關(guān)鍵詞：營商環(huán)境；政府治理；數(shù)據(jù)賦能；政府效能：擠出效應(yīng)

一、引言

黨的二十大報(bào)告指出，要完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)人等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度，優(yōu)化營商環(huán)境，服務(wù)于構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，營商環(huán)境建設(shè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中被放在了極其重要的位置。一方面，政府在立法上不斷完善營商環(huán)境相關(guān)制度法規(guī)，從中央到地方均有《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等文件以加強(qiáng)營商環(huán)境建設(shè)；另一方面，在政策、行政層面不斷創(chuàng)新，如中央在北京、上海、重慶等6個(gè)城市開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)，也已取得顯著成效，并開始推廣建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

隨著營商環(huán)境政策和制度的完善，政府部門的高質(zhì)量貫徹執(zhí)行變得至關(guān)重要；同時(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的技術(shù)革新與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為營商環(huán)境數(shù)字化變革提供了機(jī)遇與挑戰(zhàn)，地方政府如何在組織與制度上積極回應(yīng)，是推動(dòng)營商環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。但對(duì)于機(jī)構(gòu)的增減，在實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界眾說紛紜。有研究認(rèn)為，應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府應(yīng)減少行政干預(yù)、精簡機(jī)構(gòu)，使企業(yè)在市場(chǎng)中擁有更大自主決策權(quán)與操作靈活性，在行政體制改革應(yīng)避免再次陷入“精簡一膨脹一精簡”的循環(huán)怪圈。但也有研究認(rèn)為，公域擴(kuò)張致使政府職能增加，勢(shì)必導(dǎo)致公共部門數(shù)量上升，以回應(yīng)社會(huì)需求。對(duì)此爭議，實(shí)務(wù)界的表現(xiàn)則是只有少數(shù)省份與城市進(jìn)行了營商環(huán)境專門機(jī)構(gòu)建設(shè)。對(duì)此現(xiàn)狀，需深入剖析營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立是否確實(shí)有利于政府更加精準(zhǔn)地回應(yīng)營商環(huán)境建設(shè)的迫切需求。同時(shí)，也需要探討政府在機(jī)構(gòu)建設(shè)上如何有效回應(yīng)數(shù)字化營商環(huán)境建設(shè)的新要求。這應(yīng)從地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展視角分析營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)、職能，以及數(shù)據(jù)賦能方式給予解答。

部分地方政府率先進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)探索，設(shè)立的營商環(huán)境建設(shè)局等專門機(jī)構(gòu)為檢驗(yàn)上述爭論提供了識(shí)別機(jī)會(huì)。通過先行城市2010-2022年的城市數(shù)據(jù)，使用多時(shí)點(diǎn)雙重差分模型對(duì)營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)的效果、數(shù)據(jù)賦能方式以及影響因素進(jìn)行分析。相關(guān)發(fā)現(xiàn)將對(duì)提升政府政策執(zhí)行水平、推動(dòng)數(shù)字化營商環(huán)境建設(shè)、完善專門機(jī)構(gòu)職能提供參考。

