郭兵 黃偉豪 謝真強(qiáng)

摘 要：政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營屬于政企合作模式，這種模式不僅有利于緩解政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用的財(cái)政壓力和技術(shù)局限，也能夠有效避免政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用的資源浪費(fèi)。在政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中，政企合作不可避免會(huì)存在安全風(fēng)險(xiǎn)。然而，政企合作造成的“監(jiān)管俘獲”、責(zé)任主體不明確、責(zé)任階段不清晰等問題，影響了政府和企業(yè)的責(zé)任承擔(dān)。為此，有必要引入政府擔(dān)保責(zé)任強(qiáng)化政企合作的外部責(zé)任承擔(dān)，通過厘清政企合作關(guān)系來明確責(zé)任主體，并圍繞數(shù)據(jù)生命周期來細(xì)化責(zé)任形式。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù)；授權(quán)運(yùn)營；政企合作；責(zé)任承擔(dān)

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009 - 5381（2024）02 - 0107 - 10

一、問題的提出

隨著政府?dāng)?shù)據(jù)資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值越來越受到重視，各地不斷探索政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用的新模式，部分地方通過政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的方式進(jìn)一步探索政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也正式確認(rèn)了政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的開發(fā)利用模式，提出“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”。此外，政府（公共）數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實(shí)踐也引發(fā)了學(xué)界的關(guān)注，并形成了一定規(guī)模的研究成果。當(dāng)前圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的理論研究主要集中在三個(gè)方面：一是授權(quán)運(yùn)營的機(jī)理模式[1-3]，二是授權(quán)運(yùn)營的收益分配[4-6]，三是授權(quán)運(yùn)營的法律屬性和制度構(gòu)建[7-10]。從既有的研究看，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的責(zé)任承擔(dān)問題關(guān)注明顯不足。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營往往采用的是政企合作模式，這種模式很大程度上解決了當(dāng)下政府“有數(shù)不能用”、企業(yè)“欲用而無數(shù)”的困境。然而，在政企合作模式下，委托企業(yè)出于自身利益的考慮，難以避免存在濫用甚至泄露個(gè)人信息等方面的安全風(fēng)險(xiǎn)。2023年9月，上海市網(wǎng)信部門通報(bào)了一起政府?dāng)?shù)據(jù)泄露案件，該案中政府部門委托的某技術(shù)承包商違規(guī)將政府?dāng)?shù)據(jù)置于互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行測試期間，相關(guān)存儲(chǔ)端存在高危漏洞，導(dǎo)致大量公民數(shù)據(jù)泄露，并被境外不法分子在暗網(wǎng)披露兜售。[11]雖然這起事件以網(wǎng)絡(luò)安全主管部門對(duì)涉事企業(yè)的行政處罰而告終，但其中暴露出的當(dāng)前在政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營下政企合作責(zé)任承擔(dān)問題卻仍然值得進(jìn)一步反思。本文將以個(gè)人信息保護(hù)責(zé)任為具體切入點(diǎn)，分析當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中政企合作責(zé)任承擔(dān)所面臨的困境以及相應(yīng)的完善方向。

二、政企合作開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的必要性

在數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用方面，以一些頭部公司企業(yè)為代表的市場主體在技術(shù)應(yīng)用方面的專業(yè)性、產(chǎn)品研發(fā)方面的投入度以及產(chǎn)品應(yīng)用的廣泛性等方面都已經(jīng)形成了明顯的優(yōu)勢。另外，這些企業(yè)還在數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用方面有著顯著的優(yōu)勢，他們“掌握龐大的數(shù)據(jù)量、超乎常人想象的收集速度、多元的數(shù)據(jù)種類、潛在的詳盡范圍以及強(qiáng)人工智能技術(shù)下的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)與整合能力”[12]。與之相比，政府顯然在數(shù)字技術(shù)方面存在短板，也更容易造成數(shù)據(jù)資源的浪費(fèi)，其表現(xiàn)為政府自身很難解決政務(wù)數(shù)字化項(xiàng)目建設(shè)的投資收益與相關(guān)技術(shù)問題，需要企業(yè)協(xié)同開展項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營與管理。[13]就目前各地的實(shí)踐來看，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營主要有國有資本運(yùn)營、特許經(jīng)營、場景構(gòu)建等三種模式。[14]這些模式都屬于政企合作方式，之所以要通過這種方式實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用，是因?yàn)檫@與政府的財(cái)政、技術(shù)等現(xiàn)實(shí)難題有關(guān)。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用存在財(cái)政壓力

