史書丞

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

黨的十八大報告首次提出了“建設(shè)海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略目標(biāo)。2013年，習(xí)近平主席提出建立“21世紀(jì)海上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”。2016年中菲間南海問題形勢變化、美國整體海洋戰(zhàn)略東移等外部海洋環(huán)境，使得我國對海洋問題的關(guān)注日益上升，這也標(biāo)志著我國海洋事業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了新的階段。我國迫切需要出臺《海洋基本法》，以應(yīng)對外部的海洋態(tài)勢，實(shí)現(xiàn)我國的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略?！逗Ｑ蠡痉ā纷鳛橐徊可婧５木C合性法律，其定位問題需要進(jìn)行分析和研究。

一、《海洋基本法》出臺之必要性

海洋是人類未來生存的第二環(huán)境，陸上資源的不斷枯竭使得越來越多的國家將目光轉(zhuǎn)向海洋。未來是屬于海洋的世紀(jì)。我國處于改革的深化期和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，黨的十八大提出的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略樹立了“以海興國”的觀念。戰(zhàn)略主要解決的是目標(biāo)、方向和準(zhǔn)則，并不是行動本身。海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略作為我國主動性的向海戰(zhàn)略，必然引發(fā)涉?；顒拥脑龆嗪秃Ｑ笠庾R的改變，這些活動又必然會產(chǎn)生和引起大量的需要法律調(diào)節(jié)的社會關(guān)系。

首先，出臺《海洋基本法》是解決我國涉海法律零散這一問題的需要。出臺《海洋基本法》，旨在建立一個海洋相關(guān)、有機(jī)統(tǒng)一的法律體系，也就是一個協(xié)調(diào)涉海法律關(guān)系的法律體系。構(gòu)建起我國海洋相關(guān)法律體系，可以為我國的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略提供綜合性的法律依據(jù)，這也是實(shí)施整個戰(zhàn)略的先導(dǎo)性法律基礎(chǔ)。我國雖然已經(jīng)有一些海洋相關(guān)法律、涉海法律，但是并沒有形成一個專門的海洋法律部門。涉海的法律法規(guī)沒有形成旗幟鮮明的海洋法體系，而是分散地在不同的法律部門以專項(xiàng)立法、單行法的形式單獨(dú)地解決某一領(lǐng)域的涉海法律問題[1]，沒有一部海洋基本法來統(tǒng)攝。例如《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海上交通安全法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》等，這些法律之間存在著一定的聯(lián)系和不同的分工，卻缺乏一部統(tǒng)領(lǐng)性的法律來整合這些不同內(nèi)容。因此，《海洋基本法》的出臺，可以為我國提供統(tǒng)領(lǐng)性的涉海法律，建立處理涉海問題的基礎(chǔ)和原則依據(jù)。

其次，《海洋基本法》的出臺是形成涉海法律研究體系、為海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供學(xué)術(shù)支持的必然要求。確立涉海法律研究體系，可以使得我國的涉海法學(xué)研究綜合化、合理化。《海洋基本法》的出臺，可以整合涉海法律問題，加強(qiáng)不同領(lǐng)域的涉海學(xué)術(shù)研究人員之間的交流和跨界合作，提高研究效率?！逗Ｑ蠡痉ā吩趯?shí)踐中遇到新的問題，也可以為我國法學(xué)學(xué)者提供新的研究方向和議題，他們可以主動提出健全和完善的方案。作為一種謀略性、全局性和政治性的戰(zhàn)略，海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)需要依靠大量的涉海法律學(xué)術(shù)研究人員的參與，以解決戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)過程中遇到的各種法律關(guān)系問題。

最后，《海洋基本法》是我國在新興領(lǐng)域搶占先機(jī)的法律依據(jù)。信息技術(shù)的發(fā)展拉大了國與國之間的差距。美國在1945年率先發(fā)布《大陸架公告》[2]，表明了其對于大陸架區(qū)域的法律地位。該公告的發(fā)布幫助美國在大陸架問題上“先聲奪人”，搶據(jù)先占優(yōu)勢，也為各國對大陸架的爭奪拉開了序幕。《海洋基本法》的出臺有利于我國在新興國際法律空白領(lǐng)域率先表明自身的態(tài)度，《海洋基本法》可以成為我們未來在國際上提出法律主張的依據(jù)。信息革命使得國與國之間的競爭空間不斷擴(kuò)展，幾乎涉及了全球主要海域和作戰(zhàn)空間?！逗Ｑ蠡痉ā酚欣谖覈鴱慕７烙呦蜻h(yuǎn)海大洋乃至極地、深海，為我們獲得全球性的制海權(quán)建立法律依據(jù)。

二、《海洋基本法》定位渠道的二元性

《海洋基本法》的出臺已經(jīng)具有必要性和緊迫性，但我國卻遲遲未出臺。究其原因，一方面在于，該法作為統(tǒng)攝性的涉海法律，其研究與制定十分復(fù)雜，工作量巨大；另一方面，《海洋基本法》是一部涉及國計民生，關(guān)系到國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會的重大法律，其定位必須明確和準(zhǔn)確表達(dá)。《海洋基本法》的定位，從定位的渠道角度分析，有著二元性的特點(diǎn)。為了更好地對《海洋基本法》進(jìn)行定位，有必要對其兩種定位渠道加以分析和說明。

