劉卿斐 王叢虎

摘要：后工業(yè)時(shí)代高度復(fù)雜性及不確定性的社會(huì)問題，經(jīng)常突破政策制定與執(zhí)行的邊界，迫使決策者以政策協(xié)同的方式尋求合作，但我國(guó)政府條塊分割的組織結(jié)構(gòu)限制了合作行為。文章從責(zé)任溢出和組織依賴兩個(gè)維度出發(fā)，通過多案例比較研究和模式匹配的方法，提取達(dá)成政策協(xié)同行為的組織要素，并分析其影響。

關(guān)鍵詞：政策協(xié)同；責(zé)任溢出；組織依賴；組織模式

一、 引言

濫觴于專業(yè)分工的官僚制是現(xiàn)代政府的基本組織形式，但復(fù)雜和不確定的社會(huì)問題挑戰(zhàn)著官僚組織的職能邊界和靈活性，帶來日益嚴(yán)重的政府碎片化、公共利益部門化、組織僵化等問題。本文以政策協(xié)同的主體和政策協(xié)同的客體為邏輯起點(diǎn)，分析在高度復(fù)雜和不確定社會(huì)情境下，二者的變化及互動(dòng)如何影響組織結(jié)構(gòu)變革，據(jù)此構(gòu)建文章的兩個(gè)分析維度：責(zé)任溢出程度和組織依賴程度，區(qū)分4種政策協(xié)同的組織模式：職能擴(kuò)展模式、組織合并模式、議事協(xié)調(diào)模式和網(wǎng)絡(luò)合作模式，結(jié)合我國(guó)政策實(shí)踐的典型案例，歸納出政策協(xié)同組織的4個(gè)要素：政策協(xié)同成本、職責(zé)流動(dòng)性、政策目標(biāo)認(rèn)同度和政策路徑方向，最后對(duì)組織要素的影響進(jìn)行分析。

二、 文獻(xiàn)綜述：責(zé)任溢出與組織依賴

1. 溢出效應(yīng)。溢出效應(yīng)是指單一組織無(wú)力對(duì)成本和效益進(jìn)行有效控制的情形。Aspremont 和Jacquemin（1988）構(gòu)建了一種知識(shí)溢出模型分析企業(yè)合作戰(zhàn)略行為， 該模型得出結(jié)論，溢出程度越高，組織間合作意愿越強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)意愿越低。

公共部門同樣存在外溢性問題，國(guó)外實(shí)證研究主要關(guān)注外溢性與政府行為、政府績(jī)效之間的關(guān)系。Weisbrod探討了人口流動(dòng)與政府教育支出的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)人口流動(dòng)與政府教育支出呈負(fù)相關(guān)；Anne c.Case在控制其他因素之后發(fā)現(xiàn)，美國(guó)相鄰的州政府之間，存在明顯的政策溢出效應(yīng)：一個(gè)州的公共開支增長(zhǎng)將導(dǎo)致毗鄰州政府財(cái)政支出增加；Albert研究了西班牙地方政府公共物品供給的外溢效果，最后證明這種效果非常顯著。以上研究表明，公共部門外溢性與分權(quán)化、組織間關(guān)系存在明顯的關(guān)聯(lián)。

2. 組織依賴度。對(duì)組織依賴關(guān)系的研究源自資源依賴?yán)碚摚摾碚撜J(rèn)為，組織間關(guān)系本質(zhì)上是對(duì)資源的相互依賴和交換，當(dāng)某個(gè)組織無(wú)法獨(dú)立實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)，需要求助其他組織引進(jìn)和轉(zhuǎn)換必要的資源，在此基礎(chǔ)上形成關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。Thompson和VanDeVen提出，共同完成任務(wù)的需要是組織互惠性和相互依賴關(guān)系的起點(diǎn)，Campion、Wageman和Vegt等人的研究對(duì)此進(jìn)行了拓展，發(fā)現(xiàn)組織同樣會(huì)基于目標(biāo)、報(bào)酬和結(jié)果等因素而產(chǎn)生互相依賴的需求，在資源依賴?yán)碚摰幕A(chǔ)上，后續(xù)研究進(jìn)一步提出三種理論：知識(shí)依賴?yán)碚?，即?duì)異質(zhì)知識(shí)的依賴需求；關(guān)系依賴?yán)碚?，即組織依賴是有選擇性的，受到制度因素的影響；結(jié)構(gòu)依賴?yán)碚?，即組織依賴不僅取決于二元關(guān)系，還會(huì)受到網(wǎng)絡(luò)中其他組織關(guān)系、組織在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中地位等因素的影響。

