李敏杰

[摘 要]后現(xiàn)代公共行政理論、公共行政話語理論、街頭官僚理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論是國外政府管理理論創(chuàng)新的重要代表。在上述理論創(chuàng)新中，法默爾通過想象、解構(gòu)、去領(lǐng)地化和變樣等步驟構(gòu)建起了后現(xiàn)代公共行政理論，?？怂购兔桌胀ㄟ^公共能量場等概念建構(gòu)起了話語理論，街頭官僚理論主要討論最前線公務(wù)人員的自由裁量權(quán)，網(wǎng)絡(luò)治理理論則討論權(quán)力從單一中心向多中心的轉(zhuǎn)變。這些理論通過批判傳統(tǒng)官僚制理論的種種弊端，進(jìn)而提出了關(guān)于行政領(lǐng)域創(chuàng)新的觀點(diǎn)和理念。

[關(guān)鍵詞]政府管理；官僚制；理論創(chuàng)新

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008410X（2012）03006605

高度復(fù)雜和高度不確定的后工業(yè)化社會，政府面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)政府的封閉、保守的政府治理模式已不太適應(yīng)新形勢的考量，政府管理創(chuàng)新就具有了重要的意義。政府必須適應(yīng)新形勢的需要，摒棄過時的管理理論和理念，形成富有時代氣息、適應(yīng)社會發(fā)展的新的政府管理理論和理念。

一、后現(xiàn)代公共行政理論：想象、解構(gòu)、去領(lǐng)地化、變樣

后現(xiàn)代主義是二十世紀(jì)六七十年代以來在西方形成的一種新的社會文化思潮。這種思潮的產(chǎn)生與發(fā)達(dá)國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸方面的新變化是分不開的。所謂“后現(xiàn)代”是相對于“現(xiàn)代”而言的。這種思潮雖然脫胎于西方現(xiàn)代主義，卻具有鮮明的批判色彩。它將批判的對象直指西方啟蒙運(yùn)動以來的思想文化成果，倡導(dǎo)與現(xiàn)代性理論和價值觀的決裂。

作為一種社會文化思潮，后現(xiàn)代主義可以分為解構(gòu)性后現(xiàn)代主義和建設(shè)性后現(xiàn)代主義。前者以否定和懷疑為特征，反對任何假設(shè)中出現(xiàn)的“唯一中心”和“絕對基礎(chǔ)”，其學(xué)術(shù)意旨在于打破傳統(tǒng)的思維僵化和簡單模式。后者則更多地以“建設(shè)性”為特征，倡導(dǎo)開放和平等，追尋和鼓勵一種多元的思維方式。后現(xiàn)代主義實(shí)質(zhì)上是對西方現(xiàn)代主義和西方人文傳統(tǒng)的一次質(zhì)疑和改寫。

法默爾系美國當(dāng)代著名行政學(xué)家，也是西方后現(xiàn)代公共行政理論流派的主要代表人物之一，其關(guān)于后現(xiàn)代行政理論的觀點(diǎn)主要可以概括為以下幾點(diǎn)。

首先，公共行政理論就是一種語言。法默爾認(rèn)為，所謂公共行政理論，從某種重要意義上說，就是一種語言。語言不僅僅是用來表達(dá)和交流思想的思維工具，它還是觀念、方法、直覺、假定和強(qiáng)烈欲望的加工廠。語言不是一種私人事務(wù)，它本質(zhì)上具有公共性和社會性。語言的表達(dá)（言說）在某種程度上是一種活動或者說是一種生活形式。

其次，公共行政理論可以“重新整理和安排”。法默爾認(rèn)為，公共行政領(lǐng)域更多的認(rèn)識和努力應(yīng)致力于通過語言解釋而不是通過實(shí)證研究來發(fā)展。他認(rèn)為，公共行政理論不僅僅是對真實(shí)信息的采集，而是被經(jīng)過整理和安排的語言。因此，就可以通過“重新整理和安排”來分別從公共行政語言的表層和深層探討公共行政理論的發(fā)展。