(一)自上而下的頂層設(shè)計

政治層面的戰(zhàn)略，需要在我國的《海洋基本法》中有所體現(xiàn)，并且在定位上對戰(zhàn)略有所凸顯。國家戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)不應(yīng)僅僅是一個國策或口號，《海洋基本法》的內(nèi)容需要服務(wù)于國家戰(zhàn)略的具體需求，并對其走向進(jìn)行把握。自上而下的頂層設(shè)計正是運(yùn)用全局的視角來統(tǒng)籌規(guī)劃《海洋基本法》的內(nèi)容。

首先，自上而下的頂層設(shè)計對《海洋基本法》的定位要立意高遠(yuǎn)。這種定位不是單純的涉海法律法規(guī)的整合與疊加，而是從頂層加強(qiáng)設(shè)計，內(nèi)容上需要體現(xiàn)出與國家頂層海洋戰(zhàn)略的匹配。我國的海洋戰(zhàn)略與西方所指的海洋軍事戰(zhàn)略有所不同，它是一種大戰(zhàn)略的概念，立足于基本國情，體現(xiàn)出國家利益的整體性和長遠(yuǎn)打算，是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興與未來發(fā)展的大戰(zhàn)略。《海洋基本法》作為海洋相關(guān)領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)性的法律，就需要在頂層設(shè)計上體現(xiàn)出國家這些戰(zhàn)略方針的大致走向，并且要能夠適應(yīng)未來戰(zhàn)略的發(fā)展空間。

其次，自上而下的頂層設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)對國際形勢的周詳判斷。隨著人口膨脹和傳統(tǒng)能源的日益消耗，對海洋資源的爭奪必定越來越激烈?！堵?lián)合國海洋法公約》歷經(jīng)艱難，雖然在1982年獲得通過，但是其遺留的待定問題仍然為海洋斗爭留下了導(dǎo)火線。在深海區(qū)域資源開發(fā)、航行自由等問題上，美國的單邊主義與公約法律框架之間存在并行。《聯(lián)合國海洋法公約》中未明確說明的深海區(qū)域開發(fā)條款，為以后國際海底區(qū)域資源的爭奪留下了各種法律缺失和空白。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，軍艦是否享有無害通過權(quán)，公約也并未進(jìn)行明確說明。面對這種存在隱患與不確定性的海洋政治環(huán)境，作為《海洋基本法》定位渠道之一，自上而下的頂層設(shè)計需要盡可能考慮到未來的海洋形勢與我國的所處地位，把海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略從中國近海海域擴(kuò)展到整個國際上的海洋權(quán)益，充分重視海洋公域范疇的我國海洋權(quán)益。這種頂層設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)我國對國際海底區(qū)域資源等《聯(lián)合國海洋法公約》未作明確規(guī)定之部分的法律主張，并且為未來的情勢變化預(yù)留空間，包括設(shè)計一種必要時有效的公約退出機(jī)制。

最后，自上而下的頂層設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)對國內(nèi)涉海法律問題的指導(dǎo)思想。《海洋基本法》的定位，從頂層設(shè)計加以把握，是對整體法律的框架和大致輪廓的把握，是對法律的底色和基調(diào)的把握。自上而下的頂層設(shè)計作為這種定位的渠道，要突出其指導(dǎo)性的思想和追求。具體而言，面對國內(nèi)涉海法律問題時，頂層設(shè)計是對大方向與原則的考量，橫向上應(yīng)做到與不同的決策部門互通有無。《海洋基本法》的出臺，需要我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)即全國人民代表大會對提交的法律案進(jìn)行審議。提出法案時，背后需要頂層不同部門之間的配合，才能對法案的定位進(jìn)行有效把握?！逗Ｑ蠡痉ā芳扔芯C合性、全面性的功能需求，又有指向性、引導(dǎo)性的思想需求，需要各個部門內(nèi)部的頂層決策機(jī)構(gòu)來加以配合。雖然《海洋基本法》是一部涉海的綜合性法律，但其代表的意義和作用需要將外交部、國防部等不同部門的決策功能進(jìn)行綜合發(fā)揮，以期獲得統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)的效果。

(二)自下而上的信息反饋

《海洋基本法》定位渠道中自下而上的信息反饋，與自上而下的頂層設(shè)計相反，是通過涉海法律實(shí)踐中所存在的實(shí)際問題反饋到上層的立法部門。這種反饋包括民間學(xué)界、智庫團(tuán)、基層海洋執(zhí)法實(shí)踐部門的反饋?！逗Ｑ蠡痉ā返亩ㄎ磺?，如果單從頂層設(shè)計來加以把握，難免會面臨過于原則化和梗概化的情形?！逗Ｑ蠡痉ā繁旧碓趯?shí)踐上需要大量的涉海法律法規(guī)之間的刪減整合，這個信息反饋的過程需要上推到頂層設(shè)計中加以配合。

