張玉磊+徐貴權(quán)

[摘 要]發(fā)軔于地方實踐的重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，是我國社會管理領(lǐng)域一項重大的制度創(chuàng)新，目前已經(jīng)上升為中央層面的頂層設(shè)計并在實踐中運行良好，對推進我國維穩(wěn)模式轉(zhuǎn)型、提高維穩(wěn)成效意義重大。經(jīng)過十多年的探索和實踐，穩(wěn)評機制的基本框架已經(jīng)初步形成，主要由穩(wěn)評主體、穩(wěn)評對象、穩(wěn)評內(nèi)容、穩(wěn)評方法、穩(wěn)評程序、配套制度等組成。作為一項極具中國特色的新生制度，穩(wěn)評機制尚處于由粗放式向規(guī)范化、精細化發(fā)展的階段，需要立足于現(xiàn)實問題采取相應(yīng)的對策進行完善。

[關(guān)鍵詞]重大決策；社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；社會管理；維穩(wěn)模式

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2015）04-0080-09

一、重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的提出與意義

美國學(xué)者塞繆爾·P.亨廷頓指出：“穩(wěn)定成為問題，正是變革社會或現(xiàn)代化過程中的特征”[1]（P46）。當(dāng)前我國正處于以城鎮(zhèn)化快速推進為主要標(biāo)志的現(xiàn)代化進程中，社會轉(zhuǎn)型的力度空前，與之伴隨的是社會風(fēng)險急劇增加，社會矛盾與社會沖突愈發(fā)激烈，維護社會穩(wěn)定成為政府治理的新常態(tài)。中國的社會穩(wěn)定問題，既是目前所處的特殊發(fā)展階段必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，又是制度供給與制度保障缺失的產(chǎn)物。因此，必須站在社會管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略高度上，將社會穩(wěn)定問題的解決納入制度化的軌道，而重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制（以下簡稱“穩(wěn)評機制”）就是這樣一種制度創(chuàng)新和嘗試。

作為改革與發(fā)展推進載體的重大決策，在增進公共利益的同時，也蘊含著巨大的社會穩(wěn)定風(fēng)險，往往成為涉穩(wěn)事件的導(dǎo)火索和危險源。傳統(tǒng)的對重大決策的評估往往僅從經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)保等方面展開，而對重大決策蘊含的社會穩(wěn)定風(fēng)險缺乏足夠的重視。鑒于許多社會矛盾和社會沖突都起因于關(guān)涉群眾切身利益的重大決策考慮不周或估計不足，四川省遂寧市在2004年“漢源事件”后開始了建立穩(wěn)評機制的探索，由此開創(chuàng)了中國建立穩(wěn)評機制的先河，穩(wěn)評機制也在維穩(wěn)實踐中逐漸健全和完善。此后，上海、浙江、江蘇、山東、遼寧、河南等地紛紛來遂寧調(diào)研學(xué)習(xí)，相繼把穩(wěn)評機制引入本地區(qū)的社會管理領(lǐng)域。鑒于穩(wěn)評機制在社會管理領(lǐng)域卓越的實效性，2007年中央維穩(wěn)辦轉(zhuǎn)發(fā)了四川省遂寧市建立穩(wěn)評機制的經(jīng)驗，要求各地建立和實施穩(wěn)評機制。由此，發(fā)軔于地方實踐的穩(wěn)評機制成為中央層面的頂層設(shè)計，進入全國推廣階段。

黨的十八大和十八屆三中全會更是明確強調(diào)要“建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制?！彼^重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，是指對涉及較多公共利益的重大決策（實踐中往往是指包括重大決策、重大項目、重大改革等在內(nèi)的重大事項）在制定、出臺及實施前，采取科學(xué)方法，對其蘊含的社會穩(wěn)定風(fēng)險進行先期預(yù)測、分析和研判，制定相應(yīng)的社會穩(wěn)定風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案和化解策略，并將穩(wěn)評結(jié)論作為重大決策重要依據(jù)的一項制度。穩(wěn)評機制的建立，有利于形成以源頭治理、動態(tài)維穩(wěn)、主體多元、協(xié)作共治、事前預(yù)防為主要特征的新型維穩(wěn)模式，對于地方政府跳出越維穩(wěn)越不穩(wěn)的“維穩(wěn)怪圈”，提高維穩(wěn)治理成效，實現(xiàn)改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的有機統(tǒng)一具有重大的現(xiàn)實意義。

