趙大龍

摘要：選舉制度的平等性主要應(yīng)該體現(xiàn)不同群體在代表中都具有一定的比例，從而能反映不同群體的利益愿望與需求。我國的選舉制度在平等性方面還存在著制度性不全、代表性不強(qiáng)、民主性不足等問題。應(yīng)通過增強(qiáng)制度的合理性、保障階層的代表性、提高程序的民主性等多渠道逐步加以解決。

關(guān)鍵詞：選舉制度；平等性；問題分析；措施建議

中圖分類號(hào)：D921，2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004—1605(2009)08／09—0145—04

選舉是民主的運(yùn)作方式和手段，平等是選舉制度最基本的屬性和要求。

建國以來，特別是改革開放30年來，我國的選舉制度在保障民眾民主權(quán)利方面起到了積極的作用。但也不可否認(rèn)，現(xiàn)行的選舉在制度設(shè)計(jì)層面和實(shí)際操作層面都還存在著一定的問題，主要表現(xiàn)為平等性體現(xiàn)不足。本文試對(duì)此進(jìn)行分析。

一、我國選舉制度不平等性的表現(xiàn)

1，制度性的不平等——對(duì)農(nóng)民等階層政治權(quán)利的歧視

我國現(xiàn)行的《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》(以下簡(jiǎn)稱《選舉法》)是1979年制定的，其后雖經(jīng)過四次修改，但對(duì)社會(huì)各階層的劃分及各階層的比例設(shè)定仍不科學(xué)，未能體現(xiàn)應(yīng)有的平等性。

農(nóng)民代表的法定比例過低。與我國城鄉(xiāng)二元體制一樣，在選舉制度上我國也是采用的城鄉(xiāng)差別制，對(duì)城鄉(xiāng)代表在比例設(shè)計(jì)上采取不平等的對(duì)待，在制度層面上就離平等等民主的要求差距較遠(yuǎn)。

我國第一部選舉法規(guī)定，全國人大代表中城鄉(xiāng)代表的比例是8：1，其后在實(shí)踐中雖有所調(diào)整，但在全國人大代表的選舉中，鄉(xiāng)村代表的比例仍然很低，近幾屆則更有不斷降低的傾向。改革開放以來的六屆人大至十屆人大代表中，農(nóng)民所占的比例分別為14.9％、10.5％、9.4％、8％和8.4％，農(nóng)民在政治參與中地位的弱勢(shì)越加凸顯。在基層人大代表的選舉上，現(xiàn)行《選舉法》第十二條規(guī)定：自治州、縣、自治縣的人民代表大會(huì)代表的名額，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。雖然該法同時(shí)規(guī)定：縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級(jí)以下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴急壤^大的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于四比一直至一比一。但實(shí)際上普遍執(zhí)行的基本上還都是這種4：1的制度化比例模式，使得農(nóng)民在基層人大中的話語權(quán)比重大為削弱。建國近60年來，“三農(nóng)”問題的程度越來越嚴(yán)重，雖與國情、政策等有極大的關(guān)系，但也不能不說與選舉法律對(duì)農(nóng)民政治權(quán)利的歧視性規(guī)定存在較大的關(guān)聯(lián)。

其他弱勢(shì)階層的代表也嚴(yán)重不足。與農(nóng)民這一中國最大群體在被選舉權(quán)上遭受的歧視相似，我國其他弱勢(shì)階層在人大代表選舉中的待遇也好不到哪里去。這與我國在選舉中所采用的“配額制”有關(guān)。表面上看這是對(duì)選區(qū)的劃分及各選區(qū)代表的名額分配的滯后，本質(zhì)上還是各階層劃分標(biāo)準(zhǔn)的欠科學(xué)。