從其特性看，自下而上的信息反饋渠道是一種漸進(jìn)式理性主義的建構(gòu)。自上而下的頂層設(shè)計無法全面掌握《海洋基本法》的定位內(nèi)容。由于《海洋基本法》的龐大性與復(fù)雜性，僅僅依靠自上而下的頂層設(shè)計很難實(shí)現(xiàn)對《海洋基本法》所要建構(gòu)秩序內(nèi)容本身的準(zhǔn)確掌控。自上而下的頂層設(shè)計是頂層決策部門的掌舵，自下而上的信息反饋則是大量個體在實(shí)踐和認(rèn)知中不斷修正提高的匯聚。后者更重視個人和局部在《海洋基本法》形成秩序過程中的自發(fā)性和潛力性：在《海洋基本法》構(gòu)建中，通過大量個體和局部的知覺而被經(jīng)驗(yàn)的涉海法律關(guān)系和涉海實(shí)踐有其獨(dú)立的意義，這種意義需要通過擴(kuò)大參與度來加以深化。自上而下的頂層設(shè)計關(guān)注的是《海洋基本法》的方向與立意，自下而上的信息反饋則更關(guān)注該法所建立的秩序本身應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)和表達(dá)的法律化。自下而上的信息反饋通過大量個體和多個局部部門對《海洋基本法》應(yīng)如何定位本身的自發(fā)性認(rèn)知，形成漸進(jìn)式的理性建構(gòu)。該建構(gòu)過程相對于頂層設(shè)計而言，是較緩慢的擴(kuò)展過程。這種定位渠道為每個個體和涉?；鶎硬块T提供了一個有益的制度空間，使之可以利用自身的知識與經(jīng)驗(yàn)來參與《海洋基本法》的定位。這一定位渠道會隨著構(gòu)成因素的多樣性而獲得發(fā)展，進(jìn)而使得《海洋基本法》的定位隨之更加精準(zhǔn)和具有價值。

從其作用看，自下而上的信息反饋渠道可以使得未知事物有序化?！逗Ｑ蠡痉ā返某雠_還處在醞釀和準(zhǔn)備階段。作為一個尚未出臺的法律，預(yù)先形成的秩序或模式一定不是使得該秩序發(fā)揮作用的最佳方式。預(yù)先設(shè)計的模式和定位在整個法律建構(gòu)的秩序中僅僅是一個小的部分，而個體差異則可以增強(qiáng)群體合作的力量，避免頂層設(shè)計模式帶來的對整個秩序系統(tǒng)認(rèn)知模式的偏差和盲點(diǎn)?！逗Ｑ蠡痉ā范ㄎ坏挠行蚧?，需要大量涉海法律工作人員的差異化、多樣化來進(jìn)行信息反饋。對這種多樣性起著主要作用的知識，并不是單單某個個體的知識，而是在整個《海洋基本法》定位過程中，該渠道自然產(chǎn)生的，分散在大量的相互交往的涉海法律工作人員之中。

《海洋基本法》的兩種定位渠道，雖然方向有所不同，但二者并不沖突對立。自上而下的頂層設(shè)計與自下而上的信息反饋相結(jié)合，才能順利完成對《海洋基本法》的定位?！逗Ｑ蠡痉ā返亩ㄎ荒芊癯浞謱?shí)現(xiàn)，很大程度上取決于該法在定位過程中是否能夠?qū)⒋罅康纳婧€體和局部引入該定位渠道。在整個定位渠道的基礎(chǔ)牢固的前提下，即便上推過程中頂層設(shè)計受到一定的調(diào)整壓力，整個定位渠道也不會崩壞。二者的關(guān)系以自下而上的信息反饋上推為主，自上而下的頂層設(shè)計更多的是橫向性的方向與眼光的指導(dǎo)?！逗Ｑ蠡痉ā返亩ㄎ磺佬枰罅繚摯嬗谏鐣w中的極具創(chuàng)造力和生命力的個體與局部的流入，以將定位渠道二元性的力量和建設(shè)發(fā)揮到最佳水平。

三、《海洋基本法》定位內(nèi)容的時代戰(zhàn)略性

我國作為一個海陸兼?zhèn)涞膰遥Ｑ竺娣e多達(dá)300萬平方公里?？上?，雖然是一個海洋大國，但還不是一個海洋強(qiáng)國。面對日益復(fù)雜的海洋問題與國際法上話語權(quán)的相對劣勢，《海洋基本法》的出臺十分必要，而其準(zhǔn)確的定位更可以使得《海洋基本法》達(dá)到其預(yù)期的應(yīng)有效果?！逗Ｑ蠡痉ā返亩ㄎ粌?nèi)容需要與我國的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略、軍民融合戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議等戰(zhàn)略相契合和對接，為《海洋基本法》真正發(fā)揮功能落實(shí)方向。