二、文獻(xiàn)回顧與理論分析

（一）文獻(xiàn)回顧

近年來，營商環(huán)境作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，已引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和深入研究，呈現(xiàn)出多元化的研究趨勢(shì)。在探討營商環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的內(nèi)在聯(lián)系中，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)良好的營商環(huán)境在微觀上具有利好企業(yè)科技創(chuàng)新、促進(jìn)外商直接投資等效果；在宏觀上對(duì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)均具有積極影響，為經(jīng)濟(jì)體系的健康運(yùn)行提供了有力支撐。在營商環(huán)境評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上，部分學(xué)者圍繞世界銀行《營商環(huán)境》報(bào)告制定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)國內(nèi)實(shí)際情況進(jìn)行探討研究，對(duì)國內(nèi)營商環(huán)境的制度建設(shè)、“放管服”改革等方面進(jìn)行分析、評(píng)估，以推進(jìn)營商環(huán)境建設(shè)：另一部分學(xué)者從現(xiàn)實(shí)存在的問題著手，從法治環(huán)境、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境等方面審視，構(gòu)建了營商環(huán)境系統(tǒng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，以求全面評(píng)估地區(qū)營商環(huán)境水平，為政策制定和優(yōu)化提供決策參考。在政府優(yōu)化營商環(huán)境研究上，耿曙、陳瑋（2015）通過雙向?qū)ぷ饫碚摚U述了政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)方式存在的問題，為政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供了新的思考方向。宋林霖、何成祥（2019）進(jìn)一步從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型角度分析，認(rèn)為政府傳統(tǒng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式已不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展，優(yōu)化營商環(huán)境將成為政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新轉(zhuǎn)向。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的同時(shí)，許珂、周明（2023）認(rèn)為需要改革官員激勵(lì)制度、重新調(diào)整央地關(guān)系以適配政府優(yōu)化營商環(huán)境的需要。在營商環(huán)境優(yōu)化方向上，部分研究主張深化“放管服”改革以推動(dòng)營商環(huán)境建設(shè)，通過優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、加強(qiáng)法制建設(shè)、推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型等一系列措施優(yōu)化營商環(huán)境。部分研究則主張?jiān)诘胤秸罨胺殴芊备母锏耐瑫r(shí)，推動(dòng)地區(qū)營商環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部諸要素的均衡發(fā)展，注意地區(qū)與地區(qū)之間存在的差異以及建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)的多元合作機(jī)制。這些研究成果為政府優(yōu)化營商環(huán)境提供了理論支持和實(shí)踐指導(dǎo)。

現(xiàn)階段，從政府服務(wù)來看，存在營商環(huán)境政策缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性、透明度不足、執(zhí)行不一致、政府與市場(chǎng)及各部門之間的關(guān)系尚未理順等問題。顯然政府作為營商環(huán)境這一特殊公共物品的主要提供者，僅僅依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求進(jìn)行轉(zhuǎn)變并不意味著政府提供的公共服務(wù)是高效率的，而只是政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種表現(xiàn)。再者，科層制的穩(wěn)定性與市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化往往難以協(xié)調(diào)，致使政府難以把控經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的張力，張力過小，則經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足；張力過大，則積重難返，導(dǎo)致政府調(diào)控乏力。因此，在中央頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)下，地方政府通過機(jī)構(gòu)改革、權(quán)責(zé)分配，推動(dòng)專門機(jī)構(gòu)建設(shè)成為提供優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境的關(guān)鍵。本研究以遼寧省各市率先推出體系化的專門機(jī)構(gòu)為契機(jī)，對(duì)營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，在政府優(yōu)化營商環(huán)境的行政體制改革上提供參考。

（二）研究背景介紹

近年來，部分地方政府于政策、制度的執(zhí)行階段發(fā)力，通過設(shè)立營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)。省一級(jí)政府中，青海省、遼寧省、黑龍江省相繼設(shè)立營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局；吉林省設(shè)立營商環(huán)境建設(shè)辦公室：海南省設(shè)立全國首個(gè)營商環(huán)境建設(shè)廳。在市一級(jí)政府中，遼寧、黑龍江、海南三省地級(jí)市以及其他省份的部分地級(jí)市如：浙江溫州、山西晉中、廣西南寧等設(shè)立了營商環(huán)境專門機(jī)構(gòu)。

以遼寧為例，遼寧省于2017年建立了營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局作為負(fù)責(zé)營商環(huán)境建設(shè)的專門機(jī)構(gòu)，后根據(jù)《遼寧省機(jī)構(gòu)改革方案》將營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局調(diào)整為遼寧省營商環(huán)境建設(shè)局，升格為省政府直屬機(jī)構(gòu)，加掛遼寧省政務(wù)服務(wù)管理辦公室牌子，后在遼寧省各市逐漸設(shè)立營商環(huán)境建設(shè)局，形成省市兩級(jí)體系。遼寧省級(jí)營商環(huán)境建設(shè)局職能包括：制定相關(guān)政策、協(xié)調(diào)其他部門優(yōu)化營商環(huán)境；負(fù)責(zé)行政審批改革、歸口管理全省數(shù)據(jù)資源；以及負(fù)責(zé)數(shù)字化政府轉(zhuǎn)型。根據(jù)職責(zé)同構(gòu)原則，在市一級(jí)政府中以“營商環(huán)境建設(shè)局+行政審批+政務(wù)服務(wù)”模式組建了營商環(huán)境建設(shè)局。