在現(xiàn)行立法和實(shí)踐中，我國一直是按照“工人、農(nóng)民、干部、知識(shí)分子、民主黨派、解放軍、歸僑”來劃分代表身份的，歷屆對(duì)代表比例的官方統(tǒng)計(jì)都是采取的這種標(biāo)準(zhǔn)。在這種“身份”的分類中，只有解放軍可以不與其他身份混淆，其他六種身份則既沒有明確和統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)，也沒有嚴(yán)格的界限。況且就是按照這種劃分來統(tǒng)計(jì)各種身份人群在人大代表中的比例，也還是存在較大的不平衡。更為嚴(yán)重的是，這種“身份代表制”所采用的劃分標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)越來越不能反映社會(huì)流動(dòng)和職業(yè)流動(dòng)加快的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，使得社會(huì)上一些客觀存在的階層的人群不能在人大代表中占有一定的席位，其民主政治權(quán)益得不到應(yīng)有的保障，如大中學(xué)校的學(xué)生、城市的失業(yè)和半失業(yè)者、非城市戶籍的工人，成了選舉上的弱勢(shì)群體。

2，程序上的泛形式化傾向——公民的民主權(quán)利保障不足

選舉本是最應(yīng)該由民眾自由表達(dá)的民主方式，我國的選舉也設(shè)定了一人一票的票決制等制度安排，但實(shí)踐中平等的票選并沒有真正做到，基層的選舉更多的是形式上的平等。

候選人產(chǎn)生的操控性。目前選舉中候選人的產(chǎn)生總帶有一定的指向性，尤其在機(jī)關(guān)單位的選舉更是如此，對(duì)候選人的條件事先就設(shè)定了一系列的框框，諸如無黨派人士、女性等等，而并未考慮這部分人在該選區(qū)選民中的比例，再加上影響力等因素，實(shí)際上就已經(jīng)圈定了候選人，民眾的平等推薦權(quán)難以得到保證。倘這些人未能順利成為候選人，則還有協(xié)商環(huán)節(jié)可以進(jìn)行調(diào)整。

選舉過程的隨意性。雖然現(xiàn)行的選舉在選票的統(tǒng)計(jì)和公布方面已經(jīng)基本上注意到了公開，但在地方黨委或政府確定的候選人沒有如期當(dāng)選的情況下，一些地方往往會(huì)以選舉程序有問題為借口，重新投票以確保其確定對(duì)象的當(dāng)選。尤其在填票時(shí)擠坐一堂的情況下，一些選民為避免再次投票等麻煩，只能放棄自己的選擇，違心地讓自己不熟悉、不希望的人順利當(dāng)選。

3，結(jié)果上的泛政治化傾向——代表的代表性不強(qiáng)

民主是政治文明的首要內(nèi)容，但民主選舉如果過分強(qiáng)調(diào)代表的政治化，則有脫離民眾的危險(xiǎn)。雖然我國在選舉中注意了代表的各方面代表性，比如不同選區(qū)的劃分，強(qiáng)調(diào)各階層、政黨、性別等的比例，但實(shí)際選舉的結(jié)果，并未能體現(xiàn)平等性。

代表中官員偏多，呈現(xiàn)官僚化傾向。一般認(rèn)為，我國采取的是“以地域代表制兼采職業(yè)代表制”的選舉辦法。但實(shí)際上，尤其是在城市，地域代表制成了“單位代表制”和帶有濃厚特權(quán)等級(jí)色彩的“身份代表制”。由于領(lǐng)導(dǎo)干部在當(dāng)?shù)氐挠绊懥?，選出的各級(jí)人大代表中比較多的是各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)選的代表中鄉(xiāng)村干部就占了較大的比例。更有一些地方為了保證某些領(lǐng)導(dǎo)干部能夠順利當(dāng)選，甚至采取人為劃分或設(shè)計(jì)選區(qū)的方式，把一些領(lǐng)導(dǎo)干部指定到他本人戶籍和生活都不在的選區(qū)(如鄉(xiāng)鎮(zhèn))去作為候選人參選，這既掩蓋了該領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)際身份，也占取了該選區(qū)的名額，實(shí)際上使得真正的農(nóng)民在基層人大中政治參與的話語權(quán)連1／4還不到，遠(yuǎn)沒有達(dá)到法定的比例。這不僅實(shí)際上剝奪了選民選擇的表達(dá)權(quán)，同時(shí)也使得人大在對(duì)政府的監(jiān)督上形同虛設(shè)。