隨著政府公共服務(wù)職能不斷擴(kuò)張，相關(guān)運(yùn)營成本和財(cái)政壓力增大，政府通過各類政企合作的方式引入社會(huì)力量完成行政任務(wù)成為趨勢。[15]政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用需要大量的人力物力投入，需要巨額的資金支持，僅僅依靠政府來承擔(dān)數(shù)據(jù)開發(fā)利用職責(zé)，不可避免地會(huì)導(dǎo)致政府運(yùn)營成本和財(cái)政壓力增大。據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)測算，2020年我國智慧政務(wù)市場規(guī)模就達(dá)到了3326億元（同比增長5.8%）[16]，由此不難看出政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營需要相當(dāng)多的資金投入。作為數(shù)字政府建設(shè)的一個(gè)重要方面，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的有效開發(fā)利用一方面可以滿足民眾生活的便利化需求，另一方面有利于推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，提升政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用智能化的程度，從而降低政府的運(yùn)行成本。英國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)施數(shù)字治理每年可以為政府節(jié)約17到18億英鎊。[17]數(shù)據(jù)需要經(jīng)過采集、存儲(chǔ)、加工、銷售等多個(gè)環(huán)節(jié)之后才能實(shí)現(xiàn)市場化收益。提供數(shù)據(jù)和承擔(dān)原始數(shù)據(jù)采集工作的機(jī)構(gòu)通常是政府機(jī)構(gòu)或者公共部門，其經(jīng)費(fèi)主要來自財(cái)政，收入不能直接用于支出。進(jìn)行數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)銷售的機(jī)構(gòu)通常是企業(yè)，主要從市場上獲取收益，收入可以自由支配。[18]因此，通過政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字治理，有必要以政企合作等方式引入新的資金來源。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用存在技術(shù)局限

政府雖然聚集了各個(gè)領(lǐng)域的人才，但行政任務(wù)的多元化仍然導(dǎo)致政府部門中的專業(yè)數(shù)據(jù)技術(shù)人員極為稀少，根本無法憑借一己之力完成對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)利用；隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型不斷深入，政府主導(dǎo)下的數(shù)據(jù)收集、儲(chǔ)存、使用等不斷增強(qiáng)，但政府部門公共服務(wù)的性質(zhì)決定了其無法成為專業(yè)的數(shù)據(jù)處理者，仍然需要專業(yè)人員、團(tuán)體的技術(shù)支持。作為數(shù)據(jù)資源持有主體，政府自身的技術(shù)局限性很有可能對(duì)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的實(shí)時(shí)性、地域性以及流通性產(chǎn)生不利影響。數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用中數(shù)據(jù)產(chǎn)品或者數(shù)據(jù)服務(wù)的落地，需要研發(fā)技術(shù)等方面的投入，而且不能僅滿足部分地方的需求，還需要對(duì)不同范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行融合。就此而言，市場主體在政務(wù)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用方面更具技術(shù)優(yōu)勢。事實(shí)上，相關(guān)企業(yè)基于自身技術(shù)等方面的優(yōu)勢，不僅能深入?yún)⑴c到電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)和數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用過程中，甚至能在公共服務(wù)、政府決策與社會(huì)智治中發(fā)揮重要作用。[19]在數(shù)字化發(fā)展背景下，政府難以獨(dú)自有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問題和形勢，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)治理變革是數(shù)字治理的內(nèi)在邏輯。因此，出于對(duì)技術(shù)及資源的現(xiàn)實(shí)需求，需要政府與平臺(tái)型企業(yè)之間進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)。[20]

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用存在資源浪費(fèi)

