陳秀梅

[摘 要]近些年中國公眾利益表達機制呈低效狀態(tài)，其原因與利益表達主體的表達能力、利益表達客體的價值偏向、利益表達渠道功能的發(fā)揮和組織化程度密切相關(guān)。利益表達機制低效的特點是制度化利益表達渠道低效化，非制度化利益表達方式普遍化，利益表達內(nèi)容難以形成統(tǒng)一公共問題，利益表達主體缺乏足夠的組織壓力。利益表達不被整合成為利益要求，就不能通過政策輸入途徑到達政策制定系統(tǒng)，難以成為政策問題而得到滿足。利益表達機制評價體系的設(shè)計、運行是否有效，對減少群體性事件發(fā)生、促進利益關(guān)系和諧至關(guān)重要。應暢通利益表達渠道，構(gòu)建利益表達實現(xiàn)機制；提高組織化程度，構(gòu)建利益表達主體培育機制；健全評價反饋制度，構(gòu)建利益表達客體回應機制；強化媒體功能的發(fā)揮，構(gòu)建利益表達規(guī)范機制。

[關(guān)鍵詞]利益表達機制；利益表達機制有效性；群體性事件；公共問題

中圖分類號：D616 文獻標識碼：A 文章編號：1008410X（2012）03003211

近些年來，中國各種社會矛盾大幅增加，群體性事件呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢。群體性事件的發(fā)生來自于利益矛盾，而非來自于利益表達，但兩者關(guān)系密切。利益表達是宣泄情緒的手段，利益表達有效指利益表達主體的利益訴求能為政治系統(tǒng)吸納，其利益要求的主要、核心部分能在政策輸出中得到實現(xiàn)；利益表達主體的利益訴求輸入政治系統(tǒng)后，長期看不到結(jié)果或政策輸出根本不涉及利益要求的主要、核心部分，或者說政策輸出僅涉及利益訴求無關(guān)緊要的部分，則視為低效。制度化利益表達有效能切實緩解社會緊張情緒、減少群體性事件的發(fā)生，制度化利益表達低效則會使公眾選擇非制度化或暴力形式表達自己的利益。近些年中國公眾利益表達機制建設(shè)取得了一定的成績，但由于多種原因的相互交織和影響，利益表達機制在實際運行中是低效的，致使群體性事件不斷發(fā)生。本文試圖通過對中國公眾利益表達機制的分析，揭示中國公眾利益表達機制低效的表現(xiàn)、成因，闡釋如何形成高效的公眾利益表達機制，以有效化解日益突出的群體性事件。

一、中國公眾利益表達機制的現(xiàn)狀

（一）體制內(nèi)利益表達功能發(fā)揮有限

中國公眾利益表達機制主要通過體制內(nèi)利益表達功能發(fā)揮來實現(xiàn)，而體制內(nèi)利益表達主要靠相關(guān)機構(gòu)、制度、媒體等發(fā)揮功能。中國已經(jīng)建立一整套公眾利益訴求機制，這套機制以人民代表大會制度為核心，包括政黨制度、政治協(xié)商會議、人民信訪制度及基層群眾自治制度等，為人民群眾的利益訴求表達提供了基本的制度環(huán)境?？傮w看，中國的相關(guān)機構(gòu)、制度等代表了人民利益，在表達人民的根本利益上的發(fā)揮比較充分，否則無法在社會轉(zhuǎn)型期基本保持安定和諧的局面。但也要承認，中國的相關(guān)機構(gòu)、制度等的利益表達功能的發(fā)揮是有限的，特別是在涉及群眾具體利益問題上更是如此。

人民代表大會和政治協(xié)商會議是民意機構(gòu)。在現(xiàn)行的人大代表選舉程序上，因為不能確保代表與選民之間的利益代表關(guān)系，不能確保人大代表與政府工作人員之間的權(quán)力授受關(guān)系，人大作為公民進行利益表達根本渠道的功能實際上非常微弱[1]。人大代表采用的是兼職制，這使得代表的參政議政受到時間、空間、精力等因素的制約，在閉會期間很難擔負起專門的利益表達與信息傳輸功能。從法理上講，政協(xié)不享有政治決策權(quán)，只有對執(zhí)政黨和政府的政治建言權(quán)，基本上履行著體制內(nèi)政治表達的功能，但現(xiàn)今的各民主黨派其實是一個與社會公眾沒有太多直接利益關(guān)聯(lián)的以知識精英為主體的小圈子，其代表范圍較為狹窄。一項調(diào)查指出，在遇到“生活困難”、“動遷或居住環(huán)境等方面問題”、“受單位領(lǐng)導、企業(yè)主及雇主侵害”、“發(fā)生生活糾紛”及“與行政執(zhí)法人員發(fā)生糾紛”等問題時，找過政協(xié)的概率非常低[2]。

盡管信訪制度是中國體制內(nèi)利益表達的重要制度，但這個制度的利益表達功能的發(fā)揮也很有限。一是信訪制度產(chǎn)生的權(quán)宜性造成信訪成效有限。信訪制度誕生之初主要承擔協(xié)助領(lǐng)導收集和傳達民意的秘書部門工作，改革開放初期主要對平反冤假錯案和撥亂反正起到了重要的作用。但就信訪機構(gòu)的權(quán)限而言，信訪制度屬于咨詢、協(xié)調(diào)、督促為主，辦理案件的高成功率取決于當時的政治背景特別是領(lǐng)導者的關(guān)心度，而非信訪部門本身的權(quán)威性。二是信訪機構(gòu)權(quán)責不對等、運作低效。由于信訪機構(gòu)在憲法框架內(nèi)沒有位置，只是從屬性的機構(gòu)而從來沒有獨立的身份、沒有規(guī)范性的職權(quán)和工作程序，受理的大批信訪事項屬交辦、轉(zhuǎn)辦后的辦理環(huán)節(jié)，脫離了信訪部門的掌控范圍，除了領(lǐng)導批示、關(guān)注的問題能加大解決的力度、收到較好的督辦效果外，更多的交辦事項難以憑借信訪部門自身的力量和影響得到有效處理。對于問題明顯的信訪事項，承辦單位頂著不辦、有錯不究，信訪部門因為沒有責成相關(guān)部門解決問題的權(quán)力和權(quán)威，督辦起來感到無力、無奈，形成權(quán)與責的不相適應，使信訪問題日積月累，積重難返。三是信訪過程“一票否決”指揮棒的異化堵塞了利益表達的渠道。伴隨近些年“信訪洪峰”的出現(xiàn)，信訪部門被放在了一個較高的位置上，“地方管理部門把上訪率看作社會穩(wěn)定的指標之一，把上訪少甚至沒有上訪視為政績”[3]（P86），把“上訪率”而不是“解決率”作為政績的考核目標之一。這樣，很多地方政府被迫把相當多的精力用于接訪或截訪，一些省、市還專門派人在北京國家信訪局門口蹲點，以防本地上訪者越級上訪、影響本地的政績，逢重要會議更是“如臨大敵”。