組織依賴的程度涉及諸多主觀變量，測(cè)量起來比較復(fù)雜。Keohane和Baldwin等人根據(jù)組織依賴程度高低，分為敏感性依賴和脆弱性依賴。在敏感性依賴中，一方或多方組織會(huì)根據(jù)對(duì)方的反應(yīng)調(diào)整自己的行為，呈現(xiàn)雙向的互動(dòng)、合作關(guān)系；在脆弱性依賴中，一方組織對(duì)另一方單項(xiàng)施加影響和權(quán)力，后者更多表現(xiàn)出服從行為，形成非對(duì)稱性的單項(xiàng)控制關(guān)系。

三、 研究框架：供需結(jié)合的分析視角

根據(jù)文獻(xiàn)梳理，從責(zé)任溢出和組織依存度兩個(gè)維度，構(gòu)建“供需結(jié)合”的分析視角。從組織內(nèi)部來看，復(fù)雜問題與官僚制職能的沖突造成了公共責(zé)任溢出，單一部門基于官僚制的局限性，無(wú)力承擔(dān)社會(huì)賦予的繁重責(zé)任，不得不尋求組織合作與責(zé)任共擔(dān)，根據(jù)Aspremont 和Jacquemin的知識(shí)溢出模型，溢出程度越高，組織間合作意愿越強(qiáng)烈，從這個(gè)意義上說，責(zé)任溢出代表組織內(nèi)部的需求維度。從組織外部來看，組織依賴程度高低決定了解決責(zé)任溢出的資源供給方式，在敏感依賴關(guān)系中，協(xié)同各方對(duì)共同目標(biāo)認(rèn)同度較高，權(quán)責(zé)分布較均衡，更傾向于采用協(xié)商合作的方式滿足各自需求；而在脆弱依賴關(guān)系中，資源和權(quán)責(zé)成非對(duì)稱性分布，一方行動(dòng)者更依賴于另一方，更需要發(fā)展權(quán)威協(xié)同關(guān)系。這兩個(gè)維度取值的高低，意味著組織內(nèi)責(zé)任需求與組織外資源供給不同程度的匹配，將決定政策協(xié)同組織模式的選擇。據(jù)此，我們可以把政策協(xié)同的組織模式歸納為四種：職能擴(kuò)展模式、組織合并模式、議事協(xié)調(diào)模式和網(wǎng)絡(luò)合作模式。

四、 案例描述

1. 案例一：上海原閘北區(qū)城管執(zhí)法。上海原閘北區(qū)城市管理面臨人口密度大帶來的“城市病”問題，給環(huán)境整治、市容市貌維護(hù)、治安管理、交通管理、公共衛(wèi)生等執(zhí)法工作帶來很大壓力，但政府管理的財(cái)政保障卻相對(duì)不足，匹配資源和提高效率成為當(dāng)務(wù)之急。

為確定責(zé)任主體，擴(kuò)大政策執(zhí)行權(quán)限，2015年上海市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善本市區(qū)縣城市管理綜合執(zhí)法體制機(jī)制的實(shí)施意見》（下文簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》），明確區(qū)縣城管執(zhí)法局不再屬于區(qū)縣綠化和市容管理局管理，對(duì)城管執(zhí)法體制作出重大調(diào)整，賦予基層更大的執(zhí)法管理權(quán)限；在理順領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系方面，為避免聯(lián)合執(zhí)法中管理交叉、職責(zé)不清、關(guān)系不順、責(zé)任推諉等帶來的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)虛化問題，閘北區(qū)一方面通過職權(quán)合并的方式，將其他部門與城市管理綜合行政執(zhí)法相關(guān)的職能和執(zhí)法權(quán)力分離出來，集中配置給區(qū)城管執(zhí)法局。另一方面，通過人事制度改革，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法保障部門的領(lǐng)導(dǎo)，為此，《實(shí)施意見》明確規(guī)定區(qū)縣公安分局分管治安的副局長(zhǎng)，兼任區(qū)縣城管執(zhí)法局副局長(zhǎng)，配備保障城管執(zhí)法的專門隊(duì)伍，由區(qū)城管執(zhí)法局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮。

