內容摘要：本文通過考察監(jiān)督權和監(jiān)督法的發(fā)展歷程，指出現(xiàn)行監(jiān)督法立法修法歷程中存在的根本性問題，探究全過程人民民主視角下監(jiān)督法的修法邏輯，試圖從監(jiān)督權重塑的角度探討監(jiān)督法修改的有關問題，提出修法的理想路徑和現(xiàn)實選擇。

關鍵詞：全過程人民民主；監(jiān)督法；修改

人民代表大會制度是全過程人民民主的重要制度載體，完善監(jiān)督權運行制度，重塑監(jiān)督權功能，重構監(jiān)督權體系，推動監(jiān)督法修改，是新時代堅持和完善人民代表大會制度、發(fā)展全過程人民民主的重要課題。本文試圖從監(jiān)督權重塑的角度探討監(jiān)督法修改的有關問題。

一、問題由來：監(jiān)督權和監(jiān)督法的前身今世

監(jiān)督權是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權?，F(xiàn)行監(jiān)督法把以往散見于全國人大組織法、地方組織法、預算法、審計法等法律之中有關監(jiān)督權的規(guī)定明確為各級人大常委會的職權，對各級人大常委會行使監(jiān)督權的重點內容、主要形式和基本程序等作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定，并將之作為規(guī)范各級人大常委會監(jiān)督工作的一部重要的專門法律，對促進我國法制統(tǒng)一起到重要作用。

（一）出生與成長：監(jiān)督法立法修法的漫長歷程

法律制定的馬拉松。監(jiān)督法從1986年開始醞釀，1990年擬出《全國人大及其常務委員會監(jiān)督法（草案）》，1997年七易其稿后形成《全國人大和地方各級人大監(jiān)督法（試擬稿）》，2002年8月首次提請審議《全國人大和地方各級人大監(jiān)督法（草案）》，2004年8月再次進行審議，2005年經(jīng)過調查研究，明確把監(jiān)督法調整范圍確定為各級人大常委會，對“一府兩院”實施經(jīng)常性監(jiān)督由人大常委會行使，2006年6月進行第三次審議并將名稱改為《全國人大常委會和縣級以上地方各級人大常委會監(jiān)督法（草案）》，2006年8月進行第四次審議又將名稱改為《各級人大常委會監(jiān)督法（草案）》，并于27日表決通過。監(jiān)督法歷經(jīng)六屆至十屆全國人大[1]，制定過程整整用了20年（見表1）。此時距1954年決定設立全國人大常委會和1979年決定設立地方人大常委會已分別過去了51年和27年。這在同類法律的制定產(chǎn)生過程中應該是非常罕見的，可見各方對監(jiān)督權的認識還是經(jīng)歷了一個漫長和糾結的過程。

法律修訂的馬拉松。與立法過程相似的是監(jiān)督法的修法過程也一樣的漫長而拉鋸。監(jiān)督法自2006年通過以來至今已有17個年頭了，期間社會各界對該法的修訂呼吁不止、爭議不斷，但直到黨的十八大以后，監(jiān)督法的修改才提上日程。2018年9月7日，十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布，監(jiān)督法的修改被列入需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的第二類項目法律草案。2022年4月22日，全國人大常委會委員長會議將監(jiān)督法的修改首次列入2022年立法工作計劃預安排。2023年4月，全國人大常委會委員長會議通過2023年度立法工作計劃，將監(jiān)督法修改列入初次審議的法律案。

