王雄飛

［摘要］本文通過分析與政府失靈相關(guān)的政府行為外部性和公共物品供給特點,探討行政體制改革思路。

［關(guān)鍵詞］行為外部性；體制改革；政府失靈；職能轉(zhuǎn)變

［中圖分類號］D035［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2014）21-0052-02

1分析政府失靈的相關(guān)要素和機理

市場經(jīng)濟的特性決定了其自發(fā)運行必然會產(chǎn)生自身難以克服的內(nèi)在缺陷(市場失靈),需要政府出面干預(yù)。政府為糾正市場失靈而制定公共政策、行使公共服務(wù)職能時,自身行為也會產(chǎn)生新的外部性。

所謂外部性是某一經(jīng)濟主體對另一經(jīng)濟主體產(chǎn)生的外部影響。20世紀60年代以來,經(jīng)濟學(xué)家們將市場外部性的理論運用于政治領(lǐng)域和政府行為分析,逐漸形成了政府行為外部性理論。政府行為外部性分兩種：一種是正外部性,指政府供給的公共物品糾正或彌補了市場缺陷,促進了經(jīng)濟社會發(fā)展。一種是負外部性,指政府供給的公共物品產(chǎn)生了負作用(政府失靈),對經(jīng)濟社會發(fā)展造成干擾和阻滯,增加了社會成本。一般來說,這種負作用通常是政府事先沒有預(yù)料到的。

政府行為外部性主要發(fā)生在公共物品供給過程中。公共物品的自然屬性比較單一,屬于有機會享受到或依賴它的一切生命。如陽光、空氣等。它的產(chǎn)生和消亡是不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移的,更不靠市場機制生產(chǎn)和消費。公共物品的社會屬性比較復(fù)雜,主要指國家機器、經(jīng)濟秩序、社會秩序、民族精神、科學(xué)藝術(shù)、社會保障、社會基礎(chǔ)設(shè)施等。公共物品的生產(chǎn)和維護同樣需要成本,這種成本卻無法從公共物品的使用者身上收回,公共物品生產(chǎn)成本的外部性特征為“搭便車”,即不付費而享受公共物品。所以,公共物品的生產(chǎn)和消費不能靠市場經(jīng)濟的方式來運作,公共物品的消費也不符合市場經(jīng)濟規(guī)律。從經(jīng)濟的角度看,由于市場經(jīng)濟條件下資本追求利潤最大化的特性,不可能通過市場運作為社會供給無利可圖的公共物品,公共物品供給只能由政府承擔(dān)。從行政的角度看,政府擁有任何機構(gòu)和個人所沒有的公共資源和依法對社會經(jīng)濟活動進行宏觀調(diào)控的職能和手段。這種特殊的地位和性質(zhì),壟斷了公共物品的供給。而且,公共物品供給的成本與效果一般存在滯后性,現(xiàn)實時間、空間難以評判,這必然導(dǎo)致政府行為缺乏責(zé)任、缺乏約束和工作效率低下。

雖然政府是公共物品供給的決策主體和實施主體,但政府及政府官員生活在現(xiàn)實社會中,必然有尋求自身利益的沖動和出于自利目的的各類活動,這決定了政府公共決策的出發(fā)點不一定是公共利益,而可能是政府或政府官員自身利益的最大化。也就是說,一方面,政府是代表與實現(xiàn)公共利益的；另一方面,政府或政府官員還有著自己的利益。從政府的職責(zé)出發(fā),政府必須根據(jù)公共需要而不是某些人或局部利益公平地供給公共物品,優(yōu)先實現(xiàn)公共利益。但現(xiàn)實生活中當兩種利益碰撞時,作為自利主體的政府,常常從自身利益出發(fā),會重點考慮本屆政府的政績和形象。甚至不惜動用政治壟斷權(quán)力、行政強制權(quán)力和自由裁量權(quán)力,優(yōu)先投資有利于自身利益的公共物品,不考慮項目在未來時間、空間產(chǎn)生的外部性。由政府及其官員的特殊利益結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的公共物品供給行為的負外部性,往往會造成巨大的損失。