(一)彰顯海洋權(quán)益保護(hù)的法律主張

《海洋基本法》的定位應(yīng)服務(wù)于我國的海洋權(quán)益保護(hù)，為我國海權(quán)發(fā)展提供法律支持。從域外制度借鑒視角分析，目前已經(jīng)出臺海洋基本法的國家，其出臺該法的主要背景和直接原因都是需要將其作為維護(hù)本國海洋權(quán)益的法律主張。日本于2007年出臺《海洋基本法》，表明了政府在海洋戰(zhàn)略上的重大調(diào)整；隨后又于2008、2013年補(bǔ)充了兩期《海洋基本計劃》，三者共同構(gòu)成了一套與日本海洋戰(zhàn)略相匹配的完整的海洋基本法。*國內(nèi)學(xué)者一般認(rèn)為，日本的海洋戰(zhàn)略在二戰(zhàn)結(jié)束后經(jīng)歷了一個由收縮到擴(kuò)張的過程，其海洋基本法呈現(xiàn)分階段、綜合匹配的特點(diǎn)。有關(guān)其海洋戰(zhàn)略演進(jìn)的深入闡述可參見：陳拯.海洋戰(zhàn)略演進(jìn)的日本經(jīng)驗(yàn)[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2015，23(3)；呂耀東.試析日本海洋戰(zhàn)略理念及對華政策取向[J].東北亞學(xué)刊，2015，(2).其出臺的直接原因，乃是中日在東海的“春曉”油氣資源爭端。為了應(yīng)對跟中國發(fā)生的不斷的爭議，日本出臺了《海洋基本法》，并積極完善。英國則是于2009年出臺《海洋基本法》，直接原因仍是本國海洋權(quán)益的法律維護(hù)，旨在維護(hù)其分散的漁業(yè)資源管理并應(yīng)對海洋污染所致的海洋產(chǎn)業(yè)低迷。越南2013年出臺《越南海洋法》作為本國的海洋基本法，其背景是與我國在南海油氣資源問題上的爭端。越南的海洋基本法直接強(qiáng)化了單方面的南海立場，有利于其自身的海洋權(quán)益。而從我國海洋發(fā)展需求角度分析，2010—2016年，我國海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)年均增速5%，海洋科技產(chǎn)出成果不斷增多。[3]海洋產(chǎn)業(yè)逐漸成為我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)塊，初步形成了政、產(chǎn)、學(xué)、研、金相結(jié)合的發(fā)展模式，政府引導(dǎo)基金轉(zhuǎn)向了產(chǎn)業(yè)更前端的科技成果轉(zhuǎn)化領(lǐng)域。海洋油氣勘探開發(fā)向深遠(yuǎn)海拓展，實(shí)現(xiàn)了從水深300米到3 000米的跨越。按照《全國科技興海規(guī)劃(2016—2020年)》，到2020年，我國的海洋科技成果轉(zhuǎn)化率將超過55%。未來地球資源的緊縮更使深海區(qū)域礦產(chǎn)資源的重要性與日俱增，海洋科技與海洋產(chǎn)業(yè)日益凸顯其對國家未來可持續(xù)發(fā)展的制勝性。因此，我國《海洋基本法》的初步和直接的定位應(yīng)是為了彰顯海洋權(quán)益的保護(hù)。

《海洋基本法》作為統(tǒng)領(lǐng)性的涉海法律，其定位還應(yīng)當(dāng)契合我國目前的時代戰(zhàn)略。我國目前的國家戰(zhàn)略中，海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議、軍民融合戰(zhàn)略均有涉海的重要內(nèi)容，《海洋基本法》的定位應(yīng)當(dāng)豐富地體現(xiàn)這些國家戰(zhàn)略的主張。海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的提出符合世界海洋發(fā)展潮流，并且順應(yīng)了我國新時期海洋發(fā)展需求由大轉(zhuǎn)強(qiáng)的趨勢。從世界海洋發(fā)展潮流分析，在20世紀(jì)90年代末，部分國家開始把海洋戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略。加拿大1997年頒布了《加拿大海洋法》，成為世界上第一個對海洋進(jìn)行綜合性管理的國家；該法律后來與2002年出臺的《加拿大海洋戰(zhàn)略》共同為加拿大的海洋發(fā)展提供法律基礎(chǔ)。越南在2007年第一次全面部署和規(guī)劃了海洋發(fā)展的國家戰(zhàn)略，即《到2020年的海洋戰(zhàn)略》。韓國、俄羅斯等國也相繼公布了本國的海洋戰(zhàn)略。在周邊國家相繼出臺了海洋戰(zhàn)略的情況下，黨的十八大為我國提出海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，是順應(yīng)世界海洋發(fā)展潮流的；同時，我國的海洋發(fā)展需求也推動了戰(zhàn)略出臺。以南沙群島為中心，其擴(kuò)展的200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)對我國未來的海洋生存和發(fā)展空間有著重大的戰(zhàn)略意義。我國現(xiàn)有的《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》并不足以解決南海的領(lǐng)土劃界紛爭和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)重疊問題，以致鄰國提起的非法的“南海仲裁案”給我國造成了一些國際輿論上的負(fù)面影響。今后如再發(fā)生類似的海洋紛爭，定位于與包括“21世紀(jì)海上絲綢之路”在內(nèi)的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略相契合的《海洋基本法》應(yīng)該形成維護(hù)海洋權(quán)益的強(qiáng)有力的國內(nèi)法依據(jù)，外界可從該法律表達(dá)中接收到我國傳遞的國家意志和外交信息，這比我們的外交施壓和解釋更為有利。海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略包括捍衛(wèi)和維護(hù)國家主權(quán)完整和領(lǐng)土統(tǒng)一、解決與周邊國家的海洋領(lǐng)土紛爭、創(chuàng)造服務(wù)于中國和平發(fā)展的國際環(huán)境等方面，本質(zhì)是通過合理地開發(fā)利用海洋，實(shí)現(xiàn)我國新的、未來的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展?！逗Ｑ蠡痉ā吩诙ㄎ簧掀鹾虾Ｑ髲?qiáng)國戰(zhàn)略，并不是海上霸權(quán)在國內(nèi)法中的體現(xiàn)。這種定位，更多的是對我國海洋權(quán)益底線的表達(dá)，即對不可侵犯的核心海洋權(quán)益的表達(dá)，而不是謀求海上擴(kuò)張、海上稱霸。

