摘 要：清末時(shí)期，朝廷“首重師范”的政策呼吁以及頒布的相關(guān)政策，奠定了清末推行師范教育的制度基礎(chǔ)，中國(guó)教育早期近代化序幕由此拉開。1902年《欽定學(xué)堂章程》作為師范教育制度化的最初嘗試，與1904年《奏定學(xué)堂章程》一道構(gòu)成清末師范教育的政策框架。政府為變革教育所頒布師范教育政策的歷史實(shí)踐，折射出了清末師范教育從“應(yīng)時(shí)而興”到“官民皆舉”的歷史變化。受制于專制政體，清末師范教育政策未能打破封建束縛，教育近代化成效明顯減弱。以政策學(xué)的視域觀照師范教育初期發(fā)展，能夠?qū)崿F(xiàn)歷史背景與政策實(shí)踐的有效“對(duì)話”，加深對(duì)社會(huì)發(fā)展需要與政策實(shí)踐關(guān)系的理解，為形成好的教育政策提供歷史經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：清末；師范教育；教育政策；政策學(xué)

中圖分類號(hào)：G529

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A "文章編號(hào)：2095-5995（2024）09-0090-07

師范教育史是學(xué)術(shù)界“常談常新”的話題。清朝末年，師范教育作為“舶來品”，得到了朝庭的認(rèn)可，光緒皇帝親批“辦理學(xué)堂，首重師范”，于是，師范教育在中國(guó)近代化浪潮中逐漸興起。至1909年，全國(guó)各級(jí)各類師范學(xué)堂共有415所，師范生28572人。［1］468師范教育的快速發(fā)展，其功勞當(dāng)然要首推教育政策的推動(dòng)作用，而這一點(diǎn)，過往的研究尚不充分。本文試圖從教育政策和政策學(xué)的角度，厘清清末師范教育從開啟政策之窗到構(gòu)建政策體系，再到開展政策實(shí)踐的邏輯關(guān)系，進(jìn)一步呈現(xiàn)其政策特征，從而反映教育發(fā)展與政策變遷的互推作用。

一、從無到有：清末師范教育“政策之窗”開啟

美國(guó)公共政策學(xué)家金登（John W.Kingdon）所提出的多源流理論是學(xué)術(shù)界分析公共政策制定過程的重要理論框架之一。具體包括問題源流、政策源流、政治源流。當(dāng)問題界定清晰、政策準(zhǔn)備充分、政治環(huán)境良好之時(shí)，“政策之窗”開啟，公共問題被提上正式的政策議程。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后清政府面臨諸多教育問題，阻礙了教育進(jìn)步的步伐。洋務(wù)派、維新派等社會(huì)各界人士開始進(jìn)行教育探索，形成政策輿論，使師范教育進(jìn)入政府層面成為政策議程。因此，將多源流理論應(yīng)用在師范教育政策制定背景的因素分析中具有一定的適切性。

（一）問題源流為“政策之窗”開啟提供合理基礎(chǔ)

問題源流分析其目的是發(fā)掘出在政策制定某一階段所凸顯的現(xiàn)實(shí)問題。戴伊（Thomas R.Dye）在《理解公共政策》一書中提到：“在決策中相比決定具體的解決方案來說，最重要的是能夠確定哪些問題可以成為政策?！保?］77-81可見，社會(huì)問題對(duì)政策制定的導(dǎo)向作用。清朝末期，社會(huì)對(duì)新式人才的需求與教師培養(yǎng)問題凸顯，為師范教育“政策之窗”開啟提供了基礎(chǔ)。

1.社會(huì)亟需造就人才

自1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)，中國(guó)開始淪為半殖民地半封建社會(huì)，外國(guó)勢(shì)力在中國(guó)進(jìn)行擴(kuò)張。這使得清政府必須進(jìn)行一系列的改革來提升國(guó)家實(shí)力。社會(huì)發(fā)展需要人才作為基礎(chǔ)，政府認(rèn)識(shí)到培養(yǎng)人才的重要性，在以“自強(qiáng)、求富”為口號(hào)的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)中，左宗棠等官員倡導(dǎo)引進(jìn)洋務(wù)，“興軍事、建工廠、辦學(xué)堂”，推動(dòng)社會(huì)近代化進(jìn)程，其中就包括了對(duì)于人才的培養(yǎng)。1894年甲午戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，蕞爾小國(guó)日本戰(zhàn)勝自詡為天朝上國(guó)的清政府。此時(shí)，資產(chǎn)階級(jí)維新派開始認(rèn)識(shí)到社會(huì)之落后不僅在于“器物”層面，更在于“人”的造就，“蓋中國(guó)今日之大患，苦于人才不足”則需通過“養(yǎng)人才而強(qiáng)中國(guó)”。［3］138因此，他們將造就“新人”，培養(yǎng)新式人才作為挽救社會(huì)發(fā)展的手段之一，而“人才之所以不足，由學(xué)校不興也”，此時(shí)，一大批新式學(xué)校逐漸發(fā)展，但這個(gè)時(shí)期師資匱乏，師范教育作為培養(yǎng)人才的“母機(jī)”對(duì)整個(gè)教育體系的發(fā)展具有重要作用，于是“宏學(xué)校以育人才”“謀興教育，而立師范”的師范教育思想開始醞釀。