中國媒體的利益表達功能發(fā)揮的有限性非常明顯。從表達內(nèi)容看，現(xiàn)有的大眾傳媒將其注意力更多放在為黨的路線、方針、政策的制定和實施創(chuàng)造良好的輿論氛圍上，這的確也是大眾傳媒理應承擔的重要責任和功能，但僅局限于此是遠遠不夠的。從利益的聚合看，單個媒體或普通媒體的利益表達如果不能形成媒體合力或造成巨大的輿論壓力，很難引起政府相關(guān)部門的注意與重視，利益表達也不可能實現(xiàn)高效的利益聚合。從法律法規(guī)保障看，新聞媒體因進行正常的利益表達活動而頻頻被告上法庭的事情不斷出現(xiàn)，雖然傳媒自身存在著不規(guī)范的問題，但傳媒的敗訴之高也反映了現(xiàn)有法律對傳媒的保障力度較弱。據(jù)統(tǒng)計，“中國媒體遭起訴時的敗訴率是69.27%，而在美國，媒體在遭起訴時的敗訴率僅為8%”[4]。也就是說，在新聞訴訟中，我國法院給媒體的言論自由權(quán)重僅僅30%多一點，而美國法院給新聞媒體言論自由權(quán)的權(quán)重是92%。

工會、共青團、婦聯(lián)等都是帶有官辦性質(zhì)的社會團體，其利益表達渠道大都經(jīng)過中國共產(chǎn)黨的利益表達渠道才能進入決策中樞，加上他們在利益表達中自身所具有的一些局限性，使之難以充分或完全地發(fā)揮公眾利益表達代表的功能。

（二）利益表達主體表達能力低

一方面，中國利益表達主體自身存在一定程度的局限性。弱勢群體在同強勢群體利益博弈過程中，除了人數(shù)眾多外，在財富、文化水平、威望、職位、社會關(guān)系等方面擁有的政治資源太少，沒有較多的話語權(quán)，所以很容易在形成公共政策中被邊緣化。弱勢群體的清官情結(jié)也影響了為自身權(quán)利而斗爭的意識，當他們的權(quán)益受到侵害時往往更多的是寄希望于某個清官來主持公道、伸張正義，并且抱著一種官越大越好解決問題的思想。另一方面，相關(guān)制度設(shè)計存在不盡如人意的地方。例如，我們從未考慮按照不同社會群體的人口比重來安排人大和政協(xié)委員，以保證委員的代表性。再如，社團組織的發(fā)展嚴重失衡，尤其是弱勢群體缺少應有的組織支持，也影響了他們的利益表達效果。

（三）利益表達客體價值取向扭曲

從某種程度上講，利益表達的有效性取決于表達客體的價值取向。如果利益表達客體積極、努力地傾聽利益表達主體的利益表達，或者利益表達主體反映的內(nèi)容正好符合利益表達客體的價值，就會使利益表達活動出現(xiàn)意想不到的結(jié)果；否則，利益表達就變?yōu)闊o效。

中國現(xiàn)實中利益表達客體價值取向扭曲有多種表現(xiàn)。一是一些政府官員自身角色錯位。對利益表達主體反映的意見、批評以及涉及利益表達主體利益的各種問題，均視為損害領(lǐng)導和政府部門的形象，破壞社會穩(wěn)定。有些基層權(quán)力部門衙門作風嚴重、官僚主義盛行，對利益表達主體冷漠、冷淡，經(jīng)常把維護自身合法權(quán)益的利益表達主體拒之門外。這是近些年利益表達主體上訪甚至集體行動抗議等非制度化利益表達頻頻出現(xiàn)的原因之一[5]。二是利益表達客體回應度低。由于官僚層級制度的影響，中國組織機構(gòu)龐大、層次太多、溝通渠道過長，致使利益表達過程中信息出現(xiàn)延誤、變異甚至丟失，再加上個別表達客體的能力素質(zhì)低，導致利益表達傳遞雷同、受損以及信息的歪曲。更有甚者，某些人以權(quán)謀私、索取賄賂，拖延了利益表達的進度，或者利益表達遠遠超過了客體的承受度，在具體的公共決策中由于允許的要求到達權(quán)威那里的數(shù)量遠遠大于權(quán)威能夠處理的數(shù)量[6]（P141），使得大量民意無法回復或即使回復也終因時間的延誤而喪失了解決問題的功能。三是政府部門出現(xiàn)利益化傾向。政府官員既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者和操作者。雖然我們要求政府官員從社會發(fā)展的全局利益出發(fā)，以客觀公正的第三者身份來對待政策問題，但同時作為一個社會的人、一個有理性的經(jīng)濟人，政府官員與經(jīng)濟生活是密切聯(lián)系在一起的，是具有個體的利益價值和利益取向的，往往會依據(jù)個人偏好以最有利于自己的方式活動。當政府的制度不健全時，就有可能出現(xiàn)為了個人利益或部門利益而犧牲公共利益的情況，甚至成為某些集團利益的代表者和維護者，使政府在決策過程中失去本該有的中立和公正。

（四）利益表達組織缺乏

近20年來，雖然中國履行利益表達的社會組織有所發(fā)展，但根本無法涵蓋多元的利益需求，組織缺位與組織非均衡性的問題同時存在。一方面，一些組織結(jié)構(gòu)缺乏獨立性。如工會、共青團、婦聯(lián)，這些社團組織基本上受政府主導，而一些有自主性的自發(fā)社會團體通常難以得到政府審批，不能通過合法的程序組織起來，他們雖然追求的是合法利益，但并不是合法的社會團體，在政治系統(tǒng)中也沒有能夠接納的政治結(jié)構(gòu)，利益訴求沒有暢通的途徑反映。當公眾的利益受到損害時，他們更多地采用個人進行利益表達，個人表達利益往往帶來兩個負面結(jié)果：一是利益表達的無序、低效；二是由于政治溝通的無效，往往成為政治不穩(wěn)定的潛在隱患。另一方面，組織存在非均衡性現(xiàn)象。不少單位的工會組織一直未改變福利工會的地位，雖然《工會法》指出工會是工人階級的群眾組織，但實際上地方各級工會已經(jīng)成了準行政機關(guān)，企業(yè)工會實際上成了企業(yè)負責部分后勤工作的一個職能部門。農(nóng)民群體缺少自己的專門組織。組織的非均衡性使弱勢群體無法順暢表達利益，進而使其在整個利益格局中處于劣勢地位，從而成為社會利益分配中的直接受損者，并最終導致弱者更弱、強者更強的社會嚴重分化格局。

二、公眾利益表達機制低效的特點

（一）制度化利益表達渠道低效化

影響利益表達效果的決定因素不是利益表達渠道多少，而是利益表達渠道的有效程度。即使只有唯一的利益表達渠道，只要是有效的，也會增強利益表達的效果。中國為數(shù)不少的利益表達渠道自身效用低下，使得公眾無法通過這些渠道取得希望達到的利益表達效果，進而造成各種社會矛盾積聚，引發(fā)群體性事件。

