[摘要]司法地方保護主義，是指一些司法機關(guān)和司法人員將地方、局部利益置于全國、整體利益之上，偏袒本地當事人、損害外地當事人合法權(quán)益的行為。司法地方保護主義嚴重損害了司法權(quán)威，損害了社會公平正義，破壞了社會主義法制的統(tǒng)一。司法地方保護主義是由復雜的、深刻的社會原因造成的。在深化司法體制改革過程中，應(yīng)基于法治思維、采用法治方法，堅決清除司法地方保護主義。

[關(guān)鍵詞]司法地方保護主義； 司法體制改革； 法治中國； 社會公平正義

[中圖分類號]D926[文獻標志碼]A[文章編號]16724917（2014）03002505

在新中國成立后很長一段時間內(nèi)，法院只被視為對敵專政的工具，黨委審批案件是通行的做法，憲法和法律規(guī)定的司法獨立原則形同虛設(shè)。隨著社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展，人民法院的政治地位有所提升，社會執(zhí)法環(huán)境有所改善。但是，在新舊利益格局更替的進程中，社會秩序混亂、社會信用度不高等問題日益突出，司法地方保護主義有日益加重的趨勢。司法地方保護主義是滋生于社會有機體上危害嚴重的“毒瘤”，嚴重損害了司法公正和社會公平正義，能否成功地切除，是中國特色社會主義事業(yè)成敗的勝負手。中央政法委書記孟憲柱指出：“近年來，社會上反映比較多的是司法機關(guān)的人財物受制于地方，司法活動易受地方保護主義的干擾，影響法制統(tǒng)一，損害司法權(quán)威”[1]。克服司法地方保護主義是司法體制改革的重要任務(wù)，也是法學研究的一個重要課題。在全面深化改革的歷史背景下，法學家們有責任充分揭示司法地方保護主義的種種表現(xiàn)、危害與成因，并基于法治思維和法治方式提出克服司法地方保護主義的對策與建議。

一、司法地方保護主義之基本理解

司法地方保護主義，是指一些司法機關(guān)和司法人員將地方、局部利益置于全國、整體利益之上，偏袒本地當事人、損害外地當事人合法權(quán)益的行為。地方保護主義主要存在于雙方當事人不在同一地區(qū)的案件中。在一起案件中，雙方當事人因居住地的不同，可分為三種情況，一是一方當事人為本地人，另一方當事人為外地人；二是雙方當事人都是外地人；三是雙方當事人都是本地人。其中，只有第一種情況，才有可能發(fā)生司法地方保護主義。司法地方保護主義具體表現(xiàn)為：（1）在案件受理方面，對明知本地當事人會敗訴的案件，編造各種理由，拖延立案。歪解關(guān)于管轄和主管的法律條文，拒不受理應(yīng)該立案的案件。對明知無管轄權(quán)的案件，只要本地當事人一起訴就立即受理。亂立被告或第三人，擴大選擇管轄，與外地法院爭管轄權(quán)。還有的將訴訟標的額分解或故意降低，受理在級別上不該由自己管轄的案件。（2）在案件審理方面，對不同地方當事人的態(tài)度判然有別，對外地當事人及其訴訟代理人在參加開庭、閱卷等方面處處設(shè)卡；對本地當事人則提供超越規(guī)定的額外方便。對外地當事人訴訟的案件，久拖不審、不判。對外地當事人錯用、濫用財產(chǎn)保全和先予執(zhí)行措施，強迫外地當事人接受不公平調(diào)解協(xié)議。在證據(jù)的收集、運用上，有利于本地當事人的盡量收集、采用，不利于本地當事人的則視而不見。在法律的適用上，濫用自由裁量權(quán)，盡力做出傾向于本地當事人的不公平的判決和裁定。在外地當事人申訴時，輕率地予以駁回。（3）在案件執(zhí)行方面，對外地當事人申請執(zhí)行案件， 拖壓不辦，而對本地當事人的申請，卻可能超范圍執(zhí)行。有的以本地被執(zhí)行人無履行義務(wù)能力為由隨意中止執(zhí)行。強迫外地當事人與本地當事人達成并接受“執(zhí)行和解協(xié)議”。在執(zhí)行標的的估價上也傾向于本地當事人，把質(zhì)次價高、積壓滯銷、過期變質(zhì)的商品“執(zhí)行”給外地申請人，將執(zhí)行標的物壓低價格“執(zhí)行”給本地申請人。對外地法院委托執(zhí)行的不予理睬，對要求協(xié)助執(zhí)行的，不予配合或橫加干預，甚至為當事人出謀劃策、通風報信。[2]對于這些司法地方保護主義的種種表現(xiàn)，雖然沒有客觀的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但就接觸的個案，以及媒體的報道、社會的傳言、公眾的評價而言，仍能真切地感受到其影響的范圍之大、層次之深。