2.教師職業(yè)發(fā)展需要優(yōu)化

自古以來，中國(guó)受傳統(tǒng)教育目的“學(xué)而優(yōu)則仕”的影響，各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)旨在為統(tǒng)治階級(jí)培養(yǎng)人才?？婆e制的確立更是從制度上將讀書做官的理念法治化，同時(shí)“做官不成，退而為師”的情況也使得古代教師群體身份非職業(yè)化。清代科舉制度達(dá)到頂峰，學(xué)校教育完全淪為科舉考試制度的附庸，學(xué)校內(nèi)部“儒學(xué)浸衰，教官不舉其職”，無論是教師還是學(xué)生所接受的教育目的無非是為了應(yīng)付科舉考試，教師的主要精力也并非用于教學(xué)，此種空疏無用的學(xué)風(fēng)、教風(fēng)使清朝教師隊(duì)伍的素質(zhì)、態(tài)度、技能下降，已經(jīng)不能再滿足新式學(xué)堂對(duì)師資的需求。因此，為推行洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，創(chuàng)辦教育新模式，清政府出臺(tái)了一系列政策辦法，如聘請(qǐng)洋教習(xí)、擴(kuò)派留學(xué)生、參照別國(guó)建立教育制度等，用以提高師資水平，調(diào)節(jié)新式教師與社會(huì)發(fā)展的適配度。

（二）政策源流為“政策之窗”開啟提供良好助力

清末封建社會(huì)的動(dòng)蕩，引發(fā)了一大批愛國(guó)人士對(duì)社會(huì)發(fā)展的擔(dān)憂，他們懷抱救亡圖存大志開始認(rèn)識(shí)到師范教育的重要意義，紛紛提出議論與主張，形成推動(dòng)師范教育發(fā)展的政策共同體，使師范教育由公共意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家政策。

1896年，梁?jiǎn)⒊墩搸煼丁?，他在文中指斥?dāng)時(shí)聘請(qǐng)外教擔(dān)任新式學(xué)堂教師不符合國(guó)情，主張“自辦師范以為”，呼吁社會(huì)和政府“欲革舊習(xí)，興智學(xué)，必以立師范學(xué)堂為第一義?！保?］35-37這可視為中國(guó)師范教育議論的發(fā)端。梁?jiǎn)⒊暮粲醯玫搅瞬糠止倭诺捻憫?yīng)。同年，盛宣懷在上海創(chuàng)辦南洋公學(xué)，開設(shè)師范院，這可視為中國(guó)師范教育機(jī)構(gòu)的發(fā)端，使中國(guó)師范教育的組成、目的、教學(xué)、訓(xùn)育等方面有了最初的大概情形。1897年3月《申報(bào)》發(fā)表《論盛京卿創(chuàng)設(shè)師范學(xué)堂之善》一文，呼吁“誠(chéng)使各省大吏皆能仿而行之，使為師者皆得教法。”［1］631對(duì)盛宣懷此舉表示稱贊。1898年，梁?jiǎn)⒊凇痘I議京師大學(xué)堂章程》中主張于大學(xué)堂中別立一師范齋用以養(yǎng)成教習(xí)人才，但由于“戊戌政變”的發(fā)生，師范齋并沒有開辦，只成為停留在紙上的規(guī)定。1901年，中國(guó)最早的教育類雜志《教育世界》創(chuàng)刊，作為新媒介《教育世界》為師范教育思想的發(fā)展提供了傳播路徑，其中有關(guān)日本教育制度的文章不勝枚舉。這一時(shí)期，此類有關(guān)師范教育的雜志、書籍、議論等成為了政府決策過程中的信息來源和有效借鑒。

（三）政治源流為“政策之窗”開啟提供適宜環(huán)境

國(guó)民情緒與統(tǒng)治階層的意識(shí)形態(tài)是組成政治源流的關(guān)鍵因素。在中外思想文化的沖突下，清末政府被迫打開國(guó)門向西方學(xué)習(xí)，一方面影響了民間力量對(duì)教育的實(shí)踐探索，另一方面政府團(tuán)體也認(rèn)識(shí)到唯有國(guó)家的戰(zhàn)略推動(dòng)才可以打破舊式教育體系，從而為師范教育“政策之窗”開啟提供適宜環(huán)境。