代表中先進(jìn)人物過多，有把代表榮譽(yù)化的傾向。能夠當(dāng)選人大代表確實(shí)是一種政治榮譽(yù)，但如果在選舉中就把代表當(dāng)作一種榮譽(yù)“獎(jiǎng)賞”給某一類人，則會(huì)使代表的性質(zhì)異化，喪失其應(yīng)有的代表性。實(shí)踐中，我們經(jīng)?？吹?，當(dāng)選的代表中比較多的是諸如勞動(dòng)模范的各類先進(jìn)分子。選舉是要選出能夠代表自己這一部分人說話的人，難道不怎么先進(jìn)或優(yōu)秀的人群就不需要自己的代言人?這些人的意愿和要求又該如何表達(dá)?

二、完善選舉制度平等性的路徑建議

十七大對(duì)改革我國的選舉制度提出了建議：

“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，其意義極為深遠(yuǎn)。按照這種改革思路，今后我國的選舉制度將會(huì)有重大調(diào)整，我國的民主政治水平——尤其是在平等性方面——將可能有很大的提高。

我國選舉制度的改革與完善可以考慮從以下層面著手：

1，選舉意識(shí)與觀念的更新——真正意義上的代表選舉

長期以來，我國在人大代表選舉的理念上，存在著選優(yōu)的傾向，突出表現(xiàn)為代表中領(lǐng)導(dǎo)干部與先進(jìn)人物所占比例太大，代表性不強(qiáng)，影響了群眾自身真實(shí)意愿的表達(dá)。選舉制度的改革，首先要在民主意識(shí)方面進(jìn)行。

強(qiáng)化選舉的民眾意識(shí)。人大代表代表的是人民大眾，各級(jí)政府官員由于其所處的地位，可能對(duì)民眾的需求了解得比一般群眾更多、更全面，所以，在代表中占有相當(dāng)多的比例是可以理解的。但不能因此就認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部在代表中的比例可以無限制地?cái)U(kuò)大。由于領(lǐng)導(dǎo)干部、先進(jìn)人物與普通群眾在思想覺悟和所站角度存有一定的差異，在決定國家和地方的大政方針時(shí)，更應(yīng)該直接傾聽來自基層的聲音。這方面應(yīng)該在立法中作出明確的可操作的規(guī)定。

強(qiáng)化代表的代表意識(shí)。既為代表，就不僅應(yīng)該“代”，而且更應(yīng)該“表”，要把自己所“代”的那部分群眾的愿望與要求“表”達(dá)出來，使其意愿的表達(dá)權(quán)真正得到實(shí)現(xiàn)。雖然，我國的選舉法對(duì)代表的深入選民、充分表達(dá)有一些規(guī)定，但實(shí)際上，更多的代表所履行的只是在會(huì)議上的舉手表決，提出的議案或者沒有，或者是自己的想當(dāng)然，在所代表的民眾利益受到損害時(shí)，往往不敢據(jù)理力爭(zhēng)(尤其是面對(duì)學(xué)者專家代表時(shí))，想的可能只是保住自己的代表身份。

2，平等選舉權(quán)的制度化——同比例產(chǎn)生代表

在選舉權(quán)上，我國在制度安排方面長期存在不平等的問題，對(duì)農(nóng)民的政治權(quán)利的歧視只是其中最突出的方面，這一問題在其他人群的選舉權(quán)上也有不同程度的存在。同比例產(chǎn)生代表即平等政治權(quán)的回歸是制度化的必然選擇。