（二）塑造面貌：人大常委會監(jiān)督權的淵源和實踐

1954年憲法規(guī)定全國人大設立常務委員會，地方各級人大不設常委會，由同級人民委員會行使人大常設機關的職權。1979年，中央決定設立地方人大常委會，并明確人大常委會的監(jiān)督職能，至此全國各級人大常委會監(jiān)督職能體系逐步構建和豐富起來。1982年新修訂的憲法擴大了人大常委會權限，同時增設專門委員會，以期促進常委會提高工作質效。1986年，地方組織法明確賦予地方人大常委會質詢、特定問題調查、撤職等權限，推動人大常委會監(jiān)督制度從憲法向法律具象化。全國人大常委會于1993年通過關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定，1999年通過了關于改進全國人大常委會執(zhí)法檢查工作的幾點意見和關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定，2000年通過關于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定。2005年中共中央轉發(fā)《中共全國人大常委會黨組關于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》的通知。2006年監(jiān)督法通過并公布，對常委會監(jiān)督權限、形式和程序等內容作出規(guī)定，實現(xiàn)了人大監(jiān)督領域的“車同軌、書同文”，統(tǒng)一了全國各級人大常委會開展監(jiān)督工作的指向、方式和程序。黨的十八大以來，全國各地還建立起了監(jiān)督法實施的配套制度，將開展監(jiān)督工作的成功做法和創(chuàng)新舉措規(guī)范化、制度化，推動監(jiān)督工作的法定程序日臻完善。

全國人大常委會2020年作出了關于加強國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定，2021年修訂了關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定、關于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定；全國人大常委會委員長會議2019年通過了法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法、2021年通過了全國人大常委會執(zhí)法檢查工作辦法；2021年全國人大常委會辦公廳制定了關于改進完善聽取和審議專項工作報告前期工作流程、加強調研成果轉化的研究意見。絕大多數(shù)省級人大常委會制定了實施監(jiān)督法辦法，以配套制度成果推動監(jiān)督法的貫徹落實。如，北京市、河南省建立“兩個三分之一”剛性要求，即向人大常委會報告的專項工作問題和舉措均不少于三分之一；內蒙古探索建立“人大首次監(jiān)督問題清單制”“跟蹤監(jiān)督問題清單銷號制”。福建省2020年作出關于加強新時代人民檢察院法律監(jiān)督工作的決定，2023年作出關于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定，細化監(jiān)督重點和監(jiān)督程序，突出發(fā)揮常委會和專委會審查監(jiān)督作用。

（三）實際面貌：現(xiàn)行監(jiān)督法的具體內容和監(jiān)督實踐

1.監(jiān)督主體及監(jiān)督對象。監(jiān)督法規(guī)定全國人大常委會和地方人大常委會為經(jīng)常性監(jiān)督主體。監(jiān)督法明確規(guī)定的工作監(jiān)督對象主要是由本級人大產(chǎn)生的“一府兩院”，法律監(jiān)督的對象則是“一府兩院”和下一級人大及其常委會，這也是直接監(jiān)督。蘊含在法律條文中的間接監(jiān)督對象則是本行政區(qū)域內的其他國家機關、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，如果這些間接監(jiān)督對象有違法行為，則通過督促有關機關依法處理。無論是工作監(jiān)督，還是法律監(jiān)督，都包括對人大及其常委會選舉、任命的地方國家機關工作人員的監(jiān)督。實踐中，人大常委會對直接監(jiān)督對象進行監(jiān)督還算有效，但地方各級人大常委會對間接監(jiān)督對象的監(jiān)督很是疲弱，如垂直管理部門對屬地市縣人大常委會的監(jiān)督往往是敷衍推諉，應付了事。

2.監(jiān)督原則。根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，各級人大常委會行使監(jiān)督職權主要有五個原則：一是堅持黨的領導原則，“堅持中國共產(chǎn)黨的領導”；二是監(jiān)督大事的原則，“應當圍繞國家工作大局，以經(jīng)濟建設為中心”；三是集體行權原則，“按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權”；四是依法監(jiān)督原則，“促進依法行政、公正司法”，堅持“依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序”的原則；五是接受人民代表大會監(jiān)督和向社會公開原則，“人大常委會行使監(jiān)督職權的情況應當向本級人大報告，接受監(jiān)督”“向社會公開”。實踐中存在的突出問題是人大常委會行政化現(xiàn)象比較嚴重，主任會議往往成了領導機構，決定常委會的一切議題。還有就是接受監(jiān)督和向社會公開原則貫徹落實得不夠好，需要改進和提高。