中國公眾制度化利益表達渠道低效是一種比較普遍的社會現(xiàn)象。以近年來經(jīng)歷了社會分化體驗的下崗職工、貧困街區(qū)居民、被征地人員、外來民工及下層動遷居民等為主要調(diào)查對象，對于“近五年來你有沒有因為生活上的問題找過以下什么人或機構(gòu)”這個問題，65.6%的人選擇為“沒找過”，23.3%的人選擇“居委會”，12.3%的人選擇“街道”，選擇“單位領(lǐng)導”的7.0%，選擇其他的5.3%，選擇“區(qū)政府”的2.5%，選擇“基層黨組織”、“市政府”、“區(qū)委”、“市委”、“新聞媒體”、“工、青、婦組織”、“人大代表”、“民主黨派”、“政協(xié)委員”的分別為1.4%、1.4%、1.0%、1.0%、1.0%、0.8%、02%、0.0%、0.0%。大部分有利益訴求的受訪者都沒有找到任何領(lǐng)導和部門機構(gòu)，而且大部分機構(gòu)很少被利用，甚至基本不被利用[2]。在找過有關(guān)人大機構(gòu)的受訪者中，大部分人認為表達的效果“沒有用”。

（二）非制度化利益表達方式普遍化

制度內(nèi)表達方式的低利用率并不代表公眾放棄了自己的利益表達行為。事實上，當一些小的矛盾得不到解決，公眾也許會采取忍讓的方式。但如果這種矛盾長時間堆積起來得不到解決，慢慢就積淀成對社會具有沖擊性和破壞性的制度外表達行為，進而使利益表達陷入誤區(qū)。正如阿爾蒙德所說：“在貧富之間存在巨大鴻溝的社會里，正規(guī)的利益表達渠道很可能是由富人掌握的，而窮人要么保持沉默，要么采取暴力或激進的手段來使人們聽到他們的聲音?！盵7]（P230）

目前制度外利益表達方式主要有四種。（1）非法上訪。與合法信訪活動相反，非法上訪是指采取大規(guī)模組織串聯(lián)、堵塞交通、靜坐示威，甚至煽動鬧事、制造事端、擾亂信訪秩序等方式，以達到利益表達的目的。（2）暴力反抗。這種利益表達方式往往發(fā)生在利益糾紛中，通過武力攻擊公務人員、毀壞公共設(shè)施、沖擊國家機關(guān)辦公地等方式的非理性行為。在“6·28”甕安事件中，數(shù)千人打、砸、搶、燒地方黨政機關(guān)，造成甕安縣委、縣政府104間辦公室被燒毀，縣公安局辦公大樓被燒毀，戶政中心檔案資料全部被毀，包括22輛警車、15輛摩托車在內(nèi)的54輛車輛被燒毀，150余人受傷，直接經(jīng)濟損失達1600萬元。（3）自殺抗議。這是一種最為極端的利益表達方式。它往往是在弱勢群體采取其他利益表達方式無效后產(chǎn)生絕望心理而進行的一種極端抗議行為。（4）報復社會。這種發(fā)泄式的、非制度化的利益表達方式已屬違法甚至犯罪的范疇，并呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢。這些不正當?shù)睦姹磉_方式，使弱勢群體的利益表達誤入歧途，轉(zhuǎn)移了人們關(guān)注問題的視線，使利益表達難以達到預期的目的和效果。

（三）利益表達內(nèi)容難以形成統(tǒng)一公共問題

目前弱勢群體利益表達行為的起因大多比較簡單、具體和明確，絕大部分不帶有過多的政治色彩，都是具體的利益訴求引發(fā)的表達活動。

這些利益要求政府是應該解決和能夠解決的，但因為太過具體化而難以形成有效的公共政策問題。如果表達渠道暢通有效，這些沖突不會上升到政治和意識形態(tài)層面，但一些政府官員遇到弱勢群體的利益表達行為往往無限上綱上線，這使得眾多簡單、具體、單純的利益表達行為人為地被賦予了不合法性。事實上，這樣的思維和定性方法往往使得弱勢群體的正當利益無法得以伸張，合法的利益表達就不得不采取不合法的方式來進行，致使近年來群體性事件不斷出現(xiàn)。

（四）利益表達主體缺乏足夠的組織壓力

中國利益表達主體呈個體化傾向。從目前看，弱勢群體的組織化程度較低。一些諸如工會、城市社區(qū)、村民自治委員會等群眾組織或流于形式且規(guī)模太小，或異化為政府職能部門，沒有充分代表弱勢群體去爭取應有的公共決策參與權(quán)或話語權(quán)。弱勢群體由于缺少表達自身利益的組織，再加上意見和行動都比較分散，所以在公共資源的分配以及公共議題的發(fā)言上都無法以組織化的形式表達統(tǒng)一的聲音，使得群體性事件以個人或小團體的形式自發(fā)地進行。

三、利益表達機制的運行過程

在當代中國的政治環(huán)境中，公眾利益訴求的表達經(jīng)歷了如下過程（見圖1）。

圖1 利益訴求的表達過程當公眾的利益受損或意識到自身的利益訴求需要表達時，利益主體的利益表達過程就開始了。根據(jù)不同的劃分標準，利益表達可以有不同的類型，依據(jù)是否有效可以劃分為a、b、c、e類型和d、f類型兩種利益表達。

（一）a、b、c、e類型利益表達

這類利益表達指不管是否經(jīng)過組織的整合和政治系統(tǒng)的縮減，最后利益訴求都沒有產(chǎn)生輸出，即為無效利益表達。

a類型利益表達是一種情緒型的，表達主體對被表達的利益訴求并不抱有形成明確政治輸出的期許。也就是說，這些利益訴求在被提出后，提出者并沒有強烈的將其轉(zhuǎn)化為公共政策的愿望，提出者只是需要將他們的要求和不滿宣泄出來。這種類型利益表達既沒有被組織接收，也沒有進入政治系統(tǒng)，而是消失在社會環(huán)境中。這部分利益訴求或由于渠道不暢，或本身不足以成為政策問題，因而不具備轉(zhuǎn)化成為利益要求的條件。由于沒有傳遞給政治系統(tǒng)知曉的強烈愿望，因而這部分利益訴求無疾而終。

b類型利益表達訴求進入了組織系統(tǒng)，但沒有形成利益要求，其利益訴求未得到滿足。究其原因，一是與政治系統(tǒng)的政治價值偏好、政治期許和政治系統(tǒng)守門員的限制作用有關(guān)；二是與自身組織能力不足有關(guān)；三是政府組織認為不適合現(xiàn)階段向政治系統(tǒng)提出。這樣，這些訴求就成為各種組織縮減的對象，在進入政治系統(tǒng)之前就消失了，成為無效的利益訴求。