“一帶一路”倡議中，“一路”所指代的“21世紀(jì)海上絲綢之路”以古代海上絲綢之路為基礎(chǔ)，在新時期可為我國起到海洋權(quán)益保護(hù)和適當(dāng)拓展的作用?！?1世紀(jì)海上絲綢之路”面對的是我國南海這一海洋爭端復(fù)雜的海域?！堵?lián)合國海洋法公約》的空白與模糊之處，以及我國在南海爭端中長期的保守溫和態(tài)度，導(dǎo)致一些國家在南海問題上以國際輿論炒作為手段，擠壓我國的南海海洋權(quán)益空間?！逗Ｑ蠡痉ā纷鳛槲覈撞拷y(tǒng)領(lǐng)性的海洋法律，在定位上有必要與“21世紀(jì)海上絲綢之路”對接，以形成維護(hù)我國南海權(quán)益的良好態(tài)勢。南海地區(qū)聚集了多個海洋新興經(jīng)濟(jì)體，南海各聲索國以“連橫”“合縱”的外交在我國與美國之間周旋，以期擴(kuò)大自身海洋經(jīng)濟(jì)利益?！?1世紀(jì)海上絲綢之路”以加深我國與東盟各國的海洋合作為主，我國這一倡議，對于減小與東盟各國的摩擦，以及將南海問題去國際化、“去炒作化”，有著積極的意義。《海洋基本法》雖然是一部法律，但其扎根的土壤始終是我國自古以來的海洋發(fā)展和實(shí)踐。其定位契合“21世紀(jì)海上絲綢之路”的倡議內(nèi)容，是對傳統(tǒng)與現(xiàn)代的結(jié)合，也是特色化我國法律的體現(xiàn)。除此之外，在我國南海權(quán)益得到有效保護(hù)的前提下，《聯(lián)合國海洋法公約》中規(guī)定的海洋科研資源和海洋生物資源保護(hù)等領(lǐng)域，可以與爭端國開展合作與共同開發(fā)。但是，其前提始終是我國的南海合法海洋權(quán)益得到了保護(hù)和法律表達(dá)。

《海洋基本法》在定位上彰顯維護(hù)海洋權(quán)益的法律主張，海洋權(quán)益中也包括應(yīng)對來自海上的安全威脅?！逗Ｑ蠡痉ā吩诙ㄎ簧闲枰龠M(jìn)我國目前軍民融合戰(zhàn)略的深層融入，從法律層面做到為軍民融合提供法律平臺和支持。軍民融合戰(zhàn)略作為上升到國家戰(zhàn)略層面的戰(zhàn)略之一，旨在將國防工業(yè)體系深深融入經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)和國防產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，以應(yīng)對新時期復(fù)雜的安全威脅。海軍和海上執(zhí)法力量作為我國面對海上安全威脅時進(jìn)行防御的主要力量，承擔(dān)著海上緊急狀態(tài)下作戰(zhàn)的責(zé)任。因此，《海洋基本法》在定位上需要與軍民融合戰(zhàn)略作好銜接，保護(hù)包括海上安全在內(nèi)的海洋權(quán)益?！堵?lián)合國海洋法公約》中對于軍艦是否享有未經(jīng)授權(quán)的無害通過權(quán)并未具體說明，這成為了海洋爭端和糾紛的導(dǎo)火線。尤其是美韓聯(lián)合舉行的海上軍事演習(xí)，給部分本已緊張的海域帶來了不穩(wěn)定因素和海上安全沖擊。隨著陸上資源能源的耗竭和空間導(dǎo)彈防御技術(shù)的發(fā)展，未來的安全隱患將主要來自海上。[4]2016年美國在韓國部署“薩德”系統(tǒng)，嚴(yán)重打破了東北亞地區(qū)的安全平衡。對于中國和俄羅斯而言，僅僅從外交譴責(zé)和經(jīng)濟(jì)層面制裁相關(guān)國家，并不具備政策的穩(wěn)定性與延續(xù)性。而在《海洋基本法》的定位中，從加強(qiáng)軍民融合角度予以法律配合，不僅可以加速軍民融合戰(zhàn)略的實(shí)施，還可以確保我國對于維護(hù)地區(qū)和平、海上平衡局面的態(tài)度的穩(wěn)定性。就軍民融合戰(zhàn)略而言，圍繞軍民兩用技術(shù)轉(zhuǎn)化的產(chǎn)業(yè)化，必然會涉及一系列的法律問題。海洋產(chǎn)業(yè)和海上執(zhí)法力量整合作為軍民融合的重點(diǎn)領(lǐng)域，其協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制的法律支持需要在《海洋基本法》的定位內(nèi)容中有所體現(xiàn)。

