楊崇磊

摘 要：推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新，須基于對(duì)社會(huì)矛盾的科學(xué)認(rèn)識(shí)，尤其是對(duì)典型社會(huì)矛盾——群體性事件的正確把握至關(guān)重要。既要看到群體性事件對(duì)社會(huì)造成的不穩(wěn)定，更要正視其為推動(dòng)政府發(fā)展產(chǎn)生的正面效應(yīng)，辯證認(rèn)識(shí)群體性事件，對(duì)正確解決社會(huì)矛盾具有重要意義。

關(guān)鍵詞：群體性事件；政府發(fā)展；正面效應(yīng)

[中圖分類號(hào)]D631.43 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]B [文章編號(hào)]1009-0339（2014）02-0072-04

黨的十八屆三中全會(huì)站在新的歷史起點(diǎn)上，針對(duì)國(guó)內(nèi)實(shí)情和國(guó)外環(huán)境的變化，明確提出以“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為全面深化改革的總目標(biāo)。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必然要求，創(chuàng)新社會(huì)治理體制則是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心環(huán)節(jié)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體制的創(chuàng)新，須基于對(duì)社會(huì)矛盾的科學(xué)認(rèn)識(shí)，尤其是對(duì)典型社會(huì)矛盾——群體性事件的正確理解。這就要求科學(xué)認(rèn)識(shí)群體性事件，在預(yù)防群體性事件的同時(shí)，也要看到群體性事件對(duì)政府發(fā)展形成的正面效應(yīng)。

政府發(fā)展是我國(guó)政治發(fā)展的重要內(nèi)容，是關(guān)乎中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型成功與否的重要一環(huán)。政府在發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程中會(huì)遭遇各種挑戰(zhàn)，也在應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)過程中實(shí)現(xiàn)了蛻變、提升。那么政府在應(yīng)對(duì)群體性事件的過程中實(shí)現(xiàn)了怎樣的蛻變，群體性事件對(duì)政府發(fā)展有怎樣的正面效應(yīng)，則是當(dāng)前正確認(rèn)識(shí)群體性事件的重要方面，也是中國(guó)政府發(fā)展研究需要進(jìn)一步探索的重要方面。

一、群體性事件內(nèi)涵辨析

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于群體性事件概念的研究成果可謂汗牛充棟，在此無需贅述。大多數(shù)學(xué)者將焦點(diǎn)放在群體性事件負(fù)面影響的預(yù)防和應(yīng)對(duì)上，較少注意到甚至忽略了群體性事件的兩面性的另一面。所以需要明確的是，作為具有中國(guó)特色概念的群體性事件，必須放在中國(guó)國(guó)情和發(fā)展的具體階段進(jìn)行辯證地認(rèn)識(shí)，在正視其負(fù)面影響的同時(shí)，也要看到其正面效應(yīng)。如馬克思在德文版《共產(chǎn)黨宣言》序言中提到，“這些原理的實(shí)際運(yùn)用，正如《宣言》所說的，隨時(shí)隨地都要以當(dāng)時(shí)的歷史條件為轉(zhuǎn)移”[1]。以歷史條件為轉(zhuǎn)移，結(jié)合當(dāng)下時(shí)代背景，才能辯證地、動(dòng)態(tài)地、科學(xué)地理解群體性事件。

（一）理解群體性事件的時(shí)代性。由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化的變遷，在不同的歷史時(shí)期會(huì)產(chǎn)生不同的社會(huì)矛盾，同一社會(huì)矛盾在不同的歷史階段也會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)。對(duì)群體性事件的認(rèn)識(shí)，深受不同發(fā)展階段的條件限制，是一個(gè)曲折發(fā)展的認(rèn)識(shí)進(jìn)程。所以，正確把握群體性事件既要橫向結(jié)合當(dāng)下的時(shí)代條件，也要從政治發(fā)展的縱深去認(rèn)識(shí)。如群體性事件從最初被定義為“群眾鬧事”、“聚眾鬧事”到“群體性治安事件” [2]。再到學(xué)術(shù)界對(duì)“群體性治安事件”提法的質(zhì)疑，進(jìn)一步提出“群體性事件”的概念。關(guān)于群體性事件內(nèi)涵也是從被認(rèn)為無理取鬧需要打壓處置，到認(rèn)為其起因合理需要依法妥善處理；從將其直接定性違法到突出其突發(fā)性進(jìn)而逐漸模糊其性質(zhì)，最終將其當(dāng)作發(fā)展進(jìn)程中客觀存在的社會(huì)矛盾需要客觀認(rèn)識(shí)。這就是“群體性事件”內(nèi)涵隨中國(guó)政治發(fā)展進(jìn)程不斷發(fā)展變化的過程。