c類型利益表達是經(jīng)過組織整合的利益訴求，已轉(zhuǎn)變成為要求進入政治系統(tǒng)。在這個過程中，各種組織對相同、相似的利益訴求進行集中，對利益?zhèn)€體同一領(lǐng)域或相關(guān)主題下的各種訴求進行協(xié)調(diào)綜合，將利益主體（個體）擁有的未經(jīng)整合的分散的利益訴求轉(zhuǎn)換成受到政黨、利益集團、輿論媒體等調(diào)節(jié)者整合的利益要求。這些利益訴求經(jīng)過調(diào)節(jié)者的整合，其內(nèi)容和數(shù)量的優(yōu)勢會對政治系統(tǒng)產(chǎn)生較大壓力，容易被決策者納入政策制定過程。但政治系統(tǒng)一定時間內(nèi)對信息的接收、讀取和解決的能力是有限的，而經(jīng)過這個階段，一般公眾的利益訴求在各種組織中以這種合乎規(guī)則的方式又會被削減。c類型利益表達就是這種狀況，進入政治系統(tǒng)后沒有產(chǎn)生輸出卻消失了，最后成為無效的利益訴求。

e類型利益訴求在政治系統(tǒng)中輸入的利益訴求和利益要求沒有經(jīng)過組織系統(tǒng)的整合，直接進入政治系統(tǒng)，但經(jīng)過政治系統(tǒng)內(nèi)子系統(tǒng)的進一步縮減，在政治系統(tǒng)中消失，同樣成為無效利益訴求。

（二）d、f類型利益表達

d類型利益表達經(jīng)過政治系統(tǒng)的整合后形成政治輸出。通過各種組織對訴求的集中綜合過程，利益要求的易讀性和整合性提高，利益表達的有效性隨之也得到了明顯的提高。因而對社會公眾而言，d類型利益表達應該是更為常規(guī)的。這項利益訴求有效性的表現(xiàn)體現(xiàn)在了政治系統(tǒng)以后的政策中，成為公共政策的前提就是促使該項利益訴求轉(zhuǎn)化成政策。

f類型利益表達的主體為了引起政策制定者、立法者的重視，越過各種組織直接進入政治系統(tǒng)，伊斯頓將其稱為“沒有中介的直接輸入”。他認為，“沒有中介的要求通常會表現(xiàn)為公眾對窮困狀態(tài)突發(fā)事件或者天災人禍所帶來的特殊境況的反應，它是一種對相似的境況作出的共同反應，這種反應幾乎是同時完成愿望轉(zhuǎn)換并普遍蔓延開來的?！盵6]（P102）這種類型主要包括兩種方式。第一，突發(fā)性的、出現(xiàn)強烈群眾訴求的利益表達。這類利益訴求由于內(nèi)容的廣泛性、影響的全面性，無需各種組織的整合而能夠被政治系統(tǒng)認定為政策問題，進而體現(xiàn)在政策的制定中。第二，私人接觸型的利益表達。這種利益表達更多是社會強勢利益主體采用的方式。強勢主體通過與政府官員建立私人關(guān)系為自己謀取利益，通常以金錢和情感為媒介，這種表達方式容易滋生腐敗。社會弱勢群體沒有足夠的金錢、機遇結(jié)交具有決策能力的政府官員，因而通過此途徑表達訴求的希望很渺茫，他們的聲音很容易被淹沒，所以往往采取第一種方式，有時也能起到一定的作用。

利益訴求的轉(zhuǎn)化結(jié)果成為判定利益表達有效性的最終依據(jù)。根據(jù)前面的分析可以看到，在利益表達的過程中，a、b、c、e類型利益表達或沒有經(jīng)過組織，或沒有進入政治系統(tǒng)，有的即使經(jīng)過政治系統(tǒng)但最后被政治系統(tǒng)內(nèi)的“守門員”縮減掉了，最終也沒有形成政治輸出，因而都不是有效的利益表達。能夠形成政治輸出，稱得上是有效利益表達的是d、f兩種。分析d、f類型利益表達與a、b、c、e類型利益表達的區(qū)別，是研究利益表達有效性的重要途徑。根據(jù)分析，一項利益訴求成為有效性的輸出，需要符合三個條件。（1）利益訴求能否被政治系統(tǒng)知曉，這與利益表達的方式有關(guān)。在體制內(nèi)的大量、多樣化的渠道能夠使得利益訴求通暢傳遞到政治系統(tǒng)，成為滿足政策問題轉(zhuǎn)變的前提需要之一。（2）能否對系統(tǒng)形成政策制定的壓力。政府面對各種團體和個體的利益訴求，最終擇定政策的動力在于環(huán)境對系統(tǒng)的壓力和群眾要求對政府施加的壓力。但是，壓力的客觀存在并不一定就能促使公共問題進入政治系統(tǒng)，并被政策行為主體接收成為政策問題，其中部分原因是壓力的程度不夠大。a、e兩個類型表達失效的主要原因就是沒有形成足夠大的壓力利益要求，在這兩種類型的表達過程中都存在著組織缺位的現(xiàn)象。政治系統(tǒng)在特定的時段內(nèi)只能處理一定量的利益訴求，當利益?zhèn)€體大量的、分散化的利益訴求通過各種渠道涌向政治系統(tǒng)時，就會造成輸入超載現(xiàn)象。相對于利益訴求而言，經(jīng)過各種組織縮減、集中和綜合的利益要求在數(shù)量和內(nèi)容上更具有整體性和針對性，組織會概括性地反映其成員的利益訴求，并將這些訴求整理分類、概括總結(jié)、作出評論，然后形成成熟的可以向政治系統(tǒng)傳遞的利益要求，這些利益要求更容易對系統(tǒng)形成壓力。（3）表達的內(nèi)容應在一定程度上符合政治系統(tǒng)價值選擇的偏好，這是對構(gòu)成壓力的利益訴求內(nèi)容的要求。在政治輸入過程中，對利益訴求內(nèi)容的調(diào)節(jié)主要是文化機制的調(diào)節(jié)。伊斯頓認為：“一種愿望轉(zhuǎn)換為一種要求的可能性，在很大程度上取決于這些控制輸出過程的、具有選擇性的守門者的數(shù)量，也取決于這些守門者進行操作所遵循的各種原則?！盵6]（P104）因此，文化規(guī)范發(fā)揮著相應的作用，控制著利益訴求的內(nèi)容，限制利益訴求向利益要求的轉(zhuǎn)化。政治系統(tǒng)是對社會利益做權(quán)威性分配的主體，在分配的過程中要兼顧各方利益，政策的目標是價值兼容、利益共贏。因此，政治系統(tǒng)不會只關(guān)注一方利益主體的利益訴求，穩(wěn)定發(fā)展是其制定政策的價值偏好。這就要求利益主體表達的利益訴求不能偏離政治系統(tǒng)的價值偏好軌道太遠。