(二)釋放和平崛起的信號

《海洋基本法》的定位首要的是維護(hù)我國的海洋利益，但對于鄰國乃至亞太地區(qū)而言，相關(guān)國家對其出臺所釋放的信號會警覺與不安。因此，《海洋基本法》不僅要在定義和內(nèi)涵中傳達(dá)“和平崛起”信號，傳達(dá)習(xí)近平主席因周邊國家對我國發(fā)展崛起的不安而提出的“親誠惠容”理念，更要注重在海洋權(quán)益問題上的合作與平衡，緩解整部法律由于其首要定位而體現(xiàn)的攻擊性、“侵略性”。在國際法框架之內(nèi)，在合理正當(dāng)表述我國海洋權(quán)益的前提之下，要釋放足夠的善意，來平衡亞太地區(qū)的海洋格局，化解周邊國家對我國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的警惕與敵意。

這種定位跟我國的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略非但不矛盾，反而還是相輔相成的關(guān)系。彰顯海洋權(quán)益保護(hù)的法律主張是釋放和平信號的基礎(chǔ)和前提，釋放和平信號可以提供我國海洋權(quán)益保護(hù)的國際輿論環(huán)境。對于我國的海洋權(quán)益，《海洋基本法》應(yīng)建立一套實(shí)現(xiàn)海洋戰(zhàn)略的中國式的、和平的法律表達(dá)?！逗Ｑ蠡痉ā烦雠_本身對于周邊國家以及美國、日本這樣的傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國而言是一種警覺和受到戒備的信號。雖然歷史上海洋強(qiáng)國一直以擴(kuò)張性、爭奪性的海洋霸權(quán)國家面目出現(xiàn)，但是我國的新時代海洋戰(zhàn)略和海洋強(qiáng)國之路明確表達(dá)了和平友好、互利共贏的內(nèi)容，拒絕侵犯他國合法的海洋權(quán)益，摒棄以“零和博弈”為思路的競爭。盡管多次強(qiáng)調(diào)這樣的國家命運(yùn)共同體的和平理念，但我國仍然在國際上受到一些質(zhì)疑和警惕，尤其是美國所謂的“重返亞洲計劃”和“遏制中國、包圍中國”的戰(zhàn)略，其實(shí)質(zhì)是不認(rèn)可我國的發(fā)展之路為和平崛起。這一方面是由于政治原因，另一方面很大一部分原因是我國沒有一套國際上的中國式法律表達(dá)來明確系統(tǒng)地傳達(dá)出我們所釋放的友好善意。因此，《海洋基本法》在定位上需要建立中國式和平的法律表達(dá)，形成良好的國際形象，這也利于我國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

我國的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，并不是為了在海洋競爭中爭霸，也不會壓制其他國家的和平發(fā)展。因此，強(qiáng)調(diào)尊重國際法和維護(hù)地區(qū)和平責(zé)任，并不屬于戰(zhàn)略性示弱，而是軟性地保護(hù)我國的核心利益，即海洋領(lǐng)土主權(quán)和海洋資源開發(fā)權(quán)益。為此，定位上有必要釋放和平崛起的信號。這種定位與越南在該國海洋基本法中將海洋爭端擴(kuò)大化、國際化有所不同。我國是一個負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國，《海洋基本法》的定位不應(yīng)僅僅將目光局限在自身海洋權(quán)益上而忽視對周邊相鄰國家的影響。越南那種將海洋爭端擴(kuò)大化、國際化的立法“技巧”，我國在《海洋基本法》中應(yīng)盡量避免。我國雖然在亞太地區(qū)是發(fā)展中大國，并呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)上升的態(tài)勢，但是在地區(qū)爭端中并不處于國際輿論上的優(yōu)勢地位。擴(kuò)大化、國際化的法律規(guī)定，可能會被過度解讀，招致不必要的國際道義指責(zé)。相反，我國可以在《海洋基本法》中增加海上執(zhí)法、處置海上突發(fā)情況、保護(hù)漁民等加強(qiáng)海上有效控制的內(nèi)容規(guī)定。相對低調(diào)地處理地區(qū)摩擦，可以更好地保護(hù)我國的南海合法權(quán)益；既可以維護(hù)我國海洋權(quán)益，又能在定位上體現(xiàn)出：面對突發(fā)情形，我國所釋放的處理方式是和平的，我國的海洋強(qiáng)國之路也是和平崛起。

