秦芬

摘 要 福建中職學(xué)生國家助學(xué)金資助政策演進(jìn)過程具有助困目標(biāo)明確、資助標(biāo)準(zhǔn)逐步提高、免學(xué)費(fèi)政策惠及面逐步擴(kuò)大以及政策實(shí)施方式靈活等特點(diǎn)。其實(shí)施成效在學(xué)生群體中具有較高滿意度，政策目標(biāo)與預(yù)期相符，實(shí)施意義受到認(rèn)可，但仍存在組織建制不完善、政策對象認(rèn)定存在漏洞、政策執(zhí)行時效性較差、資助額度有待提高、地區(qū)適應(yīng)性考慮不足、政策吸引力有限等問題?？蓮闹贫燃軜?gòu)、運(yùn)行系統(tǒng)、經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制、管理體制等方面優(yōu)化實(shí)施策略，未來政策的演進(jìn)將有向精準(zhǔn)化資助、資助立法等方向發(fā)展的趨勢。

關(guān)鍵詞 中等職業(yè)教育；資助政策；沿革特征；實(shí)施效果；優(yōu)化策略；發(fā)展趨勢

中圖分類號 G718.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）19-0035-07

中職國家資助政策是幫助中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生緩解在校期間的經(jīng)濟(jì)壓力、順利完成學(xué)業(yè)的一大舉措，是國家推進(jìn)教育公平的有效途徑[1]。福建省在落實(shí)國家中職學(xué)生資助政策的過程中，以其實(shí)施方式的靈活性、政策預(yù)測的前瞻性走在全國前列，特別是在全國范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)了中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)，率先提出精準(zhǔn)化資助的全新理念等，受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。中職國家資助政策的推行已近十年，其實(shí)施成效如何？是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)？其地區(qū)適應(yīng)性如何？資助對象及資助工作者如何評價？資助范圍和資助力度是否得當(dāng)？筆者基于福建實(shí)踐模式，就這些具體問題展開了調(diào)查與思考。

一、中職資助政策的演進(jìn)特征

（一）資助目標(biāo)越來越明確，助困功能愈發(fā)凸顯

2006年秋季起，國家助學(xué)金資助政策開始在全國范圍內(nèi)鋪展實(shí)施①，福建開始對全省全日制中職在校生中約20%的困難家庭學(xué)生實(shí)行補(bǔ)助。2007年，中職資助開始納入國家資助政策體系②，福建省于2007年秋季學(xué)期起，將資助金發(fā)放對象進(jìn)一步鎖定為全日制正式學(xué)籍的在校一、二年級所有農(nóng)村學(xué)生（含五年制在校一二年級高職學(xué)生）和非農(nóng)村戶口縣鎮(zhèn)學(xué)生以及城市家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生③。當(dāng)年，全省受資助的中職學(xué)生達(dá)到160408人，占整個中等職業(yè)學(xué)校在校生數(shù)的90%。自2012年的秋季學(xué)期起，福建逐步將國家資助金的發(fā)放對象調(diào)整為正式學(xué)籍一、二年級全日制中職在校涉農(nóng)專業(yè)與非涉農(nóng)專業(yè)家庭經(jīng)濟(jì)貧困學(xué)生。其中，家庭經(jīng)濟(jì)貧困學(xué)生按一、二年級在校生的10%比例進(jìn)行評審認(rèn)定；為確保新、舊政策的順利銜接，新政策從2012年秋季學(xué)期起逐步調(diào)整，并于2013年秋季學(xué)期全部調(diào)整到位④。2013年春季學(xué)期起，福建再次將資助對象調(diào)整為全日制正式學(xué)籍一、二年級在校涉農(nóng)專業(yè)和占在校生10%的非涉農(nóng)專業(yè)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，以及二年級全日制在校中職學(xué)生，國家助學(xué)金覆蓋率由67%降至8%。從資助對象的調(diào)整過程可以看出，針對目前中等職業(yè)學(xué)校很大部分學(xué)生來自農(nóng)村，且其中相當(dāng)一部分來自低收入和經(jīng)濟(jì)困難家庭的現(xiàn)狀，資助金發(fā)放重點(diǎn)傾向于農(nóng)村和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生，說明資助政策的目標(biāo)越來越明確，助困功能愈發(fā)凸顯。

（二）資助標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，資助金發(fā)放額度加大

2006年，中央財政共安排了8億元作為中等職業(yè)教育國家助學(xué)專項資金，對中職學(xué)校5%左右特別困難學(xué)生每人每年補(bǔ)助800元，對15%左右的貧困生每人每年補(bǔ)助600元（其中，對選學(xué)種植、養(yǎng)殖專業(yè)的學(xué)生每人每年減免學(xué)費(fèi)600元，生活費(fèi)補(bǔ)貼400元）。2007年，中央和地方財政進(jìn)一步調(diào)整中職國家助學(xué)專項資金發(fā)放額度，實(shí)際劃撥82億元，占國家助學(xué)金總數(shù)154億元的一半以上，資助額度提高到每生每年1500元，當(dāng)年，福建省下?lián)艿闹新氈鷮W(xué)金達(dá)到24061萬元。2009～2010年，隨著福建中職招生人數(shù)的持續(xù)走高，中職助學(xué)金的劃撥分別高達(dá)34714.99萬元和42292.53萬元。2010～2012年，福建中職招生人數(shù)有所下滑，資助金核撥也相應(yīng)調(diào)整，見表1。2013年，中央財政用于中職資助的額度達(dá)294.62億元，至2014年增加到362.89億元。2015年春季學(xué)期起，中職學(xué)校國家助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步調(diào)整到每生每年2000元?？梢?，中職國家資助政策的資助標(biāo)準(zhǔn)在逐步提高，資助金發(fā)放額度呈逐步加大趨勢。

