舒克龍

（中共綿陽(yáng)市委黨校，四川 綿陽(yáng) 621000）

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，這不僅能有效解決長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)收入差距過(guò)大的問(wèn)題，也對(duì)根治三農(nóng)問(wèn)題，完善農(nóng)村承包制，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)有著極其重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利是完善承包制、縮小城鄉(xiāng)收入差距、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀要求

（一）農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)是農(nóng)村承包制的一個(gè)重大缺陷

現(xiàn)行的農(nóng)村承包制，曾極大地調(diào)動(dòng)起了億萬(wàn)農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，短短幾年時(shí)間，就解決了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)近30年都沒(méi)有解決的全國(guó)溫飽問(wèn)題，創(chuàng)造了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展奇跡。但由于它的先天缺陷，最終導(dǎo)致了城鄉(xiāng)收入差距的逐步拉大，導(dǎo)致了后來(lái)三農(nóng)問(wèn)題的凸顯，也導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化發(fā)展的滯后。第一，現(xiàn)行的農(nóng)村承包制，只具有溫飽功能，缺乏致富功能。改革開(kāi)放已經(jīng)30多年，城市居民的消費(fèi)水平已進(jìn)入了汽車(chē)、購(gòu)房、旅游時(shí)代，而廣大農(nóng)民群體依然停留在溫飽水平，其根源，就是承包制缺失了農(nóng)民含金量最高的集體建設(shè)用地、承包地、宅基地及房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)功能。第二，現(xiàn)行承包制農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地資源不能在土地市場(chǎng)自由流動(dòng)，不能帶來(lái)財(cái)富效應(yīng)，因而也就失去了對(duì)農(nóng)民的吸引力。棄田撂荒已成為近年來(lái)許多農(nóng)民無(wú)奈的選擇，這是目前農(nóng)村產(chǎn)生許多“空心村”“空置房”的根本原因。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社的“空置房”已達(dá)5%～10%，并存在加劇的趨勢(shì)。第三，現(xiàn)行承包制下由于缺乏正常渠道使農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)增值收益，因而城郊一帶的農(nóng)民利用自己的土地或“違法”建廠房出租，或建大量小產(chǎn)權(quán)房出售。這既嚴(yán)重地阻礙了土地的有效利用，也給政府依法取締違法用地、違法建筑帶來(lái)了極大的難度。

（二）農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)是城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大的一個(gè)重要原因

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，1985年城鄉(xiāng)收入差距為 1∶1.86，到2010年上升到了 1∶3.22。這背后的一個(gè)主要原因，是我國(guó)土地制度實(shí)行的是城鄉(xiāng)土地同地不同價(jià)。農(nóng)民只負(fù)有土地被國(guó)家征用的義務(wù)，卻沒(méi)有分享土地增值的權(quán)利。城市居民的房屋被拆遷，國(guó)家給予幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)的補(bǔ)償，而農(nóng)村土地被征用，國(guó)家僅給予一定象征性補(bǔ)償。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化占用了大量農(nóng)民的土地，農(nóng)民并未因此受益，反而形成一批“三無(wú)”（無(wú)地種、無(wú)工作、無(wú)社保）農(nóng)民。因此，當(dāng)前縮小城鄉(xiāng)收入差距的一條最直接渠道就是充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（三）我國(guó)城鎮(zhèn)化滯后，城鎮(zhèn)化率偏低，也與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)有著直接關(guān)系

2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)52.3%，但按戶籍人口計(jì)算也僅35%左右，大大低于同期世界平均水平。這是因?yàn)榘船F(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)民戶籍要“農(nóng)轉(zhuǎn)非”成為市民，首先，要退出承包地、宅基地；其次，農(nóng)民成為市民，一要有住房，二要有社保，三要有就業(yè)，這三樣都需要農(nóng)民自己拿出一部分錢(qián)來(lái)。住房和社?？杉{入國(guó)家統(tǒng)籌，但就業(yè)則主要靠農(nóng)民自己來(lái)解決。大多數(shù)農(nóng)民文化低，無(wú)專(zhuān)業(yè)技術(shù)，難以參與勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而自己做小本經(jīng)營(yíng)又缺乏資金，因而許多農(nóng)民想成為市民卻又不敢成為市民。說(shuō)到底，成為市民是需要成本的。據(jù)有關(guān)部門(mén)測(cè)算，農(nóng)民成為市民，其個(gè)人成本在1.8萬(wàn)元左右，政府成本在8萬(wàn)元左右。因此，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)，直接影響和決定著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)。

二、現(xiàn)行土地征用制度是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)的最大障礙

（一）長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)民的土地征用是行政行為而不是市場(chǎng)行為