從海洋戰(zhàn)略發(fā)展的地緣政治條件來看，相對于純粹的海洋國家，陸海復(fù)合國的海洋戰(zhàn)略深受地緣政治的影響，陸海復(fù)合國家更多地需要平衡與統(tǒng)籌陸海兩個方面的發(fā)展方向?！逗Ｑ蠡痉ā烦雠_的必要性與時機(jī)性，與我國推進(jìn)加深海洋戰(zhàn)略的步伐相關(guān)，而該法在定位上，不僅要適合當(dāng)下的需要與發(fā)展，還要考慮到未來格局的變動與戰(zhàn)略的變化，為該法自身預(yù)留一定的空間。

《海洋基本法》的定位中釋放和平崛起的信號，不僅可以為我國的海洋戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)贏得國際輿論，更多的是為該法的延續(xù)性、為該法長遠(yuǎn)地發(fā)揮作用打下基礎(chǔ)，避免因過于單一的維護(hù)本國海洋權(quán)益的定位而限制對未來國際海洋問題的參與度。在國際政治舞臺，我國既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的海陸復(fù)合大國，也是聯(lián)合國安理會的常任理事國之一，承擔(dān)著國際和平與發(fā)展的重要責(zé)任?！逗Ｑ蠡痉ā返亩ㄎ蝗绻^于強(qiáng)硬地強(qiáng)調(diào)維護(hù)我國的海洋權(quán)益，而不釋放和平信號，就不僅會增加周邊國家的不安，還會在國際上有損我國負(fù)責(zé)任大國的形象。未來涉及海底區(qū)域資源開發(fā)、南北極資源開發(fā)等海洋新領(lǐng)域問題時，過于強(qiáng)勢的《海洋基本法》定位會削弱我國參與新興海洋國際規(guī)則制定時的談判空間。

(三)表達(dá)共享與合作的意愿

海洋生物資源具有流動性，海洋技術(shù)開發(fā)與運(yùn)用具有高難性，海上通道污染具有難治性。這些都說明，在海洋相關(guān)問題上，每個國家都不應(yīng)當(dāng)“獨(dú)善其身”，以狹隘的目光看待海洋。各國應(yīng)以合作的意愿共同維護(hù)可再生的海洋資源，共同整治海洋污染。我國作為負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國，在《海洋基本法》的定位上，有必要突出該法的未來指向性，即海洋問題上的共享與合作意愿。

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》中規(guī)定，沿海國大陸架權(quán)利的行使不應(yīng)該妨礙其他國家依據(jù)公約享有的航行等權(quán)利。這表明，沿海國即使在有技術(shù)和資金開發(fā)大陸架資源時，也不得損害其他公約簽署國的合法權(quán)利，大陸架資源開發(fā)需要合作和配合，不能僅僅依靠沿海國的開發(fā)意愿來進(jìn)行。國家管轄區(qū)域外，海床及國際海底區(qū)域資源所在的大陸架邊界未作出明確劃分，這也是公約的局限所在。《聯(lián)合國海洋法公約》有意回避容易引起海洋爭端的部分，留下了法律空白，當(dāng)前海洋問題的復(fù)雜性是當(dāng)年公約無法一一具體顧及的，但整個公約所體現(xiàn)出的國際法精神是依照聯(lián)合國的宗旨來對海洋進(jìn)行合理的使用與開發(fā)。我國作為公約的締約國和聯(lián)合國的常任理事國，始終堅持在聯(lián)合國框架之內(nèi)解決包括海洋問題在內(nèi)的國際問題；并且，隨著時代與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國未來承擔(dān)的國際責(zé)任會愈加重大。在《海洋基本法》定位上，我國也應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國憲章》的精神，做《聯(lián)合國憲章》的堅定擁護(hù)者。具體到《海洋基本法》定位上，共享與合作的意愿需要明確地傳達(dá)出來。

海洋環(huán)境的污染防治與海洋資源的勘探開發(fā)，都需要各國秉持共享與合作的意愿。海洋環(huán)境污染中有來自陸地源的污染、海上事故的污染、海上傾倒源的污染以及海底開發(fā)活動的污染。由于海洋的流動性和動態(tài)性，無論來自哪種污染源的污染，對海洋的破壞都是全球性的?！堵?lián)合國憲章》第74條中明確了善鄰原則，這個原則在一些國際法公約以及聯(lián)合國大會形成的善鄰關(guān)系決議中得到確定，從而成為了國際法的一般性原則。每個國家在處理海洋相關(guān)問題時，都需要有善鄰意識?！逗Ｑ蠡痉ā纷鳛楸匾?、迫切需要出臺的法律，在定位上明確表達(dá)共享與合作的意愿，是遵從善鄰原則的表現(xiàn)。從這個角度分析，可以適當(dāng)借鑒英國的海洋基本法。