（三）免學(xué)費(fèi)政策的惠及面逐步擴(kuò)大

2009年5月，福建開始逐步建立和實(shí)施中職免學(xué)費(fèi)政策，對公辦中等職業(yè)學(xué)校正式學(xué)籍全日制的三個年級在校生中，農(nóng)村低保家庭學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生實(shí)施免學(xué)費(fèi)政策（藝術(shù)相關(guān)表演專業(yè)學(xué)生除外），其中農(nóng)村低保家庭學(xué)生按扣除涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生后的50%比例進(jìn)行評審確認(rèn)⑤。從2010年秋季學(xué)期起，福建進(jìn)一步擴(kuò)大免學(xué)費(fèi)受助學(xué)生范圍，新增對全日制民辦中等職業(yè)學(xué)校具有正式學(xué)籍滿足免學(xué)費(fèi)政策條件要求的三個年級學(xué)生，以及對公辦中職學(xué)校正式學(xué)籍的全日制三個年級在校生中，城市家庭經(jīng)濟(jì)貧困學(xué)生免除學(xué)費(fèi)（藝術(shù)類相關(guān)表演專業(yè)學(xué)生除外）⑥。2011年秋季學(xué)期起，福建進(jìn)一步將所有正式學(xué)籍的中職一年級學(xué)生（含非全日制學(xué)生）也納入免學(xué)費(fèi)政策覆蓋范圍；二年級涉農(nóng)專業(yè)（含非全日制）學(xué)生免學(xué)費(fèi)，非涉農(nóng)專業(yè)家庭貧困生按6%比例免學(xué)費(fèi)；三年級學(xué)生涉農(nóng)專業(yè)（含非全日制）免學(xué)費(fèi)，頂崗實(shí)習(xí)困難專業(yè)的家庭經(jīng)濟(jì)貧困生按6%的比例免學(xué)費(fèi)⑦。從2012年秋季學(xué)期起，福建實(shí)施對公辦中職學(xué)校正式學(xué)籍全日制三個年級在校生和民辦全日制正式學(xué)籍的一、二年級學(xué)生全部免學(xué)費(fèi)⑧。至此，福建省在全國范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)了中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)，比《福建省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出的目標(biāo)提早2年實(shí)現(xiàn)。

表1 福建中職學(xué)校實(shí)施國家資助政策惠及人數(shù)與金額

項目 實(shí)施免學(xué)費(fèi)政策 實(shí)施國家助學(xué)金政策

年份 資金（萬元） 人數(shù)（人） 資金（萬元） 人數(shù)（人）

2009年 3493 13829 34714.99 227599

2010年 5224 22414 42292.53 256533

2011年 17232 87082 29087.7 193900

2012年 37034 170600 24577 163842

2013年 66722 343209 10105 75322

2014年 60748 275934 2977 18370

（四）政策實(shí)施方式靈活，助學(xué)金撥付和免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助趨于簡化

福建省從2011年起開始實(shí)施“統(tǒng)一辦卡、集中支付”的助學(xué)金撥付方式，由省學(xué)生資助管理中心與中國銀行、中國建設(shè)銀行、中國郵政儲蓄銀行等三家銀行的省級分行簽訂“中職學(xué)生資助卡”合作框架協(xié)議，采取省屬中職學(xué)校先試點(diǎn)、地市學(xué)校后推廣的辦法，推進(jìn)“集中支付”方式的展開。而對免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助金的發(fā)放方式也經(jīng)歷了如下沿革：2009年，各中職學(xué)校所需資金由省級及市、縣（市、區(qū)）政府財政比照全省義務(wù)教育階段免除學(xué)雜費(fèi)分擔(dān)比例共同承擔(dān)。2011年進(jìn)一步細(xì)化免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，特別是對非全日制補(bǔ)助按學(xué)校隸屬關(guān)系全部由同級財政承擔(dān)。2012年起，對各中職學(xué)校因?qū)嵤┟鈱W(xué)費(fèi)政策而導(dǎo)致實(shí)際辦學(xué)收入減少的部分，做如下方式的彌補(bǔ)：第一、二學(xué)年的費(fèi)用由財政部門依照享受免學(xué)費(fèi)政策學(xué)生人數(shù)，以國家免學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助給學(xué)校；第三學(xué)年的費(fèi)用原則上由各學(xué)校通過輸送學(xué)生到相關(guān)用人單位參與校企合作和頂崗實(shí)習(xí)等方式，最終從用人單位獲取相應(yīng)報酬來彌補(bǔ)，經(jīng)費(fèi)不足部分由財政部門按照不高于該校三年級享受免學(xué)費(fèi)政策學(xué)生總數(shù)50%的比例補(bǔ)助學(xué)校。2014年，福建進(jìn)一步調(diào)整了免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助學(xué)校的辦法，規(guī)定三個學(xué)年都由財政部門按照享受免學(xué)費(fèi)政策學(xué)生人數(shù)，以國家免學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對學(xué)校進(jìn)行全額補(bǔ)助；對民辦中職學(xué)校中符合免學(xué)費(fèi)政策條件的三個年級學(xué)生，按照當(dāng)?shù)赝愋?、同專業(yè)的公辦中職學(xué)校免除學(xué)費(fèi)的國家標(biāo)準(zhǔn)，給予學(xué)校相應(yīng)的補(bǔ)助⑨。從2015年秋季學(xué)期起，福建又對非全日制免學(xué)費(fèi)政策進(jìn)行了進(jìn)一步修訂和完善，非全日制免學(xué)費(fèi)財政補(bǔ)助資金，按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，由招生計劃審批教育部門或人社部門的同級財政統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，省級財政根據(jù)各地資助工作開展的實(shí)際情況，通過以獎代補(bǔ)專項資金的方式予以補(bǔ)助，由各設(shè)區(qū)市結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展實(shí)際和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，制定本地非全日制中等職業(yè)教育規(guī)劃，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際收費(fèi)水平和發(fā)展需要，確定本區(qū)域非全日制免學(xué)費(fèi)工作的補(bǔ)助年限、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等⑩。政策實(shí)施方式更加靈活，資金撥付程序逐漸趨于簡化。