第12卷第3期劉風景：司法地方保護主義之病狀與診治

北京聯(lián)合大學學報（人文社會科學版）2014年7月

盡管司法地方保護主義的表現(xiàn)形式多種多樣，但它的內(nèi)涵與外延都是特定的。如果把許多不屬于司法地方保護主義，而是“人情”、“關(guān)系”所造成的司法不公現(xiàn)象也列入其中，會形成認識上的偏差、對策上的失偏。例如，司法人員貪賬枉法，不嚴格執(zhí)行判決；對逃避債務(wù)、拒不執(zhí)行法院判決的人聽之任之，這些都是屬于“人情案”、“關(guān)系案”、“金錢案”，是為了個人私利的違法行為，不應(yīng)當簡單地都歸為司法地方保護主義。否則，就將“私”說成了“公”，不利于對這類干擾司法行為的識別和抵制。[3]利益按享有的主體可分為國家利益、集體利益和個人利益。司法地方保護主義是地方的司法機關(guān)為謀取地方的局部利益而犧牲整體利益或者其他地方利益的司法行為，其追求的是與國家利益相沖突的小集體利益。司法地方保護主義主要涉及的是中央與地方、本地與外地的關(guān)系，與徇私枉法、枉法裁判等行為比較，它往往能夠得到人們的同情。社會公眾對“人情案”、“關(guān)系案”、“金錢案”切齒痛恨，已形成“老鼠過街，人人喊打”的社會氛圍，為了減輕司法責任，這些行為往往打著司法地方保護主義的旗號，暗渡陳倉。在理論上，不要混淆司法地方保護主義與司法腐敗，需將兩者進行嚴格的區(qū)分；同時，要認識到司法地方保護主義的危害也是非常嚴重的，必須化大氣力予以鏟除。

二、司法地方保護主義之嚴重危害

近年來，人民群眾對司法不公的意見比較集中，司法公信力不足。雖然各方面都做出了積極的努力，但司法不嚴格、不規(guī)范、不公正的問題仍然存在。司法地方保護主義時有發(fā)生，一些法院喪失中立性、公平性本質(zhì)而淪為地方利益的保護傘，甚至成為地方政府和地方商業(yè)利益集團巧取豪奪、暴力征用的工具，[4]嚴重損害了司法權(quán)威，損害了社會公平正義，破壞了社會主義法制的統(tǒng)一。

第一，破壞法制統(tǒng)一。統(tǒng)一的社會主義法制，要求司法機關(guān)應(yīng)適用同樣的法律解決糾紛?！霸诘胤椒ㄔ盒惺箤徟袡?quán)的法官不是地方的法官”。[5]一些地方司法機關(guān)片面保護本地區(qū)、本部門的局部利益，置國家法律于不顧，濫用手中的權(quán)力，人為地設(shè)置法律禁區(qū)。有的地方對當?shù)乩惔髴艋蛴刑厥怅P(guān)系的企業(yè)實行“掛牌保護”，不準查封、扣押其財產(chǎn)，不準傳訊、控制、拘留其法人代表。有些地方以司法行為將導致企業(yè)面臨倒閉、群眾上訪鬧事等為由，干涉法院、檢察院的司法活動。

