韓　丹

摘 要：城鎮(zhèn)廉租房制度是住房保障制度中最實惠、最公平、最能滿足城市低收入家庭住房需求的一種制度，在江蘇社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，積極建立這一制度具有重要的現(xiàn)實性和必要性。當前的江蘇城鎮(zhèn)廉租房制度建設(shè)還存在諸多不盡如人意之處，主要表現(xiàn)為大量需求與供給不足之間的矛盾、效率優(yōu)先與社會公平之間的矛盾、集中建設(shè)與分散居住之間的矛盾。未來的廉租房制度需要實現(xiàn)政府主導向市場配置轉(zhuǎn)型、實物配租向租金補貼轉(zhuǎn)型、基本對象向多元對象轉(zhuǎn)型、單一融資向多元融資轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：廉租房制度；主要矛盾；定位

中圖分類號：C913.31 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）03-0069-05

2007年8月13日，國務(wù)院出臺了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出要加快城市廉租房建設(shè)，著力解決低收入家庭的住房困難，并要求在“十一五”期末，全國實現(xiàn)廉租房從覆蓋“最低收入住房困難戶”擴大到“低收入住房困難戶”，同時強調(diào)地方財政要將廉租房保障資金納入年度預(yù)算安排。由此可見，廉租房制度將會在住房保障體系中發(fā)揮關(guān)鍵作用，并進入中國城市的“廉租房時代”。

一、加快城鎮(zhèn)廉租房制度建設(shè)的重要意義

廉租房制度是針對住房困難的城市低收入家庭實施的一種社會救助，是解決這些家庭住房困難的主要渠道，也是世界各國普遍采用的一項公共政策。廉租房制度作為住房保障制度中最基本、最核心的保障層次，可以從真正意義上保障社會成員的基本生存權(quán)、居住權(quán)等，起到增進社會公平、維護社會安定、促進經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展的重要作用。

——實現(xiàn)社會穩(wěn)定和社會公平的現(xiàn)實需要。在西方國家快速的城市化過程中，城市人口規(guī)模不斷膨脹，住房價格持續(xù)上漲，導致住房價格大大超出低收入家庭的支付能力。許多家庭生活在擁擠不堪的貧民窟中，并由此滋生出疾病、犯罪、道德滑坡等一系列嚴重的社會問題，影響到城市經(jīng)濟的發(fā)展和政治的穩(wěn)定。而廉租房制度即是西方國家政府在解決這些由住房所引起的社會問題過程的一種產(chǎn)物。實施廉租房制度對于低收入家庭，特別是貧困家庭來說，不僅有利于社會問題的減少，還可以促進人們健康人格的形成和良好心理的達成，可以促進整個社會形成一種積極向上的精神風貌，體現(xiàn)出人與人之間的友愛精神。在我國急劇轉(zhuǎn)型的過程中，低收入者的貧困不僅僅是和其自身的努力有關(guān)，而且還與其他因素有關(guān)。而實行廉租房制度滿足其基本住房需求，反映出政府對低收入群體的關(guān)懷和社會的公平。關(guān)心和幫助城市中的低收入家庭解決其住房問題不僅可以避免產(chǎn)生過多的社會矛盾和社會問題，而且還有利于更好地推動房地產(chǎn)市場向更高層次發(fā)展。

——維護基本生存和居住權(quán)利的基本手段。“居者有其屋”，實際上就是一種基本居住權(quán)的保障。對于那些連自身基本住房需要都無法滿足的低收入階層，政府有責任通過一定制度的實施最大程度地滿足其基本居住需要，維護其居住權(quán)利。而廉租房制度作為住房保障制度中最核心的內(nèi)容，其意義在于保障那些在激烈的市場競爭中被甩在后面的公民的基本生活和居住權(quán)利，無疑會發(fā)揮出不可替代的關(guān)鍵作用。其原因在于，作為政府對低收入無房戶提供的具有公共產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的房屋，廉租房突出的特點是政府供應(yīng)并提供資金補貼，供應(yīng)對象是低收入家庭。由于其用地較少、成本較低和可循環(huán)使用等特點，被認為是各種住房保障制度中最經(jīng)濟、最公平、最能滿足城市低收入家庭住房需求的一種。而且廉租房屬于公屋性質(zhì)，它只是用于出租而不出售，不像經(jīng)濟適用房那樣需要不斷地大規(guī)模建造，往往“一次性”建造就可以一勞永逸，并通過收取有償使用的租金可以解決常規(guī)化的管理和維修。因此，在地價和租金上漲較快的中心城市，提供廉租房就可以使政府處于主動地位，不僅能夠有效解決低收入家庭住房問題，而且能夠大大減少政府的財政負擔，有利于規(guī)避地價和租金上漲風險，符合市場經(jīng)濟的效率法則。