通過對現(xiàn)代公共行政理論的反思與批判，法默爾進(jìn)而建構(gòu)起他的后現(xiàn)代公共行政理論。法默爾認(rèn)為，公共行政就是現(xiàn)代性的一個典型范例，作為一種認(rèn)識和改變官僚體制的力量，公共行政理論是有限度的，他正是透過后現(xiàn)代主義的透鏡，從特殊主義、科學(xué)主義、技術(shù)主義、企業(yè)精神以及解釋學(xué)等方面對現(xiàn)代公共行政理論的局限性進(jìn)行了闡釋。他認(rèn)為，基于專業(yè)分工原則形成的公共行政領(lǐng)域的學(xué)科專門化和自主性，即特殊主義往往具有只見樹木不見森林的缺點(diǎn)?，F(xiàn)實(shí)生活中，特殊主義往往導(dǎo)致一些反例并且會產(chǎn)生一些我們無法預(yù)測的關(guān)于備選方案的理論盲點(diǎn)。同時，公共行政不僅需要事實(shí)陳述，也需要價值判斷，而科學(xué)主義并沒有為公共行政中的倫理提供任何空間，這是因?yàn)樵S多倫理問題往往不能夠通過嚴(yán)格的實(shí)證研究加以測量。技術(shù)主義也具有局限性，它往往會對倫理考慮視而不見，低技術(shù)含量的官僚工作和高技術(shù)系統(tǒng)都可能會導(dǎo)致人性的喪失。同樣，將企業(yè)邏輯應(yīng)用于行政管理的創(chuàng)新舉措（比如理性選擇學(xué)說和公共選擇理論）也已經(jīng)受到了來自多方面的挑戰(zhàn)。包括現(xiàn)代公共行政理論在內(nèi)的現(xiàn)代科學(xué)所尋求的是一種基于“元敘事”，并試圖運(yùn)用“元話語”來證明自己合法性的廣泛解釋。這種所謂的“元敘事”的觀點(diǎn)不僅使得我們觀察現(xiàn)實(shí)世界的角度過于單一，而且很可能會把一部分人排斥在外，這部分人往往沒有能力為自身利益去操縱現(xiàn)代生活。

法默爾基于后現(xiàn)代的這些特質(zhì)將后現(xiàn)代公共行政視為“對現(xiàn)代性之核心思想的否定”[1](P157)，并進(jìn)而提出了可以引導(dǎo)我們對公共行政理論進(jìn)行后現(xiàn)代重建的四個值得關(guān)注的方面。（1）想象?！昂侠砘保ɡ硇裕阂帧跋胂蟆?。因此，法默爾強(qiáng)調(diào)，在后現(xiàn)代，想象將會比作為現(xiàn)代特征的邏輯中心論更有價值，它“是一種不依賴于制定規(guī)則和遵循程序之現(xiàn)代主義行為的行政精神”，“是一種可以為想象力的發(fā)展提供主要角色的行政精神”[1](P176)，作為一種創(chuàng)造性管理的藝術(shù)，想象將會提供現(xiàn)代“理性”規(guī)則導(dǎo)向的官僚機(jī)構(gòu)所缺少的許多機(jī)會。（2）解構(gòu)。法默爾利用解構(gòu)來拒絕給予源自官僚制的權(quán)力話語以任何特權(quán)地位。他強(qiáng)調(diào)，在公共行政語境中，解構(gòu)可以被用來質(zhì)疑我們據(jù)以建立現(xiàn)代主義公共行政的前提基礎(chǔ)，可以打開一種反行政的新視野，為一種試圖使公共行政思維擺脫官僚等級觀念和偏見束縛的解放準(zhǔn)則掃清道路。（3）去領(lǐng)地化。去領(lǐng)地化意味著我們思維方式的根本性變革，意味著我們要打破一些固定的思維模式。通俗地講，可以叫做打破“圈子”。在法默爾眼中，所謂去領(lǐng)地化，本質(zhì)上是一種試圖打破在所有組織中都可以發(fā)現(xiàn)的僵化的部門和科局等概念和范疇。（4）變樣。法默爾通過“變樣”這個術(shù)語來探討公共行政的道德世界。在他看來，“變樣”意味著一種對行政人員應(yīng)該怎樣與他人相處這一問題的基本關(guān)注，意味著重新強(qiáng)調(diào)受壓迫、被抑制以及被排斥的群體。