2把握深化行政體制改革的幾個理念

政府行為外部性理論第一次將人們對外部性的認識從經(jīng)濟領(lǐng)域引向政治領(lǐng)域；使人們注意到不僅市場行為能產(chǎn)生外部性,政府行為也能產(chǎn)生外部性。從研究市場失靈到關(guān)注政府失靈,人們對政府和市場作用及其相互關(guān)系的認識越來越深刻,為探討行政體制改革提供了理論基礎(chǔ)。

改革的指導(dǎo)思想必須把握。改革開放36年來,我國從一個幾將崩潰的窮國,一躍成為超過日本僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟體。在這一過程中,政府的重要作用不言而喻,但也確實暴露出現(xiàn)行行政管理體制的一些問題。為了更好地適應(yīng)發(fā)展過程中的新情況,應(yīng)對更加復(fù)雜的新問題,需要進一步深化行政管理體制改革。黨的十八屆三中全會決議指出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睕Q議講得非常明白,深化行政管理體制改革是我國社會主義制度的自我完善和發(fā)展,是以中國特色社會主義理論為指導(dǎo)的,建設(shè)更加適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的體制。目的是加強和完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能,努力形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。鮮明的中國特色社會主義性質(zhì)是深化行政體制改革的原則和方向。

改革的思維方式必須轉(zhuǎn)變。一談到行政體制改革,馬上聯(lián)想到“機構(gòu)改革”,這是典型的“路徑依賴”。機構(gòu)是職能的載體,如果職能不轉(zhuǎn)變,光是調(diào)整機構(gòu),很難達到改革需要解決的根本問題。十八屆三中全會決議強調(diào)：轉(zhuǎn)變政府職能必須“優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程,完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。嚴格績效管理,突出責(zé)任落實,確保權(quán)責(zé)一致”。也就是說,轉(zhuǎn)變政府職能是改革的核心與關(guān)鍵。目的是促進行政理念和行政方式的轉(zhuǎn)變,堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心,樹立執(zhí)政為民的思想,切實把公共物品供給和公共服務(wù)放在優(yōu)先的位置。把政務(wù)公開、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力作為加強政府行政能力、提高行政效率的重要手段。打造生產(chǎn)公共物品,提供公共服務(wù),滿足社會公共需求的行政組織體系和管理制度,讓人民群眾得到實實在在的政府公共服務(wù),享受到改革開放的成果。

改革的內(nèi)容重點必須明晰。十八屆三中全會決議指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。“著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”。改革開放以來,我國逐步建立了與市場經(jīng)濟體制對應(yīng)的行政管理體制,市場配置資源的基礎(chǔ)性作用不斷得到加強。但仍然存在著一些與經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的地方,由“無限責(zé)任政府”向“有限責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變遠沒有完成。社會主義市場經(jīng)濟是多元主體公平競爭的經(jīng)濟,它要求政府必須從那些不該管的事務(wù)中退出來。要有所為,有所不為,該管的事管住管好,不該管的要放開。行政體制改革要按照建立有限政府的理念,從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?變傳統(tǒng)的單純控制取向為服務(wù)取向,不斷消除影響經(jīng)濟發(fā)展的思想障礙和體制障礙,正確處理政府與市場的關(guān)系。

3注意深化行政體制改革中的幾個誤區(qū)

我國的行政管理體制經(jīng)過了多輪改革,雖然積累了不少成功的經(jīng)驗,但也存在這樣那樣的問題。深化行政體制改革既要吸取以往的經(jīng)驗教訓(xùn),又要研究應(yīng)對今后的發(fā)展問題,為確保深化行政體制改革取得更好的成效,需要注意幾個容易被誤導(dǎo)的問題。