1.西方教育思想文化的沖擊

日之將夕的晚清社會(huì)亟待變革，而此時(shí)工業(yè)革命后的西方社會(huì)不斷擴(kuò)張，不同職業(yè)的外國(guó)人飄洋過海，來到這塊充滿異域色彩的東方大地。其中傳教士作為對(duì)外文化擴(kuò)張的主體力量，為中國(guó)教育體制的變革提供了機(jī)遇。其先進(jìn)的辦學(xué)理念與教育目的使教會(huì)學(xué)校的創(chuàng)建在弊病叢生的社會(huì)發(fā)展中成為必然，形成了學(xué)前教育、小學(xué)教育、中學(xué)教育以及高等教育的教會(huì)學(xué)校體系。截至1889年基督教會(huì)學(xué)校學(xué)生數(shù)已有16836人。［5］380雖然西方人的到來懷抱侵略野心，但值得肯定的是教會(huì)學(xué)校的發(fā)展確實(shí)為封建的舊社會(huì)帶來了近代化的科學(xué)知識(shí)，培養(yǎng)了具有先進(jìn)思想的人才，同時(shí)傳教士創(chuàng)辦的刊物和譯著也進(jìn)一步宣傳了西方的教育思想和模式，為教育的變革奠定了民間力量之基。

2.教育國(guó)家化開啟

在維新派改革的驅(qū)動(dòng)下，清政府以光緒皇帝的名義頒發(fā)詔書，一紙?jiān)t書可謂是一個(gè)改革方案，內(nèi)容包括了社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面。教育問題開始正式進(jìn)入到政府決策議程之中。胡聘之抨擊舊書院“空談講學(xué)，溺志詞章，皆無裨實(shí)用。”［6］297-300可見，此時(shí)傳統(tǒng)書院已經(jīng)不能再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。張之洞、康有為等人奏請(qǐng)將書院改為新式學(xué)堂以培育人才。1898年《清帝諭各省府廳州縣改書院設(shè)學(xué)堂》頒布，清政府從書院改制入手對(duì)教育體制進(jìn)行重組，從此新式學(xué)堂建設(shè)的關(guān)注度被提升上來，標(biāo)志著國(guó)家認(rèn)識(shí)到了教育的重要性，教育國(guó)家化由此開啟。學(xué)堂的興辦需要完備的師資隊(duì)伍，1902年《欽定學(xué)堂章程》提議京師大學(xué)堂開設(shè)師范館，培育師者之師，雖然《欽定學(xué)堂章程》未實(shí)施，但師范教育無疑已經(jīng)被納入政府議程之中。

二、化零為整：清末師范教育“政策體系”構(gòu)建

政策體系是以一定政策主體的全部現(xiàn)行政策為要素組成的具有一定結(jié)構(gòu)并與社會(huì)環(huán)境發(fā)生相互作用的有機(jī)整體。［7］345清末師范教育政策體系的形成是清政府教育集權(quán)的具體實(shí)踐，從此開啟了國(guó)家對(duì)師范教育政策的有效干預(yù)和控制。清末師范教育政策體系就是指清政府制定的有關(guān)教師培養(yǎng)政策所組成的具有一定結(jié)構(gòu)與社會(huì)環(huán)境相互作用的有機(jī)整體系統(tǒng)，包括政策目標(biāo)要求、政策課程設(shè)置、教員政策、師范生政策。

（一）政策目標(biāo)要求：廣育師資，強(qiáng)調(diào)師范性養(yǎng)成

1902年（即壬寅年），《欽定學(xué)堂章程》頒布，是為“壬寅學(xué)制”，學(xué)制規(guī)定師范教育開設(shè)師范館和師范學(xué)堂，用以造就相應(yīng)學(xué)堂教員。1903年，《奏定學(xué)務(wù)綱要》指出“師范學(xué)堂，意在使全國(guó)中小學(xué)堂各有師資，此為各項(xiàng)學(xué)堂之本源，興學(xué)入手之第一義?！保?］2001904年（即癸卯年），《奏定學(xué)堂章程》頒布，是為“癸卯學(xué)制”，此學(xué)制的實(shí)行標(biāo)志著獨(dú)立師范教育制度的建立，其中規(guī)定優(yōu)級(jí)師范學(xué)堂以“造就初級(jí)師范學(xué)堂及中學(xué)堂之教員管理員”［9］691為培養(yǎng)目標(biāo)，初級(jí)師范學(xué)堂以“派充高等小學(xué)堂和初等小學(xué)堂二項(xiàng)教員”［9］673為培養(yǎng)目標(biāo)。由此可見，清政府推行師范教育的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)新式師資數(shù)量的增長(zhǎng)，自“癸卯學(xué)制”頒布后，政府也開始關(guān)注到師范教育質(zhì)量的發(fā)展，要求師范生除了接受普通科目學(xué)習(xí)之外，還要學(xué)習(xí)教授管理之法，此法是培養(yǎng)師范生師范性的體現(xiàn)，也是師范生教育實(shí)習(xí)制度首次以政策文本的形式出現(xiàn)。此外，政策也關(guān)注到師德師風(fēng)建設(shè)，如要求“教師范者務(wù)當(dāng)化導(dǎo)各生，養(yǎng)成其良善高明之性情，使不萌邪妄卑鄙之念?！保?0］165以廣育師資，強(qiáng)調(diào)師范性養(yǎng)成的師范教育政策目標(biāo)，使早期師范學(xué)堂培養(yǎng)了大批新式教師，為中國(guó)教育事業(yè)的近代化發(fā)展提供了力量。