正是基于后現(xiàn)代主義的這種懷疑論態(tài)度，法默爾強(qiáng)調(diào)對現(xiàn)代公共行政文本中一些“不言自明”的所謂“真理”性敘事要加以質(zhì)疑。他認(rèn)為，這種所謂的“真理”在某種程度上阻礙了公共行政理論研究進(jìn)一步向縱深發(fā)展，并試圖對公共行政的語言進(jìn)行擴(kuò)展，使公共官僚體制能夠轉(zhuǎn)變成為“一種更為積極的力量”。法默爾宣稱，伴隨著現(xiàn)代性被后現(xiàn)代性所取代，將會產(chǎn)生一種擴(kuò)展公共行政語言的機(jī)會，按照他的這種反思性語言范式，目前的公共行政語言將與后現(xiàn)代擴(kuò)展的語言共存。同時，他還認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)公共行政領(lǐng)域的根本變革并不意味著拒斥一切來自過去的東西。這種對現(xiàn)代主義和后現(xiàn)代主義所做的平衡是法默爾后現(xiàn)代公共行政理論最顯著的方法論特征。法默爾選擇的哲學(xué)認(rèn)識論高度才使得其理論對于公共行政尤其是行政理論的發(fā)展具有極為重要的方法論意義，這種方法論層面的理論探討對于公共行政理論和實(shí)踐發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

二、后現(xiàn)代公共行政話語理論：公共能量場的“話語”角逐

?？怂购兔桌照J(rèn)為現(xiàn)代公共行政實(shí)際上就是一個話語霸權(quán)的體系，他們通過對現(xiàn)有公共行政模式（即官僚制及其替代模式）進(jìn)行全面的解構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上提出了建立在真實(shí)、真誠對話基礎(chǔ)上的后現(xiàn)代公共行政話語理論。

后現(xiàn)代公共行政話語理論最核心的概念之一就是“公共能量場”。公共能量場概念的提出綜合了哈貝馬斯、漢娜·阿倫特和庫特·盧因福等的相關(guān)研究成果。首先，公共能量場的公共概念參考了哈貝馬斯和漢娜·阿倫特關(guān)于公共領(lǐng)域概念的相關(guān)闡述。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域是與統(tǒng)治階級的政治權(quán)力相抗衡并且向所有公民都開放的公共生活領(lǐng)域；阿倫特將公共領(lǐng)域視為一個由行動和言語所組成的，直接交往而成的領(lǐng)域。另外，“場”的概念來自庫特·盧因的場理論。公共能量場包含著情境、語境和歷史性等內(nèi)涵，是公共政策制定的場所。在公共能量場中，身處其間的參與者試圖說服、滲透與壓制對方。由于公共能量場具有超越和包容現(xiàn)存的體制、組織和官僚制度的傾向，因此，福克斯和米勒主張將公共行政領(lǐng)域的模式從官僚制轉(zhuǎn)換到公共能量場。這樣，公共能量場在實(shí)踐上就為公共話語的實(shí)現(xiàn)提供了一個真實(shí)而恰當(dāng)?shù)臅r空維度，即具有制度化特征的重復(fù)性實(shí)踐的對話競技場[1](P96)。