政府?dāng)?shù)據(jù)資源具有重要的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，如果僅由政府進(jìn)行開發(fā)利用，勢必會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源的浪費(fèi)。政府的數(shù)字治理具有時(shí)效性、透明性、反饋性等特點(diǎn)，為了實(shí)現(xiàn)行政決策的精準(zhǔn)有效，往往依托于高質(zhì)量的政府?dāng)?shù)據(jù)。但是，這種以數(shù)據(jù)為中心的決策模式一旦形成，又會(huì)出現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的過分依賴，從而使政府陷入大數(shù)據(jù)的“旋渦”：即便相關(guān)數(shù)據(jù)分析的結(jié)果理應(yīng)受到質(zhì)疑，也完全受限于該結(jié)果；或者為收集數(shù)據(jù)而收集數(shù)據(jù)，或者賦予數(shù)據(jù)根本無權(quán)得到的信任。[21]數(shù)據(jù)依賴伴隨著一定的負(fù)外部性特征，及時(shí)治理數(shù)據(jù)依賴問題是未來在社會(huì)治理中更好發(fā)揮數(shù)據(jù)賦能作用的關(guān)鍵。[22]數(shù)據(jù)執(zhí)迷所導(dǎo)致的是政府?dāng)?shù)據(jù)資源的間接浪費(fèi)，而在不少領(lǐng)域中長期存在的政府?dāng)?shù)據(jù)“煙囪”，就是本該合理流通的數(shù)據(jù)資源難以得到共享或者開放的實(shí)證，這直接造成了政府?dāng)?shù)據(jù)資源的浪費(fèi)。實(shí)踐中，一些政府部門雖然持有大量的高價(jià)值的數(shù)據(jù)資源，但意識(shí)不到數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的價(jià)值所在，或者沿襲著傳統(tǒng)的“保密”觀念而不愿對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開發(fā)利用，一些企業(yè)雖然擁有專業(yè)數(shù)據(jù)分析應(yīng)用技術(shù)，但也只能望洋興嘆。[23]

三、政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營下政企合作責(zé)任承擔(dān)的主要困境

政府?dāng)?shù)據(jù)涉及行業(yè)領(lǐng)域廣泛，其開發(fā)利用過程中涉及的政府部門眾多。在政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中，政府部門和企業(yè)共同進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，會(huì)使得追責(zé)更加復(fù)雜。由于政府自身受到資金、技術(shù)等方面限制，政府部門需要授權(quán)市場主體進(jìn)行數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，這就不可避免地使運(yùn)營系統(tǒng)的建設(shè)、維護(hù)受到授權(quán)企業(yè)直接或者間接的影響。但是，授權(quán)企業(yè)自身并非行政主體，一旦出現(xiàn)行政糾紛，責(zé)任將難以確認(rèn)。[24]在分配政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營主體的過程中，政府容易逃離法律關(guān)系并規(guī)避相應(yīng)的法律責(zé)任，刻意回避原有體系下的監(jiān)督，進(jìn)而滋生權(quán)力的腐敗。如2023年上海網(wǎng)信部門通報(bào)的政務(wù)數(shù)據(jù)泄露案件，僅通報(bào)了涉案公司被處罰，這在一定程度上彰顯了當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用中政企合作責(zé)任承擔(dān)方面面臨的困境。

（一）政企合作造成的“監(jiān)管俘獲”

數(shù)據(jù)要素市場化配置是我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到一定程度后的必然結(jié)果[25]，市場化配置過程本質(zhì)上也是資源互換和利益博弈的過程。[26]在這個(gè)過程中也容易出現(xiàn)“監(jiān)管俘獲”，即監(jiān)管者為了達(dá)成自己的私利可能會(huì)與被監(jiān)管者相互合謀，當(dāng)被監(jiān)管者計(jì)算出“俘獲”監(jiān)管者所獲得的利益高于付出的成本時(shí)，那么被監(jiān)管者則會(huì)想方設(shè)法“俘獲”監(jiān)管者。[27]在政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營過程中，授權(quán)企業(yè)往往存在利用政府讓渡的部分?jǐn)?shù)據(jù)權(quán)力謀取私利的沖動(dòng)。由于政府部門不可避免地存在對(duì)受托企業(yè)的技術(shù)依賴，當(dāng)其與授權(quán)企業(yè)深入合作時(shí)，“監(jiān)管俘獲”的風(fēng)險(xiǎn)就難以避免。相對(duì)于“主動(dòng)監(jiān)管俘獲”而言，這種“監(jiān)管俘獲”屬于一種“被動(dòng)監(jiān)管俘獲”，即當(dāng)監(jiān)管者自身能力不足時(shí)，必須將部分資源或權(quán)力轉(zhuǎn)移給被監(jiān)管者。[28]

