楊成來(lái)

[摘 要]伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府治理體制相應(yīng)發(fā)生變遷。本文系統(tǒng)回顧了政府治理和體制研究成果，包括總體支配到技術(shù)治理、運(yùn)動(dòng)型治理、項(xiàng)目制治理體制、目標(biāo)管理責(zé)任制、錦標(biāo)賽體制和行政發(fā)包制，并分別總結(jié)了其理論創(chuàng)見(jiàn)和存在的問(wèn)題。最后，提出政府應(yīng)轉(zhuǎn)變思維觀念，依法治理，參與式治理，實(shí)現(xiàn)政府職能更多注重公共性目標(biāo)和推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]治理；政府治理；體制轉(zhuǎn)型

[中圖分類(lèi)號(hào)]D621 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）11 — 0039 — 02

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)生了舉世矚目的變化，政府在社會(huì)生活中所扮演的角色日益受到人們的關(guān)注，尤其是在我國(guó)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，這就更加注重政府效能的發(fā)揮。我們可以把他們歸結(jié)為政府治理機(jī)制的創(chuàng)新，并可以置于治理或轉(zhuǎn)型的大視角下進(jìn)行深入探討，能夠通過(guò)對(duì)政府治理實(shí)踐的梳理，增強(qiáng)我們的問(wèn)題導(dǎo)向意識(shí)。本文著眼于我國(guó)政府治理的理論和實(shí)踐，回顧了我國(guó)政府治理研究發(fā)展?fàn)顩r以及回應(yīng)社會(huì)治理機(jī)制的變遷，提出政府治理現(xiàn)代化的途徑。

一、總體支配到技術(shù)治理

渠敬東等把我國(guó)30年改革歷程劃分為三個(gè)階段，即以雙軌制為核心機(jī)制的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)；市場(chǎng)化及分稅制改革確立了市場(chǎng)與權(quán)力、中央與地方以及社會(huì)分配的新格局；進(jìn)入新世紀(jì)后，行政科層化的治理改革得以實(shí)行，并成為推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的根本機(jī)制。①推出改革前的總體性支配權(quán)力為一種技術(shù)化的治理權(quán)力所替代?？傮w性支配是指國(guó)家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源，這種資源不僅包括物質(zhì)財(cái)富，也包括人們生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)及信息資源。②也就說(shuō)政府包攬一切，社會(huì)活力被窒息，政府職能膨脹，導(dǎo)致公共服務(wù)的提高明顯滯后，貧富差距逐漸擴(kuò)大，政府的合法性和公共性責(zé)任受到了質(zhì)疑，改革進(jìn)入了深水區(qū)。隨之我國(guó)政府也注重治理方式的創(chuàng)新，關(guān)注民生重要領(lǐng)域，重視利益分配機(jī)制的建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供穩(wěn)定的環(huán)境。

二、運(yùn)動(dòng)型治理

周雪光認(rèn)為，國(guó)家治理主要建立在官僚制的常規(guī)機(jī)制之上，但官僚制度有著內(nèi)在的困難，而且這些困難在中國(guó)官僚制度特定形式下加劇放大，常常導(dǎo)致組織失敗和危機(jī)。國(guó)家的治理主要是遵循韋伯式的官僚制方式進(jìn)行治理，但是這造成了巨大的管理成本，特別是在行政人員的開(kāi)支方面。因此他提出運(yùn)動(dòng)型治理體制，以彌補(bǔ)前者的缺陷，同時(shí)發(fā)現(xiàn)這一機(jī)制的合法性基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)都受到了極大挑戰(zhàn)，呼喚著新的組織治理模式。③

馮仕政認(rèn)為“運(yùn)動(dòng)型治理”在運(yùn)作方式上具有明顯的非制度化、非常規(guī)化和非專(zhuān)業(yè)化特征，而周則重新理解和界定了運(yùn)動(dòng)型治理。周認(rèn)為運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制與常規(guī)型治理機(jī)制是中國(guó)國(guó)家治理的雙重過(guò)程和有機(jī)組成部分；兩者既相互矛盾，又互為依賴(lài)，并在一定條件下互相轉(zhuǎn)化。運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制是相對(duì)于常規(guī)機(jī)制而言的，即因常規(guī)型官僚體制的組織失敗而存在和啟動(dòng).運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制不是任意啟動(dòng)的，而是建立在一整套組織制度之上的。④政府職能發(fā)揮的領(lǐng)域是在正式組織制度下進(jìn)行，但是運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制使政府職能的發(fā)揮可以實(shí)現(xiàn)非制度化的運(yùn)作。并且在關(guān)鍵時(shí)期能夠避免組織失敗。