（二）政策課程設(shè)置：增設(shè)教育學(xué)科目，課程內(nèi)容尤重經(jīng)學(xué)

清末師范教育課程政策可視為近代師范教育課程設(shè)置的初探。1897年盛宣懷開始籌集商捐開辦南洋公學(xué)開設(shè)師范院，提出“公學(xué)課程，參酌東西之法”，師范院外院課程，一年之內(nèi)由總理與華洋教習(xí)仔細(xì)考察后更定。［11］154-156這可謂是近代師范教育課程的首次構(gòu)思。1902年“壬寅學(xué)制”規(guī)定師范館課程門目共14門，在普通課程中增設(shè)教育學(xué)科目，使倫理學(xué)、經(jīng)學(xué)排在前兩位，教育學(xué)次之。同時(shí)，京師大學(xué)堂譯書局還翻譯出版了《郅氏實(shí)踐教育學(xué)》《歐洲教育史》《格氏特殊教育學(xué)》等教育類書籍作為教育學(xué)課程教材。在師范課程實(shí)施方面，學(xué)科階級(jí)分為四學(xué)年，由“課程星期時(shí)刻表”進(jìn)行具體課時(shí)安排。在課程評(píng)價(jià)方面，將考試分?jǐn)?shù)與平日分?jǐn)?shù)相結(jié)合進(jìn)行計(jì)算，并首次在政策文本中提到師范教育課本編輯問題，雖然此時(shí)未制定官方的師范教育課本，但“壬寅學(xué)制”中的師范教育課程思想為之后的師范教育課程政策要求提供了全面的借鑒。“癸卯學(xué)制”的課程結(jié)構(gòu)基本照仿日本，其中有關(guān)課程設(shè)置由《奏定初級(jí)師范學(xué)堂章程》和《奏定優(yōu)級(jí)師范學(xué)堂章程》規(guī)定?！蹲喽ǔ跫?jí)師范學(xué)堂章程》提出給予地方對(duì)師范教育課程設(shè)置的自主權(quán)，除初級(jí)師范學(xué)堂完全科12門必修課外，可以“視地方情形，尚可加外國(guó)語、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、手工業(yè)之一科目或數(shù)科目。”［9］675其必修12門科目中，教育與讀經(jīng)講經(jīng)科目約占總課程科目時(shí)刻的36％，并指出“師范教育須恪遵經(jīng)訓(xùn)”。［9］675由此可見，經(jīng)學(xué)課程在新式教育中仍占據(jù)重要地位?！蹲喽▋?yōu)級(jí)師范學(xué)堂章程》將師范教育課程分為公共科、分類科和加習(xí)科，課程年限和課程選擇不盡相同。在“學(xué)科程度及每星期授業(yè)時(shí)刻表”中對(duì)學(xué)科程度的要求也更加詳盡?！肮锩畬W(xué)制”時(shí)期的課程政策使近代師范教育課程模式基本成型。

（三）教員政策：規(guī)范教員任用與檢定標(biāo)準(zhǔn)

在師范教育的初創(chuàng)階段，清政府對(duì)教員資格并無規(guī)范的要求，也沒有形成相應(yīng)的制度，學(xué)堂教員一般由舊式文人、留學(xué)回國(guó)人員和洋教習(xí)擔(dān)任，這三類人員并無統(tǒng)一的學(xué)識(shí)與眼界，因此教育質(zhì)量不盡如人意。1904年“癸卯學(xué)制”頒訂《奏定任用教員章程》，章程以學(xué)歷為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行中小學(xué)堂教師任用資格規(guī)定，要求教員具有師范教育學(xué)歷。同時(shí)該章程對(duì)學(xué)堂教員任職進(jìn)行分級(jí)規(guī)定，按照師范學(xué)校成績(jī)高低分為正、副教員兩級(jí)。此章程是中國(guó)近代首次由政府頒布的對(duì)教師任用管理的法規(guī)制度，它關(guān)注到了教師職業(yè)的專業(yè)性，對(duì)當(dāng)時(shí)的學(xué)堂教育起到了促進(jìn)作用。隨著各地新式學(xué)堂興辦，具有師范畢業(yè)條件的人員人數(shù)難以滿足學(xué)堂所需教員數(shù)量的需要［12］432-435，隨后非師范畢業(yè)生涌入師資隊(duì)伍。為嚴(yán)控教員質(zhì)量，1909年政府頒布《學(xué)部奏遵擬檢定小學(xué)教員章程》，實(shí)行教員資格檢定制度。所謂“檢定”是指，對(duì)有意從事教員職業(yè)的人員進(jìn)行考核。［13］159-163章程中對(duì)實(shí)施檢定的組織機(jī)構(gòu)、類別內(nèi)容以及處理結(jié)果均做出了詳細(xì)的規(guī)定，此章程的實(shí)施使教員聘任標(biāo)準(zhǔn)更加全面，可行性更強(qiáng)，教員檢定制度也由此建立并逐漸發(fā)展起來。清末實(shí)行的有關(guān)教員政策，規(guī)范了教員選聘與檢定的標(biāo)準(zhǔn)，為教員入職把牢入門關(guān)，但政策中對(duì)于教員入職后的管理與培養(yǎng)卻少有涉及。