二、重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的基本框架

目前各地的穩(wěn)評機制基本上都是以遂寧模式為藍本建立的，穩(wěn)評機制的實施細則也大多是依據(jù)遂寧模式撰寫的。不過，各地也都在遂寧模式的基礎(chǔ)上因地制宜，自主探索創(chuàng)新，形成了極富地方特色的穩(wěn)評模式，較具代表性的有江蘇“淮安模式”、山東“煙臺模式”、遼寧“沈陽模式”、河南“澠池模式”等。這些穩(wěn)評模式在穩(wěn)評主體的界定、穩(wěn)評對象的選擇、穩(wěn)評指標(biāo)的選取、穩(wěn)評流程的操作、穩(wěn)評方法的運用以及配套制度的建設(shè)等方面均呈現(xiàn)出一些差異性特征，但總的來說，其基本框架是一致的，主要包括六方面內(nèi)容。

（一）穩(wěn)評主體

穩(wěn)評機制的實施首先要明確穩(wěn)評主體。一般來講，穩(wěn)評主體是掌握一定穩(wěn)評權(quán)力并承擔(dān)穩(wěn)評責(zé)任的組織或個人。

1.穩(wěn)評組織領(lǐng)導(dǎo)主體是制定穩(wěn)評政策、確立穩(wěn)評責(zé)任主體、協(xié)調(diào)穩(wěn)評工作的組織機構(gòu)。各地在穩(wěn)評實踐中為加強穩(wěn)評工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，基本上確立了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、維護社會穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室負責(zé)組織協(xié)調(diào)的組織領(lǐng)導(dǎo)體系（見圖1）。

2.穩(wěn)評責(zé)任主體是對重大決策負有責(zé)任的政府相關(guān)職能部門，一般包括直接責(zé)任主體和間接責(zé)任主體。重大決策的提出和起草部門、重大項目的報建（批）部門、重大改革的牽頭部門等都可以成為穩(wěn)評的責(zé)任主體。實踐中，由于重大決策一般涉及多個領(lǐng)域和多個部門，往往具有多個穩(wěn)評責(zé)任主體，但必須確定一個直接責(zé)任主體。目前穩(wěn)評責(zé)任主體往往又是穩(wěn)評執(zhí)行主體，是穩(wěn)評的主導(dǎo)性力量，在穩(wěn)評的各個環(huán)節(jié)占據(jù)核心地位。

3.穩(wěn)評執(zhí)行主體是指具體實施穩(wěn)評工作的機構(gòu)或部門，可以是政府相關(guān)職能部門，也可以是獨立的第三方。為增強穩(wěn)評的客觀性和公正性，穩(wěn)評機制的發(fā)展趨勢是將穩(wěn)評責(zé)任主體與穩(wěn)評執(zhí)行主體分離，穩(wěn)評責(zé)任主體作為委托方將穩(wěn)評的具體工作委托給第三方實施。

4.穩(wěn)評監(jiān)督主體是負責(zé)監(jiān)督穩(wěn)評工作的所有組織或個人，包括人大機關(guān)、司法機關(guān)、政府內(nèi)部的監(jiān)督機構(gòu)、維穩(wěn)辦、新聞媒體以及公眾等。

5.穩(wěn)評民主參與主體是除政府以外所有參與穩(wěn)評的主體，包括參與穩(wěn)評的利益群體、公眾、評估機構(gòu)、專家學(xué)者、新聞媒體等。

（二）穩(wěn)評對象

穩(wěn)評對象也叫穩(wěn)評客體、穩(wěn)評范圍。理論上來說，穩(wěn)評對象非常明確，即包括重大決策、重大項目和重大改革等在內(nèi)的與群眾利益密切相關(guān)而又蘊含巨大社會穩(wěn)定風(fēng)險的重大事項。在穩(wěn)評實踐中，關(guān)于穩(wěn)評對象的選擇各地尚有爭議，且對于不同類型穩(wěn)評對象的穩(wěn)評重點也不一樣（見表1）。endprint

（三）穩(wěn)評內(nèi)容

穩(wěn)評內(nèi)容主要是指應(yīng)從哪些方面進行穩(wěn)評，涉及穩(wěn)評指標(biāo)的選取和每項指標(biāo)的權(quán)重等內(nèi)容。盡管當(dāng)前各地在穩(wěn)評內(nèi)容的確定上還存在差異，但主要集中在合法性、合理性、可行性和可控性四個方面。北京國際城市發(fā)展研究院在2011年國際城市論壇年會上發(fā)布了關(guān)于穩(wěn)評機制的研究報告，報告從四個方面設(shè)計了穩(wěn)評指標(biāo)體系（見表2）。