三、項(xiàng)目制

渠敬東提出項(xiàng)目制，并把它作為一種新的國(guó)家治理體制，它的目的就在于進(jìn)行增量改革，保持存量，為存量的改革貯備資源。項(xiàng)目制的實(shí)施更多地是關(guān)注民生和社會(huì)公共福利領(lǐng)域，是在官僚制制度以外創(chuàng)設(shè)條件加以實(shí)施。能夠節(jié)約行政成本，增強(qiáng)治理的時(shí)效性。渠認(rèn)為項(xiàng)目制旨在通過(guò)國(guó)家財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目手段，突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛，遏制市場(chǎng)體制所造成的分化效應(yīng)，加大民生工程和公共服務(wù)的有效投入。①

項(xiàng)目制在實(shí)施過(guò)程中，既存在著巨大優(yōu)勢(shì)，但又顯現(xiàn)出了一定的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目制是一個(gè)任務(wù)分派計(jì)劃的過(guò)程，它需要地方政府提出項(xiàng)目規(guī)劃，并報(bào)批上級(jí)部門(mén)，中央政府再根據(jù)的有效性設(shè)立資助，并要求地方政府要進(jìn)行資金配套。在這一過(guò)程，存在大量的權(quán)力尋租行為和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職責(zé)的落實(shí)，絕大多數(shù)的部門(mén)機(jī)構(gòu)把精力花費(fèi)在了“跑部錢(qián)進(jìn)”上。此外，渠認(rèn)為項(xiàng)目制可能導(dǎo)致基層集體債務(wù)、部門(mén)利益化以及體制的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于可持續(xù)的社會(huì)發(fā)展將產(chǎn)生重要影響。②項(xiàng)目制對(duì)政府職能產(chǎn)生了這一影響，致使政府無(wú)法通過(guò)正式的渠道履行職責(zé)，而職能提供體制外的方式創(chuàng)造性地?fù)?dān)負(fù)著社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。

四、目標(biāo)管理責(zé)任制

在王漢生等人看來(lái)，我國(guó)政府的治理過(guò)程就是一個(gè)目標(biāo)管理的過(guò)程，以目標(biāo)完成程度作為獎(jiǎng)懲的標(biāo)準(zhǔn)體系。政府間的關(guān)系就是一種“責(zé)任—利益連帶”關(guān)系。王漢生等認(rèn)為“目標(biāo)管理責(zé)任制是在當(dāng)代國(guó)家正式權(quán)威體制的基礎(chǔ)上創(chuàng)生出的一種實(shí)踐性的制度形式。在實(shí)踐中，目標(biāo)管理責(zé)任制以構(gòu)建目標(biāo)體系和實(shí)施考評(píng)獎(jiǎng)懲作為其運(yùn)作的核心，它在權(quán)威體系內(nèi)部以及國(guó)家與社會(huì)之間構(gòu)建出一整套以“責(zé)任—利益連帶”為主要特征的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系，進(jìn)而對(duì)基層政權(quán)的運(yùn)行以及地方社會(huì)的治理等產(chǎn)生了一系列重要而復(fù)雜的影響?！雹?/p>

這一制度的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于目標(biāo)的設(shè)定和考核體系的構(gòu)建，因此構(gòu)建可以量化的目標(biāo)就是關(guān)鍵所在。對(duì)此，王認(rèn)為，各級(jí)政府都注重于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，上級(jí)政府也重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而相對(duì)忽視了社會(huì)公益性目標(biāo)的實(shí)施，有一種“GDP”主義傾向，他們從中分析出經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是一種可以明確衡量的標(biāo)準(zhǔn)，但是社會(huì)性的指標(biāo)則難以量化，因此往往不在政府官員的工作之內(nèi)。王等提出目標(biāo)責(zé)任制塑造了地方政府“以事為本”和“不斷出新”的一套行政方式和行為特點(diǎn)，造成政府行動(dòng)目標(biāo)經(jīng)常比較短期化。④也就意味著不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

五、錦標(biāo)賽體制

在中央與地方的關(guān)系方面，周飛舟發(fā)明了極具說(shuō)服力的理論解說(shuō)。周認(rèn)為在高度中央集權(quán)的局面下，行政體制本身會(huì)內(nèi)生出一種“錦標(biāo)賽”的獨(dú)特現(xiàn)象。在錦標(biāo)賽中，中央在經(jīng)濟(jì)上向地方政府大規(guī)模放權(quán)，并通過(guò)各種方式鼓勵(lì)和促使地方政府在主要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上展開(kāi)競(jìng)賽。由于中央政府全面控制了政治、經(jīng)濟(jì)、思想領(lǐng)域，所以這種競(jìng)賽在嚴(yán)格的設(shè)計(jì)下展開(kāi)，各級(jí)政府乃至普通民眾都被動(dòng)員起來(lái)，類(lèi)似于競(jìng)技比賽。⑤這一體制是在分權(quán)化的背景下實(shí)施的，它能夠調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，為中央政府提供可調(diào)配的資源；同時(shí)，可以激勵(lì)政府官員切實(shí)履行職責(zé)，服從中央或上級(jí)的指導(dǎo)。