根據(jù)上面論述，可以把凡是經(jīng)過組織、政治系統(tǒng)的利益表達計為+1，沒有經(jīng)過組織、政治系統(tǒng)的計為0，按照這個規(guī)則列表如下（參見表3）,并由此得出幾個結(jié)論。d（+3）類型利益表達經(jīng)過組織系統(tǒng)的整合進入政治系統(tǒng)，在政治系統(tǒng)內(nèi)又經(jīng)過過濾、整合，最后變?yōu)檎咝缘恼屋敵?，這種利益表達在規(guī)范的體制內(nèi)，沒有溢出規(guī)范的邊界，是體制內(nèi)最有效的利益表達，因而也是目前我們所倡導的利益表達形式。c（+2）類型利益表達和f（+2）類型利益表達盡管得分相等，卻是兩種利益表達迥異的類型，c（+2）類型最后沒有變成政策輸出、中途夭折，成為無效利益表達，與自身利益表達的合理性、政府價值的偏向有密切關(guān)系；f（+2）類型利益表達盡管沒有經(jīng)過組織的整合，但最后以政策輸出的形式變得有效，往往與其利益表達內(nèi)容的重要性和政府對此問題的關(guān)心程度有關(guān)，這種類型的利益表達雖然是有效的，但偶然性很大，往往以群體性事件的形式出現(xiàn)，不是任何一次這樣的利益表達都能有效，因而不是我們倡導的。

利益表達是一項動態(tài)的過程。一項利益訴求如果不被整合成為利益要求，不能順利地通過政策輸入途徑到達政策制定系統(tǒng)，它們永遠也不可能得到滿足，該利益也難以成為政策問題，其有效性將無法得以實現(xiàn)。因此，分析利益表達的過程不是僅研究利益表達的具體途徑，而是客觀分析公眾利益表達經(jīng)常失效的原因，并提供相應的解決對策，以提高利益表達輸入的有效性。

四、利益表達機制有效性的目標設(shè)計

就其實質(zhì)而言，群體性事件是一種制度外甚至發(fā)展到非法地步的利益表達行為，其根本原因是相關(guān)群體不能通過正常途徑維護自己的利益而采取的非常行為。一個和諧的社會，并不是沒有利益矛盾的社會，而是一個能夠協(xié)調(diào)利益關(guān)系、有效化解利益矛盾的社會[8]。因此，處理好利益爭取與實現(xiàn)過程中的利益關(guān)系問題、化解利益矛盾，必須通過制度安排和政策設(shè)計來進行。這種安排和設(shè)計不僅要依循一定的經(jīng)濟社會發(fā)展程度，還直接同公眾爭取與追求利益的意愿和能力、過程和機制、格局和環(huán)境密切相關(guān)。作為利益爭取與實現(xiàn)具有基礎(chǔ)性意義的利益表達機制，其評價體系的設(shè)計、運行是否有效，對減少群體性事件發(fā)生、促進利益關(guān)系和諧具有重要意義。

（一）利益表達機制有效性評價體系設(shè)計的原則

利益表達機制指在一定的社會環(huán)境下，各利益表達載體在利益表達過程中相互聯(lián)系和作用的制約關(guān)系及其功能體系。要促進我國利益表達機制的健康、有序發(fā)展，推動利益表達機制的制度化、規(guī)范化、程序化，利益表達機制的設(shè)計就要遵循一定的原則。

1.保證社會秩序良性運行的原則。目前，盡管社會物質(zhì)的日益豐富以及社會結(jié)構(gòu)分化形成的多元利益群體的不均衡激發(fā)了公眾利益表達的普遍熱情，但利益表達制度體系與公眾利益表達強烈愿望之間還存在著一定距離，當前利益表達機制和大的政治環(huán)境還不能完全滿足各種社會利益群體進行利益表達的要求。在這種背景下，促進公民利益表達、減少群體性事件發(fā)生、完善利益表達體系必須以社會秩序的良性運行為前提。利益表達機制的合理性及有效性主要表現(xiàn)在促進社會秩序和社會發(fā)展上，利益表達機制構(gòu)建的目的就是使社會系統(tǒng)各要素達到有效合作，使各要素在有序中履行各自的功能。社會發(fā)展是以有序為基礎(chǔ)的，混亂無序的環(huán)境絕對產(chǎn)生不出經(jīng)濟發(fā)展的奇跡。利益表達機制的構(gòu)建是創(chuàng)造秩序的前提，應當把社會秩序的良性運行作為構(gòu)建利益表達機制是否有效的一個重要尺度。

2.保障人民表達權(quán)利實現(xiàn)的原則。我國是社會主義國家，人民是國家的主人，享有管理國家的權(quán)力。利益表達機制必須充分體現(xiàn)人民的整體意志、維護人民的根本利益、服務于人民的具體愿望和個人要求，否則不可能體現(xiàn)人民當家做主的社會主義性質(zhì)。要把維護人民群眾的權(quán)益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，在保障公民的權(quán)利的同時把公民的權(quán)利和義務結(jié)合起來，使人民群眾在享受公民利益表達權(quán)利的同時，也要遵守憲法和相關(guān)法律并自覺采用合理合法的方式進行。我國的各群體是由不同階級、階層和不同民族組成的，他們之間既有根本利益的一致性，又有各自具體利益和特殊利益的差異性。即使在同一階級、階層和民族之內(nèi)，不同地區(qū)的社會成員的具體利益要求也是復雜多樣的，再加上人民群眾的個體差異，不同利益表達主體在利益表達方式和渠道的具體選擇上也有所不同。因此，要認識到我國利益表達主體的多元化和他們表達內(nèi)容及方式的多樣性，利益表達機制的設(shè)計必須充分考慮公眾的表達權(quán)利和多樣化的具體利益如何有效實現(xiàn)的問題，使利益表達機制具體化、實效化，既有利于群眾表達其利益要求，降低表達的成本，成為具體、務實、具有操作性的利益表達體系，又有利于下情上達、上情下達、上下溝通互動，讓信息及時準確到達決策機關(guān)，使人民群眾的利益表達便利、暢通、有效。

3.規(guī)范利益表達行為的原則。中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定強調(diào)，要建立健全社會利益協(xié)調(diào)機制，引導群眾以理性合法的形式表達利益要求、解決利益矛盾，自覺維護安定團結(jié)。這就要求完善利益表達機制必須走一條規(guī)范化、法制化的新型道路，這同時也是促進中國民主法制建設(shè)的必然要求和協(xié)調(diào)社會利益沖突、矛盾的關(guān)鍵之舉。首先，法制作為一種行為規(guī)范，能指導公眾具體的利益表達行為。通過憲法和有關(guān)法律對公民的基本權(quán)利和義務明確規(guī)定，要求公民必須在憲法和法律所賦予公民的民主權(quán)利的范圍內(nèi)行使表達權(quán)，離開了憲法和法律的公民利益表達就無法可依、無章可循，就得不到切實的保障。公民以法律規(guī)定和確認的方式、程序表達自己的愿望和要求，才能促進公眾合法利益的實現(xiàn)。其次，法制作為一種公共權(quán)威力量，使公眾在法律的保障下，按照對利益表達體系的具體原則、形式和辦法的規(guī)定行使利益表達權(quán)利，不會因領(lǐng)導人的看法的改變而改變。最后，法制作為一種有力的強制力量，保障利益表達機制的有效運行，對遵循利益表達體系的行為給予法律和制度上的保障，對破壞利益表達體系的行為給予有力制裁，維護公眾基本政治權(quán)利不受非法侵害。所以，必須讓不同利益群體都能認同并依據(jù)現(xiàn)行體制表達訴求，通過建立法制化的利益表達體系明確利益表達客體的職責，引導利益表達的主體訴求既合理又合法，以保證公眾的利益要求能夠順利實現(xiàn)。