3.監(jiān)督內容。從監(jiān)督法的規(guī)定可以看出，人大常委會的監(jiān)督類型主要有工作監(jiān)督和法律監(jiān)督兩種。工作監(jiān)督是指監(jiān)督“一府兩院”的工作，即行政、司法行為是否符合憲法和法律的規(guī)定，是否正確執(zhí)行黨和國家的方針、政策，是否符合人民的根本利益，監(jiān)督人大選舉和常委會任命的地方國家機關工作人員是否忠于職守，側重對“事”的監(jiān)督。實踐中，人大常委會對政府及其部門的監(jiān)督較為常見和普遍，每年選取和確定的議題多數(shù)為政府工作。對司法機關的工作監(jiān)督則相對較少，主要原因是人大常委會的專業(yè)監(jiān)督能力跟不上。2018年設立了監(jiān)察機關，由于其政治屬性較強，自2020年全國人大常委會首次聽取國家監(jiān)委專項工作報告以來，各級人大常委會對其監(jiān)督的方式僅限于聽取1～2次的專項工作報告。法律監(jiān)督主要是對憲法和法律的實施情況進行的監(jiān)督，意在維護國家法制統(tǒng)一。首先是常態(tài)化對法律實施情況進行檢查監(jiān)督，實踐中各地人大常委會主要是檢查各級人大及其常委會制定的法律、法規(guī)，每年都安排適當數(shù)量的執(zhí)法檢查，側重對某一個熱點或重點法律進行檢查。從2015年開始全國人大常委會進一步加大了執(zhí)法檢查工作力度，執(zhí)法檢查項目數(shù)量增加，并積極探索執(zhí)法檢查工作機制的改進完善，初步形成了包括選題、組織、報告、審議、整改、反饋6個環(huán)節(jié)的“全鏈條”工作流程。有的地方還創(chuàng)新發(fā)展出省市縣三級或市縣兩級聯(lián)動執(zhí)法檢查。其次是檢查同級人民政府的決定、命令和規(guī)章，下一級人大及其常委會的決議以及同級監(jiān)察委員會、法院和檢察院的批復、有關案件的判決、裁定和決定等規(guī)范性文件是否同憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)相抵觸，有權依據(jù)憲法第六十七條和第一百零四條規(guī)定的對相抵觸的予以撤銷。這種執(zhí)法檢查的監(jiān)督形式較為少見，更多的是在規(guī)范性備案審查中發(fā)現(xiàn)有撤銷情形的，溫和地要求其予以自我糾正。

4.監(jiān)督方式。監(jiān)督法規(guī)定了七種監(jiān)督形式：一是聽取和審議“一府一委兩院”的專項工作報告；二是審查和批準決算，聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告；三是法律法規(guī)實施情況的檢查；四是規(guī)范性文件的備案審查；五是質詢和詢問；六是特定問題調查；七是撤職案的審議和決定。前四種監(jiān)督形式常態(tài)化，后三種監(jiān)督形式較為少見。近年來，人大常委會的監(jiān)督方式亮點較多的是備案審查和專題詢問。

（四）應有面貌：憲法框架下的完整監(jiān)督權

監(jiān)督權是憲法賦予全國各級人民代表大會及其常務委員會的重要職責。早在1954年通過的憲法就對人民代表大會制度監(jiān)督權作出了明確規(guī)定，全國人民代表大會具有“監(jiān)督憲法的實施”的職權。2018年修正的憲法明確規(guī)定，人民代表大會的監(jiān)督權主要體現(xiàn)為審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況與預算和預算執(zhí)行情況的報告。實施經(jīng)常性監(jiān)督的各級人大常委會，其主要職權是監(jiān)督憲法的實施，監(jiān)督國務院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的工作和地方“一府一委兩院 ”的工作，審查和批準計劃、預算調整方案，任免權，撤銷權。比較特殊的是，各級人大和常委會均可以行使特定問題調查權，憲法規(guī)定“全國人大和全國人大常委會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據(jù)調查委員會的報告，作出相應的決議”（見表2）。