2. 案例二：順德大部制改革。順德大部制改革先后經(jīng)歷了三輪大范圍機(jī)構(gòu)調(diào)整。2009年9月，根據(jù)《佛山市順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革方案》，順德全區(qū)原有41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)，按照職能合并的要求，經(jīng)過部門重組之后，最終調(diào)整為16個(gè)，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)幅度達(dá)到61%。2014年3月，在第二輪機(jī)構(gòu)調(diào)整中，佛山市順德區(qū)新增了2個(gè)職能部門，機(jī)構(gòu)總數(shù)為18個(gè)。2014年10月，順德推進(jìn)第三輪機(jī)構(gòu)改革，在保證機(jī)構(gòu)總數(shù)不增加的情況下，新設(shè)5個(gè)部門，優(yōu)化了政府職能結(jié)構(gòu)。

順德大部制改革的特點(diǎn)體現(xiàn)在五個(gè)方面：一是加大職能相近機(jī)構(gòu)的整合力度，將原有的41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)到18個(gè)；二是推動(dòng)政府組織結(jié)構(gòu)和管理模式的“扁平化”，通過減少?zèng)Q策的管理的層級(jí)，提高黨政部門的執(zhí)行力；三是依照“決策民主化和扁平化、執(zhí)行集中化和統(tǒng)一化、監(jiān)督外部化和獨(dú)立化”原則，通過對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分離與制衡，提高權(quán)力在制度內(nèi)規(guī)范運(yùn)行的效率；四是按照“權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)利統(tǒng)一”的原則理順責(zé)權(quán)關(guān)系，重點(diǎn)梳理和解決部門間職責(zé)交叉和關(guān)系不順問題，理順三方面的關(guān)系，包括明晰大部門及其內(nèi)部的職責(zé)和權(quán)限，深化財(cái)稅體制改革和理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系；五是在行政改革的基礎(chǔ)上，陸續(xù)推進(jìn)配套改革。

3. 案例三：河北省全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。河北“深改組”的組織結(jié)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。2014年2月12號(hào)河北省委召開第一次領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，在會(huì)議上確定了領(lǐng)導(dǎo)小組成員名單，省委書記是組長(zhǎng)，省長(zhǎng)、專職副書記、常務(wù)副省長(zhǎng)是領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組成員包括5位省委常委，6名副省長(zhǎng)，以及省人大常務(wù)副主任，省政協(xié)主席，一共17個(gè)人。決定設(shè)立經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文明、民主法治、文化體制、社會(huì)體制、黨的建設(shè)、紀(jì)律檢查、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等8個(gè)專家小組，8個(gè)專業(yè)小組的組長(zhǎng)由省委常委擔(dān)任，副組長(zhǎng)由人大、政協(xié)、政府、法院、檢察院中一部分副省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，小組成員是有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人。

“深改組”的議題及決策流程主要包括：

（1）貫徹中央改革實(shí)施方案和舉措，特別是中央領(lǐng)導(dǎo)小組研究的問題。要求必須由省委改革領(lǐng)導(dǎo)小組討論，提出實(shí)施和落實(shí)意見，原則上不需要省里再制定方案。

（2）決定影響河北發(fā)展的重大問題，以及相關(guān)改革體制方面的問題。

（3）研究形勢(shì)發(fā)展和工作推進(jìn)情況，在工作中發(fā)現(xiàn)的重要問題，提交領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議討論。

（4）深入推進(jìn)國(guó)家改革試點(diǎn)。改革試點(diǎn)本身既是改革的內(nèi)容，又是改革的舉措，河北省委省政府對(duì)此非常重視，不僅注重試點(diǎn)帶來的效益和資金，更重視其基層的變化的影響。在工作流程方面，一般性任務(wù)，由分管領(lǐng)導(dǎo)召集一定范圍研究討論后，報(bào)省委主要領(lǐng)導(dǎo)同志簽發(fā)；比較重要的改革方案，提交領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)上討論；特別重大的決定，提交省委常委會(huì)或省政府常務(wù)會(huì)議討論。