（二）利益表達機制有效性評價體系的設(shè)計

在利益表達過程中，公民要受到社會環(huán)境、個人知識背景、政治立場、運行機制、動機等因素的影響。因此，公民利益表達機制選擇應合乎目的性，也就是從實質(zhì)價值的角度來分析研究如何促進利益表達機制的制定。利益表達機制有效性的評價體系主要有三個維度：人們的意愿能夠得到表達；社會發(fā)展諸要素實現(xiàn)了合理的匹配和良性運行，社會為公民搭建了有效參與的制度平臺；政府能夠及時把握社會動態(tài)，具備化解社會矛盾、治理群體性事件的能力，在常態(tài)和緊急狀態(tài)下都能夠保持利益表達的暢通與有效，最終達到構(gòu)建和諧社會的目標。

1.能否實現(xiàn)有效的社會參與，人們的意愿得到表達。（1）有效的社會參與蘊含參與方式從間接參與向直接參與發(fā)展。隨著民主政治及網(wǎng)絡政治的發(fā)展，直接參與將成為公民參與的主要方式。它有利于縮短公民表達的信息到?jīng)Q策中樞系統(tǒng)的距離，可以減少參政渠道的中間環(huán)節(jié)，從而減少公民利益需求信息在傳遞過程中的損失。（2）有效的社會參與蘊含參與層次將從基層向中層、高層發(fā)展。現(xiàn)代社會，公民參與的層次逐漸上移，公民政治參與涉及的權(quán)力層次越來越高，不只停留于基層或地方層面。隨著民主政治發(fā)展，公民將越來越關(guān)注中高層次的決策。在基層參與和利益表達的基礎(chǔ)上，讓公眾關(guān)心區(qū)域社會政治發(fā)展的狀況，逐步擴大到關(guān)心全國社會政治發(fā)展的事務，以此增強公民的國家意識和民族意識。（3）有效的社會參與蘊含參與領(lǐng)域?qū)慕?jīng)濟參與向社會、政治參與發(fā)展。公民參與領(lǐng)域廣泛化的一個重要表現(xiàn)是，凡有政治權(quán)力活動之處，都有公民參與其中并進行意愿的表達。公民在經(jīng)濟和社會等參與過程中，意愿得到重視，增長了參與知識，積累了利益表達的經(jīng)驗和技能。（4）有效的社會參與蘊含參與人數(shù)將從少數(shù)人參與向全體成員參與發(fā)展。政治參與主體廣泛化是政治發(fā)展的標志，政治參與主體越大眾化越能體現(xiàn)現(xiàn)代政治參與的發(fā)展方向。資本主義在實現(xiàn)普選權(quán)后，雖然是以大多數(shù)人作為參與主體，但只是形式上的，本質(zhì)上仍受少數(shù)人制約。社會主義政治參與的主體是大多數(shù)人，而且隨著民主化進程加快，參與人數(shù)還將不斷擴大，直至全體社會成員都參與。

2.能否實現(xiàn)社會發(fā)展諸要素的合理匹配和良性運行，提供社會有效參與的制度平臺。（1）政府實現(xiàn)社會發(fā)展諸要素的合理匹配和良性運行，其重要的前提是在社會利益關(guān)系面前政府只能是整合者而不能是參與者，更不是爭奪者[9]。政府不能進行直接的逐利行為，其利益職能在于通過各種法定手段保障國家利益和公民利益的全面實現(xiàn)，在于從宏觀上進行利益分配與利益關(guān)系調(diào)整，在微觀上進行利益矛盾處理，而不在于通過直接的逐利行為達到自身的利益追求。（2）政府實現(xiàn)社會發(fā)展諸要素的合理匹配和良性運行，其核心是制度公正。利益關(guān)系中的公正與公平不能完全依靠政治參與主體的自覺來實現(xiàn)，而需要政府采取必要的措施加以維護，即在于對不同的利益群體進行制度安排的公正性。既要反對犧牲公平保證效率與發(fā)展的做法，也要反對利益分配與調(diào)節(jié)的平均主義。利益公平不等于利益均等，應在每個公民利益都不受損的前提下，保證個別人的利益能得到更高層次的滿足，在個別人利益受損時能保證受損利益以某種形式得到補償。（3）政府實現(xiàn)社會發(fā)展諸要素的合理匹配和良性運行，必須堅持利益傾斜原則。貧困性、低層次性和脆弱性是社會弱者的本質(zhì)特征，由于組織資源、經(jīng)濟資源和文化資源占有量的缺乏，弱勢群體無法聚集足夠的“集體行動力量”來影響政府決策、作出有利于自己的制度安排。因此，政府應該對弱勢群體進行政策傾斜，建立有利于弱勢群體有機會、有能力去參與政治的機制，限制強勢群體或個體對其造成利益?zhèn)?，讓所有公民利益表達都實現(xiàn)有序、有效地發(fā)展。（4）政府實現(xiàn)社會發(fā)展諸要素的合理匹配和良性運行，還必須做到利益兼顧。人的利益有多種，利益內(nèi)容隨著社會的發(fā)展越來越多樣化，逐漸由側(cè)重經(jīng)濟利益向經(jīng)濟利益與政治利益并重轉(zhuǎn)變，由側(cè)重物質(zhì)利益向物質(zhì)利益與精神利益并重轉(zhuǎn)變，由側(cè)重眼前利益向長遠利益轉(zhuǎn)變。政府的整合要兼顧各種各樣的利益要求，在發(fā)展經(jīng)濟利益的同時發(fā)展教育、文化、科技、衛(wèi)生等多種社會公益事業(yè)，使公民在獲得一定的經(jīng)濟利益的同時，滿足其精神方面以及其他利益的要求。

3.能否實現(xiàn)組織運轉(zhuǎn)的高效、利益表達成本低廉。利益表達機制的組織運轉(zhuǎn)高效指利益表達的相關(guān)信息在溝通渠道系統(tǒng)內(nèi)輸入、交換、反饋、再輸出的過程呈效率高、成本低、運轉(zhuǎn)良性的態(tài)勢。利益表達機制的組織運轉(zhuǎn)蘊含表達主體的表達是否準確、清晰、簡潔，只有準確、清晰、簡潔的表達才可能被信息接收者接納，進而轉(zhuǎn)換為政策的輸出。利益表達機制的組織運轉(zhuǎn)蘊含在體制框架內(nèi)表達客體是否具有責任感，能否把各種問題進行歸納、反映、提供意見和建議，能否以高度的責任感接收信息且沒有任何的延誤和猶豫，在收到信息后對信息的整理應保持最大的客觀性，以防止個人偏見的介入。利益表達機制的組織運轉(zhuǎn)蘊含表達渠道是否暢通無阻，能否以最直接的方式、最簡短的時間在行政機構(gòu)和行政人員之間傳遞信息、進行有效溝通。利益表達機制的組織運轉(zhuǎn)蘊含表達行為是否得到核實，一次表達結(jié)束之后能否取得預期的效果，必須對表達進行檢查和核實，以糾正錯誤、不斷改進。