不同的是，市一級(jí)營商環(huán)境建設(shè)機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)賦能的組織架構(gòu)與職能分配存在差異。從數(shù)據(jù)賦能部門是否具有獨(dú)立性進(jìn)行劃分，可以發(fā)現(xiàn)，部分城市選擇營商環(huán)境建設(shè)局承擔(dān)數(shù)據(jù)管理、挖掘、開發(fā)、智慧城市建設(shè)等職能，這些城市以加掛或者下設(shè)的組織結(jié)構(gòu)方式，將數(shù)據(jù)賦能營商環(huán)境建設(shè)的職能納入營商環(huán)境建設(shè)局之內(nèi)。例如大連、本溪營商環(huán)境建設(shè)局加掛大數(shù)據(jù)管理局牌子：錦州、丹東等市的營商環(huán)境建設(shè)局下設(shè)大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。另一部分城市采取“外部合作”的方式進(jìn)行數(shù)據(jù)賦能，即另設(shè)數(shù)據(jù)管理部門，通過數(shù)據(jù)管理部門與營商環(huán)境建設(shè)局合作的方式進(jìn)行營商環(huán)境建設(shè)的數(shù)據(jù)賦能。例如沈陽市大數(shù)據(jù)管理局屬于政府部門序列機(jī)構(gòu)：撫順市則是以事業(yè)單位大數(shù)據(jù)應(yīng)用中心履行相關(guān)職能?？梢娛屑?jí)政府在數(shù)據(jù)賦能方式上存在一定的差異。

數(shù)字政府建設(shè)是對(duì)治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，而優(yōu)化營商環(huán)境則是對(duì)功能目標(biāo)的戰(zhàn)略調(diào)整，兩者之間必然形成一種“結(jié)構(gòu)一功能”的關(guān)聯(lián)。政府通過數(shù)據(jù)賦能推動(dòng)營商環(huán)境建設(shè)過程中的部門加掛與部門外部合作兩種數(shù)據(jù)賦能方式，哪種更有利于營商環(huán)境建設(shè)，這關(guān)乎政府的經(jīng)濟(jì)職能履行。

（三）研究假設(shè)

營商環(huán)境建設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與存續(xù)，可能會(huì)帶來兩種截然不同的影響：一方面，從政策執(zhí)行的角度來看，在缺乏專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一牽頭的情況下，政策執(zhí)行過程中往往面臨科學(xué)指導(dǎo)不足與有效監(jiān)督缺失的困境。這些制約因素導(dǎo)致營商環(huán)境建設(shè)過程中政策執(zhí)行難度加大，監(jiān)管力度不足，從而引發(fā)一系列問題。這些因素對(duì)政府效能釋放形成制約，對(duì)營商環(huán)境優(yōu)化產(chǎn)生不利影響。通過設(shè)立營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地區(qū)各部門營商環(huán)境建設(shè)工作，這一職責(zé)安排有效釋放了政府效能，顯著提升了政府的優(yōu)化能力，正是對(duì)這一制約因素的有力回應(yīng)。另一方面，機(jī)構(gòu)增加以及職能加掛是伴隨打破原有行政生態(tài)下的政府內(nèi)部權(quán)力調(diào)整與資源重新配置的結(jié)果，可能產(chǎn)生：機(jī)構(gòu)體系的臃腫化，進(jìn)而降低行政運(yùn)作的整體效率：部門間職能的交叉重疊，導(dǎo)致責(zé)任邊界模糊，出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象：以及新增機(jī)構(gòu)所帶來的額外管理成本等諸多問題，從而抑制政府效能，對(duì)營商環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響。基于上述分析，提出以下假設(shè)：