——和諧社會構(gòu)建和科學發(fā)展的價值體現(xiàn)。解決低收入家庭住房困難，進一步做好城市住房工作，是履行政府職能的必然要求，是全面建設(shè)小康社會的客觀需要，是促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的重要途徑，也是深入貫徹落實科學發(fā)展觀、促進社會和諧的重要內(nèi)容。廉租房制度作為政府幫助城市低收入家庭解決住房問題的一種政策努力，旨在通過政府政策幫扶，解決處于弱勢、無法通過自身努力解決住房的社會成員，從而保證社會的安定和諧。隨著社會的轉(zhuǎn)型，進城農(nóng)民工、失地農(nóng)民、住房拆遷戶也是一個不可忽視的住房弱勢群體。隨著城市化進程的加快，這一群體還將逐步擴大。如果對他們的住房問題不給予應(yīng)有的重視，最終也將威脅到城市社會的發(fā)展與和諧。最低層群體的住房水平改善了，社會整體的住房水平也就提高了。

截至2007年9月底，江蘇省累計已有28967戶最低收入家庭通過廉租住房制度改善了住房條件。絕大部分省轄市市區(qū)最低收入住房困難家庭基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。南通市將廉租住房供應(yīng)對象擴展到城市最低工資線以下的低收入住房困難家庭。目前針對城鎮(zhèn)中等收入家庭的低價位、小戶型普通商品住房和城鎮(zhèn)低收入家庭的廉租住房、經(jīng)濟適用房供應(yīng)不足。各地廉租住房保障范圍較窄，僅限于低保家庭和特困職工家庭；一些地方保障面積標準較低，保障方式不盡合理，沒有實現(xiàn)應(yīng)保盡保。另一些城市的廉租房面積標準和租金補貼標準又偏高，有違“基本保障”的原則。類似這樣的矛盾現(xiàn)象在廉租房政策實施過程中還有很多。

二、當前江蘇省城鎮(zhèn)廉租房制度建設(shè)中的主要矛盾

廉租房制度作為一項公共政策，在一些發(fā)達國家已經(jīng)形成了一套非常成熟的運轉(zhuǎn)機制，有效化解了困難家庭的住房問題。如美國的住房保障體系已比較健全，其17%左右的國民居住在政府或企業(yè)提供的廉租房里。我國目前還正在嘗試建設(shè)和推廣，再加上不同的社會文化背景，導致廉租房制度在探索初期遇到了諸多問題和矛盾。