從這個(gè)過程來看，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化在不同發(fā)展階段的特殊性和局限性，對(duì)“群體性事件”的理解也就具有鮮明的時(shí)代性。也就是說，在正確認(rèn)識(shí)當(dāng)下群體性事件時(shí)，既要從中國(guó)政治發(fā)展的歷史把握不同階段的涵義，更要結(jié)合當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)主義制度不斷完善、全面深化改革逐漸展開的重要戰(zhàn)略階段的時(shí)代特征認(rèn)識(shí)群體性事件，不能停滯不前，更不能妄自菲薄。在把握當(dāng)下群體性事件的時(shí)代性時(shí)，既要縱向堅(jiān)持其人民內(nèi)部矛盾的內(nèi)在本質(zhì)不改變，也要結(jié)合當(dāng)下的時(shí)代條件正確審視其深層的權(quán)利訴求。

（二）把握群體性事件的人民內(nèi)部矛盾性。毛澤東同志在新中國(guó)成立初期指出，社會(huì)主義存在著敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾這兩類完全不同的矛盾，敵我矛盾的解決需要用強(qiáng)制的手段，而人民內(nèi)部矛盾的解決則需要用民主的方法解決[3]。中國(guó)當(dāng)下群體性事件絕大多數(shù)都是因利益分配不均引起的人民內(nèi)部矛盾，在根本上人民的利益是一致的，不是敵我矛盾。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的發(fā)展和變遷，雖然群體性事件的形式和數(shù)量都有不同變化，但其內(nèi)在的人民內(nèi)部矛盾的本質(zhì)依舊清晰，一些人發(fā)起或卷入群體性事件的主要目的在于尋求社會(huì)的公平、正義和維護(hù)、實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求，不以反黨和反政府為目標(biāo)，不存在政治和意識(shí)形態(tài)上的因素，屬于一種非理性沖突[4]。

對(duì)于當(dāng)下群體性事件人民內(nèi)部矛盾性質(zhì)的把握，直接決定政府采取的態(tài)度和措施的合理性及科學(xué)性。因?yàn)榘讶后w性事件定性為人民內(nèi)部矛盾而不上升到具有政治或意識(shí)形態(tài)色彩活動(dòng)，為合理應(yīng)對(duì)群體性事件營(yíng)造了更開放、包容的政治環(huán)境，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)穩(wěn)定。

（三）認(rèn)識(shí)群體性事件的維權(quán)性。中國(guó)大部分群體事件是因公民權(quán)利受到侵害，群眾提出的對(duì)利益訴求得不到及時(shí)回應(yīng)而引發(fā)的。據(jù)資料顯示，維權(quán)事件占群體性事件的80%以上[5]。學(xué)者認(rèn)為，這類維權(quán)事件大多是處于社會(huì)弱勢(shì)地位的工人、農(nóng)民或市民的合法權(quán)益受損引起的，是一種反應(yīng)性的抗?fàn)幮袆?dòng)，而且行動(dòng)一般都會(huì)以現(xiàn)行的法律法規(guī)作為行動(dòng)的框架和底線，都要求政府公平、公正調(diào)處，行為相對(duì)克制[6]。

絕大多數(shù)群體性事件都將利益訴求作為行動(dòng)的目標(biāo)，沒有太多的政治目的。公民對(duì)自身權(quán)利的訴求往往揭示了政府發(fā)展過程的缺位、失位之處，所以政府要允許以一定限度內(nèi)公共利益的損失作為包容群體性事件發(fā)生的成本，合理擴(kuò)大法律制度對(duì)群體性事件的容忍度，進(jìn)而完善相關(guān)法律法規(guī)，將群體性事件納入常規(guī)的制度管理內(nèi)。只有在解決好公民維權(quán)問題的基礎(chǔ)上才能從根本上實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。

