可替代的作用。這是圖書館所特有的,區(qū)別于其他行業(yè)和領(lǐng)域的工作特點,也是圖書館職業(yè)自信和職業(yè)自豪感的重要來源。
(3)提升圖書館機構(gòu)凝聚力?;鶎庸矆D書館德治建設(shè)水平的推進,離不開一支敬業(yè)樂業(yè)的圖書館員隊伍,這就要求基層公共圖書治理過程中注重“以人為本”?;鶎庸矆D書館在要充分相信職工,在各種發(fā)展困難的情況下都盡可能地善待職工。讓職工在充滿人文關(guān)懷的圖書館工作環(huán)境中,構(gòu)建起公共圖書館自身的“職業(yè)凝聚力”。同時,這里的“以人為本”還應(yīng)當(dāng)包括讀者群體。基層公共圖書館應(yīng)當(dāng)尊重和重視居民的實際文化需求,以當(dāng)?shù)靥厣奈幕滋N為基礎(chǔ),以“以人為本”為服務(wù)理念,為公眾提供優(yōu)質(zhì)的文化服務(wù)內(nèi)容。總的來說,就是“用特色吸引讀者、用資源滿足讀者、用服務(wù)感化讀者”,構(gòu)建起公共圖書館自身的“文化凝聚力”。
4 結(jié)語
治玉石者,既琢之而復(fù)磨之,治之已精,而益求其精也。我們應(yīng)當(dāng)在充分肯定我國欠發(fā)達地區(qū)縣級公共圖書館發(fā)展成果的同時,注意到其法治建設(shè)之路依舊任重而道遠。結(jié)合調(diào)研結(jié)果與實地觀察的情況,本文所選取的14條法律條文中,有關(guān)總分館制度、圖書館章程設(shè)置、資源共享共建、地方古籍保護、場館免費開放和公休日開放的6項規(guī)定已經(jīng)基本得到了落實。雖然在執(zhí)行過程中存在不少現(xiàn)實困難,但制度的實施已經(jīng)對地方公共圖書館事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了一定成效。其余8項法律條款的落實情況則令人擔(dān)憂,且主要集中在政府依法保障方面。尤其是經(jīng)費保障情況和納入地方發(fā)展規(guī)劃的情況,亟須引起相關(guān)部門的重視和妥善解決。為此,本文圍繞著《公共圖書館法》的在欠發(fā)達地區(qū)縣級公共圖書館的落實情況,提出了4個基層公共圖書館法治建設(shè)著力點,希望能為新時代基層公共圖書館的法治化建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展提供參考。
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作者簡介:
肖希明(1955— ),男,博士,教授,任職于武漢大學(xué)信息管理學(xué)院。研究方向:圖書館學(xué)基礎(chǔ)與理論、公共文化服務(wù)。
王子?。?996— ),男,武漢大學(xué)信息管理學(xué)院博士研究生在讀。研究方向:公共文化服務(wù)。