假設(shè)H：營商環(huán)境專門機(jī)構(gòu)提升了政府效能，有利于提升地區(qū)營商環(huán)境。

假設(shè)H：營商環(huán)境專門機(jī)構(gòu)抑制了政府效能，不利于提升地區(qū)營商環(huán)境。

在優(yōu)化營商環(huán)境的過程中，數(shù)據(jù)賦能已成為關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。外部合作的數(shù)據(jù)賦能方式是指獨(dú)立的大數(shù)據(jù)部門與營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)之間的緊密合作，以共同推動(dòng)營商環(huán)境建設(shè)。現(xiàn)今政府運(yùn)作流程以及多項(xiàng)學(xué)術(shù)研究結(jié)果表明，數(shù)據(jù)賦能可以提升政府的治理能力，而不同的數(shù)據(jù)賦能組織架構(gòu)則會(huì)對(duì)治理能力的影響存在差異。現(xiàn)階段，政府為優(yōu)化宏觀營商環(huán)境，在法律法規(guī)、人力資源、公共服務(wù)、金融服務(wù)及政務(wù)服務(wù)等方面，亟需數(shù)據(jù)賦能以提升治理效能，政府在優(yōu)化營商環(huán)境過程中，對(duì)數(shù)據(jù)挖掘、開發(fā)、共享、突破數(shù)據(jù)孤島、及推動(dòng)智慧城市建設(shè)的需求日益迫切。而政府轉(zhuǎn)型要求管理戰(zhàn)略與部門結(jié)構(gòu)同步變革，新規(guī)范實(shí)施，需賦予執(zhí)行部門相應(yīng)的權(quán)力與地位支持，以保證轉(zhuǎn)型效果。建立獨(dú)立的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，擁有獨(dú)立人員編制與預(yù)算，將更有效地突破部門壁壘，構(gòu)建統(tǒng)～的政府?dāng)?shù)據(jù)管理體系，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，提高數(shù)據(jù)賦能效果，從而進(jìn)一步推動(dòng)數(shù)字化營商環(huán)境建設(shè)。基于上述分析，提出以下假設(shè)：

假設(shè)2：外部合作的數(shù)據(jù)賦能方式更有效提升政府建設(shè)營商環(huán)境的能力。

另外，在營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)的完善與發(fā)展過程中，政府內(nèi)部影響因素可能存在擠出效應(yīng)，導(dǎo)致作為外部因素的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)其影響作用不顯著。營商環(huán)境建設(shè)機(jī)構(gòu)的核心任務(wù)在于優(yōu)化地區(qū)營商環(huán)境，這一過程與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊密交織，那么該機(jī)構(gòu)職能與運(yùn)作流程的完善，不可避免地受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響。然而，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不能直接對(duì)專門機(jī)構(gòu)產(chǎn)生影響，具有相對(duì)間接、不易被察覺的特點(diǎn)。但是，各地區(qū)專門機(jī)構(gòu)在權(quán)責(zé)的同質(zhì)性；“職責(zé)同構(gòu)”的縱向政府間關(guān)系：傳統(tǒng)的壓力型政治體制相互作用下，其職能運(yùn)作更多受到地方政府的制度框架、政策導(dǎo)向、官員激勵(lì)制度、行政命令以及公職人員服務(wù)意識(shí)等內(nèi)部因素驅(qū)動(dòng)。這些內(nèi)部因素從根本上依賴于政府部門對(duì)服務(wù)理念的不斷深化和服務(wù)能力的持續(xù)提升，致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響力被擠壓。導(dǎo)致在政府內(nèi)部因素影響下，作為外部因素的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)專門機(jī)構(gòu)職能完善與改革的作用可能會(huì)被抑制?；谏鲜龇治觯岢鲆韵录僭O(shè)：

假設(shè)3：在專門機(jī)構(gòu)職能的完善與改進(jìn)的過程中，政府內(nèi)部影響因素的擠出效應(yīng)會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)營商環(huán)境專門機(jī)構(gòu)的影響作用被抑制。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

目前為止，營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)成省市兩級(jí)體系設(shè)立的省份為黑龍江省、遼寧省以及海南省，鑒于海南省的營商環(huán)境建設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)間較晚，黑龍江省在市一級(jí)數(shù)據(jù)上缺失嚴(yán)重。本研究選取2010～2022年遼寧省各地級(jí)市相關(guān)數(shù)據(jù)作為研究樣本。數(shù)據(jù)來源為國研網(wǎng)、EPS數(shù)據(jù)庫以及政府統(tǒng)計(jì)年鑒與統(tǒng)計(jì)公報(bào)；并進(jìn)行如下處理：（1）對(duì)較大數(shù)據(jù)進(jìn)行取對(duì)數(shù)處理；（2）對(duì)缺失數(shù)據(jù)進(jìn)行依法申請(qǐng)公開；（3）對(duì)未公開數(shù)據(jù)按官方提供的增長比例進(jìn)行計(jì)算或插值補(bǔ)充。