二、中職資助政策實(shí)施成效調(diào)查與分析

（一）調(diào)查方式

本調(diào)查依據(jù)福建省內(nèi)各地市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及區(qū)域地理分布情況進(jìn)行地區(qū)抽樣，樣本范圍覆蓋福州、三明、莆田、漳州、寧德、龍巖、泉州、南平8個主要區(qū)市及部分主要縣市。調(diào)查涵蓋中職學(xué)校共30所，調(diào)查對象為三個年級的中職學(xué)生（其中含60%～70%受助學(xué)生）、中職學(xué)校負(fù)責(zé)資助工作的教師、被抽樣班級的班主任。調(diào)查主要采取調(diào)查問卷并結(jié)合師生座談會的方式進(jìn)行。調(diào)查的主要內(nèi)容有兩項：一是通過對不同學(xué)段學(xué)生和教師的問卷調(diào)查，了解其對當(dāng)前資助政策實(shí)施成效的評價，主要涉及師生雙方對資助政策實(shí)施情況的主觀認(rèn)可度等；二是了解資助政策的地區(qū)開展適應(yīng)性情況，了解全省不同區(qū)域在政策落實(shí)中的具體差異。調(diào)研共發(fā)放學(xué)生問卷1000份，教師問卷500份。回收學(xué)生有效問卷（學(xué)生卷）878份，占學(xué)生問卷總數(shù)的87.8%；教師有效問卷（教師卷）492份，占教師問卷總數(shù)的98.4%。

（二）調(diào)查數(shù)據(jù)與分析

1.資助政策的執(zhí)行力

資助政策的實(shí)施成效如何很大程度上考驗的是中職學(xué)校貫徹落實(shí)政策的實(shí)際執(zhí)行力。首先，在組織建制方面，調(diào)查中了解到，目前省內(nèi)各地的資助機(jī)構(gòu)還不健全，多采取掛靠形式，沒有配備獨(dú)立的辦公場所和辦公設(shè)施，專職人員不足。多數(shù)中職學(xué)校的資助工作由學(xué)生處、學(xué)籍處或辦公室等部門的教師兼職管理。其次，在政策對象的組織認(rèn)定方面，高達(dá)76.2%的教師認(rèn)為該項工作存在較大漏洞。在訪談中了解到，目前校方對資助對象的評定依據(jù)主要參考申請者戶籍所在地民政部門提供的相關(guān)貧困證明，在部分家長利用社會關(guān)系即可取得相關(guān)證明的不良社會風(fēng)氣影響下，其真實(shí)性和可信度尚存質(zhì)疑，且貧困生類型中除低保戶的受助類型較為明確外，其他受助類型的認(rèn)定缺少相關(guān)政府鑒定部門及對證明材料要求的具體規(guī)定，這為學(xué)校認(rèn)定工作增加了難度。調(diào)查問卷（學(xué)生卷）中提及“您所在的班級，是否有非正當(dāng)領(lǐng)取資助金現(xiàn)象的存在？”97.0%反饋為“沒有”，1.4%反饋為“存在不該享受助學(xué)金的卻占用相關(guān)名額”，0.7%反饋“班級存在一些沒見到的學(xué)生占用名額”，另有0.7%反饋“部分已退學(xué)學(xué)生仍占用助學(xué)金名額”。另一組數(shù)據(jù)反饋顯示，有53.2%的學(xué)生選擇“學(xué)?；蛏霞壊块T經(jīng)常到班級內(nèi)核實(shí)受助學(xué)生名單”，30.6%的學(xué)生反饋是“偶爾來”，8.3%的學(xué)生反饋“沒有核實(shí)”，6.4%的學(xué)生甚至表示從未聽說過此事。另有高達(dá)54.5%的學(xué)生表示自己的學(xué)校只在學(xué)期初公布受助學(xué)生名單，此后就再也沒有摸底或進(jìn)行調(diào)整了?？梢姡霐?shù)之多的學(xué)校并沒有在政策對象的認(rèn)定工作上實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理，在政策對象評定方式和后期監(jiān)管環(huán)節(jié)仍存在漏洞。受資助者獲得助學(xué)金的機(jī)會主要是根據(jù)其家庭經(jīng)濟(jì)困難情況，與其日常行為習(xí)慣、學(xué)業(yè)表現(xiàn)、思想道德、家庭突發(fā)事件等沒有進(jìn)一步關(guān)聯(lián)。再次，在政策執(zhí)行的時效性反面，選擇“學(xué)校能按時發(fā)放助學(xué)金”選項的僅占12.5%。進(jìn)一步調(diào)查了解到，除少數(shù)學(xué)校有墊付行為外，大多數(shù)學(xué)校由于上級配套資金不能及時撥付到位而無法做到按月及時發(fā)放，要到學(xué)期末一次性補(bǔ)發(fā)。時效性的偏差有違國家政策按月及時補(bǔ)助困難學(xué)生生活費(fèi)用的初衷，而大部分受助學(xué)生又往往對資助金的使用缺少合理規(guī)劃，在發(fā)放后的短期內(nèi)便已消費(fèi)一空。集中補(bǔ)發(fā)的方式?jīng)]有真正起到解決補(bǔ)助經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生在校學(xué)習(xí)期間解決經(jīng)濟(jì)生活困難的作用。