政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的“監(jiān)管俘獲”將使授權(quán)企業(yè)的數(shù)據(jù)權(quán)力不斷強(qiáng)化，而企業(yè)天然的逐利屬性決定了其掌握的數(shù)據(jù)權(quán)力會(huì)逐漸膨脹異化。[29]控制海量數(shù)據(jù)資源的授權(quán)企業(yè)如果為了達(dá)成其逐利目的，必然存在對(duì)個(gè)人信息數(shù)據(jù)進(jìn)行私利化再利用的沖動(dòng)。一旦出現(xiàn)“公私合謀”，持有海量數(shù)據(jù)資源的政府部門也會(huì)成為個(gè)人信息數(shù)據(jù)的侵害者。相對(duì)于授權(quán)運(yùn)營中的政府和企業(yè)，個(gè)人明顯處于弱勢地位；即便《個(gè)人信息保護(hù)法》賦予了個(gè)人足夠的權(quán)利，這些權(quán)利也容易被虛化和剝奪。當(dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營侵害個(gè)人權(quán)益時(shí)，同時(shí)兼具數(shù)據(jù)處理者和監(jiān)管者的政府部門權(quán)責(zé)邊界往往較為模糊，授權(quán)企業(yè)也完全能夠憑借技術(shù)等方面的優(yōu)勢規(guī)避法律責(zé)任，很可能出現(xiàn)責(zé)任主體難以認(rèn)定的情況。當(dāng)“監(jiān)管俘獲”出現(xiàn)時(shí)，個(gè)人不僅無法獲得有效的救濟(jì)途徑，甚至可能投訴無門。

（二）政企合作的責(zé)任主體不明確

由于政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的政企合作模式不同，相應(yīng)的責(zé)任主體也存在明顯差異。與傳統(tǒng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放不同的是，授權(quán)運(yùn)營下政企合作模式可能導(dǎo)致原有的單一政府責(zé)任承擔(dān)方式轉(zhuǎn)換為政府與企業(yè)二元主體責(zé)任承擔(dān)方式。具體而言，若政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的政企合作是基于政府與企業(yè)之間的行政委托，如政府采購模式，即便政府部門將其數(shù)據(jù)處理或監(jiān)管的職權(quán)授權(quán)委托給有關(guān)企業(yè)，這種委托行為也不會(huì)導(dǎo)致行為效果的轉(zhuǎn)移或者行政主體資格的變化。受托企業(yè)以委托部門的名義處理政府?dāng)?shù)據(jù)，其結(jié)果仍由委托部門承擔(dān)。其主要特征仍以官僚科層制模式運(yùn)營為主[30]，企業(yè)與政府之間無法進(jìn)行有效的知識(shí)流動(dòng)和技術(shù)轉(zhuǎn)移[31]，最終決策的權(quán)力仍然集中于政府部門，企業(yè)只是扮演著政府部門的輔助人角色。若政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的政企合作是基于政府對(duì)企業(yè)的行政許可，如特許經(jīng)營模式[32]，根據(jù)《行政許可法》等相關(guān)法律規(guī)定，政府部門和授權(quán)企業(yè)應(yīng)當(dāng)各自對(duì)外承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

值得注意的是，在不少地方的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)中，授權(quán)企業(yè)往往是一些大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。在這種情況下，授權(quán)企業(yè)需要承擔(dān)更多的責(zé)任與義務(wù)，因?yàn)槠湓谑聦?shí)上已經(jīng)具備了經(jīng)濟(jì)屬性與公共屬性。[33]作為大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的授權(quán)企業(yè)除了承擔(dān)基于授權(quán)運(yùn)營法律關(guān)系產(chǎn)生的相應(yīng)責(zé)任外，還需要根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第五十八條的規(guī)定，承擔(dān)建立健全個(gè)人信息保護(hù)合規(guī)制度體系、成立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)、定期發(fā)布社會(huì)責(zé)任報(bào)告等法定義務(wù)。事實(shí)上，在當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的政企合作實(shí)踐中，并沒有對(duì)大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)確定特殊的監(jiān)管要求。此外，在政企合作關(guān)系中，政府部門或者授權(quán)企業(yè)都需要通過其具體工作人員完成相關(guān)工作，然而當(dāng)個(gè)人權(quán)益受到侵害或者發(fā)生數(shù)據(jù)泄露事件等問題時(shí)，受害人往往缺乏有效的途徑獲知責(zé)任承擔(dān)的具體主體，如何將責(zé)任落實(shí)到具體個(gè)人也是一個(gè)實(shí)踐難題。