五、完善利益表達機制的對策建議

（一）暢通利益表達渠道，構(gòu)建利益表達實現(xiàn)機制

1.完善人民代表大會制度的利益表達功能。要擴大人大代表直接選舉的范圍，加強人民代表與選民的直接聯(lián)系。完善人大代表與選民聯(lián)系制度，對人大代表與原選區(qū)的選民或原選舉單位之間的聯(lián)系工作應當量化。逐步擴大人大代表專職化比例，提高人大代表的議政能力，保證代表有足夠的時間與選民聯(lián)系，以了解民情、表達民意，真正代表人民。健全機制，強化人大在議事、決策、監(jiān)督工作中的利益表達功能，在人大決定重大事項工作中健全機制、提高質(zhì)量、把握重點，使人大通過的決定決議符合各階層人民的根本利益。

2.完善政治協(xié)商會議制度的利益表達功能。從協(xié)商民主的要求出發(fā)，對政協(xié)的界別設(shè)置做合理調(diào)整，最大限度地擴大人民政協(xié)的代表性，最大限度地吸納社會的不同階層、不同利益群體的人士進入政協(xié)，使社會各階層、各利益群體包括弱勢群體在政協(xié)中有自己的代表，使政協(xié)的民主協(xié)商最大限度地包容和反映社會不同階層和不同利益群體的意見和要求，真正成為我國政治生活中各階層、各利益群體反映訴求、表達訴求的重要機構(gòu)和場所。政協(xié)委員的產(chǎn)生應該逐步引入競爭機制，可以先“導入競選活動遞補缺額政協(xié)委員的方式。按照新的選舉方式經(jīng)過幾屆增選之后，政協(xié)的構(gòu)成和性質(zhì)就會發(fā)生徹底變化。待條件成熟之后，所有政協(xié)委員都由直接選舉或者逐層遞進式的間接選舉的方式產(chǎn)生”[10]。

3.完善信訪制度的利益表達功能?，F(xiàn)行信訪制度機構(gòu)復雜，設(shè)立的信訪受理機構(gòu)過于繁多，沒有一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的體系，不僅使信訪受理資源過于分散，增加了信訪機構(gòu)人員、物資的投入，上訪者也分不清應該到哪個信訪機構(gòu)去反映問題，各信訪機構(gòu)之間互相推諉，造成信訪成本的增加。所以，必須建立一元化的信訪體制，統(tǒng)一信訪受理機關(guān)，同時對信訪案件科學分類，涉法類信訪案件依據(jù)法律規(guī)定通過司法途徑尋求解決，其余的信訪案件可以統(tǒng)稱為行政類信訪案件，對此類案件的受理要有一個統(tǒng)一的受理機關(guān)?？煽紤]在人大設(shè)立統(tǒng)一的信訪受理機構(gòu)，這不僅可以提高信訪案件的辦結(jié)率，同時也能提高人大機關(guān)的權(quán)威，在一定程度上促進國家民主和法制的建設(shè)。要改變現(xiàn)有信訪考核制度，可考慮由群眾評判信訪工作，以確保信訪部門代表人民利益；考核目標管理要科學化，從中央到地方各級人民政府決不能簡單地把一個地方或部門的上訪量、寫信量作為標準，而應對各地上訪情況進行綜合監(jiān)察和評估，督促各地化解上訪反映的問題，把重信重訪率、一次性結(jié)服率作為考核績效標準，以矛盾化解的數(shù)量和質(zhì)量以及給領(lǐng)導提供了多少有價值的信息和政策建議為依據(jù)考核官員。要從源頭上預防和減少群體性事件的發(fā)生，還必須建立責任追究制度（當然，責任追究制必須建立在科學的考評基礎(chǔ)上），這樣才能使責任追究真正起到警示作用。在信訪事項產(chǎn)生、提出、受理、辦理的各個環(huán)節(jié)，無論哪個環(huán)節(jié)出問題，都能查明并依法追究相關(guān)人的責任，這樣才能從源頭上遏止和減少群體性事件發(fā)生。

（二）提高組織化程度，構(gòu)建利益表達主體培育機制

目前中國無論是利益主體的組織化意愿還是利益組織化所需的政治和社會環(huán)境，都與理想的利益組織化程度相距甚遠。利益的組織化不會自動實現(xiàn)，其健康發(fā)展既需要公民權(quán)利意識的覺醒、公民社會的不斷成長，更需要制度的認可和安排，需要政府在體制上構(gòu)建合理的利益表達機制，使各個利益群體在制度范圍內(nèi)能夠合法地、以組織化的形式表達利益訴求。因此，在利益組織化的實現(xiàn)過程中，政府發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。

1.提高利益表達主體的組織化程度。政府要改變執(zhí)政理念，肯定利益組織化的正當性。在群體性事件中，政府面對的往往是黑壓壓的一片群眾，組織的匱乏極易導致對話的困難。如果一個社會存在大量的公民組織，政府和群眾之間就建立了可持續(xù)對話的平臺。政府要為社會的組織化創(chuàng)造制度空間，使個體利益通過組織化的結(jié)構(gòu)和方式表達，從而使社會矛盾以必要的、合法的形式展示在公共領(lǐng)域中，使公共問題在公共空間中得到化解。當然，各社會團體的健康發(fā)展需要政府的有效監(jiān)管，社會團體的運行以及領(lǐng)導人的公務活動需要政府及民眾的有效監(jiān)督，這樣才能促進社會團體規(guī)范地表達意見。

2.增強利益表達主體的能力。要注重提高弱勢群體的利益表達能力，既要大力加強文化素質(zhì)教育，以形成有利于培養(yǎng)其利益表達意識的價值觀念和文化條件，又要增強利益表達主體的經(jīng)濟實力，為他們的利益表達提供物質(zhì)基礎(chǔ)和動力。同時，還要增強利益表達主體的法治意識，使其自覺規(guī)范自己的行為。

（三）健全評價反饋制度，構(gòu)建利益表達客體回應機制這里的“回應”指對某種行為、愿望、思想相應的反應與回饋。政府回應（government responsiveness）又稱政府反映性，有政府應答、反應的意思，“就是現(xiàn)代政府公共管理的過程中，對公眾的需要和所提出的問題做出積極敏感的反應和回復的過程”。其基本意義是“公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求做出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文，在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。”參見何祖坤：《關(guān)注政府回應》，《中國行政管理》2000年第7期。

通過健全各項評估反饋制度，可以把公眾利益表達的效果即公眾反饋意見納入政府評估范疇，促使政府公務人員對公眾的利益表達積極回應、及時辦理，使利益表達的有效實現(xiàn)成為可能。

1.科學界定利益表達客體的職能。政府作為公共權(quán)力的擁有者，其權(quán)力的行使應該始終保持公正性和公益性。為此，應建立和完善監(jiān)督體系，加強腐敗治理力度，杜絕政府權(quán)力私有化，避免由此引發(fā)群體性事件。政府還要轉(zhuǎn)變職能，由管制型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，竭力維護并促進民眾利益表達，努力塑造有利于社會各利益群體利益表達的社會環(huán)境，制定并嚴格遵守利益群體的利益表達機制和規(guī)則。