2.資助政策的惠及度

資助政策惠及度的內(nèi)涵包含兩個方面：一是不同類型政策受益者的需求是否得到滿足，并對比其受資助前后經(jīng)濟(jì)生活是否發(fā)生變化；二是資助額度能否滿足受資助者的實(shí)際需要。

從調(diào)查問卷（學(xué)生卷）中了解到，受資助者的類型分布主要為：城市低保家庭占14.2%，殘疾特教人士占94.%，孤兒、烈士子女占2.7%，下崗職工且無固定收入家庭占2.4%，特困戶家庭占5.6%，家庭及本人遭遇不幸的占3.6%，單親經(jīng)濟(jì)困難的占3.2%，涉農(nóng)的占49%，其他占14.4%。其中，占有份額最大的是涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生，并兼顧其他類型的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，這與政策目標(biāo)所指向的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、改善農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)等初衷相符。進(jìn)一步對比普通學(xué)生與受資助學(xué)生的月經(jīng)濟(jì)消費(fèi)情況發(fā)現(xiàn)，兩大群體的在校月平均消費(fèi)差額約為200～300元。差額支出類型分布為：伙食消費(fèi)90～110元，人際與娛樂支出60～90元，學(xué)習(xí)培訓(xùn)等約40元。進(jìn)一步訪談了解到，55.7%的受資助學(xué)生會優(yōu)先考慮使用助學(xué)金購置學(xué)習(xí)用品或參與專業(yè)相關(guān)技能培訓(xùn)，30.4%是用助學(xué)金來改善日常個人的伙食質(zhì)量?？梢?，助學(xué)金對緩解受資助學(xué)生群體的生活經(jīng)濟(jì)壓力起到一定作用，對提高其生活質(zhì)量有所幫助。

在資助額度方面，37.5%的學(xué)生在校月生活平均開支約為500元以下，51.4%的學(xué)生在校月生活平均開支在500～1000元左右，10.5%的學(xué)生在校月生活平均開支在1000～1500元左右，0.7%的學(xué)生在校月生活平均開支在1500元以上。盡管2006～2015年間，國家對貧困學(xué)生補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)有所提升，目前每生每年的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)已提升至2000元，但是按每生每年在校10個月計算，實(shí)際月平均補(bǔ)助只有200元，無法滿足大部分學(xué)生的月生活消費(fèi)需求。對于中職免學(xué)費(fèi)政策和國家資助金發(fā)放的意義，51.2%的學(xué)生和77.6%的教師都持肯定態(tài)度，認(rèn)為其能對幫助貧困學(xué)生減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、順利完成學(xué)業(yè)起到積極作用，18.9%的學(xué)生和8.5%的教師認(rèn)為至少其可以激勵學(xué)生努力完成學(xué)業(yè)，23.1%的學(xué)生和13.9%的教師認(rèn)為該政策在培養(yǎng)技術(shù)型人才、實(shí)現(xiàn)教育公平方面的意義較大，但也仍有5.4%的學(xué)生表示不清楚該政策的目的。調(diào)查表明，教師群體對該政策的支持擁護(hù)程度大大超過學(xué)生群體，面對政策惠及能力有限的現(xiàn)狀，教師群體抱有更樂觀的態(tài)度和更前瞻性的發(fā)展眼光。