（四）穩(wěn)評方法

穩(wěn)評方法是對重大決策所蘊含的社會穩(wěn)定風(fēng)險進行定性、定量和定時分析所采用的基本工具，科學(xué)地掌握和運用穩(wěn)評方法，是做好穩(wěn)評工作、實現(xiàn)穩(wěn)評目標(biāo)的根本手段和重要保證。目前各地在穩(wěn)評實踐中采用的穩(wěn)評方法主要可以分為定性評估法、定量評估法、定時評估法和綜合評估法。其中，定性評估法以邏輯判斷為主，通過對穩(wěn)評信息整理并結(jié)合理論分析對穩(wěn)評狀況做出評估；定量評估法是運用穩(wěn)評變量之間的相互關(guān)系來對穩(wěn)評狀況進行評估的方法；定時評估法是在考察穩(wěn)評變量隨時間變化的數(shù)學(xué)模型基礎(chǔ)上外推的穩(wěn)評方法；綜合評估法就是綜合運用了定性、定量、定時評估的方法。

在穩(wěn)評實踐中，鑒于穩(wěn)評的復(fù)雜性和不可預(yù)測性，各地一般會結(jié)合具體的穩(wěn)評事項，強調(diào)在全面、系統(tǒng)的社會調(diào)查基礎(chǔ)上，綜合運用各種穩(wěn)評方法，獲取公眾的利益訴求和滿意程度，進而確定穩(wěn)評事項的風(fēng)險等級（見表3）。

（五）穩(wěn)評程序

科學(xué)規(guī)范的穩(wěn)評程序是穩(wěn)評工作有序進行的重要保證，盡管當(dāng)前各地穩(wěn)評工作的具體操作流程有所差異，但基本遵循五個步驟。

1.明確穩(wěn)評對象，確定責(zé)任主體。穩(wěn)評工作的起點就是明確穩(wěn)評對象，在此基礎(chǔ)上，要按照屬地管理、分級負責(zé)的原則確定穩(wěn)評責(zé)任主體。

2.制訂穩(wěn)評方案，獲取穩(wěn)評信息。穩(wěn)評責(zé)任主體要牽頭組織相關(guān)力量，形成多方主體參與。穩(wěn)評執(zhí)行主體對穩(wěn)評對象進行初步研判，準(zhǔn)確把握穩(wěn)評重點，制訂完善的穩(wěn)評方案，并綜合采用多種穩(wěn)評方法收集與穩(wěn)評相關(guān)的信息。

3.編制穩(wěn)評報告，制訂應(yīng)急預(yù)案。在獲取充分的穩(wěn)評信息基礎(chǔ)上，通過對穩(wěn)評對象蘊含的涉穩(wěn)風(fēng)險因素的分析，確定風(fēng)險等級，在此基礎(chǔ)上編制穩(wěn)評報告，同時制訂社會穩(wěn)定風(fēng)險防范化解應(yīng)急預(yù)案。

4.評鑒穩(wěn)評報告，執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案。維穩(wěn)部門召集第三方機構(gòu)、專家學(xué)者等對穩(wěn)評結(jié)論的科學(xué)性進行研判，若決定實施則執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案，落實相關(guān)措施。

5.督查穩(wěn)評項目，持續(xù)開展穩(wěn)評。穩(wěn)評責(zé)任主體要持續(xù)督查穩(wěn)評項目，確保應(yīng)急預(yù)案得到有效實施，并針對穩(wěn)評項目運行過程中新的涉穩(wěn)風(fēng)險因素，開展后續(xù)評估，做到穩(wěn)評動態(tài)化、全程化。

（六）配套制度

穩(wěn)評機制有效運行的最核心問題是賦權(quán)與問責(zé)，所有的制度建設(shè)必須圍繞這兩個方面來進行。在賦權(quán)方面，需要制定相關(guān)法律規(guī)章，確保穩(wěn)評機制的規(guī)范性和權(quán)威性。當(dāng)前許多地方開展了關(guān)于穩(wěn)評機制的規(guī)范化、法治化治理探索，頒布了許多穩(wěn)評機制的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，出臺了許多穩(wěn)評機制的實施辦法（或細則），如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見（試行）》、國家發(fā)展改革委《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》、衛(wèi)生部《關(guān)于建立衛(wèi)生系統(tǒng)重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見（試行）》、《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》、《江蘇省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法（試行）》等。這些規(guī)章雖然法律位階較低，但對穩(wěn)評機制尤其是在該制度建立初期的發(fā)展起到了巨大的推動作用。在問責(zé)方面，需要加強問責(zé)制度建設(shè)，保障穩(wěn)評機制的落實。各地在穩(wěn)評機制建設(shè)實踐中，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本地實際情況，一般將穩(wěn)評工作納入黨委、政府的績效目標(biāo)考核體系之中，建立了關(guān)于穩(wěn)評機制的責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，制定了諸如一票否決、組織處理、紀律處分等責(zé)任追究辦法。