4. 案例四：京津冀協(xié)同發(fā)展。京津冀地區(qū)低端產(chǎn)業(yè)密度高，人均資源占有率低，產(chǎn)業(yè)、資源和人力資源布局不合理，由此帶來嚴(yán)重的“城市病”、環(huán)境污染、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大等問題。2015年4月30日，中共中央審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。綱要從五大方面規(guī)劃協(xié)同問題：一是在功能定位方面，突出首都在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的改革引領(lǐng)作用，貫徹區(qū)域整體定位“一盤棋”的思想，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展、相輔相成；二是在發(fā)展目標(biāo)方面，明晰北京作為首都的職能定位，通過疏解非核心功能緩解“大城市病”等問題，建立區(qū)域一體化交通網(wǎng)絡(luò)，健全京津冀地區(qū)公共服務(wù)協(xié)同機(jī)制；三是空間布局，按照“功能互補(bǔ)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、軸向集聚、節(jié)點(diǎn)支撐”的思路，跨越省級(jí)政府的職能和地域邊界，在區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行城市規(guī)劃、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局以及資源調(diào)度的整合，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化；四是功能疏解，重點(diǎn)疏解北京高耗能產(chǎn)業(yè)和非首都核心功能，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、資源和功能在區(qū)域間的合理配置；五是突出重點(diǎn)領(lǐng)域，以交通和環(huán)保領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，?gòu)建區(qū)域交通一體化網(wǎng)絡(luò)，打破行政區(qū)域限制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，擴(kuò)大區(qū)域生態(tài)空間。

五、 案例分析：模式匹配與分類

1. 上海原閘北區(qū)城管執(zhí)法案例的匹配分析。城市病帶來了人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張、就業(yè)困難等一些列社會(huì)問題，這些問題之間互相影響，表現(xiàn)出高度的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性。在上海閘北區(qū)城管執(zhí)法案例中，面對(duì)城市病問題，原來由職能部門各管一塊的多頭管理出現(xiàn)失靈，原因是政策溝通與合作的成本太高，政策執(zhí)行主體間爭(zhēng)功諉過，造成嚴(yán)重的政策碎片化問題。因此，閘北區(qū)將各部門城市管理與執(zhí)法的職責(zé)剝離出來，成立了單獨(dú)的執(zhí)法主體。雖然擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)限有助于緩解責(zé)任溢出困境，但新成立的城管局仍然面臨高昂的協(xié)調(diào)成本，只能通過再次構(gòu)建組織間聯(lián)動(dòng)機(jī)制，尋求與公安、工商、交通、質(zhì)檢等部門的合作，責(zé)任無(wú)法在部門間優(yōu)化配置，政策執(zhí)行的路徑仍然是傳統(tǒng)的自上而下模式，但是閘北區(qū)城管局通過創(chuàng)設(shè)“1+1+X”工作機(jī)制、城管執(zhí)法文化建設(shè)、法制培訓(xùn)等方式，依托官僚組織的制度設(shè)計(jì)和凝聚力，提升了執(zhí)法人員的政策目標(biāo)認(rèn)同感?；谝陨戏治?，上海閘北城管執(zhí)法的組織要素與職能擴(kuò)展模式較匹配，本質(zhì)上屬于對(duì)官僚制職能范圍的調(diào)整模式。

2. 京津冀案例的匹配分析。與之高度相似的是，同樣深受城市病困擾的北京，不得不尋求一體化合作，共同應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問題。最新公布的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，僅僅著眼于宏觀定位和戰(zhàn)略布局，缺乏政策協(xié)同的組織、權(quán)威、財(cái)務(wù)、人員和物資保障，政府之間主要通過談判、交流、會(huì)議和協(xié)議等形式展開合作，缺少有力的保障和監(jiān)督機(jī)制，協(xié)調(diào)成本較高。雖然北京在城市功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面加大實(shí)施力度，但長(zhǎng)期以來，三地間政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的差距難以彌補(bǔ)，因此，京津城市病并未因此得到有效緩解，公共責(zé)任沒有實(shí)質(zhì)上的流動(dòng)。基于地方利益和本位主義，地方政府政策價(jià)值差異較大，地區(qū)間扯皮、博弈和競(jìng)爭(zhēng)比較激烈，利益訴求缺乏有效整合，導(dǎo)致政策目標(biāo)認(rèn)同感不強(qiáng)。京津冀協(xié)同發(fā)展是平級(jí)地方政府的自愿性合作，依據(jù)類似于契約的協(xié)議，因此，政策路徑的方向是水平的。京津冀一體化的組織要素與網(wǎng)絡(luò)合作模式匹配較好。