3.資助政策的滿意度

資助政策的滿意度可由兩方面來體現(xiàn)：一是學(xué)生對資助金效用和資助具體方式的認(rèn)可；二是學(xué)校在執(zhí)行資助政策過程中，對政府補(bǔ)助金發(fā)放和申領(lǐng)工作績效的評價。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，滿意度較高的是學(xué)生群體。特別是對資助的具體方式，福建省目前采取直接向?qū)W生發(fā)放“中職學(xué)生資助卡”的方式，較原先的校園卡、餐卡、伙食補(bǔ)助等，更能有效減少資助金發(fā)放過程中學(xué)校干預(yù)的中間環(huán)節(jié)，其安全性和便利性受到學(xué)生群體的一致好評。對資助方式持滿意態(tài)度的占37.60%，比較滿意的占33.60%，一般的占24.80%，不滿意的僅占3.30%。在資助金效用的認(rèn)可方面，57%的學(xué)生認(rèn)為免學(xué)費(fèi)和國家助學(xué)金政策對自己的幫助很大，33. 5%的學(xué)生認(rèn)為效用一般，認(rèn)為作用較小和幾乎沒有作用的占9%?？梢?，大部分受資助者對現(xiàn)行資助政策是認(rèn)可并懷有感恩意識。調(diào)查中，78.6%的學(xué)生和82.5%的教師認(rèn)為國家助學(xué)金政策已達(dá)到或基本達(dá)到預(yù)期效果，見圖1。

圖1 師生對國家資助政策是否達(dá)到預(yù)期成效的主觀反饋

對資助政策滿意度較低的是學(xué)校。滿意度較低的原因是資助政策的短視性挫傷中職校辦學(xué)的積極性，危及中職學(xué)校的生存和長遠(yuǎn)發(fā)展。中職資助政策的受益者是學(xué)生，該政策在造福學(xué)生的同時，卻減少了學(xué)校的實(shí)際收入。由于國家鼓勵中等職業(yè)學(xué)校按市場規(guī)律和企業(yè)對人才規(guī)格的需求辦學(xué)，職業(yè)學(xué)校要與用人單位簽訂畢業(yè)生安置合同，讓三年級學(xué)生參加用人單位的頂崗實(shí)習(xí)，并通過輸送學(xué)生參與校企合作和頂崗實(shí)習(xí)的方式從用人單位獲取三年級免學(xué)費(fèi)的相應(yīng)補(bǔ)助。但是，由于學(xué)生就業(yè)本身就存在困難，用人單位能提供學(xué)生頂崗實(shí)習(xí)的崗位就較為不易了，而且國家沒有明確的法律法規(guī)要求用人單位必須付費(fèi)給學(xué)生，因此，學(xué)校無法真正從用人單位籌措到50%的免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助。因而，對中職學(xué)校而言，實(shí)際上只能領(lǐng)取到財政部門對其以不高于三年級享受免學(xué)費(fèi)學(xué)生人數(shù)50%的比例給予的免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助，造成一定的辦學(xué)資金缺口。以泉州某中職學(xué)校為例，該校在校生2719人，每人原應(yīng)繳納學(xué)費(fèi)2400元。實(shí)行免學(xué)費(fèi)政策后，財政撥付給學(xué)校每年每生2100元，學(xué)校對每年每生的實(shí)際收入減少了300元，共計減少82萬元。該校三年級在校生1082人，財政按學(xué)生數(shù)的50%撥付給學(xué)校，實(shí)際撥付541*2100=11.631萬元。加上前一項減少收入的82萬，學(xué)校累計減少收入93萬多元。特別是作為中高職銜接的五年一貫制學(xué)生，按規(guī)定第三年必須正常在校學(xué)習(xí)，而現(xiàn)行的中職免學(xué)費(fèi)資金補(bǔ)助辦法，對五年制中高職銜接培養(yǎng)模式帶來巨大沖擊。這一狀況在2014年福建免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助實(shí)施方式進(jìn)一步調(diào)整后得到明顯改善。此外，免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助金的撥付不及時也是導(dǎo)致學(xué)校滿意度較低的原因，由于免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助金是由中央和地方財政共同承擔(dān)，上級財政補(bǔ)助資金到位后才配給學(xué)校，各級財政配套采取層級管理的方式導(dǎo)致運(yùn)行效率較為低下，甚至資金由教育局核撥到學(xué)校要運(yùn)轉(zhuǎn)半年左右的時間，致使中職學(xué)校的經(jīng)濟(jì)開支捉襟見肘，影響其日常教學(xué)行政等工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.資助政策的地區(qū)適應(yīng)性

在訪談中了解到，資助政策在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一貫徹執(zhí)行以來，不同區(qū)域在實(shí)施過程中存在一定的差異。目前資助政策的實(shí)施是采取“一刀切”的做法，對不同區(qū)域、不同家庭經(jīng)濟(jì)困難類型的人員比例、地區(qū)物價水平、生活消費(fèi)成本、資助金的需求額度缺乏精細(xì)化的劃分[2]，總體而言，政策對地區(qū)適應(yīng)性的考慮尚顯不足。如，省內(nèi)內(nèi)陸山區(qū)學(xué)生在校月生活平均消費(fèi)在500元以下的占學(xué)生數(shù)的一半以上，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生分布面積較大，在學(xué)生總數(shù)中的占比約為30%～40%，而現(xiàn)有資助政策對非涉農(nóng)專業(yè)貧困生的認(rèn)定名額僅有10%，大多數(shù)班主任表示貧困生資助名額明顯不足。而在省內(nèi)沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，學(xué)生在校月生活平均支出大多在500～1000元左右，甚至是1000～1500元左右，見圖2，大部分學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況較為寬裕，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的比例分布較少，10%的貧困生名額往往有余，一部分不需要享受國家助學(xué)金補(bǔ)助的學(xué)生也成為了資助對象，嚴(yán)重影響了資助工作的公正性。