三、重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的現(xiàn)實問題

雖然近年來穩(wěn)評機制發(fā)展迅速，但在我國尚處于試點階段，各地只是剛剛建立了穩(wěn)評機制的制度框架，在很多實施細則方面還有很大的完善空間。同時，作為較晚發(fā)展的一種社會影響評價類型，不同于已經(jīng)相對成熟的經(jīng)濟評估、安全評估、環(huán)境評估，國內(nèi)外可供借鑒的穩(wěn)評理論和經(jīng)驗非常有限。因此，穩(wěn)評機制遠遠沒有達到完善的程度。

（一）理論研究滯后于實踐發(fā)展

“實踐先行，理論跟進”是穩(wěn)評機制發(fā)展過程中的一個鮮明特征。穩(wěn)評機制是在當(dāng)前我國社會穩(wěn)定風(fēng)險高發(fā)的社會背景下和“穩(wěn)定壓倒一切”的政治生態(tài)環(huán)境下的產(chǎn)物，是基于實踐呼喚、回應(yīng)實踐要求的一項制度性創(chuàng)新。例如四川省遂寧市、上海市分別是在2004年“漢源事件”和2007年“磁懸浮事件”后才開始探索建立穩(wěn)評機制的。隨著穩(wěn)評機制在全國范圍內(nèi)的迅速推進以及其在實踐中價值的不斷彰顯，該制度引起了理論界的關(guān)注，并陸續(xù)出現(xiàn)了一些學(xué)術(shù)研究成果。如學(xué)者們分別運用風(fēng)險社會理論、公民社會理論、社會燃燒理論、利益相關(guān)者理論、政策縫隙理論等對穩(wěn)評機制進行理論構(gòu)建，并從宏觀層面對穩(wěn)評機制的運行框架展開探討。然而，相比于穩(wěn)評機制在實踐中開展得“如火如荼”，理論界對穩(wěn)評的研究處于滯后狀態(tài)，相關(guān)研究成果不僅數(shù)量有限，而且理論深度和學(xué)術(shù)水平有待提升，研究視角和研究內(nèi)容有待細化。理論研究的滯后已經(jīng)成為制約穩(wěn)評機制運行、提高和推進的障礙，作為一項剛剛誕生的制度性創(chuàng)新，穩(wěn)評機制亟需理論界給予其理論指導(dǎo)和提煉。

（二）對穩(wěn)評認識不夠到位且存在誤區(qū)

1.穩(wěn)評意識淡薄。盡管許多地方的穩(wěn)評機制明確規(guī)定，進行穩(wěn)評是重大決策出臺、實施的前置條件和剛性門檻，但實踐中不少政府部門及其官員對穩(wěn)評的重要性并沒有真正認識到位，他們?nèi)匀槐諫DP至上的發(fā)展理念，打著“發(fā)展是第一要務(wù)”的旗號，認為穩(wěn)評工作“可有可無”、“多此一舉”，甚至認為穩(wěn)評增加了決策程序，提高了行政成本，影響了經(jīng)濟發(fā)展速度?；诖?，許多政府部門及其官員把穩(wěn)評當(dāng)成“項目闖關(guān)”的一個環(huán)節(jié)，穩(wěn)評的目的不是為了發(fā)現(xiàn)風(fēng)險源和否決風(fēng)險程度高的重大決策而僅僅是為了通過審核，導(dǎo)致穩(wěn)評流于形式。endprint

2.目標(biāo)異化。建立穩(wěn)評機制的目標(biāo)是通過在重大決策頒布、實施前對其蘊含的社會穩(wěn)定風(fēng)險因素進行評估，防止那些存在較高社會穩(wěn)定風(fēng)險、尚不成熟的重大決策匆匆出臺，實現(xiàn)維穩(wěn)的源頭治理。然而，實踐中一些地方政府將穩(wěn)評作為獲取政績的一種手段，其直接表現(xiàn)就是為增加穩(wěn)評數(shù)量在穩(wěn)評事項的選擇上“避重就輕”，對一些明顯沒有社會穩(wěn)定風(fēng)險的重大決策進行評估，而真正需要穩(wěn)評的重大決策卻沒有得到評估，“評不該評”與“該評不評”現(xiàn)象并存。

3.制度定位缺乏戰(zhàn)略性。很多地方對穩(wěn)評機制的定位比較狹隘，缺乏戰(zhàn)略性，即僅將穩(wěn)評作為維穩(wěn)的一種手段，甚至將其目標(biāo)僅限于防范和化解信訪風(fēng)險，而沒有從社會管理創(chuàng)新的高度來審視該制度，沒有將穩(wěn)評與改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局關(guān)聯(lián)起來。

（三）多元主體評估模式尚未確立

穩(wěn)評是利益相關(guān)主體就意愿、利益、分歧進行溝通和協(xié)商的過程，利益相關(guān)者充分參與評估是穩(wěn)評質(zhì)量的基礎(chǔ)和保證，建立多元主體評估模式也由此成為穩(wěn)評機制的重要發(fā)展方向。然而，當(dāng)前我國穩(wěn)評機制的多元主體評估模式尚未真正確立，穩(wěn)評的主體單一，獨立性和權(quán)威性不足。