憲制框架下的人大監(jiān)督權當然地包含了各級人大的監(jiān)督權和各級人大常委會的監(jiān)督權。各級人大常委會是各級人大的常設機關，在各級人大閉會期間，行使憲法和法律賦予的職權。各級人大常委會并不是一個獨立于各級人大之外的國家權力機關，是各級人大的常設機關，是國家權力機關的重要組成部分，在人大閉會期間行使國家權力。憲法在人大監(jiān)督權整體不可分割的情況下，把各級人大和人大常委會的監(jiān)督職權作了適當?shù)膮^(qū)分，前者的權力行使是在大會期間、后者則是在閉會期間，后者監(jiān)督權的行使是前者監(jiān)督權的授權。但是監(jiān)督法卻在憲法框架方面完全忽略了各級人大整體監(jiān)督權的存在，單純以各級人大常委會的程序監(jiān)督為導向將七種監(jiān)督形式雜糅其中，對人大監(jiān)督權力體系做了簡單化處理，偏離實踐重點和重心，缺乏整體感，甚或存在失重感。

二、監(jiān)督法修改的內在邏輯要求

（一）憲制資源：制法主體權威不足

制法主體的失重感。監(jiān)督法是憲制性法律，應具有基本法律的性質和地位，這種法律由全國人大常委會制定并通過，與各級人大常委會在國家權力體系中的地位不匹配。人大監(jiān)督權是一級監(jiān)督權，高于行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督等其他二級監(jiān)督權，但現(xiàn)行法律監(jiān)督體系中，監(jiān)督法的法律地位低于由全國人大制定并通過的各級各類組織法（人大、國務院、地方、法院、檢察院）和監(jiān)察法等（見表3）。比如，監(jiān)督法與監(jiān)察法的關系就值得考察。監(jiān)察法是全國人大制定的，監(jiān)督法是全國人大常委會制定的。全國人大與全國人大常委會名稱、立法權限、立法權性質不同，兩者也不屬于同一機關。監(jiān)察法與監(jiān)督法無法適用立法法一百零三條確立的“特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”法律適用規(guī)則，它們之間不是新法與舊法的關系，也不是特別法與普通法的關系，而是上位法與下位法的關系。監(jiān)察法作為基本法律在法律位階上高于作為普通法律的監(jiān)督法，這意味著法律規(guī)定發(fā)生沖突時，監(jiān)督法的規(guī)定必須服從監(jiān)察法的規(guī)定，在監(jiān)察法沒有明確規(guī)定的情況下，監(jiān)督法的相關規(guī)定并不必然適用于監(jiān)察委員會（見表4）。其他如各級各類組織法（國務院、地方、法院、檢察院）與監(jiān)督法也存在類似的關系，“一府一委兩院”的組織法其法律位階都高于監(jiān)督法，這不利于人大常委會行使監(jiān)督權，顯得“位高”而“權不重”。雖然人大常委會行使職權有憲法、全國人大組織法、地方組織法、監(jiān)察法等憲制性法律資源的加持，但監(jiān)督法的法律低位階狀態(tài)無助于維護人民代表大會制度的權威性。

制法權限不匹配。按照立法法第十條規(guī)定，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會根據(jù)憲法規(guī)定行使國家立法權。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”。全國人大常委會作為全國人民代表大會的常設機關，是最高國家權力機關的常設機關，是極其重要的一個國家機構。顯然根據(jù)立法法的規(guī)定，涉及“國家機構的基本法律”只能由全國人民代表大會來制定和修改?，F(xiàn)行監(jiān)督法內容雖然不涉及國家機構、編制的設置，但主要內容規(guī)定的卻都是各級人大常委會這個國家機構的職責職權、由全國人大常委會來制定顯然存在越權嫌疑。