2.重塑利益表達客體的回應理念。利益本是中性的，政府不僅要及時轉(zhuǎn)變理念，杜絕將利益沖突和利益追求意識形態(tài)化和政治化，理性對待各利益群體的利益表達行為，還要承認公民擁有追求自身合法利益的權(quán)利，這樣的權(quán)利是神圣不容侵犯的，應該竭力予以保護。對于不同利益群體之間的利益訴求，政府應扮演公正的裁判角色，維護和確認各方利益追求和利益表達的權(quán)利，為各方實現(xiàn)平等的利益訴求提供平臺。利益表達客體有無強烈的責任意識，對公眾利益表達活動成敗具有至關(guān)重要的作用，現(xiàn)代民主社會的責任政府意味著政府必須對公眾和社會承擔明確的責任。政府要從思維上突破傳統(tǒng)的權(quán)力觀念，把責任行政、以人為本內(nèi)化為最根本的價值尺度，在公共權(quán)力的行使中恪盡職守，認真履行政府職責。政府工作人員要牢固樹立正確的權(quán)力觀，認識到權(quán)力是人民給予的和用來為人民服務的，擺正心態(tài)，主動、熱情服務。

3.優(yōu)化政府回應的組織結(jié)構(gòu)。由于日常工作中管理層次的疊加，很多公眾的公共服務訴求不能快速高效地傳達到組織的決策中，導致政府服務供給效率的低下和決策的滯后，往往延誤群體性事件治理的最佳時機。因此，大幅度壓縮中間層次，由垂直結(jié)構(gòu)向水平型結(jié)構(gòu)形式轉(zhuǎn)化，保證服務和決策的準確上傳下達，提高政府管理的效率，這些已成為政府回應公眾利益訴求的發(fā)展趨勢。要通過政府內(nèi)部各部門之間的分權(quán)、上下級之間的權(quán)力下放、政府與社會中介組織之間的權(quán)限劃分等方式提高政府的回應性，如在基層成立矛盾糾紛排查調(diào)處中心和基層調(diào)委會機構(gòu)，對基層的社會問題、社會矛盾和社會沖突進行有效的整合和制約，從源頭上分析群眾的訴求，提前預防群體性事件發(fā)生。在出現(xiàn)群體聚集、上訪、游行等過激行為時，發(fā)揮獨具特色的結(jié)構(gòu)作用[11]。

4.構(gòu)建政府回應績效評估機制。（1）建立政府回應承諾機制。承諾的內(nèi)容通常是弱勢群眾提出的各種問題最終解決的時間和方案。承諾制可以保證弱勢群眾的要求、愿望得到重視，是政府對弱勢群眾的各種期望和要求最終結(jié)果的肯定允諾的一個制度保障。承諾制不僅反映了政府決策者對社會問題和社會需要的肯定，也反映了政府對這些問題已經(jīng)采取了負責任的態(tài)度，并且必須對其制定出正確合理的解決辦法。（2）建立政府回應責任追究機制。責任追究機制就是當公眾對某一官員有強烈的否定意愿時，借助大眾傳媒和輿論監(jiān)督，能夠充分、自由地表達自己的意向，繼而形成巨大的輿論壓力，迫使不稱職的政府官員改正錯誤的行為或政策，增強自律性和社會責任感，這是利益輸入高效回應的關(guān)鍵。（3）建立政府回應監(jiān)控機制。一方面，擴大弱勢群體對官員任免的參與權(quán)、選擇權(quán)，中國的弱勢群體數(shù)量大、集中度高，根據(jù)民主投票一人一票原則，弱勢群體可以享有比以往更大的利益表達權(quán)；另一方面，發(fā)揮弱勢群體的監(jiān)督作用，這是弱勢群體利益輸入回應的基本保證。弱勢群體的參與和政府的回應是一種互動關(guān)系，關(guān)鍵是建立一個弱勢群體——政府回應載體——政府決策部門——弱勢群體的回應系統(tǒng)。要通過完善的制約機制和監(jiān)督機制保證弱勢群體利益表達的高效回應，從而激發(fā)弱勢群體參與公共政策制定的動機，為弱勢群體構(gòu)建良好的利益表達平臺。

（四）強化媒體功能的發(fā)揮，構(gòu)建利益表達規(guī)范機制

隨著信息技術(shù)日新月異的發(fā)展，傳媒在人民群眾利益訴求表達中發(fā)揮著愈來愈重要的作用，成為社會監(jiān)督、利益訴求表達的重要渠道。

1.強化媒體責任，增強利益表達功能。政府應倡導新聞媒體多報道一些不同社會群體特別是弱勢群體的情況，并就一些涉及公眾權(quán)利的重大社會問題設(shè)定議題，引導公眾進行討論，表達他們對公共財富和價值分配的意愿訴求。這樣，可以提高不同社會群體參與政治、利益表達的熱情，進而增強對政治的信任感，逐漸培養(yǎng)成為具有民主意識的公民。

2.加大介入力度，強化輿論監(jiān)督。政府要鼓勵媒體利用警覺銳利的雙眼，時刻注視著國家權(quán)力的運行，稍有偏差便發(fā)出呼喊。輿論監(jiān)督作為與行政、立法、司法相并列的“第四種權(quán)力”，有利于維護社會公眾利益，防范權(quán)力機關(guān)的腐敗，維護社會的公平和正義。政府應通過立法的形式保證媒體享有對弱勢群體利益表達的權(quán)利，媒體要成為公眾利益訴求的代言人。

3.規(guī)范網(wǎng)絡利益表達行為。隨著互聯(lián)網(wǎng)在我國的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡民意的影響力不斷擴大，極大地激發(fā)了我國公民參與的熱情，越來越多的人通過網(wǎng)絡發(fā)表觀點、表達利益訴求。但有些人在網(wǎng)上使用欺騙手段，有意制造真假難辨的信息，從而擾亂人們的判斷、誤導群眾，因而必須規(guī)范網(wǎng)絡利益表達行為。從規(guī)范手段說，一是從技術(shù)設(shè)備上進行規(guī)范，對危害性網(wǎng)絡利益表達進行過濾；二是通過立法對表達內(nèi)容進行規(guī)范，即通過立法明確規(guī)定哪些內(nèi)容可以上網(wǎng)、哪些內(nèi)容不可以上網(wǎng)。從管理主體來說，一是通過政府直接干預，即通過政府制定規(guī)章、法規(guī)對網(wǎng)站的設(shè)立建立許可制度，對不能上網(wǎng)的內(nèi)容作出明確規(guī)定，對違反規(guī)定的人員設(shè)定處罰責任；二是通過網(wǎng)絡行業(yè)自己作出規(guī)范，即通過中介組織和非政府組織進行管理；三是由使用者自己進行管理，即發(fā)明個人過濾軟件，由使用者個人決定哪些是可以接受的、哪些是不能接受的。

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責任編輯：何敬文