目前我國(guó)的《土地管理法》是1998年修訂的，基本沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的指導(dǎo)思想和做法。只側(cè)重于保護(hù)國(guó)家利益而嚴(yán)重忽視勞動(dòng)者個(gè)人利益。它規(guī)定，農(nóng)民的承包地服從用途管制原則，只能農(nóng)地農(nóng)用，農(nóng)地變非農(nóng)用建設(shè)用地，必須實(shí)行國(guó)家征收或征用。即農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，必須經(jīng)過(guò)政府征用，變集體所有為國(guó)家所有。這樣，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體就被排斥在了市場(chǎng)交易之外，而農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地后，產(chǎn)生的巨大級(jí)差地租收益，農(nóng)民則無(wú)權(quán)參與分享，政府在土地一級(jí)市場(chǎng)用極低的征用費(fèi)拿到土地，然后在土地二級(jí)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)拍賣(mài)，這中間的暴利正是催生近年來(lái)各級(jí)政府產(chǎn)生土地財(cái)政的根源。有報(bào)導(dǎo)披露，2002年，某市政府向農(nóng)民征地，每畝最低8萬(wàn)元，最高20萬(wàn)元，而轉(zhuǎn)手拍賣(mài)每畝最低120萬(wàn)元，最高980萬(wàn)元。這種經(jīng)營(yíng)土地獲取高額利潤(rùn)的做法，已成為近年來(lái)不少地方政府創(chuàng)造政績(jī)，增加地方財(cái)政收入，改善部門(mén)福利的一條主要途徑。

（二）現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)被征地用途的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確規(guī)定

由于一直以來(lái)法律對(duì)被征用農(nóng)地用途的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確，這樣，各級(jí)政府便根據(jù)征地用途參數(shù)，各自制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這便造成了同一村的土地，由于公路建設(shè)、企業(yè)用地、商品房開(kāi)發(fā)等用途的不同而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差數(shù)倍，從而引起失地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，并引發(fā)一系列矛盾。并且，現(xiàn)行補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)不能真實(shí)反映補(bǔ)償土地年產(chǎn)值的真實(shí)價(jià)值。如種糧的土地與種特種經(jīng)濟(jì)作物的土地在年產(chǎn)值上是完全不一樣的，但政府的補(bǔ)償往往一般都按種糧來(lái)計(jì)算，這樣的結(jié)果吃虧的是失地農(nóng)民。同時(shí)，補(bǔ)償規(guī)定里只有最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)限制。如農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，政府按土地產(chǎn)值給予不高于30倍補(bǔ)償，這其中包含了農(nóng)民失去土地的補(bǔ)償和無(wú)法務(wù)農(nóng)的安置補(bǔ)償，但卻沒(méi)有最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這就為一些政府機(jī)構(gòu)盡量壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供了可能。

（三）現(xiàn)行的土地征用制度缺乏對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障和再就業(yè)功能

在現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，失地農(nóng)民得到的各種補(bǔ)償根本不可能靠它來(lái)養(yǎng)家、養(yǎng)老和維持自己的生存。他們需要最低社保來(lái)解除后顧之憂，需要再就業(yè)來(lái)增加收入，但現(xiàn)行的法律法規(guī)卻缺乏這方面的規(guī)定和保障?，F(xiàn)行的三種對(duì)失地農(nóng)民的安置辦法是：一是屬村集體安置的將安置費(fèi)支付給村集體；二是屬用地單位安置的，將安置費(fèi)支付給用地單位；三是不須安置的將安置費(fèi)直接發(fā)放給個(gè)人。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的今天，這三種辦法都難以解決失地農(nóng)民的生活保障和再就業(yè)問(wèn)題。首先，把安置費(fèi)支付給村集體，一旦村集體經(jīng)營(yíng)不善而破產(chǎn)，則失地農(nóng)民將血本無(wú)歸而無(wú)法生存；其次，由用地企業(yè)安置，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，由于失地農(nóng)民的年齡、文化、技能等因素制約，用人單位或難以接受，或暫時(shí)接受，以后也會(huì)不管，因企業(yè)沒(méi)有義務(wù)包管終生；第三，將安置費(fèi)給予農(nóng)民“一次性了斷”，而失地農(nóng)民因自身因素，再就業(yè)難，又無(wú)低保，靠那點(diǎn)安置費(fèi)，在物價(jià)年年上漲情況下，再精打細(xì)算也會(huì)坐吃山空。

三、創(chuàng)新土地征用制度，探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的有效途徑

（一）修改有關(guān)法律法規(guī)，政府退出非公益性用地行政征收

現(xiàn)行的征地制度法律規(guī)定，農(nóng)村土地在轉(zhuǎn)為建設(shè)用地前，必須先被政府征用，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，再由政府處置。這些年來(lái)，這種征地制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，逐漸演變成了政府用行政的、強(qiáng)制的、壟斷的政府行為，低價(jià)獲取農(nóng)民的土地后，再高價(jià)出售，這種做法嚴(yán)重侵害了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民的切身利益。對(duì)現(xiàn)行的土地征用制度，必須從以下兩方面進(jìn)行改革：第一，修改現(xiàn)行《土地管理法》《土地法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)。我國(guó)憲法規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。但《土地管理法》等法規(guī)并未對(duì)公共利益作出明確規(guī)定和法律解釋?zhuān)瑥亩粝铝溯^大的法律漏洞，造成許多地方政府所征用的土地超過(guò)了公共利益的需要，而將多征的土地用來(lái)拍賣(mài)獲利。因此，必須在修改后的法律條文中對(duì)“公共利益”作出明確的司法解釋?zhuān)乐挂恍┑胤秸畞y打公益的旗號(hào)而隨意侵占農(nóng)民的土地。第二，對(duì)非公益性用地政府不再插手漁利，讓農(nóng)民集體土地所有權(quán)人在土地市場(chǎng)直接與企業(yè)、開(kāi)發(fā)商談判土地出讓價(jià)格，以確保農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受損失、并真正得以實(shí)現(xiàn)。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)直接入市