（二）主體建構：監(jiān)督權與監(jiān)督法各表體系

我國各級人大和人大常委會形成了“一元二體”制度結構特征，并具有“四個機關”的復合功能定位[2]。這種“一元二體”兼具“四個機關”的特性，決定了對人大及其常委會自身的立法不能只立各級人大常委會這“一體”的法，而不立人大這“一體”。正確的做法應是“二體”并立，并將之統(tǒng)一于“一元”體系。但現(xiàn)行監(jiān)督法剝離了人大和人大常委會的監(jiān)督主體地位，從“一元二體”的整體架構中單獨拎出其中人大常委會的“一體”監(jiān)督權，卻忽略人大在大會期間如何審議“一府兩院”全面工作報告、預算報告、預算執(zhí)行報告和審查批準計劃，如何行使撤銷權等監(jiān)督權，決定了人大常委會的監(jiān)督權存在結構性功能不全，無法產(chǎn)生監(jiān)督的實質效應。如，2017年始的謝某特大詐騙案，2019年1月蕪湖市十六屆人大二次會議上的檢察院工作報告將這樣一個未決案例列入其中，并在大會上獲批通過，但該案在2021年2月3日一審判決宣告19人有期徒刑的同時宣告42名被告人無罪，2022年1月21日二審庭審結束時至今仍未判決。這樣一個未決案寫入報告并被批準通過，再度引發(fā)人們對人大監(jiān)督主體職能缺位問題的思考。如前所述，人大“一體”的監(jiān)督權規(guī)定在憲法第六十二條和第九十九條當中，但如何細化人代會聽取審議和批準各項全面工作報告、審查批準計劃預算報告、改變或者撤銷本級人大常委會不適當決定的程序，卻是現(xiàn)行監(jiān)督法無法承載之重。

（三）功能結構：監(jiān)督權及監(jiān)督法的構造不全

就監(jiān)督權內部構造而言，憲法、全國人大組織法、地方組織法、監(jiān)督法等對其作了籠統(tǒng)的概括性規(guī)定，但存在諸如人大自身建設中的人與物方面的嚴重不足、可操作性不強等問題。人的方面，地方各級人大常委會黨組書記排在黨委常委之末，人大常委會主任在黨內排名靠后；近年來有的地方將臨近退休的行政領導干部大量轉到人大常委會任職，占用人員編制，又不貫徹帶編劃轉政策，導致懂財經(jīng)法律等年輕專業(yè)人才無法到人大任職，換屆時多地人大機關工作人員平均年齡嚴重超齡；代表法修改后，各地新增了專職委員，但這些人的政治待遇和職務問題未予明確，“一委兩院”專職委員可以享受該班子副職待遇，而人大常委會委員無品無級，顯得不倫不類。還有物的方面，如監(jiān)督議題、監(jiān)督內容的選擇與確定，委員和代表的組織、學習、培訓、經(jīng)費和交通工具的保障等都缺乏有力的安排，監(jiān)督適用范圍也不夠明確。這些人和物問題的存在嚴重削弱了人大職能的發(fā)揮，有人將地方人大的監(jiān)督能力概況為“縣級人大常委會沒有足夠的人員力量承擔監(jiān)督工作，無力較真；市級人大常委會專業(yè)力量不足，沒智較真；省、市級人大常委會主持工作的領導更替頻繁，沒‘氣較真”[3]。人大監(jiān)督權的外部構造集中規(guī)定于憲法第六十二條、六十三條、七十一條、七十三條，主要有監(jiān)督憲法實施權、審查批準權、改變撤銷權、罷免權、特定問題調查權、質詢權等，地方組織法對此也作了相應規(guī)定。監(jiān)督法則簡單地規(guī)定了監(jiān)督主體、對象、原則、方式，突出地把七種程序權力規(guī)定其中，主要有聽取和審議專項工作和計劃預算執(zhí)行以及審計工作等報告權、審查批準決算權、執(zhí)法檢查權、備案審查權、詢問和質詢權、特定問題調查權、撤職權。審視現(xiàn)行監(jiān)督法，可以發(fā)現(xiàn)這些權力都僅停留在監(jiān)督權的外部構造層面上，對監(jiān)督權內部構造和組織權力方面未置一詞，缺陷更為嚴重的是對違反七種監(jiān)督方式的法律責任條款、監(jiān)督效果保障機制、監(jiān)督權啟動細化程序等沒有任何規(guī)定，缺乏可操作性。特別值得關注的是，人大對監(jiān)察機關的監(jiān)督權范圍問題，即人大監(jiān)督的射程范圍。監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察機關應當接受本級人大及其常委會的監(jiān)督，監(jiān)督方式包括聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查、就有關問題提出詢問或者質詢等三種方式。那么“規(guī)范性文件的備案審查、特定問題調查、撤職案的審議和決定”等三種監(jiān)督方式是否也適用于對監(jiān)委的監(jiān)督呢？依照憲法、立法法、地方組織法精神是可以適用的。但全國人大常委會制定的監(jiān)督法能否作出超越監(jiān)察法規(guī)定范圍的相應規(guī)定呢？