（二）模型設(shè)計(jì)與變量說明

由于各市的營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)點(diǎn)不同，處理組受到政策沖擊時(shí)間不完全一致，因此本研究使用多時(shí)點(diǎn)雙重差分模型進(jìn)行實(shí)證研究，模型建構(gòu)如下：

1．因變量

工業(yè)是經(jīng)濟(jì)增長的主要驅(qū)動(dòng)力之一。工業(yè)生產(chǎn)能夠提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多的價(jià)值和財(cái)富，推動(dòng)城市繁榮發(fā)展，而規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量的變動(dòng)可以在一定程度上表現(xiàn)出一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性以及政務(wù)服務(wù)質(zhì)量、法治建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等因素組成的營商環(huán)境變化情況。因此，本文因變量采取遼寧省地級(jí)市的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量。此外，為了消除原宏觀經(jīng)濟(jì)變量可能存在的異方差，縮小數(shù)據(jù)的絕對(duì)數(shù)值，方便計(jì)算，對(duì)部分原始數(shù)據(jù)取對(duì)數(shù)后進(jìn)行分析。

2．核心變量

核心解釋變量為did變量，did即雙重差分模型的核心變量，雙重差分模型在理論上可以一定程度避免數(shù)據(jù)內(nèi)生性問題?！罢咝?yīng)的沖擊”通常為外生變量，因而不存在雙向因果關(guān)系。本研究以各城市設(shè)立“營商環(huán)境建設(shè)局”的時(shí)間為政策時(shí)點(diǎn)，進(jìn)行回歸分析?？紤]到各城市設(shè)立營商環(huán)境建設(shè)局的日寸間不同，因此采用多時(shí)點(diǎn)雙重差分模型進(jìn)行回歸。

3．控制變量

研究參照以政府的規(guī)上企業(yè)稅收收入與政府財(cái)政支出作為控制變量，政府與企業(yè)的交互主要以稅收與財(cái)政支出為主，稅收在保證政府有能力提供服務(wù)的同時(shí)也增加了企業(yè)的成本，而政府提供的公共服務(wù)可以降低企業(yè)的經(jīng)營成本，提升城市競爭力，從而優(yōu)化營商環(huán)境，吸引企業(yè)人駐，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)企業(yè)成長，提升地區(qū)的市場(chǎng)活力。具體定義方法如表1所示。

（二）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

通過使用Stata 15.1軟件進(jìn)行回歸分析。表3為使用多時(shí)點(diǎn)雙重差分模型下的回歸結(jié)果，在控制年份固定效應(yīng)與個(gè)體固定效應(yīng)的同時(shí)，通過穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤降低數(shù)據(jù)異方差與非獨(dú)立性，確保結(jié)果的穩(wěn)健性與可靠性。表3則為具體結(jié)果呈現(xiàn)：

其中，在不加入任何控制變量情況下檢驗(yàn)營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)對(duì)營商環(huán)境的影響，回歸結(jié)果見列（1），核心解釋變量did（營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)）的估計(jì)系數(shù)在5%檢驗(yàn)水平上顯著為正，大小為0.641;列（2）在引入控制變量后，核心解釋變量的估計(jì)系數(shù)在5%水平上顯著為正，大小為0.324，說明該機(jī)構(gòu)確實(shí)有助于營商環(huán)境建設(shè)，假設(shè)H得證?？紤]到該部門設(shè)置時(shí)期較短，且處于試點(diǎn)日寸期，隨著其權(quán)責(zé)范圍的補(bǔ)充、完善以及機(jī)構(gòu)的優(yōu)化，其效果累加帶來的優(yōu)化作用將更加明顯。