圖2 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)學(xué)生月消費(fèi)水平對比

5.資助政策的吸引力

衡量中職資助政策實(shí)施成效的一大指標(biāo)，是考察其對初中畢業(yè)生的政策吸引力，能否吸引到更多的優(yōu)秀青年報考中職學(xué)校[3]，而最直觀的測量方式是觀察政策實(shí)施后，中職學(xué)校招生人數(shù)是否有明顯變化。如圖3所示，自2006年福建開始實(shí)施中職資助政策起，中職招生人數(shù)呈總體上漲趨勢，但增幅不大。2009年因免學(xué)費(fèi)政策開始推行，中職招生人數(shù)較上年明顯提升，并與高中招生比例較為接近，但次年招生人數(shù)又有所下滑。中職招生人數(shù)至2011年達(dá)到峰值，當(dāng)年中職招生人數(shù)共計251705人，甚至趕超高中招生人數(shù)，這與當(dāng)年免學(xué)費(fèi)資助范圍的進(jìn)一步調(diào)整擴(kuò)大有一定關(guān)聯(lián)，但在其后幾年，中職招生人數(shù)又有所回落。可見，免學(xué)費(fèi)政策對學(xué)生入讀中職學(xué)校的吸引力較為有限。被抽樣的學(xué)生中，有85.2%表示選擇中等職業(yè)學(xué)校并非因為國家相關(guān)優(yōu)惠政策，其選擇學(xué)校類型時更多考慮的是個人學(xué)業(yè)成績狀況與自身興趣發(fā)展的因素[4]。

圖3 福建省歷年中職及高中學(xué)校招生數(shù)（單位：人）

三、中職資助政策的優(yōu)化策略及發(fā)展趨勢

（一）資助政策的優(yōu)化策略

1. 優(yōu)化資助管理運(yùn)行系統(tǒng)，完善制度架構(gòu)

中職學(xué)生資助管理工作的順利開展，需要調(diào)動教育部門、財政部門、金融機(jī)構(gòu)等組織相互配合、協(xié)調(diào)互動，因而，優(yōu)化資助管理組織運(yùn)行系統(tǒng)勢在必行。首先，應(yīng)加快建立中職學(xué)生資助工作的專職機(jī)構(gòu)，配備管理人員專職隊伍，各地學(xué)生資助管理中心及學(xué)校資助工作管理部門在組織編制、場地設(shè)施方面都應(yīng)有明確的配備標(biāo)準(zhǔn)，以保障其對政策的貫徹執(zhí)行。其次，從制度上完善中職學(xué)生資助管理運(yùn)行系統(tǒng)，是促進(jìn)中職學(xué)生資助政策長期化、可持續(xù)化發(fā)展的有力措施。在落實(shí)資助政策過程中，應(yīng)對執(zhí)行規(guī)范、操作流程、監(jiān)督管理等有一套明確的制度規(guī)定，為管理工作過程的規(guī)范性和程序性提供制度依據(jù)。如，對不再具有助學(xué)金申領(lǐng)資格的異常學(xué)籍學(xué)生情況進(jìn)行登記[5]、將家庭突發(fā)事件導(dǎo)致貧困的學(xué)生及時納入資助系統(tǒng)并進(jìn)行跟蹤幫扶、實(shí)時補(bǔ)充更新學(xué)生信息管理系統(tǒng)等，逐步實(shí)現(xiàn)資助工作的動態(tài)化和精細(xì)化管理。

2.優(yōu)化經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)財政補(bǔ)貼力度

由于資助政策的推行是一個長期的、動態(tài)的、漸進(jìn)的過程，需要不斷地補(bǔ)充和豐富經(jīng)費(fèi)來源。目前，資助經(jīng)費(fèi)大多是依靠各級政府財政專項劃撥，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平下，政府財政補(bǔ)貼力度相當(dāng)有限。從優(yōu)化經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制的角度出發(fā)，應(yīng)鼓勵中職學(xué)校自行開發(fā)和拓展資助經(jīng)費(fèi)的籌措渠道，如，邀請社會團(tuán)體和愛心人員加入資助隊伍，或吸引經(jīng)濟(jì)效益高、社會責(zé)任心強(qiáng)的熱心企業(yè)參與到資助行列，從而建構(gòu)起政府專項撥款為主體、學(xué)生勤工助學(xué)為補(bǔ)充、社會援助為支撐的多元資助經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，動員各方力量協(xié)同資助，共同提高資助力度。

3. 優(yōu)化資助方式，建立評先獎優(yōu)機(jī)制

優(yōu)化獎助方式，特別是由省政府增設(shè)榮譽(yù)性獎學(xué)金項目，以獎勵優(yōu)秀學(xué)生的方式鼓勵中職學(xué)生爭取先進(jìn)、鞭策后進(jìn)，培養(yǎng)其樹立榮譽(yù)感、自豪感與責(zé)任感，從而引導(dǎo)整個中等職業(yè)教育評價模式轉(zhuǎn)變，對進(jìn)一步提升資助政策效果，健全中職資助政策體系，切實(shí)增強(qiáng)中等職業(yè)教育吸引力以及促進(jìn)中等職業(yè)教育提升質(zhì)量和服務(wù)社會水平都將有積極而深遠(yuǎn)的意義。這一優(yōu)化舉措備受中職學(xué)校推崇，在調(diào)查中，有96%的受訪學(xué)校認(rèn)為出臺省政府中職獎學(xué)金很有必要；79%受訪學(xué)校建議資金額度在3000～5000元之間比較合適；92%的受訪學(xué)校建議評審對象的設(shè)定按照中職全日制學(xué)生數(shù)0.5%～1%的比例來評定比較合適。評先獎優(yōu)機(jī)制的改革和推行，將有助于樹立中職學(xué)生的正面形象，更有助于中職學(xué)校教學(xué)育人工作的開展。資助政策不僅應(yīng)具有助困功能，更應(yīng)具有獎優(yōu)的激勵功能，進(jìn)而在全省范圍內(nèi)逐步形成免學(xué)費(fèi)、助學(xué)金和獎學(xué)金相結(jié)合的中職資助多元化模式。