?？怂购兔桌胀ㄟ^分析和梳理現(xiàn)實(shí)中的一些政策對話案例，他們發(fā)現(xiàn)在政策制定的過程中存在有“少數(shù)人的對話”、“多數(shù)人的對話”和“一些人的對話”三種對話形式。在這三種對話形式中，少數(shù)人的對話通常意味著精英式的統(tǒng)治。這種對話方式不僅有導(dǎo)致強(qiáng)權(quán)的可能性，而且還容易產(chǎn)生公眾的冷漠等問題。而多數(shù)人的對話則容易導(dǎo)致無政府狀態(tài)，因?yàn)槎鄶?shù)人的對話模式并沒有特定的情景來引導(dǎo)話語，沒有意向性的對象，因而公眾意見很難一致，他們往往陷入一種隨機(jī)的用詞和不確定的閑談。只有一些人的對話才為民主話語提供了極強(qiáng)的可能性。因?yàn)椋恍┤说膶υ捴械膮⑴c不是一時的討論，而是持續(xù)了一段時間?！霸捳Z理論設(shè)想了一個所有人的民主，但是只有那些投身于公共事務(wù)的人會參與它。所有人，包括公共行政人員，只要接受了授權(quán)給他們的真實(shí)參與和代表的責(zé)任，就可以用他們的參與來加強(qiáng)民主”[2](P13)。

通過對政策制定過程中三種對話形式歸納和解讀，?？怂购兔桌臻_始建構(gòu)他們的話語理論。他們認(rèn)為在話語中，參與對話的雙方是一種結(jié)構(gòu)性的關(guān)系，他們之間既是平等的，同時又是對抗的、相互辯駁的?！八械膮⒓诱叨急仨毦哂校海?）均等的機(jī)會來選擇并實(shí)行言說行為；（2）承擔(dān)對話角色的有效均等機(jī)會去提出話語并使之永恒化，去提出問題，制造問題，給出對陳述、說明、解釋和判斷贊成或反對的理由；（3）相同的機(jī)會去表達(dá)態(tài)度、感受、目的等，以及去命令，去反對，允許或禁止等等?！盵2](P114)“他要求對話的參與者本質(zhì)上是平等的”，“彼此間自由的對話是必需的”[2](P115)，以確保把那些違背話語規(guī)則的人排除在對話之外?！耙粋€功能平穩(wěn)的語言游戲室建立在多數(shù)人的共識的基礎(chǔ)上，這種共識是由四種不同種類的有效訴求的相互確認(rèn)而形成的……這些有效訴求就存在于言語的交互活動中，比如說這樣的訴求:言語是可理解的，他的內(nèi)容是真實(shí)的，言說者在言說的時候是真誠的，還有對言說者而言加入言說行為是正確的和恰當(dāng)?shù)??！盵2](P114）

目前，?？怂购兔桌盏脑捳Z理論已成為后現(xiàn)代公共服務(wù)、民主行政、公共政策制定的來源，并對更好地理解市民社會、公民參與等問題提供了一個很好的理論視角。

三、街頭官僚理論：政府最前線公務(wù)人員自由裁量考量

自從公共行政學(xué)誕生以來．行政官僚的自由裁量權(quán)與公共責(zé)任一直是其研究的重要內(nèi)容。正如薩伊所指出的：“隨著行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)力的日益增大，其責(zé)任與回應(yīng)……是一個至關(guān)重要的問題?！盵3]應(yīng)該說，“街頭官僚”這一概念的出現(xiàn)比人們對街頭官僚這一現(xiàn)象的研究要晚。在“街頭官僚”一詞正式之前，許多研究者已經(jīng)在研究這些后來所謂的“街頭官僚”的行為與決策，如米勒（1967）、愛肯和?；?966），他們都曾從社會學(xué)的角度研究過街頭官僚行為，只不過這些研究者既沒有運(yùn)用街頭官僚這個現(xiàn)在非常通用的概念，同時這些研究也沒有對公共行政學(xué)產(chǎn)生很大的影響[4]。