第二，損害司法獨立。從行為動因上看，司法地方保護主義有兩種情況：一是內(nèi)心自愿型，即并沒有外界壓力，而是司法機關(guān)自愿、主動之行為。一是外在施壓型，即當司法機關(guān)面臨著外界的干涉、干擾、影響時，不得不迎合地方需求而作出的司法行為。前一種情況姑且不論，就后一種情況而言，它嚴重地損害了司法獨立原則，妨礙法官、檢察官依法獨立行使職權(quán)。例如，有的地方黨政領(lǐng)導利用手中權(quán)力非法干涉法院檢察院的司法活動，甚至將嚴肅執(zhí)法、堅持原則的法官、檢察官調(diào)離審判崗位或者無端給予處罰；有的黨政領(lǐng)導通常以協(xié)調(diào)案件為名，在案件處理過程中就提出傾向性意見，要求法院、檢察院遵照執(zhí)行；有的地方黨政領(lǐng)導指令當?shù)胤ㄔ?、檢察院抗拒執(zhí)行上級司法機關(guān)的決定。

第三，傷害司法公正。司法公正是司法工作的靈魂，沒有公正，司法將會徒具形式。司法公平正義原則，要求司法活動、決定對所有社會成員一視同仁，以同樣的標準對待。所有公民不論年齡、性別、民族、地域、文化程度、職業(yè)、身份、貧富等，法律地位都是平等的，平等地享有權(quán)利、履行義務(wù)。法律對所有公民的合法權(quán)益都平等地予以保護，對所有公民的違法或犯罪行為，一律依法追究法律責任。在司法地方保護主義影響下，有的司法機關(guān)對本地當事人與外地當事人采用不同的法律標準，實行違法悖理的區(qū)別對待，對本地當事人，擴增權(quán)利、減損義務(wù)；對外地當事人擴增義務(wù)、減損權(quán)利。

第四，助長司法腐敗。在市場經(jīng)濟條件下，司法地方保護主義的經(jīng)濟動機越來越明顯，許多行為是出于牟取非法經(jīng)濟利益而實施的。司法地方保護主義雖與“人情案”、“關(guān)系案”、“金錢案”等司法腐敗現(xiàn)象有著明顯的界限，但兩者往往相互結(jié)合，助長了司法腐敗。有的司法腐敗的產(chǎn)生，往往是經(jīng)親戚、朋友、老鄉(xiāng)等為案子說情、斡旋，最終利用手中掌握的權(quán)力，進行權(quán)錢交易。有的以發(fā)展本地經(jīng)濟、維護一方平安的名義，理直氣壯地實行司法地方保護主義，卻暗中收受本地企業(yè)的賄賂。在許多情況下，司法地方保護主義往往成為滋生腐敗的溫床，為徇私舞弊、枉法裁判提供機會。

第五，破壞司法公信力。法治的精義是法律既調(diào)整普通社會成員的行為，也統(tǒng)治政府自身，否則，公民就對法治喪失信心?！耙暾枋鲆粋€法體系之存在，除了人民大致上普遍能夠服從法律外，關(guān)鍵在于官員也必須共同接受包含法體系效力之判準的承認規(guī)則。”[6]國家機關(guān)代表人民行使國家權(quán)力，履行國家職能，對社會的政治、經(jīng)濟、文化、軍事和外交等活動進行全面管理。司法機關(guān)的性質(zhì)及其在國家生活中所占的重要地位，決定了國家機關(guān)在保證法的實施上負有尤為重要的責任。司法機關(guān)及其工作人員必須帶頭嚴格守法、自覺維護法的權(quán)威。對他們而言，守法是絕對的義務(wù)。司法機關(guān)及其工作人員的嚴格守法，是公民守法的前提。建設(shè)法治中國，必然要求司法行為與公布的規(guī)則之間的一致性。如果司法人員都不依法司法，實施司法地方保護主義，踐踏公平正義，公眾對司法的信任將蕩然無存，會挫傷人民群眾建設(shè)法治中國的信心。