三、監(jiān)督法修改的理想路徑和現(xiàn)實選擇

（一）理想路徑：按基本法律重新制定

一是回歸本位，由全國人大重新制定監(jiān)督法。人大及其常委會“一元二體”的制度結構特征和“四個機關”的復合功能定位，使人民代表大會制度得以成為實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體。但現(xiàn)行監(jiān)督法，未包括各級人民代表大會，這與人民代表大會制度的內涵和外延要求不匹配，這種失衡的權力體系構建無法承擔起實現(xiàn)全過程人民民主的重任。黨的十八大以來，習近平總書記就堅持和完善人民代表大會制度作出一系列重要論述，黨中央、全國人大、國務院對加強人大監(jiān)督工作出臺了一批重要文件及相關舉措，賦予監(jiān)督工作許多新的時代內涵和履職要求，而監(jiān)督法自2006年8月通過后，至今17年過去了仍未作修改，嚴重滯后于新時代人大監(jiān)督工作的發(fā)展需要。相較于黨的十八大以來全國人大先后對全國人大組織法、地方組織法、立法法、代表法所作的及時修改，監(jiān)督法修改工作已是刻不容緩。監(jiān)督法的修改應當適應新的政治文明和全過程人民民主的發(fā)展需要，回歸人大監(jiān)督權本位，更新監(jiān)督理念，把憲法、立法法、全國人大組織法、地方組織法規(guī)定的人大監(jiān)督權本應具有的內涵和形式實質化，按照立法法第十條的規(guī)定，對現(xiàn)行監(jiān)督法進行立改廢，然后由全國人民代表大會按國家基本法律的立法權限重新制定監(jiān)督法。

二是回歸主體，“一元二體”體系化構建監(jiān)督權。把監(jiān)督主體人大及其常委會“一元二體”的監(jiān)督權力體系作為一個整體來考慮，針對過往被忽略的監(jiān)督主體人民代表大會的監(jiān)督權進行一次系統(tǒng)性、整體性的重構，統(tǒng)籌人大及其常委會職權配置對監(jiān)督權進行全方位的升級換代，從根本上解決人大及其常委會機構與職能配置所面臨的問題。同時，應合理歸納吸收近年來全國人大組織法和地方組織法、各級人大議事規(guī)則中拓展和細化的人大監(jiān)督工作內容，把監(jiān)督權的整體構架盡可能地按照憲法確定的精神去構建和具體化。如，地方組織法對縣級以上地方各級人大的監(jiān)督權，在以往審查和批準權、聽取和審議工作報告權、改變或者撤銷權等的基礎上，就增加了審查監(jiān)督政府債務和監(jiān)督本級政府對國有資產(chǎn)管理的權限。這些實踐中比較成熟的人大監(jiān)督權在新的監(jiān)督法中就應予以充分吸收。同時，還應針對“兩院”報告出現(xiàn)容易引發(fā)爭議的未決案件如何審核審議、如何細化作出批準通過報告決議程序、如何強化專門委員會審查職責等新問題加強研究，增設切實可行的法律條款，增強人大監(jiān)督權的質效，維護人民代表大會決議決定的權威和嚴肅性。