街頭官僚理論的正式確立要?dú)w功于李普斯基。1977年李普斯基發(fā)表《建立一個街頭官僚理論》一文，才開始出現(xiàn)“街頭官僚”這一概念。1980年李普斯基出版了《街頭官僚：公共服務(wù)中個人的困惑》，這標(biāo)志著街頭官僚理論的正式建立。正是因?yàn)樗难芯?，才使基層公?wù)員受到越來越多學(xué)者的關(guān)注，“街頭官僚”也成為公共行政學(xué)中一個十分重要的研究議題。此后20多年，一些研究者從不同的研究角度對李普斯基的理論進(jìn)行了發(fā)展和修正。李普斯基認(rèn)為，“街頭官僚是指依據(jù)法律法規(guī)直接面對公民實(shí)施行政管理的國家基層公務(wù)員”[5]。通常認(rèn)為典型的街頭官僚如基層稅務(wù)人員、基層警察等基層一線執(zhí)法公務(wù)員，這些工作人員在政府雇員中占有比較大的比重。詹姆斯·威爾遜則把他們稱之為“從事證明組織存在正當(dāng)性”的“業(yè)務(wù)人員”[6](P46)。一般而言，街頭官僚具有五個方面的典型特征：（1）處于等級森嚴(yán)的政府“金字塔”的最底層，權(quán)力小，地位低，只有上級，沒有下級，數(shù)量龐大，占政府機(jī)關(guān)人數(shù)的大部分；（2）與政府機(jī)關(guān)中從事內(nèi)部行政的政府公務(wù)員不同，街頭官僚工作的一個核心特征是直接與公民打交道，其工作通常直接構(gòu)成政府機(jī)關(guān)的產(chǎn)出；（3）相對于坐在辦公室發(fā)號施令或處理文件的公務(wù)員，特別是上級公務(wù)員而言，街頭官僚是政府機(jī)關(guān)中做“苦工”的，他們處于政策過程的末端，在現(xiàn)場向公民執(zhí)行法律法規(guī)、規(guī)章制度和上級命令等；（4）街頭官僚具有一定的自由裁量權(quán)，可以對公民進(jìn)行賞罰決斷；（5）在國家與社會之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的交界面執(zhí)行工作任務(wù)，其工作質(zhì)量和績效表現(xiàn)直接決定著行政能力、政府形象和官民關(guān)系等，主導(dǎo)著公眾對政府的評價[7]。

從以上特征可以看出，街頭官僚處在等級森嚴(yán)的政府官僚體系的最底層。工作在基層一線，直接與公眾打交道，與公眾進(jìn)行互動。這是一個非常特別的位置。對于官僚體系而言，街頭官僚是政府政策過程的末端，承擔(dān)著公共政策執(zhí)行的重任，政府頒布的法律法規(guī)、規(guī)章制度和上級命令都要通過他們才能得以順利執(zhí)行；對于公眾而言，政府機(jī)構(gòu)體系的中高層次距他們非常遙遠(yuǎn)，與他們直接接觸的是街頭官僚。由于街頭官僚特殊的工作環(huán)境和工作性質(zhì)，使他們具有一定的自由裁量權(quán)，可以對公民進(jìn)行賞罰決斷。他們自由裁量權(quán)的運(yùn)用以及其經(jīng)驗(yàn)、技能、專長及價值觀直接影響政府的行政能力。伴隨著現(xiàn)代福利國家的建立，他們還控制和管理著許多公共資金。他們的決策直接影響許多公民的生活福利。總之，街頭官僚直接地決定著對于公民的懲罰（如警察的決定）和獎勵（如福利機(jī)構(gòu)接受福利申請的決策），他們在現(xiàn)代社會中占有非常重要的地位[8](P59)。