二、群體性事件對(duì)政府發(fā)展的正面效應(yīng)分析

在人類文明的發(fā)展長(zhǎng)河中，社會(huì)矛盾的產(chǎn)生也培育了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)矛盾的主體，如政府、非政府組織、社會(huì)團(tuán)體等。在解決矛盾的博弈中，解決矛盾的主體也得到了發(fā)展。政府作為解決社會(huì)內(nèi)部矛盾最重要的主體，在推進(jìn)現(xiàn)代化過程中也就承擔(dān)了應(yīng)對(duì)群體性事件的主要角色。在應(yīng)對(duì)和處置過程中，群體性事件為政府管理帶來了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，也形成了促進(jìn)政府發(fā)展和轉(zhuǎn)型的外在動(dòng)力。尤其是在中國(guó)政治現(xiàn)代化發(fā)展的過程中對(duì)促進(jìn)法治政府、透明政府、責(zé)任政府的發(fā)展，以及推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體制的創(chuàng)新具有重要意義。

（一）促使“回應(yīng)性”制度建設(shè)，推進(jìn)法治型政府發(fā)展

在與群體性事件的博弈中，政府從社會(huì)全局穩(wěn)定目標(biāo)出發(fā)，采取妥協(xié)、讓步，孕育了一系列應(yīng)對(duì)群體性事件的法律法規(guī)、機(jī)制體制，這是群體性事件倒逼政府實(shí)現(xiàn)政策妥協(xié)的過程，也是政府催生“回應(yīng)”性制度的過程，推進(jìn)了法治型政府的發(fā)展。國(guó)務(wù)院參事任玉嶺曾分析認(rèn)為，中國(guó)99%以上的群體性事件是由民眾利益受侵害引起的，由于缺乏有效制度為其實(shí)現(xiàn)及時(shí)救助，導(dǎo)致部分群體性事件采取暴力參與以引起政府的關(guān)注，以促進(jìn)問題的解決。正如西德尼·塔羅在提及群體性事件中的暴力時(shí)所說，“不是由于事件的組織者熱衷于使用暴力，而是由于缺乏其他的資源，只能以暴力為手段從而制造公共影響和向政府施加壓力” [7]。對(duì)于民眾來說，群體性事件是一種有效反映利益訴求的途徑。從政府本身來看，這深刻地反映了政府社會(huì)治理機(jī)制建設(shè)的缺失或不足。政府就在群體性事件的“倒逼”下，開始著實(shí)構(gòu)建“回應(yīng)性”的法律法規(guī)、機(jī)制體制，逐漸轉(zhuǎn)被動(dòng)為主動(dòng)，在預(yù)防機(jī)制、公民利益訴求反映機(jī)制以及公民合法權(quán)益救助、保障機(jī)制上有所突破，并制定一系列法律法規(guī)，將群體性事件納入依法治理的軌道之中。

如自2008年人民代表大會(huì)上增設(shè)農(nóng)民工人大代表，并逐年增加了農(nóng)民工人大代表數(shù)量，這為農(nóng)民工提供了利益訴求表達(dá)的合法、有效渠道。2012年十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議作出關(guān)于十二屆全國(guó)人大代表選舉實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的決定，這是一種針對(duì)當(dāng)下社會(huì)矛盾現(xiàn)狀作出的調(diào)整，又是對(duì)人民代表大會(huì)制度的一種完善。又如，2000年公安部制定了《關(guān)于處置群體性治安事件規(guī)定》，2004年中央處理信訪問題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》的通知，以及2007年11月1日《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的出臺(tái)，這些“回應(yīng)性”制度的形成以及對(duì)現(xiàn)行社會(huì)治理機(jī)制的完善，為政府處理群體性事件提供了法律依據(jù)和行為規(guī)范，減小了因政府行為失范造成“火上澆油”的可能性，為政府的依法治理奠定了法律基礎(chǔ)，填補(bǔ)了我國(guó)法制在該方面的空缺，奠定了法治政府發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