（二）現(xiàn)實選擇：技術修補并加以改進和完善

2018年以來，全國人大及其常委會先后修改通過了憲法修正案、全國人大組織法、國務院組織法、地方組織法、監(jiān)察法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、法官法、檢察官法等法律及具有法律性質的全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則。2023年12月25日，十四屆全國人大常委會第七次會議上，全國人大常委會法工委副主任武增作了關于《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法（修正草案）》的說明，并公布了30條監(jiān)督法修正草案，主要有五個方面的內容。一是完善人大監(jiān)督的指導思想、重要原則和核心理念；二是進一步完善聽取和審議專項工作報告的制度機制；三是完善人大財政經(jīng)濟工作監(jiān)督的內容和機制，增加國有資產(chǎn)監(jiān)督、政府債務情況、金融工作情況等方面的監(jiān)督；四是進一步完善人大執(zhí)法檢查工作機制，增加聯(lián)動執(zhí)法檢查、協(xié)同執(zhí)法檢查方面的規(guī)定；五是對“專題詢問”作出相應的詳細規(guī)定。目前來看，全國人大常委會并無大修大改監(jiān)督法的計劃，其現(xiàn)實選擇就是在現(xiàn)有架構下進行技術性修修補補。

實際上，關于監(jiān)督主體問題，2005年立法調研時就考慮到現(xiàn)實需要和實際問題，認為人大一般每年只開一次會議，會期也較短，難以對“一府兩院”實施經(jīng)常性監(jiān)督，且人大監(jiān)督工作也主要集中在如何加強和完善人大常委會對“一府兩院”工作的監(jiān)督方面，為此監(jiān)督法將監(jiān)督主體確定為各級人大常委會?；谶@種立法現(xiàn)實，當前監(jiān)督法修改的“道”暫且不提，應注重從“術”上作文章。要著重于從完善監(jiān)督程序、適度擴充監(jiān)督主體、補充監(jiān)督方式、創(chuàng)設監(jiān)督責任和提高剛性監(jiān)督手段可執(zhí)行性、固化各級人大探索創(chuàng)新成果等方面對監(jiān)督法作出修改。

一是監(jiān)督主體方面。當前，人大專門委員會職能在憲法、全國人大組織法和地方組織法中已經(jīng)得到明確，全國人大組織法和地方組織法分別規(guī)定了12項和7項工作內容，這有利于發(fā)揮專門委員會對一些“社會爭議大的”“特別需要法律解釋、法律引導的”議題議案的審議作用。本次修正草案增加規(guī)定，人大有關專門委員會在聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、開展專題詢問前可以進行調查研究或專題調查研究，深入了解情況，廣泛聽取意見，提出報告。筆者認為，還應進一步強化對人大專門委員會在監(jiān)督工作中的定位，全面激活其功能作用，增強其審議監(jiān)督主體地位，細化履職程序，推動專業(yè)監(jiān)督力量進一步發(fā)揮作用。

二是監(jiān)督對象方面。要跟進全國人大組織法和地方組織法和監(jiān)察法規(guī)定，加強對間接監(jiān)督對象的研究。如，在國資委不是政府組成部門的情況下如何納入監(jiān)督對象范圍，細化跟進人大各級組織法的有關規(guī)定。