在當(dāng)代政府治理中，街頭官僚的自由裁量權(quán)的范圍和幅度出現(xiàn)了較大的增長。主要原因有兩個。（1）隨著新公共管理運(yùn)動的興起，越來越多的國家在政府改革中從講究投入轉(zhuǎn)向講究產(chǎn)出，主張全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)顧客滿意至上。這樣，權(quán)力被一步步下放，街頭官僚被賦予更大的權(quán)力和責(zé)任；（2）民眾對政府的各種需求不斷增長并要求政府必須及時地予以回應(yīng)，能及時解決社區(qū)內(nèi)隨時可能發(fā)生的各種問題，這要求街頭官僚能在各種復(fù)雜的情形下立即做出決定。這兩個原因直接導(dǎo)致了街頭官僚自由裁量權(quán)的范圍和幅度大幅增長。正如洛克所說：“有許多事情非法律所能規(guī)定。這些事情必須交由握有執(zhí)行權(quán)的人自由裁量，由他根據(jù)公眾福利和利益的要求來處理?！盵9](P120)隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，政府組織和調(diào)整社會生活的功能和權(quán)限范圍不斷擴(kuò)大，公共事務(wù)的復(fù)雜性與不確定性不斷提升，行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量權(quán)也隨之增加。從一定意義上說，現(xiàn)代公共行政主要表現(xiàn)為“自由裁量”行政。自由裁量已成為現(xiàn)代公共行政的“靈魂”與“活血”，成為現(xiàn)代公共行政發(fā)展的顯著特征和重要趨勢。威爾遜認(rèn)為，行政是“擺脫政治的混亂和爭斗產(chǎn)生出來的”，行政自由裁量權(quán)的存在是客觀的?！耙?yàn)樾姓賳T在為了完成其任務(wù)而選擇手段時，應(yīng)該有而且也的確有他自己的意志，他不是而且也不應(yīng)該是一種純粹被動的工具?！盵10](P176）

在研讀和借鑒街頭官僚理論框架分析現(xiàn)實(shí)行政問題的同時，我們也應(yīng)該同時注意到基層官僚自由裁量權(quán)濫用、進(jìn)而對民眾合法權(quán)益造成損害等現(xiàn)象。因此，如何做好基層官僚自由裁量權(quán)和依法規(guī)范行政之間的平衡，既能保證政府行政權(quán)力的合法性與權(quán)威性，同時又能充分調(diào)動基層官僚的積極性，仍是一個亟待解決的重大課題。

四、網(wǎng)絡(luò)治理理論：從單一中心到多中心的嬗變與重構(gòu)

二十世紀(jì)九十年代前后，政策網(wǎng)絡(luò)的研究與治理理論結(jié)合起來，產(chǎn)生了網(wǎng)絡(luò)治理的研究流派。這一研究范式主要在歐盟國家率先流行起來，目前已成為發(fā)達(dá)國家公共管理研究的最新進(jìn)展。研究者普遍持這樣的觀點(diǎn)：政策網(wǎng)絡(luò)為治理理論提供切實(shí)的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，可以較好地解釋治理理論。因此，有學(xué)者認(rèn)為，“在治理的眾多用法中,只有網(wǎng)絡(luò)治理才有新的特征?！盵11](P5)

網(wǎng)絡(luò)治理理論吸收和借鑒了利益調(diào)整學(xué)派和網(wǎng)絡(luò)治理學(xué)派的部分觀點(diǎn)。它不僅繼承了利益調(diào)整學(xué)派中利益聯(lián)盟與合作的思想，還整合了組織間關(guān)系理論的內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)治理作為發(fā)達(dá)國家公共管理研究的一個前沿課題，倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)治理作為一種新的治理模式，致力于實(shí)現(xiàn)主體間良性互動和互利互補(bǔ)的合作。這種網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)不同于市場(自愿)與科層(強(qiáng)制)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，而是一個有著共同價值訴求的自組織系統(tǒng)。通過價值協(xié)同、信息共享等，這種網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)培育起成員間的信任關(guān)系以及成員與集體間的信任關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)互利互惠的合作。