（四）師范生政策：優(yōu)待鼓勵(lì)與效力義務(wù)相結(jié)合

師范生的優(yōu)待鼓勵(lì)政策與効力義務(wù)政策構(gòu)成了清末師范生教育制度，以法令形式規(guī)定了師范生教育免費(fèi)、義務(wù)從教和定向就業(yè)的要求，并且此時(shí)已有獨(dú)立的師范生政策頒布，可見，清政府對(duì)師范生教育的重視。［14］135-1421902年《欽定京師大學(xué)堂章程》第四章學(xué)生出身，規(guī)定了對(duì)師范出身學(xué)生的鼓勵(lì)，“師范出身一項(xiàng)，系破格從優(yōu)以資鼓勵(lì)。各省師范卒業(yè)生，亦得與京師大學(xué)堂師范生一律從優(yōu)?！保?5］9-10這是清政府首次以政策文本的形式提出對(duì)師范生實(shí)行鼓勵(lì)?！肮锩畬W(xué)制”特別對(duì)師范生的學(xué)費(fèi)優(yōu)待政策提出說明，要求師范生學(xué)費(fèi)皆由官費(fèi)支給，學(xué)生無需交學(xué)費(fèi)。同時(shí)，在“癸卯學(xué)制”各章程中也都有獨(dú)立的章節(jié)對(duì)師范生的畢業(yè)效力義務(wù)加以規(guī)定。1907年《奏定師范學(xué)堂畢業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)章程》規(guī)定將師范畢業(yè)生按照成績(jī)進(jìn)行分級(jí)，分別給獎(jiǎng)，對(duì)各類師范生的畢業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。至此，清末時(shí)期師范教育制度中的師范生優(yōu)待鼓勵(lì)政策正式形成。同年4月《師范畢業(yè)生義務(wù)章程》頒布，此章程以獨(dú)立的政策文本形式對(duì)師范畢業(yè)生義務(wù)進(jìn)行說明，要求不同級(jí)別的師范生有效力國(guó)家或本省教育職事的義務(wù)，“師范生于義務(wù)年限內(nèi)，各應(yīng)盡心教育，不得營(yíng)謀教育以外之事業(yè)，不得規(guī)避教育職事。”［15］75此章程的頒布標(biāo)志著清政府對(duì)師范生畢業(yè)效力義務(wù)的要求變得更加嚴(yán)格。清末師范生政策的制定使師范生教育培養(yǎng)更加完善，推動(dòng)了師范教育的發(fā)展，優(yōu)待鼓勵(lì)與效力義務(wù)相結(jié)合的師范生政策，也為后期新中國(guó)師范生制度建設(shè)提供了歷史借鑒。

三、時(shí)勢(shì)使然：清末師范教育政策特征分析

（一）“應(yīng)時(shí)而興”的政策制定，具有適時(shí)性

中國(guó)師范教育的興起是適應(yīng)時(shí)代政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的產(chǎn)物。清末師范教育的政策制定歷經(jīng)了從萌芽階段到制度化發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變。具體來說，在政策制定的萌芽階段，一方面戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)簽訂不平等條約使中國(guó)民族危機(jī)空前加深，另一方面帝國(guó)主義通過傳教、辦學(xué)校、印報(bào)刊等手段進(jìn)行文化侵略，使中國(guó)教育被迫進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展階段，從而產(chǎn)生了興辦中國(guó)師范教育的歷史契機(jī)。至此，梁?jiǎn)⒊l(fā)表《論師范》一文為師范教育提供理論準(zhǔn)備，盛宣懷創(chuàng)辦南洋公學(xué)師范院邁出中國(guó)師范教育實(shí)踐的第一步。1901年清政府實(shí)行“新政”推行新學(xué)制，并基于師范教育理論與實(shí)踐的結(jié)合，制定《欽定學(xué)堂章程》與《奏定學(xué)堂章程》構(gòu)成了清末師范教育的制度框架，從此清末師范教育進(jìn)入到制度化發(fā)展階段。清政府在每個(gè)階段都制定了不同的政策文本以規(guī)范師范教育。政策制定的動(dòng)力機(jī)制是在內(nèi)外因共同作用下所產(chǎn)生的，因此，清末師范教育政策在各個(gè)發(fā)展階段的落腳點(diǎn)也各不相同，這體現(xiàn)出了清政府能夠根據(jù)社會(huì)發(fā)展變化對(duì)師范教育政策進(jìn)行適時(shí)性調(diào)整。