4.優(yōu)化資助管理體制，提高資金流轉(zhuǎn)效率

資助工作管理體制的優(yōu)化和革新，是提高資金流轉(zhuǎn)效率的根本途徑。目前，各級政府財政設(shè)置存在審批層次過多、資金流轉(zhuǎn)鏈條過長的問題，導(dǎo)致資金撥付效率低下。從優(yōu)化資助管理體制的角度出發(fā)，應(yīng)考慮在資助專項資金撥付方面減少政府層級間的體制壁壘，簡化資金劃撥程序，縮短申報流轉(zhuǎn)時間，在保障資金安全的前提下，提高資金流轉(zhuǎn)效率。特別是對中職學(xué)校免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助金的核撥方面，建議可采取生均預(yù)撥款的方式，參考學(xué)校上年招生計劃數(shù)、結(jié)合該校學(xué)生實(shí)際報到率、輟學(xué)率等進(jìn)行提前測算，有關(guān)部門于學(xué)期初預(yù)撥資金，到學(xué)期末再由學(xué)校財務(wù)部門多退少補(bǔ)，以減少資金拖欠和滯后現(xiàn)象的發(fā)生，最大限度滿足中職學(xué)校辦學(xué)管理的基本經(jīng)費(fèi)需求。

5.優(yōu)化空間實(shí)施策略，提高區(qū)域政策落實(shí)的靈活性

各地政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展?fàn)顩r、城鎮(zhèn)化建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及地方財政支付水平，結(jié)合區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展的具體情況，充分考慮當(dāng)?shù)刂新殞W(xué)校的布局特征、辦學(xué)規(guī)模、層次等，進(jìn)一步規(guī)劃和細(xì)化國家資助政策的具體條款與實(shí)施細(xì)則。從滿足職業(yè)教育發(fā)展規(guī)律的要求出發(fā)，在國家資助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，因地制宜地制定和實(shí)施適合當(dāng)?shù)芈殬I(yè)教育發(fā)展的地方政府財政資助支持計劃，具體制定本區(qū)域內(nèi)中職學(xué)生生均經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，從而有效提高各區(qū)域資助配套政策的可操作性。從優(yōu)化政策的空間實(shí)施策略出發(fā)，可以在倡導(dǎo)公益性的前提下，建構(gòu)區(qū)域性中職學(xué)生資助經(jīng)費(fèi)保障體系，確立區(qū)域化資助模式。由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)先行示范，發(fā)揮集聚與擴(kuò)散效應(yīng)，進(jìn)而帶動經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。從全省大局的角度出發(fā)，甚至可以取消在制度層面上對區(qū)域間資金流動的限制，建立一整套跨地區(qū)的資助資金供應(yīng)鏈條，以在更廣闊的范圍內(nèi)逐漸打造合理的資助經(jīng)費(fèi)保障系統(tǒng)，進(jìn)而提高資助工作的整體成效。

（二）政策發(fā)展趨勢

1.精準(zhǔn)化資助的政策趨勢

精準(zhǔn)化資助是未來中職資助政策的發(fā)展趨向，也是對未來學(xué)生資助管理工作的更高要求。精準(zhǔn)化資助的“精”，其內(nèi)涵是精準(zhǔn)、精細(xì)，是資助管理工作的目標(biāo)和努力方向，具體體現(xiàn)在三個方面：資助對象認(rèn)定的精準(zhǔn)；資助地域投放的精準(zhǔn)；資助額度的精準(zhǔn)。精準(zhǔn)化資助的“準(zhǔn)”，是對資助供求關(guān)系中契合度、恰切度的要求，指的是資助力度能滿足不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)困難層次的資助金受益者改善經(jīng)濟(jì)生活的基本需要。

精準(zhǔn)化資助具體包含如下內(nèi)容：一是探索建立貧困生認(rèn)定指標(biāo)體系，建檔入庫，精準(zhǔn)確定資助對象；二是通過建立獎助指標(biāo)體系，對受助對象的優(yōu)秀或貧困程度等各項指標(biāo)量化評級，分別給予相應(yīng)的獎勵補(bǔ)助，獎助額度因人而異；三是通過計算各地區(qū)各學(xué)段的教育成本、每個學(xué)生家庭的教育投資能力及其資助需求，實(shí)現(xiàn)獎助的標(biāo)準(zhǔn)化；四是在資助管理工作中，建立資助動態(tài)管理信息系統(tǒng)，資助對象實(shí)行一生一號，并根據(jù)資助對象接受其他資助等實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，使資助對象有進(jìn)有出；五是在資助經(jīng)費(fèi)分配上，對資助金的投放實(shí)施分類指導(dǎo)，根據(jù)各區(qū)域和學(xué)校貧困學(xué)生分布情況，科學(xué)測算，向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)傾斜，重點(diǎn)投向需要資助的內(nèi)陸貧困山區(qū)。