城鄉(xiāng)選舉權(quán)的平等。十七大報(bào)告從對(duì)農(nóng)民政治權(quán)利的重視與尊重的角度，在平等政治權(quán)的設(shè)定上首先提出了城鄉(xiāng)同比例產(chǎn)生人大代表的建議，將使得這部分占我國人口絕大多數(shù)的群體在選舉這一重要的政治權(quán)平等上邁出可喜的一步。由于我國農(nóng)民在總?cè)丝谥兴急戎剌^大，這一建議的實(shí)施，將使農(nóng)民代表在人大中的比例有大幅度的提升，成為人大代表中人數(shù)最多的群體，農(nóng)民在政治上的話語權(quán)將得到極大的回復(fù)和尊重，農(nóng)民的利益將能得到更好的保護(hù)?，F(xiàn)在首要的是要盡快修訂選舉法，使之落實(shí)到制度層面。

其他階層被選舉權(quán)的尊重。應(yīng)該看到，在人大代表的選舉中，還有其他一些階層或人群的選舉權(quán)(尤其是被選舉權(quán))長期未能得到應(yīng)有的尊重，比如長期居住地與戶籍地不一致的人群(如所謂的“農(nóng)民工”)、大中學(xué)校中有選舉權(quán)的學(xué)生。相對(duì)而言，這部分人也是弱勢(shì)群體。雖然在先前的選舉實(shí)踐中，也有這些人當(dāng)選為代表的個(gè)例，但并無制度上的強(qiáng)制性安排。目前雖然只、提出城鄉(xiāng)同比例的問題，但依此思路和路徑繼續(xù)發(fā)展下去，這些階層的被選舉權(quán)問題也應(yīng)在制度層面得到逐步解決。

3，選舉程序的法制化——民意的真實(shí)表達(dá)

制度化、程序化是我國法治改革的重點(diǎn)，在選舉制度上也不例外。在選舉的制度層面，首先應(yīng)該建立讓民眾意愿真實(shí)、完全表達(dá)的程序化制度，以體現(xiàn)平等性的要求。

改革代表階層分類。改革開放30年以來，我國的社會(huì)階層已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，出現(xiàn)了很多新的社會(huì)階層(中國社會(huì)科學(xué)院“當(dāng)代中國社會(huì)階層研究”課題，通過對(duì)當(dāng)代中國社會(huì)階層進(jìn)行分析，劃分為“十大階層”)。固守傳統(tǒng)的代表身份劃分，不僅不利于充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，而且不利于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和諧。人大代表的選舉要體現(xiàn)平等性，就應(yīng)該盡可能考慮到各階層代表產(chǎn)生的合理性，讓各階層在人大中都有自己的代言人。雖然完全同比例設(shè)定各階層代表的人數(shù)在目前還有相當(dāng)?shù)睦щy，但至少應(yīng)是我們努力的方向，起碼在現(xiàn)在的選舉中對(duì)諸如失業(yè)和半失業(yè)等弱勢(shì)階層應(yīng)有所顧及。同時(shí)，應(yīng)改變代表身份的不確定性，代之以職業(yè)身份制，不至于再出現(xiàn)“農(nóng)民工代表”這種令人尷尬的身份類型。

修改完善選舉程序。采用原則性與靈活性相結(jié)合的方法，在選區(qū)的劃分、特別代表身份的要求和具體選舉程式的確定等方面，制定完善的、原則性的規(guī)則，并給不同的地域留有根據(jù)本地實(shí)際可具體裁量和操作的空間。比如在選區(qū)的劃分上，要改變范圍過小、選民過少的做法，適當(dāng)擴(kuò)大選區(qū)的容量，留給選民選擇的較大空間；對(duì)性別、黨派等身份的要求上，在目前單位代表制仍不能完全避免的情況下，不一定要具體到每個(gè)選區(qū)，而可由縣級(jí)人大總盤統(tǒng)籌考慮；在代表候選人的產(chǎn)生上，要更多地走群眾路線，體現(xiàn)民眾意愿；在選舉的方式上，要盡可能實(shí)行秘密投票，減少相互間的影響和人為的干擾。