（二）拓寬政府信息渠道，推進(jìn)透明型政府發(fā)展

從美國(guó)政治學(xué)家戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論看，政治生活包括各種各樣的子系統(tǒng)，子系統(tǒng)之間相互沖突、影響、適應(yīng)構(gòu)成了政治系統(tǒng)，政治系統(tǒng)與其他系統(tǒng)構(gòu)成整個(gè)社會(huì)的大系統(tǒng)，政治系統(tǒng)要保持和諧，除了保持內(nèi)部子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，也要實(shí)現(xiàn)與外部系統(tǒng)的良性互動(dòng)[8] 37。這種政治系統(tǒng)的互動(dòng)則指公民的意志表達(dá)和利益訴求形成政治信息的輸入，政府選擇性地接受并作出決定和行動(dòng)，形成政治產(chǎn)品的過程。然而當(dāng)大多數(shù)的公民認(rèn)為他們已無法通過現(xiàn)存的渠道影響當(dāng)局的決策以實(shí)現(xiàn)自己的目的時(shí)，他們就會(huì)轉(zhuǎn)向更加嚴(yán)厲的手段[8] 39。由此群體性事件發(fā)生的原因也可理解為公民政治信息輸入渠道受阻，引起民意的淤積，政府無法正常接收來自公民的信息輸入，公民意志得不到體現(xiàn)。當(dāng)民意淤積超過社會(huì)張力時(shí)，群體性事件就會(huì)發(fā)生。

欲實(shí)現(xiàn)對(duì)群體性事件的有效處理，就必須疏通政治信息的輸入和輸出渠道，實(shí)現(xiàn)政治系統(tǒng)與外部環(huán)境的良性互動(dòng)，這也是政府機(jī)構(gòu)不斷發(fā)育完善、政府信息不斷透明的過程。政府作為應(yīng)對(duì)群體性事件的重要主體，通過被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)預(yù)防，逐漸掌握了群體性事件的發(fā)展規(guī)律，在總結(jié)群體性事件應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也會(huì)對(duì)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的不完善和不成熟進(jìn)行反思。通過拓展切實(shí)有效的信息渠道和專門機(jī)構(gòu)，反映公民的意志和維護(hù)公民利益。如在各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置專門的信訪工作機(jī)構(gòu)并配備專職信訪干部處理公民的意見，以及在許多市政網(wǎng)頁上設(shè)立“市長(zhǎng)信箱”和市政信息公開欄目等措施，拓寬了公民的意志和利益表達(dá)渠道，也增加了政府信息的透明性。政府信息渠道的拓展，為“公民到政府、政府到公民”雙向的政治溝通奠定了結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，促進(jìn)了政府信息的進(jìn)一步公開化，豐富了公民關(guān)于政策和政府運(yùn)作信息的掌握，逐漸推進(jìn)了政府和公民之間的信息平衡，助推了透明型政府的發(fā)展。

（三）讓民意進(jìn)入政府決策過程，推進(jìn)責(zé)任型政府發(fā)展

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期構(gòu)建責(zé)任型政府是保證社會(huì)井然有序的重要因素，在構(gòu)建責(zé)任型政府時(shí)，外在制度與機(jī)制的建設(shè)至關(guān)重要，同時(shí)政府在應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾而內(nèi)生的責(zé)任感推動(dòng)也舉足輕重。群體性事件與政府之間的博弈，也使政府內(nèi)生了敢于認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤、改正錯(cuò)誤、勇于承擔(dān)責(zé)任的動(dòng)力。由于制度建設(shè)的不健全，單個(gè)公民的自身利益和意志無法通過制度內(nèi)合法的方式實(shí)現(xiàn)時(shí)，民眾被迫選擇體制外的集體行動(dòng)的方式，使具有相似意志的公民擁簇成為一個(gè)群體，形成一個(gè)觀點(diǎn)更鮮明、要求更強(qiáng)烈、形勢(shì)更迫切的共同意志。這類共同意志對(duì)進(jìn)入政府決策過程有著強(qiáng)烈的要求，為了共同利益的最大化和社會(huì)的井然有序，政府無法像忽視單個(gè)公民的利益訴求那樣對(duì)共同意志保持冷漠，必須積極地、正面地、負(fù)責(zé)任地將群體的公共意志納入政府過程，這也催生了敢于改正錯(cuò)誤，敢于承擔(dān)責(zé)任的責(zé)任型政府。