1.穩(wěn)評機制由政府主導(dǎo)。當(dāng)前很多地方在穩(wěn)評實踐中由穩(wěn)評責(zé)任主體開展穩(wěn)評工作，即穩(wěn)評的責(zé)任主體就是執(zhí)行主體。雖然這種做法有利于權(quán)責(zé)統(tǒng)一，但這是典型的“自己評自己”的政府內(nèi)部自我評估模式，穩(wěn)評主體的中立性不強，影響穩(wěn)評結(jié)論的公正性和權(quán)威性。

2.公眾的主體作用沒有充分發(fā)揮。如果沒有公眾對穩(wěn)評的實質(zhì)性參與，很難獲得真切的風(fēng)險感知和客觀的穩(wěn)評結(jié)論。在各地的穩(wěn)評實踐中，公眾參與穩(wěn)評的意識普遍不強，有效參與程度不高，代表廣泛性不夠，穩(wěn)評結(jié)論過于依賴領(lǐng)導(dǎo)意志、專家話語和科技理性，難以真正吸納和體現(xiàn)民意。

3.專家作用沒有充分發(fā)揮。穩(wěn)評是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，掌握專業(yè)知識和技術(shù)的穩(wěn)評專家的作用就顯得特別重要。由于穩(wěn)評還是一個新生事物，目前尚沒有專門從事穩(wěn)評研究和實踐的專家，從事穩(wěn)評工作的專家多是政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者或相關(guān)職能部門的官員，這種臨時性、非專業(yè)性的專家隊伍決定了其建議很難發(fā)揮真正作用。

4.第三方穩(wěn)評機構(gòu)缺乏。具有相對獨立地位的第三方穩(wěn)評機構(gòu)能夠在最大程度上保證穩(wěn)評的科學(xué)性和公正性。因此，穩(wěn)評責(zé)任主體將穩(wěn)評工作委托給第三方穩(wěn)評機構(gòu)是穩(wěn)評機制的發(fā)展趨勢。當(dāng)前我國許多地方已經(jīng)在穩(wěn)評中引入第三方穩(wěn)評機構(gòu)，但專業(yè)穩(wěn)評機構(gòu)的數(shù)量非常有限，而且這些機構(gòu)的建設(shè)尚不規(guī)范，穩(wěn)評能力有限，尚不能滿足實踐中的穩(wěn)評需要。

（四）穩(wěn)評對象界定不夠明確且集中于重大項目

各地雖然對穩(wěn)評對象做出了規(guī)定，但多屬原則性的規(guī)定，比較模糊，對何謂重大決策并沒有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)。同時，在穩(wěn)評事項的選擇上，目前主要集中于重大項目，尤其是重大工程項目，而對于重大政策很少開展評估?？陀^原因是相比于重大工程項目，重大政策的評估指標(biāo)不易量化，評估工作難度更大，主觀原因是評估部門在評估事項的選擇上避重就輕。由于重大決策數(shù)量更多，與民生密切相關(guān)，今后社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在評估事項的選擇上，應(yīng)該更多地將重大決策、重大政策、重大改革等納入穩(wěn)評事項之中。

（五）穩(wěn)評程序不盡合理

1.重大決策與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的時序不合理。目前穩(wěn)評一般都是在重大決策做出之后進行，而不是在重大決策做出之前或過程中進行，這就使穩(wěn)評結(jié)論很難成為重大決策的依據(jù)，降低了重大決策的科學(xué)化和民主化水平，同時還可能導(dǎo)致穩(wěn)評的形式主義。

2.穩(wěn)評過程重靜態(tài)評估輕動態(tài)跟蹤。穩(wěn)評是一個持續(xù)的動態(tài)過程，而當(dāng)前的穩(wěn)評往往是“一評了之”的靜態(tài)評估，缺乏對穩(wěn)評項目動態(tài)的跟蹤監(jiān)測，導(dǎo)致穩(wěn)評結(jié)論無法有效落實。

3.穩(wěn)評程序沒有得到規(guī)范實施?！拔宀焦ぷ鞣ā笔且悦褚庹{(diào)查為核心的，但在穩(wěn)評具體實施過程中，問卷調(diào)查、個體訪談、群體訪談這些深入了解社情民意的程序沒有得到足夠的重視，一些地方政府甚至不愿意讓評估機構(gòu)與基層群眾接觸，穩(wěn)評聽證會也往往由于聽證主體缺乏代表性、聽證程序不透明而流于形式。