根據(jù)網(wǎng)絡(luò)治理理論最新的發(fā)展和演進(jìn)，可以把該理論細(xì)分為行動者中心制度主義和管理復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)兩種理論主張。麥斯·普朗克學(xué)派結(jié)合了博弈論，資源依賴?yán)碚摵徒粨Q理論，形成了行動者為中心的制度主義學(xué)派。在行動者中心制度主義看來，制度是一種管制結(jié)構(gòu)，對理性行動者給予限制或機(jī)會，制度的功能主要是克服集體行動的問題，限制自私和機(jī)會主義的行為。政策網(wǎng)絡(luò)不僅僅是政策過程的一種分析工具，還是一種限定行為者的規(guī)則和制度。在網(wǎng)絡(luò)中，行動者之間形成的關(guān)系是非正式組織起來的、非科層的、互惠的、相對穩(wěn)定的互動關(guān)系和形式，以此實(shí)現(xiàn)共同利益。在這個過程中，行動者遵循共同的規(guī)則來對網(wǎng)絡(luò)成員的行為進(jìn)行制約，以產(chǎn)生共同的結(jié)果。這就可以減少信息成本和交易成本，增加相互的信任，減少不確定性和風(fēng)險。在網(wǎng)絡(luò)中，公共和私人的行動者有著共同的利益，互相依賴，形成優(yōu)勢互補(bǔ)的資源交換。由于以上這些功能，網(wǎng)絡(luò)成為了協(xié)調(diào)公共行動者和私人行動者的理想制度框架。

克林等人指出，在國家與私人部門相互依賴性增強(qiáng)的情況下，市場或科層都不是治理的恰當(dāng)形式。從網(wǎng)絡(luò)的視角看來，政府的政策失敗包括：關(guān)鍵行動者的缺失，行動者對共同目標(biāo)缺乏承諾，信息的不完全等[12](P5)。同時他們認(rèn)為市場缺乏協(xié)調(diào)，不能克服和防止市場失靈。相比之下，網(wǎng)絡(luò)是水平的、談判的自我協(xié)調(diào)，可以避免其他治理形式產(chǎn)生的問題。這是因?yàn)?，通過談判可以產(chǎn)生正和博弈的結(jié)果，使所有人都受益?；诖?，克林等人總結(jié)到，在一個日益復(fù)雜和動態(tài)的環(huán)境中，科層協(xié)調(diào)已經(jīng)非常困難，由于市場失靈，解除管制也變得非常有限，治理便只有在政策網(wǎng)絡(luò)中才顯得比較可行。在網(wǎng)絡(luò)中，公共和私人的集體行動者，資源相互依賴，以一種非科層的形式連接起來，協(xié)調(diào)利益和行動。

隨著社會、政治和經(jīng)濟(jì)變化過程的相互依賴性、偶然性和不確定性的凸顯，治理過程已經(jīng)不局限在政府的正式結(jié)構(gòu)之中，公共政策的制定和執(zhí)行是通過大量的正式和非正式的機(jī)構(gòu)、機(jī)制和過程來完成的。也就是說，在新的歷史條件下，政府治理是一系列公共和私人行動者互動的結(jié)果，公共政策的制定和執(zhí)行是在互相依賴的行動者的網(wǎng)絡(luò)中完成的。在這種情況下，如果過于注重政府單方面的作用，忽視政策行動者的多層次性和異質(zhì)性，必定會帶來政府治理的失敗。由此，網(wǎng)絡(luò)治理的研究模式主張，網(wǎng)絡(luò)能夠解釋一些傳統(tǒng)的市場或科層所無法解釋的新興現(xiàn)象，是與信息社會相契合的一種治理形式。網(wǎng)絡(luò)治理的核心思想在于，沒有任何國家或社會一方的行動者能夠單方面地決定公共政策過程和治理過程，這些行動者需要形成合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源組合的優(yōu)化，最終達(dá)成社會善治。在許多歐洲國家中，網(wǎng)絡(luò)治理的形式已經(jīng)被普遍認(rèn)可，成為一個復(fù)雜、多層而碎片化的社會中一個有用的治理機(jī)制。

適應(yīng)時代需求和公民呼聲的政府管理模式是各國都努力追求并渴望求得的“仙丹靈藥”，而發(fā)達(dá)國家在努力追尋政府管理模式進(jìn)程中所展拓的各種政府治理模式已成為后起國家借鑒的“他山之石”。對中國這樣的發(fā)展中國家，借鑒和吸收國外特別是發(fā)達(dá)國家政府管理創(chuàng)新進(jìn)程中誕生的新理念、新思想、新模式，對于積極推動我國政府改革，改進(jìn)政府治理模式，建設(shè)服務(wù)型政府或許大有裨益。

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責(zé)任編輯：陳文杰