三是監(jiān)督內容方面。修正草案完善了人大財政經(jīng)濟工作監(jiān)督的內容和機制，增加國有資產(chǎn)監(jiān)督、政府債務情況、金融工作情況等方面的監(jiān)督內容。但還可以結合黨的十八大以來的各級人大實踐和地方組織法的新規(guī)定，對聽取和審議監(jiān)委專項工作報告、年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況報告、備案審查工作情況報告等重點監(jiān)督工作進行拓展和細化。

四是監(jiān)督方式方面。修正草案將原“詢問和質詢”一章變更為“詢問、專題詢問和質詢”，新增四個法條詳盡規(guī)定“專題詢問”的范圍、原則和程序，創(chuàng)新了人大監(jiān)督的新方式。但修正草案并未對近年來各地探索的“地方人民代表大會聽取審議專項工作報告和民生實事重大項目票決制，市縣兩級人大常委會開展的工作評議、代表評議、兩官評議”等有益的監(jiān)督實踐形式進行任何回應。筆者認為，還應將工作評議、審議意見督辦等行之有效的工作創(chuàng)新納入法定監(jiān)督方式，使之與人大實踐相協(xié)調。同時，還應推動激活特定問題調查、撤職案的審議和決定等沉睡的監(jiān)督方式。

五是法律結構和監(jiān)督程序方面。在法律結構上，應規(guī)定監(jiān)督主體的監(jiān)督責任，讓監(jiān)督法長出尖牙利齒，不能讓監(jiān)督者“吃自助餐”，想監(jiān)督就監(jiān)督，不想監(jiān)督就不監(jiān)督，克服監(jiān)督隨意性。權責對應上，要明確人大常委會對其任命干部的履職監(jiān)督，做到監(jiān)督“人”與監(jiān)督“事”相統(tǒng)一，讓監(jiān)督法具有威懾力。監(jiān)督程序上，要推動五年監(jiān)督規(guī)劃、年度監(jiān)督計劃編制工作、選題環(huán)節(jié)征集決定等“全鏈條”上的規(guī)程法定化。

四、結語

監(jiān)督權是我國憲法賦予各級人大及其常委會的一項基本權力，是各級人大及其常委會代表國家和人民進行具有法律效力的監(jiān)督，體現(xiàn)了國家一切權力屬于人民的憲法原則。監(jiān)督法實施18年來，各級人大及其常委會通過不斷的實踐探索和創(chuàng)新發(fā)展，在監(jiān)督形式、監(jiān)督方法、監(jiān)督公開等方面積累了許多切實可行的經(jīng)驗和做法。隨著全過程人民民主從立法法規(guī)定上升到憲法原則[4]，監(jiān)督法也應該及時按照立法法要求，將實踐成果固化為法律，推動監(jiān)督工作的全過程、各環(huán)節(jié)都體現(xiàn)人民民主。當前，在推動全過程人民民主的發(fā)展階段，監(jiān)督法的修改可能暫時還無法一步到位，重新賦予監(jiān)督法基本法的地位。但監(jiān)督法可以適度擴充監(jiān)督主體，增加規(guī)定法律責任和對監(jiān)督者人大常委會監(jiān)督的剛性“咬合力”條款，完善監(jiān)督權和法律結構，增強監(jiān)督功能，把“一部操作規(guī)程”變成一部有力量的法律，讓人民有名義，也讓人民有力量，切實推動全過程人民民主。

參考文獻

[1]劉維芳.監(jiān)督法從醞釀到出臺的歷程考察[J].當代中國史研究，2022（3）：3.

[2]孫瑩.人民代表大會制度是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體：基于結構—功能視角的闡釋[J].江蘇社會科學 ，2023（3）：50-59.

[3]周星辰.法律的生命力和權威在于規(guī)范實施：監(jiān)督法實施10周年的實踐與啟示[N/OL].人民代表報，2017-08-03，https：//www.toutiao.com/article/6449892976859546125/

[4]張震.全過程人民民主的憲法邏輯[J].東方法學，2023（4）.

作者簡介：陳根興，福建省泰寧縣人大常委會委員、人大社會建設委副主任委員，公職律師。