——多元需求與供給不足之間的矛盾。當居民住房水平未達到基本標準而且收入水平難以通過市場滿足住房基本需求時，就需要國家提供住房保障。而廉租房需求的家庭主要包括住房特困家庭和住房困難家庭兩類。最低收入家庭指城鎮(zhèn)中享受“低保”，且人均居住面積在當?shù)仄骄?0％以下，通常為殘疾、無人贍養(yǎng)的老人等喪失勞動能力的群體。住房困難家庭是指家庭主要勞動力月收入只能在當?shù)刈畹凸べY標準線上20％－30％以內(nèi)，且人均居住面積在當?shù)仄骄?0％以下。目前江蘇對這些低收入家庭的住房供應(yīng)體系還不是很健全，城鎮(zhèn)商品住房平均套型建筑面積在110平方米左右，90平方米以下套型所占比重僅為38.6%，與國家規(guī)定70%的要求有較大差距。廉租房全省平均實物配租比例僅10％左右，還有待進一步提高。一部分既不能享受廉租住房又買不起經(jīng)濟適用住房的低收入家庭、進城務(wù)工人員的居住問題有待進一步解決。截至2006年底，江蘇省經(jīng)各市、縣（市）統(tǒng)計在冊、符合廉租房保障對象的2.9萬戶中，享受到實物配租的只有2600戶，僅占9.2%。關(guān)鍵就是缺乏穩(wěn)定的廉租房資金來源渠道，民間資本以及多渠道的融資手段基本還沒有參與廉租房建設(shè)。過去由于沒有穩(wěn)定的財政資金預(yù)算渠道，住房保障資金供給來源的不穩(wěn)定和數(shù)量少決定了制度所覆蓋的面不可能太寬。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，地方財政的增加，國家應(yīng)出臺相應(yīng)政策，保證地方政府廉租房財政預(yù)算安排資金到位。另一個造成供給不足的重要原因是，目前可提供的廉租房房源或多或少存在一些問題。目前城市中的公房多數(shù)通過房改售給了個人，能騰退的和正由最低收入家庭承租的為數(shù)不多。政府和單位興建適當標準的住房受到資金的制約。而社會捐贈廉租住房也難有大的作為。即使目前應(yīng)用最廣泛的廉租對象租住社會住房的模式，也存在很多問題。

——效率優(yōu)先與社會公平之間的矛盾。廉租房建設(shè)困難更為主要的原因，還是保障制度的缺失。其直接后果是各地方政府各自為政，在經(jīng)濟發(fā)展與提供保障之間游離不定。在很多城市，地方政府僅僅關(guān)注市場發(fā)展對當?shù)亟?jīng)濟增長的貢獻，卻不重視廉租房制度本身的建設(shè)。從數(shù)量上看，2002年～2005年江蘇省經(jīng)濟適用房竣工面積超過1000萬平方米，僅占商品住宅竣工面積總計的8.8%。保障性住房供應(yīng)量相對較低，使低收入家庭的住房需求得不到應(yīng)有的滿足。像邳州市、新沂市、泰興市由于在2007年初還未建立廉租房制度而受到建設(shè)部通報。有的地方廉租房仍停留在方案上，尚未付諸實施；有的地方政府因無穩(wěn)定的資金來源，將廉租房實施辦法束之高閣，無法執(zhí)行?，F(xiàn)實的情況是，越是經(jīng)濟發(fā)達的地方其需要提供的保障需求就越多，越是經(jīng)濟落后的地方其需要提供的保障需求就越少。因為經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)較早地啟動了住房商品化、貨幣化消費市場，其房地產(chǎn)價格較高，這樣越是高收入群體就有較強的市場購買力，進而推動住房價格進一步上漲。而低收入群體則越來越無法以自身的能力滿足其對住房的消費。事實上，不少城市房價上漲的一個很重要因素就是地方政府為了自身的政績，通過和土地開發(fā)單位“共謀”獲取高額土地出讓金以增加地方財政，達到發(fā)展經(jīng)濟的效果。據(jù)統(tǒng)計，在土地出讓金中，用于補貼拆遷的占20%，用于周圍配套設(shè)施建設(shè)的占40%，其余的40%即可供政府自由支配，有的比例甚至高達60%以上。這種典型的“以地生財”、效率優(yōu)先的發(fā)展模式造成越是經(jīng)濟發(fā)達的城市，需要解決的住房困難家庭就越多。這種由于無法兼顧公平與效率而導致的失衡發(fā)展模式致使城市住房消費結(jié)構(gòu)層次之間出現(xiàn)斷裂，嚴重影響到城市社會的良性循環(huán)和和諧發(fā)展。面對這種矛盾，政府必須正確處理政府和市場二者之間的職能定位問題。運用再分配手段確保全社會住房產(chǎn)品分配的公平，尤其是保障中低收入階層和其他特殊階層的住房權(quán)利。住房發(fā)展要從過去過分追求經(jīng)濟增長和平均住房面積增加，轉(zhuǎn)向更加注重社會公平和解決民生問題。