三、完善選舉制度平等性應(yīng)注意的問題

人大代表選舉平等性的改革，必須注重制度的完善和實(shí)踐的創(chuàng)新。從法治角度而言，制度的改革更為重要，它是基礎(chǔ)性、前提性的。在改革的實(shí)踐中，特別要注意避免一蹴而就的思想和機(jī)械簡(jiǎn)單的做法。

1，加快選舉制度的改革——體現(xiàn)平等的民主要求

平等性是現(xiàn)代選舉的基本要求，必須為此提供堅(jiān)強(qiáng)的制度性保障。我國選舉制度的改革應(yīng)該在代表產(chǎn)生的比例、選舉的具體程序等方面充分體現(xiàn)這一點(diǎn)。

循序漸進(jìn)地推進(jìn)制度完善。制度的改革有三種路徑可供選擇，一是自上而下的強(qiáng)制性推進(jìn)，二是以下逼上的推翻式革命，三是上下共振的溫和性改良。人大代表的選舉本身就是民眾廣泛參與的民主過程，其改革也必須在充分尊重民意的前提下進(jìn)行。在中國社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的大背景下，應(yīng)該也只能采取第三種方式。因此，在選舉制度的改革上，既要考慮到民主、科學(xué)的先進(jìn)性要求，也要顧及到長期形成的文化制度背景、廣大群眾的民主素質(zhì)和心理承受能力。對(duì)專家擬定的選舉制度改革草案，盡管其可能非常先進(jìn)和科學(xué)，也仍然必須廣泛地征求民眾的意見，逐步地完善配套，而不能冒進(jìn)地強(qiáng)求一步到位。

逐步實(shí)現(xiàn)選舉的民主化。選舉制度層面的民主，首先要為選舉設(shè)定體現(xiàn)平等等民主要求的機(jī)制，從代表在各階層的產(chǎn)生比例、運(yùn)作方式到選舉程序的環(huán)節(jié)設(shè)置、公開性保障等諸多方面，反映民主化的要求。這方面僅靠一次性的改革很難完全到位，必須實(shí)事求是地逐步展開，不斷完善。根據(jù)我國的國情，結(jié)合國外的實(shí)踐，我國在以社會(huì)階層為單位產(chǎn)生人大代表的基礎(chǔ)上，也可以有限度地引進(jìn)職業(yè)代表制，從專家學(xué)者等社會(huì)精英中產(chǎn)生一定的職業(yè)代表人，實(shí)行部分職業(yè)代表與廣大階層代表相結(jié)合的代表制度。

2，嚴(yán)格依法實(shí)施選舉——促成民主的平等實(shí)現(xiàn)

在選舉的具體實(shí)施中，可以進(jìn)行一定的創(chuàng)新，但更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)依法進(jìn)行。

提高選舉工作的法制化水平。我國的選舉工作歷來有一套嚴(yán)密的操控系統(tǒng)。雖然法制化水平在逐步提高，但是，在基層的選舉中，仍然存在一些問題，比如候選人產(chǎn)生的官員意志、填票時(shí)的私密性不高，甚至個(gè)別地方的賄選。這種種問題都直接反映了我國選舉中平等性的不足，是在今后的選舉工作中應(yīng)該努力避免和克服的。

通過立法在法律的框架內(nèi)創(chuàng)新探索。選舉工作也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，避免機(jī)械化、簡(jiǎn)單化的做法。黨的十七大對(duì)城鄉(xiāng)人大代表選舉提出明確的建議以后，2007年在江蘇省射陽縣、山東省淄博市淄川區(qū)的基層人大代表選舉中，就率先遵照選舉法的有關(guān)規(guī)定，按照城鄉(xiāng)同比例分配名額的方法，成功地進(jìn)行了選舉，作出了有益的探索。隨著我國選舉法律的不斷完善，對(duì)選舉工作中出現(xiàn)的一些新問題，鼓勵(lì)依法創(chuàng)新與探索也應(yīng)該引起高度的重視。