（三）政企合作的責(zé)任階段不清晰

政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營涉及的個(gè)人信息安全風(fēng)險(xiǎn)分散在多個(gè)階段，在不同階段政府與企業(yè)之間的具體責(zé)任分配并不清晰。廣義的政府?dāng)?shù)據(jù)即公共數(shù)據(jù)，既包括政府及其部門（行政機(jī)關(guān)）持有的數(shù)據(jù)，也包括從其他國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織處獲取的數(shù)據(jù)等。在政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營前的數(shù)據(jù)收集階段，相應(yīng)的數(shù)據(jù)收集主體既可能是政府部門（行政機(jī)關(guān)），也可能是其他國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織等。由于數(shù)據(jù)收集主體的多元且不清晰，這一階段也就難以確定具體的責(zé)任主體。因政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的相關(guān)數(shù)據(jù)處理活動(dòng)往往在政府部門和授權(quán)企業(yè)之間展開，個(gè)人無法獲知授權(quán)運(yùn)營數(shù)據(jù)的具體存儲(chǔ)情況，也就很難具體確認(rèn)相應(yīng)的責(zé)任主體。由于政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的相關(guān)數(shù)據(jù)處理活動(dòng)往往采取自動(dòng)化方式進(jìn)行，在政府?dāng)?shù)據(jù)加工使用過程中，不僅存在人為的因素，也可能存在算法等非人為要素。而既有的追責(zé)機(jī)制對(duì)算法等非人為因素往往采取包容審慎監(jiān)管的態(tài)度，因此相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制難以適用于算法等數(shù)據(jù)使用環(huán)節(jié)。

在政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營過程中，政府和企業(yè)的合作并沒有明確具體的責(zé)任承擔(dān)階段。比如在政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營前的準(zhǔn)備階段，政府存在“事前的合同責(zé)任”。[34]但是，由于政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營下存在不同的政企合作模式，政府和企業(yè)之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系趨向多元化，使得責(zé)任的承擔(dān)存在確定因素。當(dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營確定后，政府部門對(duì)授權(quán)企業(yè)開發(fā)利用政府?dāng)?shù)據(jù)資源的監(jiān)管往往停留于傳統(tǒng)的行為監(jiān)管領(lǐng)域，對(duì)算法等新興行為因素的監(jiān)管相當(dāng)落后，缺乏與時(shí)俱進(jìn)的監(jiān)管方式與公正合理的責(zé)任劃分。在政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營結(jié)束后，授權(quán)企業(yè)與政府之間的權(quán)利義務(wù)隨之基本結(jié)束，然而授權(quán)企業(yè)如何繼續(xù)履行個(gè)人信息保護(hù)責(zé)任則存在相當(dāng)大的不確定因素。

四、政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營下政企合作責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的完善建議

為破解傳統(tǒng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的困境，有必要通過政企合作的方式進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營。針對(duì)政企合作責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的不足，有必要引入“政府擔(dān)?！钡呢?zé)任理念，在厘清政企合作關(guān)系的情況下分別解決外部責(zé)任和內(nèi)部責(zé)任的承擔(dān)問題；此外，還需要圍繞數(shù)據(jù)生命周期，盡可能在政府授權(quán)運(yùn)營的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)一步探索合理的歸責(zé)方案，以構(gòu)建更加合理的個(gè)人信息保護(hù)責(zé)任機(jī)制。

（一）引入政府擔(dān)保理念，強(qiáng)化外部責(zé)任承擔(dān)

回歸政企合作法律關(guān)系本身，授權(quán)企業(yè)無法完全成為政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的責(zé)任主體，政府部門應(yīng)當(dāng)對(duì)授權(quán)運(yùn)營過程中產(chǎn)生的責(zé)任進(jìn)行擔(dān)?！岸档住薄Ｆ髽I(yè)在政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營過程中享有與政府“相似的權(quán)力”，但這種權(quán)力“本不屬于企業(yè)”而“源于政府”。[35]基于政企合作的風(fēng)險(xiǎn)防范[36]，政府有必要對(duì)授權(quán)企業(yè)行為進(jìn)行擔(dān)保管控：一方面，可以規(guī)避“公私合謀”非法獲取合作收益的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，授權(quán)運(yùn)營的權(quán)限邊界難以厘清，政府如果怠于承擔(dān)授權(quán)運(yùn)營的監(jiān)管責(zé)任，極易導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的公益目的虛化。