4.穩(wěn)評信息公開環(huán)節(jié)缺失。全面、真實的信息是穩(wěn)評的基礎(chǔ)和前提，但由于當(dāng)前政府信息公開機制不健全，穩(wěn)評信息公開環(huán)節(jié)執(zhí)行不到位，信息溝通渠道不暢通，導(dǎo)致穩(wěn)評信息透明度不夠，政府以外其他穩(wěn)評主體很難獲取穩(wěn)評的充分信息。穩(wěn)評主體與穩(wěn)評對象之間的信息不對稱，必然會降低穩(wěn)評結(jié)論的效度。

（六）穩(wěn)評指標(biāo)體系不完善

科學(xué)的穩(wěn)評指標(biāo)體系是穩(wěn)評結(jié)果有效性的重要保證。由于穩(wěn)評機制還處于探索階段，加之影響社會穩(wěn)定因素的不確定性和復(fù)雜性，目前國內(nèi)外尚缺乏一套比較完善的穩(wěn)評理論框架和指標(biāo)體系。當(dāng)前，我國各地穩(wěn)評工作依據(jù)的穩(wěn)評指標(biāo)體系還很不完善，評估指標(biāo)的選取與設(shè)置比較籠統(tǒng)、評估指標(biāo)的權(quán)重未經(jīng)系統(tǒng)論證等。同時，既有評估指標(biāo)的選取多是些定性指標(biāo)，主要是通過價值判斷和語言評價等方式對社會穩(wěn)定風(fēng)險進行評估而缺乏客觀的量化標(biāo)準(zhǔn)，定性指標(biāo)難以定量化的問題沒有很好解決，這使得評估指標(biāo)隨意性較大，權(quán)威性不足，缺乏可操作性。另外，穩(wěn)評指標(biāo)體系缺乏針對性和普遍性，即目前的穩(wěn)評指標(biāo)體系主要適用于重大工程項目而對其他類型的重大事項適用性不是很強。

（七）配套制度尚未跟進

1.穩(wěn)評機制缺乏中央層面的政策支持。盡管穩(wěn)評機制已經(jīng)受到黨和政府的高度重視并已進入頂層設(shè)計層面，無論是國家領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話還是重大會議頒布的政策文件均多次提出要建立和健全穩(wěn)評機制，但中央只是在宏觀層面提出了政策倡議和原則指導(dǎo)，并沒有頒布全國性的、標(biāo)準(zhǔn)化的穩(wěn)評實施辦法，在省級政府層面也只是少數(shù)幾個省份頒布了省域范圍內(nèi)的穩(wěn)評實施辦法，這種狀況顯然會嚴重影響穩(wěn)評機制的規(guī)范化進程。

2.穩(wěn)評機制的法治化進程滯后。雖然當(dāng)前穩(wěn)評機制的法治化進程進入了新階段，但穩(wěn)評機制的法治進程相對于實踐發(fā)展需要來說依然滯后，全國各地基本上沒有法律可循，甚至一些地方還主要依靠黨政領(lǐng)導(dǎo)和主管部門的重視和熱情以及一些規(guī)范性的非法律文件在推動穩(wěn)評機制的開展。即使有些地方以意見和決定的形式出臺了相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)范性的非法律文件也僅限于原則性的指導(dǎo)，普遍存在著法律位階過低、規(guī)范性不強、權(quán)威性不足等問題。另外，穩(wěn)評機制還面臨著如何與現(xiàn)行法律法規(guī)相銜接的問題。endprint

3.機構(gòu)設(shè)置與問責(zé)制度建設(shè)滯后。維穩(wěn)辦作為維穩(wěn)機制運行的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，普遍存在職能定位不清、機構(gòu)設(shè)置不一、人員經(jīng)費配備不足、作用發(fā)揮受限等問題，基層維穩(wěn)辦更是面臨“無權(quán)辦事、無人辦事、無錢辦事”的窘境。另外，建立在職責(zé)劃分基礎(chǔ)上的問責(zé)制度還沒有真正確立，雖然很多地方在穩(wěn)評領(lǐng)域也建立了問責(zé)制度，但這些制度往往流于形式。

四、重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的完善對策

國外對涉及較多公共利益的重大決策通常采用社區(qū)投票、議會表決或全民公決的方式加以解決，也就不存在穩(wěn)評機制這樣的制度形式。在沒有國外成熟的制度模式可資借鑒的情況下，我們必須立足于中國的穩(wěn)評實踐，找準(zhǔn)穩(wěn)評機制實施中存在的現(xiàn)實問題，不斷采取措施進行完善。