而對(duì)于營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)賦能的影響，將外部合作與機(jī)構(gòu)加掛、下設(shè)兩種數(shù)據(jù)賦能方式進(jìn)行分組回歸，回歸結(jié)果見列（3）與列（4）引入一系列控制變量后，兩種數(shù)據(jù)賦能方式對(duì)營商環(huán)境影響的完整模型回歸結(jié)果，結(jié)果顯示，核心解釋變量did的估計(jì)系數(shù)在10%與1%檢驗(yàn)水平上顯著，估計(jì)系數(shù)分別為0.233與-0.958，回歸結(jié)果表明．在營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)組建后，在部門結(jié)構(gòu)上數(shù)據(jù)賦能的不同方式，會(huì)導(dǎo)致不同的優(yōu)化結(jié)果，而外部合作的數(shù)據(jù)賦能方式相較于機(jī)構(gòu)加掛、下設(shè)的方式，更有利于數(shù)據(jù)賦能效果發(fā)揮，提高專門機(jī)構(gòu)的優(yōu)化能力，假設(shè)2得證。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為保證回歸結(jié)果可靠性，在基準(zhǔn)回歸的基礎(chǔ)上進(jìn)行平行趨勢(shì)檢驗(yàn)與安慰劑檢驗(yàn)。

1．平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

平行趨勢(shì)檢驗(yàn)是一種檢測(cè)實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組在政策前是否存在平行趨勢(shì)，使用雙重差分法需要滿足平行趨勢(shì)檢驗(yàn)，平行趨勢(shì)檢驗(yàn)是構(gòu)建雙重差分模型的前提條件，即需要保證在營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)建立前，實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組具有相同的發(fā)展趨勢(shì)，而專門機(jī)構(gòu)建立之后兩者產(chǎn)生差異。由于各地區(qū)專門機(jī)構(gòu)組建年份的差異，與“一刀切”雙重差分不同，多期雙重差分將采用當(dāng)前年份減去各自政策實(shí)施年份。為此選取政策實(shí)施前5年以及政策實(shí)施后3年進(jìn)行平行趨勢(shì)檢驗(yàn)。

由圖1可見，圖1中橫坐標(biāo)為營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)的相對(duì)期數(shù)，current為該局設(shè)立當(dāng)期，pre為設(shè)立前各期，post為設(shè)立后各期，縱坐標(biāo)為營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)上企業(yè)數(shù)量變化的平均處理效應(yīng)；圓圈表示平均處理效應(yīng)點(diǎn)估計(jì)值，虛線部分為95%置信水平區(qū)間的估計(jì)值，若該虛線部分穿過縱坐標(biāo)0刻度線，則表明處理組與對(duì)照組的企業(yè)數(shù)量變化不存在顯著差異，反之則存在顯著差異?？梢园l(fā)現(xiàn)營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)建立之前的回歸系數(shù)在0附近波動(dòng)，且置信水平區(qū)間包含0，這說明營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)設(shè)立前處理組與對(duì)照組的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)無顯著差別，滿足政策前實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組無差異的要求。而機(jī)構(gòu)設(shè)立當(dāng)期與后期，回歸系數(shù)顯著為正，說明營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)建立后處理組的發(fā)展趨勢(shì)明顯優(yōu)于對(duì)照組，并且隨著時(shí)間的推移，兩者存在擴(kuò)大趨勢(shì)因此滿足平行趨勢(shì)假定。

2．安慰劑檢驗(yàn)

平行趨勢(shì)檢驗(yàn)在一定程度上排除了內(nèi)生性問題，但另一個(gè)可能的質(zhì)疑在于，營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)作用的顯著可能是由某些隨機(jī)因素所驅(qū)動(dòng)。為此，本文借鑒白俊紅的處理方法構(gòu)造安慰劑檢驗(yàn)，判斷專門機(jī)構(gòu)的推動(dòng)作用是否因?yàn)槠渌S機(jī)性因素引起。故將遼寧省各市隨機(jī)生成處理變量組并重復(fù)進(jìn)行了500次抽樣回歸，并做出相應(yīng)被解釋變量下營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)P值與核心解釋變量did回歸系數(shù)核密度圖，若在虛構(gòu)情況下企業(yè)數(shù)量的系數(shù)依然顯著，則說明原本估計(jì)結(jié)果可能存在偏誤。為此，隨機(jī)選取年份作為虛擬處理組并以此方法進(jìn)行500次的循環(huán)抽樣，檢驗(yàn)結(jié)果見圖2。由圖2可知，重復(fù)循環(huán)實(shí)驗(yàn)得到的系數(shù)僅有四次結(jié)果在基準(zhǔn)回歸系數(shù)垂線的右側(cè)，占總抽樣次數(shù)的0.08%，說明基準(zhǔn)回歸系數(shù)0.324是一個(gè)小概率事件。且從更為苛刻的5%水平檢驗(yàn)上來看，大多數(shù)估計(jì)值的P值大于0.05（在5%水平上不顯著），者表明模型估計(jì)結(jié)果并非是偶然得到的，P值或回歸系數(shù)分布的結(jié)果共同可以排除前文基準(zhǔn)回歸結(jié)果是由某些隨機(jī)因素影響導(dǎo)致的可能性，即可以認(rèn)為營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)有助于地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)。