（二）“工具主義”的政策價(jià)值，具有封建性

政策價(jià)值取向即政策制定主體對(duì)政策關(guān)涉領(lǐng)域的問題、矛盾和沖突所持的價(jià)值觀念、價(jià)值態(tài)度及其表現(xiàn)出來的價(jià)值傾向。［16］因此，師范教育政策價(jià)值取向就是師范教育政策制定主體對(duì)實(shí)施師范教育的價(jià)值態(tài)度和選擇。清末師范教育政策的制定，從目標(biāo)到內(nèi)容無不體現(xiàn)著工具主義的政策價(jià)值傾向。面對(duì)近代以來不曾有過的統(tǒng)治危機(jī)，國(guó)人開始反思教育問題，特別是師范教育。在這一時(shí)期，各家對(duì)于提倡師范教育的目的趨向一致。一是培養(yǎng)本土師資，二是以師范教育為基礎(chǔ)，造就健全國(guó)民以普及教育。此時(shí)期師范教育的目的論都以滿足社會(huì)需求為導(dǎo)向，為封建政權(quán)服務(wù)。從師范教育政策內(nèi)容來看，封建專制思想依舊濃厚，不僅表現(xiàn)在“以忠孝為本”的教育宗旨上，還表現(xiàn)在“重經(jīng)尊孔”的課程設(shè)置上，如“人倫道德”和“經(jīng)學(xué)大義”兩門課程在教學(xué)中是特別注重的。同時(shí)，政策中還規(guī)定全國(guó)各級(jí)各類學(xué)堂學(xué)生不準(zhǔn)妄干國(guó)政。可見，清末時(shí)期的師范教育政策作為統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)統(tǒng)治的工具體現(xiàn)出了極為濃厚的封建性。

（三）“修正承襲”的政策發(fā)展，具有延續(xù)性

1911年辛亥革命勝利，中國(guó)兩千多年的封建統(tǒng)治宣告結(jié)束。中華民國(guó)建立，使國(guó)家政體由封建專制向民主共和轉(zhuǎn)型，面對(duì)新的社會(huì)需求，政府對(duì)清末建立的教育制度進(jìn)行修正與承襲，對(duì)師范教育政策的改革是其中一個(gè)重要內(nèi)容。清末的師范教育體制，雖然具有了近代師范教育的基本形式，但其性質(zhì)依然是一種封建教育。因此，面對(duì)這種“形新而質(zhì)舊”的教育，1912年教育部頒布《師范學(xué)校規(guī)程》廢除以往封建教育性質(zhì)的規(guī)定，取消讀經(jīng)課程，增加與資產(chǎn)階級(jí)民主共和國(guó)相關(guān)的法制課程，對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行了較為徹底的改革。在民初中等師范教育的改革方面，較大程度上承襲了清末中等師范教育體制，依然以“造就小學(xué)校教員為目的”，雖然在課程科目與體系結(jié)構(gòu)上進(jìn)行了修訂，但并沒有從總體上改變清末時(shí)期所設(shè)定的中等師范教育體制，因?yàn)榍迥┑闹械葞煼督逃丫哂辛私鷰煼督逃幕拘再|(zhì)?？傊癯鯐r(shí)期對(duì)師范教育的調(diào)整與修訂，體現(xiàn)出了清末師范教育政策的延續(xù)性。

四、跌宕前行：清末師范教育政策效能分析

（一）興辦職責(zé)分明的師資培養(yǎng)機(jī)構(gòu)