通過政企合作的方式進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營能夠有效地吸引更多市場主體參與政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)利用，而如何甄別這些參與主體資格條件成為一項(xiàng)重要的行政任務(wù)。引入政府擔(dān)保責(zé)任，就需要政府在確定授權(quán)企業(yè)時(shí)更加積極作為。由于大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)已經(jīng)形成了帶有公共屬性的網(wǎng)絡(luò)空間[37]，甚至隱隱有著“第二政府”的地位，因此個(gè)人很難與其抗衡；當(dāng)授權(quán)企業(yè)是這些大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)時(shí)，政府就更需要承擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任。針對(duì)不同的政企合作模式，政府應(yīng)當(dāng)靈活選擇強(qiáng)化監(jiān)管、自我規(guī)制、程序規(guī)制、公眾參與等方式落實(shí)政府擔(dān)保責(zé)任。[38]政府擔(dān)保責(zé)任的引入明確了政府的“兜底職能”，即通過強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的個(gè)人信息保護(hù)等技術(shù)和管理措施，更好地獲取公眾信任，并以此引導(dǎo)其他主體積極參與到政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營下政企合作的建設(shè)之中。具體而言，政府部門可以通過加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)的技術(shù)手段和能力建設(shè)，采取加密技術(shù)、身份認(rèn)證技術(shù)等有效措施來保護(hù)公民的個(gè)人信息安全；政府部門還可以加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的管理，通過建立健全數(shù)據(jù)收集、分類、存儲(chǔ)、使用、共享、銷毀等制度，更具體、高效地保護(hù)公民的個(gè)人信息安全。此外，政府部門還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)被授權(quán)主體的監(jiān)管，建立健全數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)開放機(jī)制，以確保各類數(shù)據(jù)在合法、規(guī)范、安全和有效的情況下得到使用。最后，政府部門可以加強(qiáng)與社會(huì)各方的密切合作，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多方面的協(xié)同作用，共同推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)工作。只有通過政府與社會(huì)各界緊密合作，才能夠形成一個(gè)協(xié)同推動(dòng)、互相配合的機(jī)制，以保障個(gè)人信息的安全和隱私。[39]

在授權(quán)運(yùn)營過程中，政府既要履行對(duì)個(gè)人權(quán)益保護(hù)的擔(dān)保責(zé)任，也要兼顧與企業(yè)高效合作的擔(dān)保責(zé)任。一方面，政府擔(dān)保責(zé)任的履行有助于處于弱勢地位的個(gè)人的權(quán)益保護(hù)。在政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)過程中，個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力較弱，對(duì)權(quán)益保護(hù)的需求也更為迫切。如果政府拖延履行責(zé)任，就極易導(dǎo)致大范圍的個(gè)人信息安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府擔(dān)保責(zé)任的履行能更好地構(gòu)建起個(gè)人信息權(quán)益的保護(hù)通道。另一方面，政府擔(dān)保責(zé)任也關(guān)系到政府和企業(yè)之間的良性合作。政府擔(dān)保責(zé)任有利于雙方積極履行政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的相關(guān)責(zé)任義務(wù)：政府在擔(dān)保責(zé)任的約束下，需要負(fù)擔(dān)積極主動(dòng)的全過程監(jiān)管義務(wù)，而非僅僅充當(dāng)“甩手掌柜”；授權(quán)企業(yè)在政府的有效監(jiān)管下，也會(huì)更加謹(jǐn)慎地進(jìn)行數(shù)據(jù)開發(fā)利用。

政府在履行擔(dān)保責(zé)任中，應(yīng)平衡各方利益，既要保障個(gè)人的合法權(quán)益，也要避免給授權(quán)企業(yè)帶來不合理的負(fù)擔(dān)。通過履行擔(dān)保責(zé)任，政府不僅可以保障個(gè)人的基本權(quán)利，也能促進(jìn)政企之間的良性合作，有利于實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。

（二）厘清政企合作關(guān)系，明確責(zé)任承擔(dān)主體

在政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營過程中，政企合作的模式不同，雙方合作責(zé)任承擔(dān)的方式也就存在差異，但不能因此導(dǎo)致責(zé)任承擔(dān)的弱化。不同政企合作模式中責(zé)任承擔(dān)主體存在差異，政企合作責(zé)任承擔(dān)的方式也應(yīng)從不同角度進(jìn)行明確規(guī)范。