三、司法地方保護主義之成因

司法地方保護主義不是外在的、偶然的社會現(xiàn)象，而是復雜的、深刻的社會原因造成的結(jié)果。只有找準病因，方能對癥下藥。

第一，經(jīng)濟原因。隨著放權(quán)讓利的行政性改革和“分灶吃飯”的財政體制改革，地方政府不僅擁有了較大的資源配置權(quán)，而且有相對獨立的經(jīng)濟利益。在目前司法機關(guān)賴以生存和發(fā)展的人財物仍受制于地方的情況下，經(jīng)濟領(lǐng)域的地方保護主義必然會在審判領(lǐng)域有其相應(yīng)的表現(xiàn)形態(tài)，即司法地方保護主義。一些司法機關(guān)自覺或不自覺地會將地方、局部利益置于全國、整體利益之上，設(shè)法偏袒本地當事人，損害外地當事人的合法權(quán)益。

第二，政治原因。黨的十五大提出，“依法治國，是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略?！?999年憲法修正案將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”載入憲法。但在有著深厚人治土壤的中國，依法治國的道路漫長而曲折。當下，有的黨政領(lǐng)導以發(fā)展地方經(jīng)濟、維護穩(wěn)定為名給審判活動設(shè)置障礙；有的黨政領(lǐng)導以為民做主的父母官自居，以言代法、以權(quán)壓法，對個案處理提出具體意見；有的黨政領(lǐng)導把個人濫用職權(quán)的行為等同于組織的依法領(lǐng)導和監(jiān)督；有的黨政領(lǐng)導對沒有領(lǐng)會自己意圖而嚴肅執(zhí)法的法官進行打擊報復。如果司法機關(guān)屈從地方勢力，必然在司法活動中實施地方保護主義。在尊重法律信仰法律的社會環(huán)境尚未形成的背景下，司法機關(guān)獨立公正地行使審判權(quán)檢察權(quán)阻礙重重。

第三，傳統(tǒng)文化原因。中國人“以‘己為中心，像石子一般投入水中，和別人所聯(lián)系的社會關(guān)系，不像團體中的分子一般大家立在一個平面上的，而是像水的波紋一般，一圈圈推開去，愈推愈遠，也愈推愈薄。在這里我們遇到了中國社會結(jié)構(gòu)的基本特性了。”[7]人們之間的權(quán)利義務(wù)往往隨著相互之間關(guān)系親疏而伸縮。隨著社會主義市場經(jīng)濟的初步建立，我國正經(jīng)歷著從熟人社會到陌生人社會的過渡，人際交往中人情色彩趨淡，功利成分增強，但地緣、人際關(guān)系等因素仍然在人的交往中扮演著重要的角色，會成為司法不公的誘因。

第四，司法人員素質(zhì)原因。實現(xiàn)公正司法，不僅要有完善的審判制度，而且要依靠法官檢察官主持正義，嚴格依法辦事?！巴缴撇蛔阋詾檎椒ú荒芤宰孕??！焙玫姆芍贫饶芊駥崿F(xiàn)，關(guān)鍵在于執(zhí)法之人。案件進入司法渠道后，司法人員掌握著“生殺予奪”的大權(quán)，只有思想品德高尚、法律素養(yǎng)深厚者，才能作出公正的判決；如果司法權(quán)被素質(zhì)差的法官、檢察官所把持，當事人的權(quán)利無疑于俎上之魚肉。目前，極少數(shù)法官、檢察官執(zhí)法不嚴，裁判不公，以權(quán)謀私，貪贓枉法，嚴重影響了司法機關(guān)職能作用的發(fā)揮，司法權(quán)威難以樹立，很難使當事人服判息訟，這也為各種社會主體干涉司法活動提供了口實。