如廈門的“PX項(xiàng)目事件”，充分反映了民意進(jìn)入政府決策過程并在最終決策上起到重要作用，并刺激政府積極應(yīng)對(duì)、積極調(diào)整，進(jìn)而推動(dòng)責(zé)任型政府的構(gòu)建。2006年廈門市引進(jìn)的一項(xiàng)總投資額108億元人民幣的對(duì)二甲苯化工項(xiàng)目（PX項(xiàng)目），這原本能為廈門的經(jīng)濟(jì)注入一劑強(qiáng)心針，而這有史以來最大的工業(yè)項(xiàng)目卻引起了市民的抗議和反對(duì)。民眾通過游行示威，引起了政府關(guān)注。廈門市政府及時(shí)地將公民意志引入政府決策過程，通過網(wǎng)絡(luò)投票、市民座談會(huì)等方式為公民意見表達(dá)提供了渠道，并尊重民意將PX項(xiàng)目在廈門撤下。這是公民對(duì)政府決策的監(jiān)督，也是政府在發(fā)生決策失誤時(shí)及時(shí)面對(duì)、及時(shí)改正的自我糾錯(cuò)的過程，是責(zé)任型政府構(gòu)建的外在驅(qū)動(dòng)。

（四）讓權(quán)力進(jìn)入制度的“籠子”，推動(dòng)服務(wù)型政府發(fā)展

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，政府與民眾的關(guān)系密切，政府就是“管家”的角色，政府對(duì)民眾的控制也更細(xì)密、有效。但是到社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的改變，逐漸要求政府要從家長(zhǎng)式身份向服務(wù)者角色轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變就是對(duì)政府權(quán)力的限制，是建立“大社會(huì)、小政府”的必然要求。群體性事件的出現(xiàn)也可理解為公民意識(shí)覺醒、社會(huì)走向成熟、政府權(quán)力妥協(xié)讓步的過程，也是政府規(guī)范自身行為，將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”的過程，是推動(dòng)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的強(qiáng)力催化劑。

政府在應(yīng)對(duì)群體性事件時(shí)，最核心的環(huán)節(jié)是處理好政府和民眾之間的關(guān)系，政府既要合理地引導(dǎo)民眾的意見表達(dá)，也要將政府自身行為置于制度的合法限制中，以獲得合法性依據(jù)和民眾信任。從政府應(yīng)對(duì)群體性事件采取的措施來看，如決策過程中召開市民聽證會(huì)、增加各種群體代表的表達(dá)渠道和公民權(quán)利救濟(jì)等方式，政府開始著實(shí)規(guī)范自身行為，切實(shí)維護(hù)公民利益，將公民納入社會(huì)管理的決策體系中。這是政府還權(quán)于民，公民自主表達(dá)、自我維護(hù)、自主實(shí)現(xiàn)的開始，這更是政府從主導(dǎo)公民一切的“管家”角色向社會(huì)服務(wù)者的華麗轉(zhuǎn)型，是匯入構(gòu)建服務(wù)型政府洪流眾多支流的重要一支。

在全面深化改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，客觀地、辯證地認(rèn)識(shí)當(dāng)下的群體性事件，既要看到它給民眾生活帶來的擾亂和社會(huì)秩序帶來的暫時(shí)不穩(wěn)定，以及為政府正常運(yùn)作帶來的阻礙，也要客觀地認(rèn)識(shí)群體性事件發(fā)生的深層原因，還有其為促進(jìn)政府向法治型政府、透明型政府、責(zé)任型政府和服務(wù)型政府發(fā)展而形成的外部動(dòng)力，從而為創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制提供科學(xué)的認(rèn)識(shí)支撐。

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責(zé)任編輯：張淑瑛