（四）異質(zhì)性分析

1．經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)發(fā)揮是否具有調(diào)節(jié)作用

首先，將地區(qū)人均生產(chǎn)總值水平高于均值的城市劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高城市，而低于平均值的城市劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的城市，通過調(diào)節(jié)效應(yīng)進(jìn)行異質(zhì)性分析，回歸結(jié)果如表4所示。結(jié)果顯示，解釋變量did系數(shù)為正，且在10%水平下顯著；列（2）的交互項(xiàng)didxGDP系數(shù)為正，但并沒有通過10%顯著性水平檢驗(yàn)。這表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平雖然在營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)的效果與規(guī)上企業(yè)數(shù)量關(guān)系中發(fā)揮正向調(diào)節(jié)作用，但該結(jié)論并不穩(wěn)健，可見政府內(nèi)部影響因素對(duì)營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)組織完善與發(fā)展存在擠出效應(yīng)。假設(shè)3得證。

這一現(xiàn)象表明，接下來專門機(jī)構(gòu)在優(yōu)化自身職能時(shí)，需要更加因地制宜，緊密結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，進(jìn)一步調(diào)整和完善工作機(jī)制，確保部門行動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)、相促進(jìn)。

2．營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)是否可以通過推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型優(yōu)化營商環(huán)境

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平調(diào)節(jié)作用的不顯著，證實(shí)了營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)受到地方政府直接影響是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的間接影響。那么，地方政府存在的機(jī)構(gòu)臃腫、職能交叉等問題，是否會(huì)在該機(jī)構(gòu)得到延續(xù)。武靖州認(rèn)為與其他地區(qū)相比，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速下滑的根本性因素之一是營商環(huán)境中政府的越位、缺位與錯(cuò)位。那么在上述情況下，相關(guān)問題會(huì)繼續(xù)在該機(jī)構(gòu)內(nèi)得到延續(xù)，或是該機(jī)構(gòu)改善了相關(guān)問題，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型，從而優(yōu)化營商環(huán)境。

為此，通過引入政府支出規(guī)模占GDP比重作為中介變量，采用中介效應(yīng)分析營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)、政府能力、營商環(huán)境之間的關(guān)系。參考溫忠麟與葉寶娟的中介效應(yīng)三步法，構(gòu)架中介效應(yīng)模型。

觀察表5可以發(fā)現(xiàn)，政府支出規(guī)模占GDP比重（Expenditure scale）對(duì)于營商環(huán)境的作用顯著為負(fù)，說明地方政府存在的越位、缺位與錯(cuò)位問題依然存在，反映在財(cái)政上則是財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)營商環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面作用。另一方面，專門機(jī)構(gòu)對(duì)政府支出規(guī)模的影響顯著為負(fù)，這表明專門機(jī)構(gòu)的職責(zé)設(shè)定，在優(yōu)化地方政府支出規(guī)模方面發(fā)揮了積極作用，有助于減少地方政府存在的越位、缺位與錯(cuò)位現(xiàn)象，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型，優(yōu)化營商環(huán)境，假設(shè)H被推翻。