3. 順德大部制改革案例匹配分析。順德貫徹“行政三分”和“組織扁平化”的原則，對(duì)相近的職能部門進(jìn)行合并，并且壓縮管理層級(jí)，“省直管區(qū)”、“黨政合署辦公”改革有效降低了垂直和水平組織間政策協(xié)調(diào)的成本。順德大部制改革實(shí)際上是委員會(huì)制和"扁平化"組織模式的結(jié)合，在區(qū)級(jí)層面設(shè)置政務(wù)委員，委員們通過聯(lián)席會(huì)議的形式協(xié)調(diào)，明確主要領(lǐng)導(dǎo)橫向合作的責(zé)任，打破部門利益和專業(yè)分工的限制，實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任在組織間的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置；在部門層面設(shè)立大部門首長(zhǎng)，督促部門的協(xié)調(diào)與執(zhí)行，形成“聯(lián)席會(huì)議—部門—業(yè)務(wù)科室”的扁平化管理機(jī)制。通過“決策權(quán)上移”和“執(zhí)行權(quán)下移”的改革，實(shí)現(xiàn)政策決策與執(zhí)行的分離，是一種典型的自上而下政策路徑。可見，從順德大部制改革案例中提取的組織要素與組織合并模式的匹配程度較高。

4. 河北“深改組”案例匹配分析。河北省“深改組”設(shè)立和運(yùn)作的基礎(chǔ)是黨委的權(quán)威。深改組組長(zhǎng)由河北省委書記親自擔(dān)任，副組長(zhǎng)由省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任，小組成員涵蓋黨委、政府、人大、政協(xié)、法院和檢查系統(tǒng)的主要負(fù)責(zé)人，作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的辦公室設(shè)在河北省委辦公廳，把黨組織在中國(guó)政治系統(tǒng)中獨(dú)特的權(quán)威，用于部門間行動(dòng)協(xié)調(diào)和決策協(xié)同，可以有效穿透部門利益的阻礙和組織間職能的界限，降低政策協(xié)調(diào)成本，促進(jìn)公共責(zé)任的跨部門流動(dòng)。但改革是一個(gè)具有高度復(fù)雜性、綜合性和系統(tǒng)性的問題，河北省深改組在2015年制定了十大改革任務(wù)，30多項(xiàng)重點(diǎn)改革項(xiàng)目，承接十八屆三中全會(huì)規(guī)劃326條，落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神規(guī)劃222條，面對(duì)如此繁重的改革任務(wù)，河北省深改組尚未制定完善的決策和工作流程，對(duì)改革未知后果存在一定程度的迷茫，這些因素影響了組織成員對(duì)政策目標(biāo)的認(rèn)同。此外，深改組的運(yùn)作并未與信息公開制度相結(jié)合，很多文件均為保密級(jí)別，社會(huì)參與度較低，對(duì)凝聚改革共識(shí)造成一定阻礙。深改組的主要職能是運(yùn)用黨組織權(quán)威的高度滲透力，統(tǒng)合部門行動(dòng)，著眼于權(quán)威的橫向聯(lián)系。因此，河北省深改組案例的組織要素與議事協(xié)調(diào)模式相符。

綜上所述，通過提取的組織要素與預(yù)測(cè)變量的匹配，得出如下結(jié)論：按照責(zé)任溢出程度和組織依賴兩個(gè)維度的分析框架，可以把我國(guó)政策協(xié)同的組織模式歸納為四類：職能擴(kuò)展模式、組織合并模式、網(wǎng)絡(luò)合作模式和議事協(xié)調(diào)模式，與之相對(duì)應(yīng)的典型組織形式分別為：上海閘北城市管理綜合執(zhí)法形式、順德區(qū)大部制形式、京津冀合作形式和河北省全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組形式。

從更廣闊的視角來看，公共責(zé)任溢出是我國(guó)步入信息社會(huì)時(shí)代的必然結(jié)果，組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的范圍隨溢出程度的提高而擴(kuò)大。在職能擴(kuò)展模式中，我們看到，官僚組織結(jié)構(gòu)并非如后現(xiàn)代主義者所批判的那樣僵化，事實(shí)上它具有較好的彈性和適應(yīng)性，在一定范圍內(nèi)能有效處理復(fù)雜的社會(huì)問題。隨著溢出程度的提高，在職能部門層面已經(jīng)無(wú)法回應(yīng)社會(huì)的需求，因此，組織合并模式實(shí)際上是在政府層面進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的重塑。但當(dāng)公共責(zé)任擴(kuò)散到政府能力之外時(shí)，需要更大范圍和更高層次權(quán)威的介入--黨的權(quán)威，在議事協(xié)調(diào)模式和網(wǎng)絡(luò)合作模式中，黨組織在政治層面對(duì)政策協(xié)同的要素進(jìn)行統(tǒng)合，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和京津冀協(xié)同發(fā)展正是這種典范。

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作者簡(jiǎn)介：王叢虎（1967-），男，漢族，河南省信陽(yáng)市人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閲?guó)家治理；劉卿斐（1984-），男，漢族，廣西省桂林市人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)閰f(xié)同治理。