——集中建設(shè)與分散居住之間的矛盾。在現(xiàn)行體制下，土地出讓淪為地方政府的“第二財政”。越是城市中心區(qū)域的土地，其出讓價格就越高。地方政府既要承擔住房保障的責任，又不情愿犧牲黃金區(qū)域所取得的收益。兩全之策就是把廉租房建在地價較低的次中心地帶。由于低收入家庭的集中居住又可能會導致“貧民窟”現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于其遠離城市中心區(qū)，必然會因配套設(shè)施不全、交通不便而提高生活成本，低收入者的生活會更加困難。但也有的研究指出，集中建設(shè)廉租房小區(qū)，只要規(guī)劃合理、物業(yè)管理配套、政府給予相應(yīng)扶持，上述問題是完全可以最大限度地避免的。筆者認為，集中居住對后代的成長會造成不好的影響；分散居住又會加大政府管理的成本?；饷艿年P(guān)鍵是要在節(jié)約低收入家庭生活成本的基礎(chǔ)上解決他們的住房問題。廉租房興建應(yīng)與中心城區(qū)人口分流、城市土地整理結(jié)合起來，城市廉租房可考慮在公交等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)完善的城鄉(xiāng)結(jié)合部興建，以降低土地成本、分流人口，形成多中心的城市格局。廉租房小規(guī)模整治和興建應(yīng)與城市人流的疏散結(jié)合起來，即應(yīng)把城市的一些廉租房建設(shè)拿到舊城之外或城鄉(xiāng)結(jié)合部興建，以形成多中心的城市格局。

三、江蘇省未來城鎮(zhèn)廉租房制度建設(shè)中的發(fā)展定位

現(xiàn)階段，政府應(yīng)在繼續(xù)提升百姓居住質(zhì)量的同時，建立健全以廉租房建設(shè)為核心的住房保障體系。在實現(xiàn)城鎮(zhèn)最低生活保障家庭“應(yīng)保盡?！钡幕A(chǔ)上，逐步把廉租房保障對象擴大到低收入住房困難家庭。并根據(jù)時機成熟條件，逐步實現(xiàn)政府主導向市場配置的轉(zhuǎn)型、實物配租向租金補貼的轉(zhuǎn)型、基本對象向多元對象的轉(zhuǎn)型、單一融資向多元融資的轉(zhuǎn)型。

——政府主導向市場配置的轉(zhuǎn)型。任何一個社會，都會存在住房支付能力的問題。對于低收入家庭特別是貧困家庭來講更是如此。對于這部分家庭，沒有政府的幫助，是不可能解決好居住問題或改善居住條件的。在人口眾多、經(jīng)濟發(fā)展不平衡的國家和地區(qū)，沒有政府的管理調(diào)控，沒有政府的開發(fā)設(shè)計，徹底解決住房問題幾乎是很不現(xiàn)實的事情。江蘇是我國經(jīng)濟比較發(fā)達的省份，是有可能率先進入小康社會的地區(qū)之一，因此理應(yīng)義不容辭地承擔起實施住房保障的重任。政府在住房保障中干預(yù)的范圍和方式要適合本地區(qū)的實際情況和住房保障目標，并根據(jù)情況的變化適時進行調(diào)整。市場機制可以解決的問題，由市場去調(diào)節(jié)，政府不可過多干預(yù)，重點是對市場進行監(jiān)控，保證市場的健康發(fā)展。并擔當起組織者和發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，動員全社會力量共同參與打造住房體系中的和諧要素。而僅僅由政府投資興建廉租房不可能在較短時期內(nèi)對城市低收入家庭實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡谋Ｕ闲阅繕?。因此，在廉租房建設(shè)投資過程中，未來政策創(chuàng)新的一個重要方向就是采取由社會投資者出資興建，政府進行長期反租、財政貼租滿足住房困難家庭的需求。對于政府來講，無需本金就可以成規(guī)模地建設(shè)廉租房，政策性投入的資金可以起到“四兩撥千斤”的作用。對投資者來說，不僅可以獲得穩(wěn)定且高于銀行利息的租金收益，而且還可以有土地升值的收益預(yù)期。實踐證明，市場機制可以較好地適應(yīng)復(fù)雜的住房需求結(jié)構(gòu)，滿足多樣化的居民住房需求，并在滿足居民住房需求過程中得到發(fā)展。