如果政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的政企合作方式是最基礎(chǔ)的行政委托，政府可以將委托合同的委托依據(jù)、委托內(nèi)容進(jìn)行公示。對(duì)必要的委托主體、委托事項(xiàng)、委托權(quán)限、委托期限以及委托過程中的變更事項(xiàng)向公眾提供查詢途徑。在發(fā)生個(gè)人信息泄露、濫用等安全事件后，政企雙方根據(jù)委托關(guān)系分別承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。若政府作為委托主體存在超出職責(zé)權(quán)限等違法行為，應(yīng)當(dāng)由政府自己承擔(dān)責(zé)任；若授權(quán)企業(yè)存在超越委托權(quán)限的無權(quán)代理等行為，政府有權(quán)向其進(jìn)行追責(zé)。如果政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營下的政企合作存在著特殊的義務(wù)主體，還需要區(qū)分特殊責(zé)任。若授權(quán)企業(yè)是大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，除了應(yīng)當(dāng)根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第五十八條的規(guī)定履行相應(yīng)的法定義務(wù)外，還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)采取更加嚴(yán)格的措施確保個(gè)人信息不被泄露、濫用。

從政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的個(gè)人責(zé)任層面分析，不論是政府部門還是授權(quán)企業(yè)，具體到數(shù)據(jù)處理都要落到相關(guān)工作人員，相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)也應(yīng)當(dāng)內(nèi)部確定到人。在授權(quán)運(yùn)營過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)工作人員加強(qiáng)安全教育培訓(xùn)，不斷提升其責(zé)任意識(shí)。為了防止工作人員濫用權(quán)力，要不斷強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)管，嚴(yán)格限制工作人員的數(shù)據(jù)處理權(quán)限，同時(shí)明確其可參與數(shù)據(jù)處理的范圍。政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用過程中自動(dòng)化決策必不可少，但自動(dòng)化決策也會(huì)出現(xiàn)誤判或遺漏的情況，不可避免存在人為因素的介入。為此，有必要在自動(dòng)化決策中增加相應(yīng)的報(bào)錯(cuò)機(jī)制，在每一次自動(dòng)化決策結(jié)果導(dǎo)出之后可以反向進(jìn)行核驗(yàn)，在核驗(yàn)的過程中如果發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤的情況，再對(duì)原先的結(jié)果進(jìn)行修復(fù)更改；倘若出現(xiàn)最后輸出的結(jié)果與程序運(yùn)行過程不符的情況，便可開啟報(bào)錯(cuò)檢驗(yàn)機(jī)制，以防止別有用心的工作人員濫用職權(quán)。

（三）圍繞數(shù)據(jù)生命周期厘清政企合作責(zé)任形式

對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期的界定及其具體階段，學(xué)界眾說紛紜。[40]結(jié)合《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》對(duì)數(shù)據(jù)處理、個(gè)人信息處理的界定，政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期中數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)和使用無疑是其中最為關(guān)鍵的階段。為了能更精確定位政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中個(gè)人信息保護(hù)的責(zé)任承擔(dān)，有必要明確不同階段和不同類型責(zé)任的歸屬。

針對(duì)數(shù)據(jù)收集階段存在的收集主體不統(tǒng)一的問題，有必要明確政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)營主體的數(shù)據(jù)收集權(quán)限，可以參考《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》的規(guī)定確定特定政府部門統(tǒng)一行使收集或者歸集權(quán)限。一旦出現(xiàn)個(gè)人信息安全事件就可以直接追根溯源，使得責(zé)任主體范圍變得清晰明了，從而防范收集階段政府與企業(yè)的相互推諉。例如，數(shù)據(jù)的采集涉及多方合作，遍布不同的應(yīng)用場景時(shí)，可以采用合同或協(xié)議的方式，規(guī)定內(nèi)外部單位在數(shù)據(jù)安全方面的責(zé)任和義務(wù)，明確數(shù)據(jù)的采集范圍、更新頻率、采集類型、作用目的、保存期限等，保證來源數(shù)據(jù)的合法合規(guī)和真實(shí)準(zhǔn)確，根據(jù)數(shù)據(jù)級(jí)別選擇采用摘要、消息認(rèn)證碼或數(shù)字簽名等密碼技術(shù)，保障被采集數(shù)據(jù)的完整性。[41]存儲(chǔ)安全是數(shù)據(jù)安全的重中之重。政府?dāng)?shù)據(jù)存儲(chǔ)的核心任務(wù)是存儲(chǔ)和管理數(shù)據(jù)，目的是保障數(shù)據(jù)不丟失、不泄露、不被篡改以及服務(wù)不中斷，處于大數(shù)據(jù)生命周期中的核心位置。[42]針對(duì)數(shù)據(jù)儲(chǔ)存階段存在的數(shù)據(jù)泄露頻發(fā)的問題，有必要主動(dòng)向公眾告知數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的相關(guān)信息，包括存儲(chǔ)的方式、主體等基本信息；此外，還應(yīng)當(dāng)明確數(shù)據(jù)存儲(chǔ)是由政府還是企業(yè)負(fù)責(zé)。針對(duì)數(shù)據(jù)使用階段的不確定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的分配問題，可以根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)因素來確定相應(yīng)的責(zé)任劃分。如果風(fēng)險(xiǎn)因素主要是管理層面和技術(shù)層面，則可以確定數(shù)據(jù)管理風(fēng)險(xiǎn)由政府負(fù)擔(dān)、數(shù)據(jù)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，要設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)表和數(shù)據(jù)面板，通過更加直觀的可視化方式呈現(xiàn)關(guān)鍵業(yè)務(wù)指標(biāo)，幫助決策者獲得更加清晰的數(shù)據(jù)分析。在應(yīng)用過程中，要建立監(jiān)控機(jī)制，記錄用戶行為，發(fā)現(xiàn)異常情況，有針對(duì)性地解決問題。此外，還需要定期評(píng)估業(yè)務(wù)影響，持續(xù)優(yōu)化數(shù)據(jù)應(yīng)用，使得數(shù)據(jù)發(fā)揮更大的價(jià)值。在整個(gè)應(yīng)用過程中，要通過設(shè)置訪問控制、權(quán)限管理等方式，防止敏感數(shù)據(jù)的非法使用或泄露。[43]