“癸卯學(xué)制”對(duì)師范教育的關(guān)注，極大調(diào)動(dòng)了社會(huì)辦學(xué)的積極性，政府及社會(huì)各界依據(jù)不同的培養(yǎng)目標(biāo)，興辦了不同類型的師范教育培養(yǎng)機(jī)構(gòu)，奠定了中國(guó)師范教育的基礎(chǔ)框架，形成了從下至上的師范教育培養(yǎng)體系。首先，初級(jí)師范學(xué)堂作為普及小學(xué)教育的基礎(chǔ)，要求每州縣必須設(shè)立1所，用以促進(jìn)教育普及，其目的是“造就教小學(xué)之師范生”。其次，優(yōu)級(jí)師范學(xué)堂“以造就初級(jí)師范學(xué)堂及中學(xué)堂之教員管理員為宗旨”，初級(jí)師范學(xué)堂畢業(yè)生可繼續(xù)入學(xué)深造，用以提高師資隊(duì)伍水平與教員管理能力。此時(shí)，初優(yōu)兩級(jí)師范學(xué)堂紛紛建立，如江蘇師范學(xué)堂、兩湖總師范學(xué)堂、浙江兩級(jí)師范學(xué)堂、北洋師范學(xué)堂等。再次，為學(xué)堂畢業(yè)生實(shí)習(xí)操練與培養(yǎng)實(shí)業(yè)教員，特設(shè)立實(shí)業(yè)教員講習(xí)所，使得師范教育體系更加完備。最后，由于教育改革的迫切性，導(dǎo)致師資匱乏，因此設(shè)立師范傳習(xí)所作為短期師資培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。雖然師范傳習(xí)所教員培養(yǎng)要求較低，但在一定程度上彌補(bǔ)了師資的不足，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的社會(huì)狀況。截至1909年，全國(guó)師范傳習(xí)所、師范講習(xí)所總計(jì)182所，培養(yǎng)學(xué)生7670人。［17］649由此可見，以上四種不同層次的師資培養(yǎng)機(jī)構(gòu)規(guī)格各異、職責(zé)分明，使清末師范教育有了較明顯的拓展。

（二）形成區(qū)域分布的教育發(fā)展格局

在各項(xiàng)師范教育政策的推動(dòng)下，1907年各省師范學(xué)堂、師范教員人數(shù)與師范生人數(shù)取得了較大的進(jìn)展，但分布較不均衡。其中優(yōu)級(jí)師范學(xué)堂發(fā)展較好的省份是直隸、山東、山西、河南、江寧、四川、廣東、云南、福建，培養(yǎng)師范學(xué)生人數(shù)均在200人以上。在初級(jí)師范學(xué)堂的設(shè)置上，全國(guó)初級(jí)師范學(xué)堂完全科共64所培養(yǎng)學(xué)生6390人，全國(guó)初級(jí)師范學(xué)堂簡(jiǎn)易科共179所培養(yǎng)學(xué)生15833人。［17］641由此可見，師范學(xué)堂的發(fā)展與清政府積極的政策推動(dòng)是密不可分的。但在一些邊疆地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)初級(jí)師范學(xué)堂完全科并未開設(shè)，如黑龍江、安徽、廣西、甘肅、新疆，到1909年黑龍江、安徽、新疆仍未開設(shè)初級(jí)師范學(xué)堂完全科，師范教育發(fā)展?fàn)顩r明顯落后于其他省份。與此同時(shí)，各省份滿足教員資格人數(shù)與師范學(xué)堂學(xué)生人數(shù)也有相當(dāng)大的差距，其中湖北滿足教員資格人數(shù)最多，新疆滿足教員資格人數(shù)最少，直隸培養(yǎng)師范學(xué)生人數(shù)有2040人，而新疆僅有1所初級(jí)師范學(xué)堂，其培養(yǎng)學(xué)生僅143人。［18］6-8可見，清末不同地區(qū)的師范教育發(fā)展并不均衡。

（三）建立官民皆舉的社會(huì)參與機(jī)制

清朝末年，政府官方力量通過制定師范教育政策、創(chuàng)辦師范學(xué)堂、設(shè)立管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)師范教育的實(shí)踐發(fā)展。同時(shí)，清末民間力量漸顯促進(jìn)社會(huì)變革，為推動(dòng)師范教育發(fā)展，不同階層、不同身份的人士都直接或間接地參與教育變革，其中包括了傳統(tǒng)意義上的民間人士。一是如康有為、梁?jiǎn)⒊?、羅振玉等，他們將雜志、報(bào)刊等新媒介作為傳播手段，形成社會(huì)輿論推動(dòng)師范教育政策的變革。二是民間辦理初級(jí)師范學(xué)校，如張謇創(chuàng)辦私立的通州師范學(xué)校，為通州地區(qū)的教育普及做出巨大貢獻(xiàn)，其獨(dú)特的辦學(xué)模式為教育界所仿效。另外，這一時(shí)期的社會(huì)女子開始沖破封建倫理綱常的束縛，接受教育不再是男子的特權(quán)。1907年《奏定女子師范學(xué)堂章程》頒布，此章程的頒布使女子接受教育從自發(fā)成為合法，至此師范教育的普及范圍更加廣泛。以此觀之，清末師范教育的政策規(guī)定使官民皆舉的社會(huì)參與機(jī)制建立，進(jìn)而為師范教育的發(fā)展提供了良好的條件與基礎(chǔ)。