——實物配租向租金補貼的轉(zhuǎn)型。根據(jù)《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，各地可以根據(jù)其具體情況，選擇廉租房的“實物配租”、“租金配租”或“租金減免”中的其中一種或幾種形式，來確定廉租房的具體配租方式。即廉租房保障主要包括貨幣補貼和實物配租等方式。實物配租即政府直接提供住房，其優(yōu)點是，充分發(fā)揮了政府動員資源的優(yōu)勢，能夠在較短時間內(nèi)增加住房總量，緩解住房短缺，提高低收入居民的住房福利。在住房供應(yīng)矛盾尖銳、低等級住房嚴重短缺的情況下，可以有效解決低收入家庭的住房問題。其缺陷也是顯而易見的，如造成政府財政壓力過大、集中居住容易形成“貧民窟”問題等。世界各國政府在直接提供公共住房的過程中，幾乎都曾受困于沉重的財政負擔，最后不得不改變住房補貼方式。而且政府直接提供住房的方式在相當程度上抑制了私人開發(fā)商的作用，不利于發(fā)揮私人開發(fā)商投資的積極性，使市場出現(xiàn)停滯，降低了整個住房市場運行效率，不利于提升社會其它各階層的住房消費水平。采取租金補貼的方式，第一，可以減輕政府的后繼負擔，又可以減輕困難群體租房的經(jīng)濟壓力，還可以為租房消費提供前提；第二，不需要一次性投資，在一定資源條件下，可以為更多的家庭提供幫助；第三，有靈活的退出機制，形成受益對象變動的彈性機制，提高保障享有的公平性。當然，采取租金補貼也會產(chǎn)生諸多問題，如需要國家財力的大力支持，不利于提高國家金融體系的運行效率；減稅政策容易扭曲市場信號，降低微觀經(jīng)濟效率等。但總體來看，租金補貼的形式是一種市場行為，政策實施后，低等級市場的住房供應(yīng)增加，租金水平下降，可彌補低收入階層住房短缺。這種間接地在更大范圍內(nèi)增加住房供給的方法已成為大多數(shù)國家干預(yù)住房市場的普遍做法，其成效是相對明顯的。今后，應(yīng)根據(jù)發(fā)展狀態(tài)，將廉租房制度逐步過渡為向低收入家庭提供租金補貼為主、其他配租方式為補充的保障方式，以市場的資源配置作用為主導，來實現(xiàn)“住有所居”的目標。南京已經(jīng)擬定實行貨幣補貼為主、實物配租為輔的保障方式，逐步提高實物配租比例。2008-2010年3年內(nèi)，通過實物配租將籌集3000套、15萬平方米的廉租房，其中新建2400套、12萬平方米；回購低收入住房困難家庭所退原房（含不足部分市場收購等）600套、3萬平方米。廉租租賃補貼將共發(fā)放約4億元惠及6萬余戶。