五、研究結(jié)論及政策啟示

通過優(yōu)化地區(qū)營商環(huán)境助力高質(zhì)量發(fā)展，政策與制度的完善固然重要，但政府部門對(duì)政策與制度的高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行更為關(guān)鍵，作為執(zhí)行方的專門機(jī)構(gòu)建設(shè)與數(shù)據(jù)賦能模式選擇對(duì)地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)有重要影響。通過2010-2022年遼寧省地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用多時(shí)點(diǎn)雙重差分模型，分析專門機(jī)構(gòu)與數(shù)據(jù)賦能模式對(duì)于地區(qū)營商環(huán)境具體影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：第一，總的來說，專門機(jī)構(gòu)設(shè)立顯著提升地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)：第二，從機(jī)構(gòu)建設(shè)與職權(quán)配置討論數(shù)據(jù)賦能模式，證實(shí)數(shù)據(jù)管理部門獨(dú)立的重要性，以及采取部門外部合作的方式，在不影響推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型機(jī)構(gòu)專業(yè)化的前提下，可以提高專門機(jī)構(gòu)的營商環(huán)境建設(shè)水平：第三，從專門機(jī)構(gòu)職能完善與部門發(fā)展的視角出發(fā)，通過調(diào)節(jié)效應(yīng)分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)專門機(jī)構(gòu)的影響，證實(shí)地方政府內(nèi)部影響因素存在擠出效應(yīng)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平這一重要的外部影響因素被擠出，削弱了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素對(duì)于專門機(jī)構(gòu)職能完善與機(jī)構(gòu)發(fā)展的影響力。第四，通過將政府支出規(guī)模作為中介變量進(jìn)行中介效應(yīng)分析，發(fā)現(xiàn)該專門機(jī)構(gòu)的增設(shè)與職能加掛對(duì)行政系統(tǒng)效率破壞的擔(dān)憂并不存在。

基于上述發(fā)現(xiàn)提出如下政策建議：一是加速專門機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)程，增強(qiáng)政策落實(shí)與制度執(zhí)行的系統(tǒng)性。當(dāng)前，營商環(huán)境建設(shè)機(jī)構(gòu)尚未普及，許多城市在政策執(zhí)行與監(jiān)督上仍采取分散管理模式，缺乏集中統(tǒng)一的指導(dǎo)與監(jiān)督，在營商環(huán)境政策執(zhí)行與監(jiān)督上行政體制改革力度不夠。而在政府工作報(bào)告提出要在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)量、增效益上積極進(jìn)取的要求下，應(yīng)盡快進(jìn)行專門機(jī)構(gòu)建設(shè)，以優(yōu)化政策落實(shí)、制度執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制，提升政府能力。二是完善數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)職能，深化其與營商環(huán)境建設(shè)專門機(jī)構(gòu)的合作，推動(dòng)數(shù)字化營商環(huán)境建設(shè)。在政府工作報(bào)告提出深化數(shù)字技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合、構(gòu)建一體化算力體系要求下，應(yīng)盡快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部門架構(gòu)，保障其獨(dú)立建制，強(qiáng)化其建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理體系和管理標(biāo)準(zhǔn)、突破數(shù)據(jù)孤島的能力。同日寸，加強(qiáng)部門交流與合作，深化營商環(huán)境專門機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)賦能，推動(dòng)數(shù)字化營商環(huán)境建設(shè)進(jìn)程。第三，強(qiáng)化專門機(jī)構(gòu)與外部環(huán)境交流溝通，抑制政府內(nèi)部因素影響的擠出效應(yīng)。專門機(jī)構(gòu)提升了政府效能，為參與營商環(huán)境建設(shè)的各部門提供指導(dǎo)、監(jiān)督與協(xié)調(diào)。但當(dāng)前仍存在受政府內(nèi)部因素驅(qū)動(dòng)過多、外部因素影響不足的問題。這會(huì)致使專門機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用受限、創(chuàng)新和改進(jìn)動(dòng)力減弱、政策執(zhí)行的指導(dǎo)與監(jiān)督偏離市場(chǎng)需求。應(yīng)加強(qiáng)專門機(jī)構(gòu)與外部環(huán)境溝通交流，通過大數(shù)據(jù)分析與走訪調(diào)查相結(jié)合等方式，加強(qiáng)對(duì)外部環(huán)境感知力度；完善外部參與和監(jiān)督制度，通過研討會(huì)、多方討論等方式，鼓勵(lì)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織、個(gè)人參與到營商環(huán)境建設(shè)中來，形成多元主體協(xié)同治理格局。同時(shí)，在政府內(nèi)部因素上進(jìn)行一定程度的調(diào)整，鼓勵(lì)部門加強(qiáng)與外部溝通交流，使專門機(jī)構(gòu)緊密結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際調(diào)整和完善工作機(jī)制，確保部門行動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)、相促進(jìn)。