第五，司法體制原因。目前，地方司法機關(guān)在辦案經(jīng)費、辦公條件以及裝備等方面要受制于地方財政，使其只能依附于地方政府，對后者言聽計從。在干部管理體制上，司法機關(guān)領(lǐng)導和工作人員的任免權(quán)在同級人大及其常委會。一些地方人大出于維護本地利益的考慮，對一些關(guān)系地方經(jīng)濟利益的案件，以人大監(jiān)督的名義向法院施加壓力。人大代表都把個人意見帶上來，要挾司法機關(guān)，直接干涉具體案件的審理，而法院、檢察院為了使工作報告順利通過，不得不迎合代表們的要求而違心迎合。

在我國，司法地方保護主義的滋生，是由多種原因造成的，其中，司法體制因素至關(guān)重要?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。[8]制度是當代中國建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵，關(guān)注制度將使人們直接面對司法地方保護主義之病根。因而，我們需沿著制度的進路，觀察問題、探尋解決問題之策。習近平指出：“這些年來，群眾對司法不公的意見比較集中，司法公信力不足很大程度上與司法體制和工作機制不合理有關(guān)?！盵9]因而，要徹底清除司法地方保護主義，就必須將注意力集中于司法體制方面。

四、司法地方保護主義之清除

改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化。司法體制改革的直接動機，就是圍繞解決好人民群眾反映強烈的問題，回應(yīng)人民群眾的呼聲和期待。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出：“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義?！彼痉ǖ胤奖Ｗo主義，嚴重地損害了社會公平正義，應(yīng)在深化司法體制改革過程中，基于法治思維，采用法治方法，予以徹底清除。

第一，抓住核心，全面展開。改革司法管理體制，主要有兩項任務(wù)：推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度。司法獨立是抵御地方保護主義的制度屏障，可以確保司法機關(guān)不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。這兩項措施的落實，能使司法機關(guān)有效擺脫地方的干預，依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，還可通過實施其他配套措施，促進司法地方保護主義問題的解決。（1）完善職務(wù)保障。為了保障法官、檢察官嚴格執(zhí)法、獨立公正地審理案件，必須從身份、職務(wù)、經(jīng)濟等方面都建立周到的保障制度。如果對法官、檢察官行使職權(quán)不提供充分的保障，司法活動將無法公正、獨立地進行?！稕Q定》提出：“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。明確各級法院職能定位，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系?！保?）實行司法機關(guān)領(lǐng)導干部異地交流制度。《決定》提出：建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官“有序交流”制度。建立法官、檢察官異地交流制度，鼓勵司法人員在不同地區(qū)實行工作輪換。當下，實施的難度較大，可先實行法院領(lǐng)導干部異地交流制度，使其擺脫人情、關(guān)系的束縛，依法獨立、公正地行使職權(quán)。（3）推進司法公開。司法公開，要求司法活動應(yīng)在公開可視或者能夠了解情況之下進行，要求訴訟程序的每一個階段和步驟，都應(yīng)當依法以當事人和社會公眾看得見、聽得到的方式進行?！稕Q定》更具體地提出：“推進審判公開、檢務(wù)公開，錄制并保留全程庭審資料。增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書?！彼痉ü_對司法權(quán)本身是一種制約，對干預審判者也是一種監(jiān)督。如此，可將各種干預司法行為公之于眾，讓干預司法者不敢干預。