——基本對象向多元對象的轉(zhuǎn)型。當前城鎮(zhèn)的廉租對象一般都是民政部門所確定的“低?！薄?yōu)撫家庭中的住房困難者。根據(jù)這種做法，廉租房的分配對象主要是具有城鎮(zhèn)戶口的低保戶、優(yōu)撫對象，且是住房困難戶。這種狹義范圍內(nèi)的規(guī)定，在廉租房體系的培育初期會對社會的穩(wěn)定起到重要的作用。但伴隨社會的加速轉(zhuǎn)型，進城務(wù)工人員、失地農(nóng)民、城市拆遷戶以及既買不起房、又非低保的“夾心層”等也是一個不可忽視的住房困難群體。隨著城市化進程的加快，這個群體還將不斷地擴大。如果不對他們的住房問題給以充分的重視，將會嚴重影響城市的發(fā)展和經(jīng)濟的繁榮。因此，有必要對廉租對象的界定標準問題進行長期的規(guī)劃和打算，以解決未來可能會產(chǎn)生的問題。目前，江蘇省政府已經(jīng)要求將長期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工的居住問題納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。開展建設(shè)“民工公寓”試點，為進城務(wù)工農(nóng)民提供廉租房。江蘇省進城務(wù)工人員超過了800萬，蘇州、無錫、常州及其所轄縣市進城務(wù)工人員接近甚至超過了當?shù)爻Ｗ∪丝?。為解決進城務(wù)工人員的住房問題，江蘇各地多方籌集資金建設(shè)了一批務(wù)工人員公寓。南京市建成了紅園流動人口公寓、上保村新市民公寓、雨潤外來人口公寓。南通市建成了首批外來務(wù)工人員公寓——金橋公寓。蘇州工業(yè)園區(qū)建設(shè)了60萬平方米的打工樓。政府廉租房的提供，為進城務(wù)工人員在城市置業(yè)提供了出路，這些住宅可以隨著經(jīng)濟的發(fā)展保值增值。同時也可以減少流動人口在城市和農(nóng)村同時占有土地對耕地的壓力，改變目前農(nóng)民生產(chǎn)資料和生活資料在城鄉(xiāng)間分離的低效率配置方式。根據(jù)流動人口的特點，當他們中的一部分在城鎮(zhèn)居住的時間相當長時，比如五年，政府應(yīng)適時將他們納入住房保障對象的范疇。同時政府在廉租房制度建設(shè)中，要建立起一套嚴格的申請、審批和退出制度，建立健全住房保障對象檔案，對廉租房保障對象實施動態(tài)管理，保障政府等機構(gòu)投資的資源切實落實到住房困難家庭，對申請資格、審批條件加強監(jiān)控，并定期復(fù)查和動態(tài)管理，以制度、法規(guī)保證廉租房分配的公平性。

——單一融資向多元融資的轉(zhuǎn)型。無論是廉租房的租金補貼還是實物配租，都需要巨大的資金來源。特別是對住房困難家庭來講，其住房支付能力有限，在解決住房問題時更需要金融支持。住房金融是提高住房消費能力的助推器，市場經(jīng)濟國家在解決居民住房問題時，始終離不開金融的支持。建立一個有效的住房金融體系，能夠有效地減少政府對居民發(fā)放的住房補貼的數(shù)量，減輕政府財政負擔。目前，江蘇省廉租房建設(shè)資金主要是以地方籌集為主，包括市、縣政府的財政預(yù)算資金，住房公積金增值中的部分收益，以及土地出讓凈收益的10%等等。此外還安排了省級廉租房保障補助資金，專項用于補助、鼓勵地方加大廉租房投入，重點補助蘇北等財政困難地區(qū)。但是在廉租房的修購實踐中，大部分資金仍主要來源于住房公積金增值收益，政府財政資金也不一定能得以有效落實。而且土地出讓凈收益在過去，即便要求提取5％，有的地方也落實不好。特別是蘇北一些地區(qū)，土地出讓金本來就不高，有的甚至是虧本出讓。當前的住房消費與廉租住戶的承受能力必須借助一定的多元融資手段才能實現(xiàn)。純粹依靠政府注入資金推動房改，并使房地產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟新的增長點是十分值得懷疑的。整個住房制度的改革，關(guān)鍵是在于建立一個嶄新的、社會化的住房融資體系。其中，廉租房資金在地方政府中要有經(jīng)常性的財政支出預(yù)算，確保其在國民收入中占有一定比例，從而使經(jīng)費能穩(wěn)步增加，并在基礎(chǔ)上積極吸收外資和民間資本進入融資渠道，逐步擴大非財政資金的籌資渠道，從而構(gòu)建一個穩(wěn)定的、規(guī)范的、多元化的住房保障資金供給方案?！?/p>

責任編輯：黃 杰