英國于2009年頒布了《海洋與海岸帶準(zhǔn)入法》，該法被譽(yù)為英國的海洋基本法。該法是為了可持續(xù)利用海洋及整治近海地帶而制定的。作為海洋歷史悠久的海洋強(qiáng)國，在新的社會歷史條件下，主動出臺了適應(yīng)潮流的海洋基本法，延續(xù)了英國的海洋優(yōu)勢。英國海洋基本法的定位在于通過提高綜合管理和統(tǒng)籌能力，對本國管轄海域和周邊海域的海洋資源實(shí)施保護(hù)和可持續(xù)利用。英國作為一個聯(lián)邦制國家，本國不同行政區(qū)域內(nèi)的海域根據(jù)海洋生態(tài)和海洋生物資源保護(hù)的需求來加強(qiáng)內(nèi)部合作，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)各個海域海洋政策的落實(shí)。然后，將本國內(nèi)部的這種合作機(jī)制通過歐盟的渠道進(jìn)行分享，提高整個歐盟關(guān)于海洋生物資源可持續(xù)發(fā)展利用和海洋污染防治議題的合作水平。

共享與合作意愿的表達(dá)同我國所倡導(dǎo)的“擱置爭議”“共同開發(fā)”“命運(yùn)共同體”等一系列海洋領(lǐng)域爭端解決模式相契合。在我國主權(quán)得到尊重和肯定的前提下，海洋爭端可以按照共享與合作的意愿來進(jìn)行共同開發(fā)。“擱置爭議”“共同開發(fā)”，是在解決海洋資源、海域劃界等問題時謀求的和平解決辦法。在《海洋基本法》的定位中，共享與合作意愿的表達(dá)雖然十分必要，但共享與合作是建立在“主權(quán)在我”這一前提基礎(chǔ)之上的。在這個前提得到滿足的條件下，共享與合作可以通過多種途徑進(jìn)行開展，暫時擱置爭議問題，從海洋經(jīng)濟(jì)、海洋資源科考、文化遺產(chǎn)打撈等多角度，展開低敏感度領(lǐng)域的配合。我國主張，國家之間的關(guān)系不是零和博弈，不是一國的獲利以另一國的犧牲為代價。“命運(yùn)共同體”理念，則意味著追求本國利益時給予他國以合理的關(guān)切，謀求“以發(fā)展帶動發(fā)展”。我國這種主張和意愿，不僅契合了聯(lián)合國宗旨，也與海洋爭端所應(yīng)采取的解決問題的態(tài)度相一致。簡而言之，只要我國的自身定位是“負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國”“致力于維護(hù)世界的和平與發(fā)展”，那么《海洋基本法》的定位就需要對共享與合作意愿有所表達(dá)。

共享與合作意愿的表達(dá)是充分運(yùn)用海洋科技、進(jìn)行海洋礦產(chǎn)資源開發(fā)的有效渠道。從投入與產(chǎn)出之比來分析，相對于其他科學(xué)技術(shù)而言，海洋科技的開發(fā)與應(yīng)用具有高投資、高風(fēng)險的特點(diǎn)。海洋科技需要經(jīng)受住來自不斷變化的海上氣候環(huán)境的考驗(yàn)，同時需要顧及如何降低給海洋生態(tài)環(huán)境帶來的不良影響。單靠某個國家自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科技水平，很難完成海洋礦產(chǎn)資源的安全有效開發(fā)。從地緣政治角度分析，我國目前的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議中的“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)，都與周邊國家的海洋戰(zhàn)略存在著較高的依存度。印度尼西亞提出“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略，旨在用新的眼光和海洋發(fā)展戰(zhàn)略來促進(jìn)本國發(fā)展。這與我國的海洋發(fā)展需求有著諸多共同點(diǎn)，戰(zhàn)略上的相通使得兩國可以通過區(qū)域合作來加強(qiáng)對外部力量的制約和鉗制。印度尼西亞、菲律賓等南海國家，始終面臨著是“合縱”還是“連橫”的選擇。我國戰(zhàn)略發(fā)展上與這些國家的相通之處，以及地緣上的優(yōu)勢、投資和市場方面的優(yōu)勢，均可以讓我們從共享與合作意愿出發(fā)，跟南海國家加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性的聯(lián)合?！逗Ｑ蠡痉ā纷鳛閷?shí)現(xiàn)我國海洋戰(zhàn)略的法律載體，在定位上要充分考慮到這種戰(zhàn)略聯(lián)結(jié)和優(yōu)勢互補(bǔ)。

四、結(jié)語

維護(hù)海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強(qiáng)國是我國未來發(fā)展的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略。出臺《海洋基本法》十分必要，不僅有利于提升我國海洋事務(wù)處理能力，也可以解決海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)踐中立法滯后、零散及操作性不足的問題?！逗Ｑ蠡痉ā返亩ㄎ魂P(guān)乎我國未來制海權(quán)的最終實(shí)現(xiàn)程度，因此必須把握好《海洋基本法》的定位，明確其定位渠道與定位內(nèi)容，適當(dāng)借鑒國外制度經(jīng)驗(yàn)，做到權(quán)益主張與和平主題兼顧。

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