第二，設(shè)定節(jié)點，加快推進。司法體制改革千頭萬緒，紛繁復雜，如果沒有明確的時間節(jié)點，放任自流、改哪算哪，很難有效地推進和深化?！稕Q定》以時不我待的緊迫感，提出“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家”；“推進法治中國建設(shè)”；“加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度”，等等。這里的“加快”、“推進”的用詞，表明我國的法治建設(shè)離人民群眾的期待還有較大的距離，我們應(yīng)具有強烈的使命感，盡快改變與社會發(fā)展不相適應(yīng)的司法體制。黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革開放的戰(zhàn)略任務(wù)，包括司法體制改革，“時間設(shè)計到2020年，按這個時間段提出改革任務(wù)，到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”。[9]可以說，到2020年這個時間點，司法體制改革應(yīng)向前大步推進，找到從根本上解決司法地方保護主義的對策。

第三，立足現(xiàn)實，目標高遠。推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，可在一定程度上克服司法地方保護主義。由原來的縣級、市級，集中到省一級，可減少地方干預，但這并沒有徹底消除司法地方化現(xiàn)象?！笆〖墶比匀皇堑胤降囊粋€層級，事實上，省級黨政領(lǐng)導也可能干預司法案件的處理。因此，這項改革方案具有明顯的過渡性、階段性。我國是單一制國家，司法職權(quán)是中央事權(quán)。將來條件成熟時，應(yīng)實現(xiàn)司法機關(guān)人財物由中央統(tǒng)一管理。這樣的話，可以徹底鏟除滋生司法地方保護主義的體制土壤。“考慮到我國將長期處于社會主義初階段的基本國情，將司法機關(guān)的人財物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難。應(yīng)該本著循序漸進的原則，逐步改革司法管理體制，先將省級以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統(tǒng)一管理?！盵1]還有，建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，也有利于擺脫司法地方保護主義。但對全國現(xiàn)有的3000多個法院實行重新組合工程太大，推行難度大。而且，打破司法轄區(qū)與行政轄區(qū)的重合，要求改變各級法院由地方各級權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并對其負責的體制。一旦這一體制得以改變，各級法院在經(jīng)費來源、法官任命等方面完全與地方脫鉤。[10]該項制度全面鋪開難度很大，目前，先“通過提級管轄、集中管轄，審理行政案件或者跨地區(qū)民商事、環(huán)境保護案件”，待條件成熟后，再“研究建立跨行政區(qū)域的人民法院、人民檢察院”。[1]

第四，擺脫纏繞，果斷決策。關(guān)于司法的“獨立”與“公正”孰先孰后，有兩種主張。一種主張認為，之所以司法不公，是因為法院、檢察院不能實現(xiàn)依法獨立行使職權(quán)；另一種主張認為，為什么法院、檢察院不能依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，是因為存在司法腐敗。實際上，對審判工作干預越多，司法越不獨立，司法的公正與效率就越得不到保障；而審判質(zhì)量越差，全社會對法官的工作就越不放心，審判工作也將受到更大的干預。對于這一個很糾結(jié)的問題，如不作出決斷，深化司法體制改革就不可能有實質(zhì)性突破。必須“果斷決策，下決心走出‘先獨立還是‘先公正的怪圈”。[11]鄧小平指出：“不爭論，是為了爭取時間干。一爭論就復雜了，把時間都爭掉了，什么也干不成。不爭論，大膽地試，大膽地闖?！盵12]改革所面臨的問題復雜異常，各項措施對人的行為、社會關(guān)系的影響，難以作出嚴謹?shù)耐茖А蚀_的計算。為了避免人們之間久議不決、爭論不休，可在實踐中先行先試，勇敢邁出第一步。面對司法的“獨立”與“公正”孰先孰后的悖論，必須從法治發(fā)展的根本方向上予以定位，超越微觀細節(jié)的是非曲直，擺脫認識上的惡性循環(huán)，按照審判規(guī)律，確保法官充分行使審判權(quán)，不受任何外來干預。推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，就是破解司法的“獨立”與“公正”悖論的關(guān)鍵一招，我們將以“獨立”促“公正”，確保司法機關(guān)依法獨立行使司法職權(quán)，消除地方保護主義。