農(nóng)村集體建設(shè)用地又叫非農(nóng)用地，它是指現(xiàn)行土地制度管理下，由農(nóng)民集體所有，經(jīng)依法批準(zhǔn)用于建設(shè)的土地，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地、村民宅基地。這些年來(lái)，由于現(xiàn)行征地制度的障礙，農(nóng)村集體建設(shè)用地不管什么用途，一直是先被國(guó)家征用轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地后，再由政府處置。在政府處置中，有用于公益性的，但更多是用于非公益性的，這樣，農(nóng)民的這塊財(cái)產(chǎn)權(quán)利便受到了極大的損害。2008年10月13日，成都市正式掛牌成立了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所，在該交易所里，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)等均可公開(kāi)流轉(zhuǎn)。當(dāng)年，成都市錦江區(qū)就依照國(guó)有土地“招、拍、掛”的出讓方式，掛牌出讓了兩宗集體建設(shè)用地，以每畝80萬(wàn)元、使用期40年的商用土地競(jìng)價(jià)，被一家民營(yíng)企業(yè)購(gòu)得。以后又進(jìn)行了數(shù)次集體建設(shè)用地直接出讓?zhuān)啥际羞@種農(nóng)村集體建設(shè)用地，在土地一級(jí)市場(chǎng)直接出讓非公益性用地，已突破了現(xiàn)行征地制度的法律限制，但事實(shí)證明，只有這樣做才能真正使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。

（三）農(nóng)民承包地實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利最大化的渠道

18億畝耕地的紅線絕不能被突破，這是關(guān)系國(guó)家糧食安全的底線。但如何讓農(nóng)民承包耕地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利發(fā)揮最大財(cái)富效益，給農(nóng)民帶來(lái)真實(shí)的財(cái)富，有三條渠道可探索：第一，“農(nóng)不轉(zhuǎn)非而集中使用”。農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地不能轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，這是國(guó)家嚴(yán)格規(guī)定。但個(gè)別農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)與村集體組織的土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，財(cái)富效應(yīng)大不一樣?，F(xiàn)在中西部丘區(qū)、山區(qū)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)一畝一年約500～800元，而如果是連片幾百畝、上千畝，時(shí)間10～20年等，流轉(zhuǎn)給公司、大戶，則每畝可高達(dá)兩三萬(wàn)元，并流轉(zhuǎn)后農(nóng)民可直接在流轉(zhuǎn)的公司打工。第二，農(nóng)地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，即在保證18億畝耕地的前提下，通過(guò)“增減掛鉤”“占補(bǔ)平衡”的原則，利用土地指標(biāo)（地票）在農(nóng)村土地交易市場(chǎng)異地置換，從而使農(nóng)地變成建設(shè)用地，而被占農(nóng)地的面積同時(shí)也得到了補(bǔ)償。這樣，既確保了18億畝耕地的紅線不被突破，又滿足了交易雙方的各自需求，農(nóng)民也通過(guò)出賣(mài)建設(shè)用地指標(biāo)使土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。第三，利用黨的十八屆三中全會(huì)賦予農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保權(quán)能，用承包地向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)、抵押貸款所需資金，以用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)業(yè)等需要。但這需要金融部門(mén)用改革、創(chuàng)新的工作方式方法來(lái)大力支持。

（四）農(nóng)村宅基地通過(guò)農(nóng)民集中居住，復(fù)耕宅基地、節(jié)約出建設(shè)用地指標(biāo)競(jìng)價(jià)出讓

農(nóng)村宅基地屬非農(nóng)用地，在現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)村宅基地既不能對(duì)外流轉(zhuǎn)，又缺乏退出機(jī)制。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人走房空，無(wú)人居住的“空置房”日漸增多，已造成了農(nóng)村土地的大量浪費(fèi)。如果通過(guò)建設(shè)農(nóng)村居民新區(qū)，把這些大量分散的宅基地復(fù)耕后，可節(jié)約出大量土地。而這些節(jié)約出的土地按照“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的規(guī)定，即可置換成建設(shè)用地指標(biāo)（地票），在土地交易市場(chǎng)競(jìng)價(jià)出讓。這樣，農(nóng)民既住上了水電氣、通訊、交通、商店等生活設(shè)施都十分完善的新居，又節(jié)約出了大量的土地，并且這些節(jié)約出來(lái)的土地，又可作為建設(shè)用地指標(biāo)在土地市場(chǎng)變成巨大財(cái)富，從而使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利真正得以實(shí)現(xiàn)。