（一）提高對穩(wěn)評機制的思想認識，加強對穩(wěn)評機制的理論研究

各級政府要從傳統(tǒng)的以管控為目標(biāo)的靜態(tài)維穩(wěn)理念的束縛中解脫出來，突破自身部門利益框架的束縛，不僅要充分認識到建立和完善穩(wěn)評機制的重大意義，還要進一步提高穩(wěn)評機制的戰(zhàn)略地位，將其作為社會管理領(lǐng)域重大的制度創(chuàng)新加以看待。各級政府要將穩(wěn)評機制建設(shè)納入議事日程，將穩(wěn)評作為重大決策出臺實施的前置條件，并按照中央要求，因地制宜地完善穩(wěn)評機制。要改變過去經(jīng)濟發(fā)展速度至上的片面理念，切實推進穩(wěn)評工作，實現(xiàn)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的和諧統(tǒng)一。另外，鑒于穩(wěn)評領(lǐng)域的理論研究嚴重滯后于實踐發(fā)展需要，加強對穩(wěn)評機制的理論研究和人才建設(shè)勢在必行。形成一套成熟的穩(wěn)評理論體系需要長期的理論研究和實踐積累，因此，要在借鑒國外先進穩(wěn)評理念和技術(shù)的基礎(chǔ)上，一方面，各級政府的教育、科技主管部門要采取多方面的措施積極引導(dǎo)科研機構(gòu)的學(xué)術(shù)力量開展穩(wěn)評研究，加強穩(wěn)評隊伍的人才建設(shè)；另一方面，行政管理學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、工程技術(shù)等不同學(xué)科的專家學(xué)者也要完善知識結(jié)構(gòu)，加強穩(wěn)評的理論研究，特別是穩(wěn)評方案的制定、信息數(shù)據(jù)的獲取、穩(wěn)評方法的改進、指標(biāo)體系的修正以及穩(wěn)評報告的撰寫等方面的研究，并積極加入穩(wěn)評實踐工作中，實現(xiàn)穩(wěn)評理論研究與實踐探索的對接。

（二）科學(xué)界定穩(wěn)評對象，不斷完善穩(wěn)評程序

穩(wěn)評對象的范圍不應(yīng)該是固定不變的，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的變化適時進行調(diào)整。針對當(dāng)前穩(wěn)評對象多集中于重大工程項目的現(xiàn)狀，今后要進一步擴大穩(wěn)評的范圍，特別是要加強對重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。在科學(xué)界定穩(wěn)評對象的基礎(chǔ)上，還應(yīng)根據(jù)重大事項類型的不同，確定不同的穩(wěn)評重點。對于穩(wěn)評程序的完善，除了應(yīng)進一步規(guī)范和落實當(dāng)前的“五步工作法”，應(yīng)對重大決策與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估程序的時序進行調(diào)整，即應(yīng)在重大決策做出之前或過程中開展穩(wěn)評，以在程序上避免穩(wěn)評流于形式。同時，應(yīng)注重穩(wěn)評過程的動態(tài)評估，加強穩(wěn)評之后的動態(tài)跟蹤監(jiān)測，確保穩(wěn)評結(jié)論得到切實履行

[2]。

（三）科學(xué)設(shè)置穩(wěn)評指標(biāo)體系，合理改進穩(wěn)評方法

針對當(dāng)前穩(wěn)評指標(biāo)體系設(shè)置中存在的問題，應(yīng)盡快設(shè)計一套更加科學(xué)合理的穩(wěn)評指標(biāo)體系，將重大決策的“外部環(huán)境”納入指標(biāo)體系的設(shè)計之中，并將指標(biāo)內(nèi)容進行細化，賦予各級指標(biāo)更加科學(xué)的權(quán)重。另外，還需要對當(dāng)前使用的穩(wěn)評方法進行改進。穩(wěn)評不僅僅是一個量化評估的問題，更需要綜合使用定量、定性、定位、定策相結(jié)合的方法，評定社會穩(wěn)定風(fēng)險等級、評估風(fēng)險承受能力、提出風(fēng)險化解對策，強調(diào)法律法規(guī)和政策策略相配套[3]。在穩(wěn)評實踐中，要綜合運用風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險分級、風(fēng)險控制等多種穩(wěn)評方法，平衡定性穩(wěn)評方法與定量穩(wěn)評方法，并結(jié)合具體的穩(wěn)評對象采取針對性的穩(wěn)評方法。

（四）明確穩(wěn)評主體，建立多元主體的穩(wěn)評模式

為確保穩(wěn)評的客觀性和公正性，必須在明確穩(wěn)評主體的基礎(chǔ)上，確立多元主體的穩(wěn)評模式。穩(wěn)評主體由政府、專業(yè)穩(wěn)評機構(gòu)、專家學(xué)者、公眾等多元主體組成，每個穩(wěn)評主體都有其獨特的優(yōu)勢和特定的穩(wěn)評角度，在穩(wěn)評中扮演著不同的角色。為建立多元主體的穩(wěn)評模式，可以采取以下措施。