深化行政體制改革不是弱化政府職能。轉(zhuǎn)變政府職能不是要弱化和淡化政府的管理職能,而是指不適應(yīng)、不符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的管理職能要弱化、淡化。相反,那些適應(yīng)和符合市場經(jīng)濟發(fā)展的管理職能還要強化,以前沒有的要健全,以前弱了的要強起來,一弱、一強同等重要。若認為市場經(jīng)濟條件下的政府就應(yīng)當是小政府、弱政府,轉(zhuǎn)變政府職能就是削弱政府職能,政府少管或不管最好,那是非常片面的認識。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑,采取什么樣的政府,政府的大小怎樣,這要由該國的經(jīng)濟情況、國情特點、社會制度、歷史沿革、傳統(tǒng)文化等多種因素決定。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展,面對充滿生機和活力的經(jīng)濟市場、風(fēng)云變幻的國際國內(nèi)形勢、錯綜復(fù)雜的社會矛盾、突如其來的各種困難和風(fēng)險,政府的作用不是可有可無,而是必須堅強有力。以往改革的教訓(xùn)也告訴我們,在需要保留、加強的職能得到明顯強化的同時,需要弱化、淡化的職能一定要得到實際的調(diào)減,不能只注重增量的擴張,而忽略了存量的壓縮。

深化行政體制改革是一個漸進的過程。深化行政體制改革涉及社會的方方面面,有觀念問題,有實際問題,有思想認識問題,有既得利益問題,有自身動力問題,有組織領(lǐng)導(dǎo)問題,還有經(jīng)濟、文化、社會、政治、國際等外部掣肘因素,改革是一項錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程,不能奢求一蹴而就。改革越是深化就越會觸動以前深埋的矛盾,改得過快或過猛,有可能會造成社會的不穩(wěn)定。必須從思想認識入手,加強宣傳教育和輿論引導(dǎo),使思想觀念首先發(fā)生轉(zhuǎn)變。把改革的力度、發(fā)展的速度與社會可承受的程度有機結(jié)合起來,積極穩(wěn)妥、循序漸進地推進行政管理體制改革。使改革的連續(xù)性與階段性統(tǒng)一起來,既有長遠的謀劃和長期的準備,也要不等不靠,成熟一步走一步。行政管理體制改革是一項循序漸進,沒有終點的常態(tài)化工作,當經(jīng)濟領(lǐng)域或社會發(fā)展方式發(fā)生新的變化時,作為上層建筑的政府行政管理體制也必須做出相應(yīng)調(diào)整。

深化行政體制改革不是只為了經(jīng)濟發(fā)展。市場經(jīng)濟的基本價值觀是追求個人私利最大化和強化價值主體的自我意識。受其影響所滋生的拜金主義、個人利己主義和享樂主義價值觀,對我國原有的價值觀和價值標準產(chǎn)生了劇烈的沖擊。市場經(jīng)濟是一把“雙刃劍”。當市場經(jīng)濟的競爭和資源配置優(yōu)勢與我國政治制度優(yōu)勢相結(jié)合時,會產(chǎn)生巨大的制度效用,創(chuàng)造出經(jīng)濟發(fā)展的“中國奇跡”。當市場經(jīng)濟的負面效應(yīng)與我國政治體制的不足相結(jié)合時,也會產(chǎn)生巨大的災(zāi)難。

深化行政體制改革,建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的體制機制,既要發(fā)揮市場經(jīng)濟的競爭優(yōu)勢和資源配置優(yōu)勢,又要考慮能夠抑制、控制市場經(jīng)濟負面效應(yīng)被放大,把市場經(jīng)濟這種社會動力機制放置在特色社會主義政治制度的框架之內(nèi),用特色社會主義的核心價值觀引導(dǎo)、駕馭市場經(jīng)濟的走向和動力發(fā)揮,逐步確立和完善社會主義的市場經(jīng)濟體制。

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