2.資助立法的政策趨勢

隨著近年國家資助政策的推進(jìn)深入，各地積累了相當(dāng)?shù)馁Y助工作實(shí)踐經(jīng)驗，為建立統(tǒng)一、歸整、完善的資助法律體系奠定了良好基礎(chǔ)，立法時機(jī)漸趨成熟，應(yīng)加快立法進(jìn)程，建立起一個嚴(yán)密的資助法律體系，在已經(jīng)出臺的具有原則性、根本性的上位法《中華人民共和國職業(yè)教育法》《職業(yè)教育法》的基礎(chǔ)上， 出臺具有操作性、實(shí)踐性的《職業(yè)教育資助法》[6]作為下位法，給資助政策的可持續(xù)性發(fā)展以法律保障。資助立法的具體展開包括如下方面工作：首先，各地專設(shè)獨(dú)立的資助管理部門和監(jiān)管部門，以法律的形式規(guī)定相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。其中，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)有權(quán)制定相關(guān)規(guī)定，通過建章立制的方式確保被監(jiān)管的資助機(jī)構(gòu)履行相關(guān)法律義務(wù)，負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理資助金的發(fā)放、流轉(zhuǎn)情況。建立健全資金申領(lǐng)和發(fā)放的監(jiān)控機(jī)制，從最經(jīng)常發(fā)生的虛報非全日制招生人數(shù)入手，及時掌握異常資金申報現(xiàn)象，對違規(guī)違法行為及其責(zé)任進(jìn)行制裁和處罰，實(shí)現(xiàn)對資助資金安全監(jiān)督檢查的長效化和規(guī)范化，從法律層面建構(gòu)起防范非法套取國家資助金的防線，也為各級地方財政提供資金支持而做出強(qiáng)力保障。其次，以《職業(yè)教育資助法》專項立法為依據(jù)，明確資助法律的責(zé)任主體，規(guī)定責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)。責(zé)任主體包括各級資助中心、學(xué)校和學(xué)生，三方當(dāng)事人的相互法律關(guān)系為：以學(xué)校承擔(dān)具體學(xué)生資助管理工作為紐帶，維系學(xué)生提出申請與資助中心提供發(fā)放助學(xué)金的法律聯(lián)系。資助中心代表國家，完成對中職學(xué)校的財政預(yù)算與分配撥款任務(wù)。學(xué)生作為權(quán)利主體，可按照國家資助政策的相關(guān)規(guī)定，在滿足一定申報條件的前提下享受國家資助金。再次，《職業(yè)教育資助法》應(yīng)對資助工作的目標(biāo)、原則、形式等有明確界定，在資助機(jī)構(gòu)的設(shè)置、組織與運(yùn)行、管理與監(jiān)督、申請與發(fā)放等環(huán)節(jié)都要有細(xì)致的規(guī)定，使其逐步走上規(guī)范化和法治化的軌道。對資助中心、學(xué)校和學(xué)生在資助法律規(guī)定的職責(zé)范圍產(chǎn)生的違法行為追究法律責(zé)任，最大程度地保證資助政策的穩(wěn)定發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]王偉英.中等職業(yè)學(xué)校國家助學(xué)金政策的思考[J].廣東技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報，2012（2）：73-75.

[2]司馬云杰.文化價值論[M].濟(jì)南：山東人民出版社，1990（2）：225.

[3]邢暉.國家中職助學(xué)新政策：職業(yè)教育發(fā)展的助動力[N].中國教育報，2008-01-10（3）.

[4]于洪姣.國家助學(xué)金資助政策增強(qiáng)中等職業(yè)教育吸引力的實(shí)證研究[J].河南科技學(xué)院學(xué)報，2012（8）：12-15.

[5]李小麗.中等職業(yè)學(xué)校國家助學(xué)金政策實(shí)施問題研究[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報，2012（6）：116-120.

[6]鮑為.中等職業(yè)學(xué)校資助制度法學(xué)分析[D].武漢：武漢理工大學(xué)，2009：35.

On the Evolution Characteristics， Implementation Effects and Policy Trends of Grant Policies of

Secondary Vocational Education

——Based on Investigation and Analysis of Practice Patterns in Fujian

Qin Fen

Abstract The evolution of national grant policies for secondary vocational students in Fujian Province involves features as specific goals， gradual improving funding standards， gradually expanding free tuition policy coverage and flexible policy， etc. Its positive effects include higher satisfaction in the student groups， matching policy goals and expectations， recognition for implementation effects， but it still need improvement in the following aspects： imperfect organization establishment， loophole of policy target confirmation， poor effectiveness of policy implementation， low funding lines， regional planning，limited policy appeal， etc. To perfect the policy implementation strategy， it should start from the operating system， system architecture， sharing mechanism of funds and management system. The evolution of future policy will have the tendency as accurate financing， financing legislation and so on.

Key words secondary vocational education； financial aid policy； evolution characteristics； implementation effects； optimization strategy； development trends

Author Qinfen， assistant researcher of Fujian Institute of Education Science （Fuzhou 350003）