需要指出的是，政府?dāng)?shù)據(jù)不同階段的歸責(zé)原則并非一成不變，而是需要根據(jù)實(shí)踐不斷在雙方之間做出相應(yīng)調(diào)整：根據(jù)政企授權(quán)運(yùn)營參與的不同程度及應(yīng)用場景確定相應(yīng)的歸責(zé)原則，從而實(shí)現(xiàn)責(zé)任分配的實(shí)質(zhì)正義，推動(dòng)政企合作良性發(fā)展。[44]盡管政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營下政企合作中的責(zé)任承擔(dān)具有復(fù)雜性和多重性，但其一旦明確了歸責(zé)的原則后，后續(xù)的落實(shí)就會(huì)顯得更加高效便利。

五、結(jié)語

《數(shù)據(jù)安全法》第四十條明確規(guī)定，國家機(jī)關(guān)委托他人存儲(chǔ)、加工政務(wù)數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)程序，并應(yīng)當(dāng)監(jiān)督受托方履行相應(yīng)的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)；同時(shí)規(guī)定，受托方應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定和合同約定履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)，不得擅自留存、使用、泄露或者向他人提供數(shù)據(jù)。在《數(shù)據(jù)安全法》第四十條的規(guī)范框架下，通過政企合作的方式進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，政府與企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)安全問題最終該如何劃分各自的責(zé)任呢？本文雖然從個(gè)人信息保護(hù)責(zé)任承擔(dān)的角度切入進(jìn)行了一定的分析，但仍然只是一個(gè)初步思路。隨著我國政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的不斷推進(jìn)，未來實(shí)踐中將有更多有效的具體責(zé)任承擔(dān)機(jī)制出現(xiàn)，為此我們將繼續(xù)保持關(guān)注。

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Responsibility Assumption of Government-Enterprise Cooperation under Government Data Authorized Operation

Guo Bing，Huang Weihao，Xie Zhenqiang

（Zhejiang University of Science and Technology，Hangzhou310018，Zhejiang，China；

Nationl Engineering Research Center for Big Data Applications，Guiyang 5500，Guizhiu，China）

Abstract：The authorized operation of government data belongs to the government-enterprise cooperation mode，which not only helps to alleviate the financial pressure and technological limitations of government data development and utilization，but also effectively avoids resource waste in government data development and utilization. In government data authorization operation，government-enterprise cooperation inevitably involves security risks.However，the problems caused by government-enterprise cooperation，such as regulatory capture，unclear responsibility subjects，and unclear responsibility stages，have affected the responsibility of the government and enterprises.Therefore，it is necessary to introduce government guarantee responsibility to strengthen the external responsibility of government-enterprise cooperation，clarify the responsibility subject by clarifying the government-enterprise cooperation relationship，and refine the form of responsibility around the data life cycle

Key words： government data；authorized operation；government-enterprise cooperation；responsibility assumption

責(zé)任編輯：邱春華