（四）促進(jìn)師范教育規(guī)模的迅速擴(kuò)展

1902年至1911年，是我國(guó)師范教育的植基時(shí)期，每年都有相應(yīng)政策制定并實(shí)行，促進(jìn)了清末師范教育規(guī)模的迅速擴(kuò)展，主要表現(xiàn)在三個(gè)維度。一是獨(dú)立師范教育體制的形成。“癸卯學(xué)制”內(nèi)容涉及普通教育、師范教育、實(shí)業(yè)教育等，其中涉及師范教育的章程與普通教育章程分立出來，讓師范教育成為了一個(gè)培養(yǎng)師資的獨(dú)立系統(tǒng)。二是師范教育社會(huì)生源的擴(kuò)招。師范生生源是師范學(xué)校發(fā)展的必要條件和基礎(chǔ)，政府以期通過頒布師范生的優(yōu)待鼓勵(lì)政策與女子師范教育政策，達(dá)到擴(kuò)大師范教育生源的目的。根據(jù)教育統(tǒng)計(jì)表，1907年至1909年，全國(guó)各省師范學(xué)堂學(xué)生共計(jì)培養(yǎng)97735人。［17］641-649極大程度上緩解了當(dāng)時(shí)師資短缺的狀況。三是師范學(xué)校類型的擴(kuò)充。為了滿足社會(huì)需求，適應(yīng)不同類別、不同層次學(xué)校對(duì)教員資格條件的需求，清末時(shí)期已經(jīng)形成了多樣化師資培養(yǎng)機(jī)構(gòu)。在1909年全國(guó)各省各級(jí)各類師范學(xué)堂415所中，優(yōu)級(jí)師范學(xué)堂完全科8所，選科14所，專修科8所；初級(jí)師范完全科91所，簡(jiǎn)易科112所；傳習(xí)所、講習(xí)所等182所，［18］6-8使全國(guó)教員的培養(yǎng)與培訓(xùn)有了穩(wěn)定的基地。

社會(huì)發(fā)展需要制度的規(guī)范，制度正是由無數(shù)個(gè)鮮活的、有生命力的政策組合所構(gòu)成。從政策學(xué)的視域下對(duì)清末師范教育變遷進(jìn)行梳理，不難發(fā)現(xiàn)政策對(duì)教育體系構(gòu)建起到了把舵定向的作用，教育的發(fā)展在物質(zhì)層面上必須以國(guó)家支撐為背景方得繼續(xù)。清末師范教育肇始于新政改革，終止于政權(quán)覆滅，清末師范教育政策終成歷史。但師范教育作為社會(huì)變革的產(chǎn)物對(duì)當(dāng)時(shí)舊社會(huì)的中國(guó)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。從歷史進(jìn)程的縱向上來看，清末師范教育為社會(huì)培養(yǎng)了一批擁抱新時(shí)代、接受新教育、學(xué)習(xí)新文化、傳揚(yáng)新理念的新式人才，推動(dòng)了中國(guó)社會(huì)近代化的進(jìn)程。但與同一時(shí)期世界范圍內(nèi)做橫向比較，由于傳統(tǒng)國(guó)家體制結(jié)構(gòu)的影響，清政府發(fā)展師范教育依然以維護(hù)封建統(tǒng)治為目的，將師范教育政策作為“危局”中圖謀自救的工具，致使清末教育近代化進(jìn)程發(fā)展緩慢。就清末師范教育政策執(zhí)行來說，各省為快速發(fā)展師范教育急于求成，忽略了教員聘任要求與職后管理，因此，清政府推動(dòng)師范教育的既定目標(biāo)并未有效達(dá)到。

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Rising in the Opportunity：The Beginning of Normal Education

in the Late Qing Dynasty from the Perspective of Policy

Yan Deng-ke1，Wu Jia-wei2

（1.Huzhou University，Huzhou Zhejiang 313000，China；

2.Huzhou Normal University，Huzhou Zhejiang 313000，China）

Abstract：In the late Qing Dynasty， the policy appeal of the imperial court’s ‘ top priority of normal education ‘ and the relevant policies promulgated laid the institutional foundation for the implementation of normal education in the late Qing Dynasty， and the prelude to the early modernization of Chinese education was opened.As the first attempt to institutionalize normal education， the 1902 ‘ Authorized School Regulations ‘， together with the 1904 ‘ Presented School Regulations ‘， constituted the policy framework of normal education in the late Qing Dynasty. The historical practice of the government’s promulgation of the policy of normal education for the reform of education reflects the historical change of normal education in the late Qing Dynasty from “ adapting to the times” to “both the government and the people. ”Constrained by the autocratic government， the teacher education policy in the late Qing Dynasty failed to break the feudal shackles， and the effect of education modernization weakened significantly. Looking at the initial development of teacher education from the perspective of policy science can realize the effective \"dialogue\" between historical background and policy practice， deepen the understanding of the relationship between social development needs and policy practice， and provide historical experience for the formation of good education policy.Keywords：late qing; normal education;educational policy;policy science（責(zé)任編校 ：馮衛(wèi)國(guó)）