六、行政發(fā)包制

如何分析中國(guó)政府間關(guān)系、官員激勵(lì)和政府治理？周黎安提出了兩個(gè)基本維度，一是行政發(fā)包制；二是錦標(biāo)賽體制。周認(rèn)為，行政發(fā)包制是作為一種理想類(lèi)型，則屬于一種混合的中間形態(tài)，即行政組織邊界之內(nèi)的“內(nèi)部發(fā)包制”：在一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威之下，在上級(jí)與下級(jí)之間嵌入了發(fā)包的關(guān)系。⑥從中我們可以得出，它是一種內(nèi)部的治理模式，是上下級(jí)關(guān)系的表現(xiàn)，包括三個(gè)維度：“行政權(quán)的分配、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和內(nèi)部考核與控制”。但是它有別于其他兩種體制，科層制和外包制。

行政發(fā)包制與“政治錦標(biāo)賽”的結(jié)合，即縱向發(fā)包與橫向競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)合，提供了分析中國(guó)政府間關(guān)系、官員激勵(lì)和政府治理的兩個(gè)基本維度。這兩個(gè)維度的分析價(jià)值體現(xiàn)在許多重要的與政府有關(guān)的現(xiàn)象都可以是兩者互動(dòng)或拓展的產(chǎn)物。⑦這使得我們認(rèn)識(shí)到，政府治理的在路徑選擇上的配合，政府部門(mén)間也大量存在著競(jìng)爭(zhēng)，政府官員也如同企業(yè)職工需要激勵(lì)機(jī)制的保障，才能促使其盡責(zé)盡力。

七、總結(jié)性評(píng)論

從20世紀(jì)80年代以來(lái)，政府職能逐漸擴(kuò)大，主要原因在于社會(huì)治理的復(fù)雜性和多樣性。政府治理體制隨著社會(huì)的發(fā)展也發(fā)生了巨大變遷，在新時(shí)期下政府職能的應(yīng)轉(zhuǎn)變至推進(jìn)政府治理能力和形成有效治理體系的理念，更多注重社會(huì)治理和公共服務(wù)及產(chǎn)品的提供。本文系統(tǒng)回顧了我國(guó)學(xué)者對(duì)政府治理議題的重要研究性成果，它們對(duì)政府職能和社會(huì)的發(fā)展都曾產(chǎn)生了一定的影響，甚至目前依然還在繼續(xù)發(fā)揮著作用。政府治理歷來(lái)都是行政學(xué)研究主要議題，政府的角色扮演維系著一個(gè)國(guó)家的運(yùn)轉(zhuǎn)，并能體現(xiàn)出一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化水平和對(duì)外開(kāi)放程度。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，治理主體不在是政府單一主體，而是呈現(xiàn)出主體多元化的趨勢(shì)，并且由于社會(huì)處于高度的不確性和復(fù)雜性中，因此政府在治理主體中所扮演的職能就越發(fā)受到人們的關(guān)注。我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，各種問(wèn)題交織出現(xiàn)，政府治理的難度也隨之加大。正因此，政府更應(yīng)轉(zhuǎn)變思維觀念，依法治理，參與式治理，推進(jìn)政府治理創(chuàng)新和改善治理體制機(jī)制，提高政府效能和行政效率，以實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變到更多注重公共性目標(biāo)和推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕周黎安.轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理〔M〕.上海：上海人民出版社，2008.

〔2〕渠敬東，周飛舟，應(yīng)星.從總體支配到技術(shù)治理----基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析〔J〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2009，（06）.

〔3〕周雪光.運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考〔J〕.開(kāi)放時(shí)代，2012，（09）.

〔4〕渠敬東.項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制〔J〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012，（05）.

〔5〕王漢生，王一鴿.目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯〔J〕.社會(huì)學(xué)研究，2009，（02）.

〔6〕周飛舟.錦標(biāo)賽體制〔J〕.社會(huì)學(xué)研究，2009，（03）.

〔7〕周黎安.行政發(fā)包制〔J〕.社會(huì)，2014，（06）.

〔責(zé)任編輯：張 港〕