1.提高政府的穩(wěn)評能力。政府要通過加強現(xiàn)有穩(wěn)評職能部門（如維穩(wěn)辦）的規(guī)范化建設(shè)、提高政府穩(wěn)評人員的專業(yè)化水平等措施不斷提高自身的穩(wěn)評能力。

2.培育社會公眾的穩(wěn)評意識。政府要通過輿論宣傳、教育培訓(xùn)等途徑培育社會公眾的穩(wěn)評意識，同時公眾也要增強穩(wěn)評的主體意識，變被動參與為主動參與，并提高參與穩(wěn)評的有序性。

3.發(fā)展第三方穩(wěn)評機構(gòu)。將穩(wěn)評的責(zé)任主體和執(zhí)行主體分開，政府作為穩(wěn)評責(zé)任主體將穩(wěn)評的具體工作委托給獨立的第三方穩(wěn)評機構(gòu)是穩(wěn)評機制的發(fā)展方向。因此，政府應(yīng)采取各種措施大力發(fā)展第三方穩(wěn)評機構(gòu)，第三方穩(wěn)評機構(gòu)也應(yīng)通過加強自律意識和穩(wěn)評能力建設(shè)提高參與穩(wěn)評的專業(yè)化水平[4]。

（五）完善穩(wěn)評的配套制度建設(shè)，推進穩(wěn)評的規(guī)范化進程

完善穩(wěn)評機制需要在整個體制范圍內(nèi)進行規(guī)范層面和制度層面的改革，尤其是要推進以法治化為核心的規(guī)范化進程。

1.建立穩(wěn)評主體間的協(xié)同治理機制。結(jié)合我國權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，要在強調(diào)“塊”的同時力求實現(xiàn)穩(wěn)評的“條塊結(jié)合”，建立各穩(wěn)評主體間的協(xié)同治理機制。當(dāng)前一個可行思路是實行由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府責(zé)任部門組織開展、第三方穩(wěn)評機構(gòu)具體實施、相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合、社會廣泛參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和運行機制。為此，要明確各穩(wěn)評主體的職責(zé)分工，加強各穩(wěn)評主體之間的溝通、協(xié)調(diào)和聯(lián)動，建立穩(wěn)評主體間的協(xié)同治理機制。

2.完善穩(wěn)評的信息公開機制。政府要充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)整合各部門分立的信息系統(tǒng)，建立覆蓋全社會的信息共享和交流平臺，使其他主體能夠充分掌握穩(wěn)評的相關(guān)信息，解決當(dāng)前穩(wěn)評主體與穩(wěn)評對象之間信息不對稱的問題。在此基礎(chǔ)上，暢通穩(wěn)評的民意表達渠道，通過輿情民意調(diào)查、聽證會、走訪座談、問卷調(diào)查、媒體公示等方式征集社情民意。

3.加強穩(wěn)評的問責(zé)制度建設(shè)。為保證穩(wěn)評工作“不走過場”，必須在明確職責(zé)劃分的基礎(chǔ)上加強問責(zé)制度建設(shè)，將穩(wěn)評納入各級地方政府的政績考核體系，運用嚴格的責(zé)任倒查機制確保責(zé)任落實。對穩(wěn)評執(zhí)行不力、弄虛作假、形式主義等行為導(dǎo)致重大決策嚴重失誤甚至引發(fā)群體性事件造成重大損失、惡劣影響的，要嚴格追究行政領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

4.推進穩(wěn)評的法治化進程。以立法的形式規(guī)范穩(wěn)評機制是中央層面的戰(zhàn)略部署，是保障穩(wěn)評工作有序、高效開展的必然要求。當(dāng)前，應(yīng)積極采取有效的法治化措施，將穩(wěn)評由目前的行政行為上升為法律行為，盡快將穩(wěn)評納入法治化軌道。當(dāng)務(wù)之急是積極穩(wěn)妥地推進穩(wěn)評實踐的立法轉(zhuǎn)化，不斷提高立法形式，構(gòu)建以《重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估條例》等專門法規(guī)和各領(lǐng)域單行行政法規(guī)為基礎(chǔ)、以各職能部門規(guī)章為支撐、以地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的實施或配套細則為準(zhǔn)則，全面涵蓋各類穩(wěn)評事項的門類齊全、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容完備的穩(wěn)評法律體系[5]。

參考文獻：

[1][美]塞繆爾·P.亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海：三聯(lián)書店，1989.

[2]汪大海，張玉磊.重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的運行框架與政策建議[J].中國行政管理，2012，（12）.

[3]蔣俊杰.我國重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制：現(xiàn)狀、難點與對策[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2014，（2）.

[4]張玉磊.多元主體評估模式：重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的發(fā)展方向[J].上海大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014，（6）.

[5]劉紅春.健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估立法的思路[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2014，（7）（中）.

責(zé)任編輯：陳文杰endprint