郭雪慧

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，河北 石家莊 050061)

在過(guò)去，有關(guān)組織提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，有時(shí)會(huì)遭到當(dāng)?shù)卣母深A(yù)，使得立案無(wú)法實(shí)現(xiàn)。立案登記制可有效緩解環(huán)境案件的立案難困窘，有利于環(huán)境民事公益訴訟的推進(jìn)，立案登記制對(duì)解決諸如環(huán)境公益訴訟立案難的現(xiàn)實(shí)困境有著積極的意義。但是，立案登記制也有待完善。實(shí)踐中，也有可能會(huì)出現(xiàn)環(huán)境惡意訴訟的現(xiàn)象，如果訴權(quán)被濫用，不僅會(huì)浪費(fèi)有限的司法資源，還會(huì)破壞司法權(quán)威，對(duì)此要進(jìn)行合理、合法的規(guī)制。

一、民事訴訟立案制度的基本理論

(一)民事訴訟立案制度概述

顧名思義，在民事訴訟中，立案往往指的是指法院在收到起訴狀后，依法對(duì)糾紛進(jìn)行合理的審查并做出是否受理的決定。[1]一旦立案就意味著法院對(duì)原告起訴行為的合法受理。在民事訴訟中，受理則指的是受訴法院認(rèn)為原告的起訴符合法定條件，進(jìn)而對(duì)案件準(zhǔn)予立案的行為。在司法實(shí)踐中，一般把起訴的條件視為受理的條件。在民事訴訟中，立案屬于第一環(huán)，同時(shí)也是最重要的一環(huán)。立案程序完善與否決定著民事訴訟案件進(jìn)入司法程序的設(shè)置是否合理。

在我國(guó)，民事訴訟的立案模式一般分為立案審查制與立案登記制兩種模式。立案審查制度往往指的是法院在受理案件的時(shí)候，首先要審查當(dāng)事人的起訴是不是符合受理的條件，進(jìn)而再?zèng)Q定對(duì)此案件是否進(jìn)行受理的一項(xiàng)制度。在民事訴訟中，如果只有當(dāng)事人提起訴訟，那么，是不能當(dāng)然地啟動(dòng)訴訟程序的。也就是說(shuō)，實(shí)踐中存在當(dāng)事人提起了訴訟并自認(rèn)為符合起訴條件，但訴訟卻難以進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理的現(xiàn)象。[2]立案審查制度有利于防止當(dāng)事人對(duì)訴權(quán)的濫用，可以在很大程度上避免司法資源的浪費(fèi)。立案審查模式在我國(guó)存在了那么多年必然有其合理性。但是，這項(xiàng)制度已經(jīng)跟不上現(xiàn)代司法理念與社會(huì)的發(fā)展，暴露出來(lái)了很多的弊端。在立案審查制下，法院往往從權(quán)力的視角認(rèn)識(shí)當(dāng)事人的行為。[3]

立案登記制起源于英美法系國(guó)家，在英國(guó)采取填寫訴狀表的形式，在美國(guó)采取提交起訴狀的形式，其都是要求當(dāng)事人填寫并提交一份民事訴訟的立案登記表，其中包含當(dāng)事人與案件的基本信息，并不需要具備實(shí)質(zhì)要件，法院就可以準(zhǔn)予登記立案。在大陸法系國(guó)家當(dāng)中，典型的實(shí)施立案登記制度的國(guó)家有德國(guó)和日本等。在德國(guó)的民事訴訟立案流程中，法院暫時(shí)不需要對(duì)實(shí)體要件進(jìn)行審查。從兩大法系的立案登記制度來(lái)看，不管是實(shí)行當(dāng)事人主義的國(guó)家，還是實(shí)行職權(quán)主義國(guó)家，大都只對(duì)案件的形式要件進(jìn)行審查，對(duì)于案件的實(shí)質(zhì)判決要件審查則放在法庭審判階段。

在立案審查制度中，實(shí)際上是把訴訟要件的審查提前到了立案階段，而在立案登記制度中，如果當(dāng)事人提供符合形式要件的起訴狀，法院就會(huì)接收，并且會(huì)在法定期限內(nèi)給予答復(fù)。

(二)我國(guó)民事訴訟立案制度的歷史沿革

在我國(guó)，民事立案工作在初期并沒有被單獨(dú)的獨(dú)立出來(lái)，但是其作為訴訟的最初環(huán)節(jié)一直存在。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的民事訴訟立案程序大致經(jīng)歷了從“立審合一”到“立審分立”的過(guò)程。

第一，“立審合一”的行政管理模式

自新中國(guó)成立以來(lái)至八十年代中期，我國(guó)并沒有設(shè)立專門的立案機(jī)構(gòu)，立案工作一般交由業(yè)務(wù)庭進(jìn)行，這是由我國(guó)當(dāng)時(shí)法律制度還不夠健全的國(guó)情決定的。當(dāng)時(shí)在實(shí)踐中，“立案難”的問(wèn)題比較突出。很多當(dāng)事人的訴權(quán)難以得到保障。而從一個(gè)國(guó)家的訴權(quán)保障程序是否完備可以看出這個(gè)國(guó)家的法治發(fā)展水平到底如何。[4]

第二，“立審分立”的試行與施行

1986年，開始試行立案與案件審查相分立的模式。但是，當(dāng)時(shí)還并沒有完全解決立案難的困境。1996年開始，基本確立了“立審分立”的模式，立案審查權(quán)與實(shí)體審判權(quán)開始分離開來(lái)。但是，實(shí)際上，此種方法把審判權(quán)進(jìn)行了分離，將實(shí)體訴訟要件的審理提到了立案程序中。這就造成了起訴條件過(guò)高，立案難的現(xiàn)象依然存在著。

第三，由立案審查制改為立案登記制

從2003年開始，就陸續(xù)有學(xué)者開始反思我國(guó)的立案審查制，希望能夠?qū)崿F(xiàn)法院不得拒收當(dāng)事人訴狀的愿望。2014年10月，十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)了案件受理制度，建議改立案審查制的傳統(tǒng)而為立案登記制。2015年5月1日起，我國(guó)的立案登記制度開始實(shí)施。

也就是說(shuō)，在民事訴訟案件中，如果對(duì)于立案限制得過(guò)于嚴(yán)格，那么，就容易使當(dāng)事人的權(quán)利無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而往往會(huì)加劇上訪等影響社會(huì)和諧事件的發(fā)生，有時(shí)甚至?xí)鹑后w性事件。對(duì)此，吳英姿教授曾經(jīng)批評(píng)過(guò)法院的“勢(shì)利”。[5]為了更好地解決立案難的問(wèn)題，2015年，我們一改傳統(tǒng)的立案審查制而為立案登記制。但是，任何一項(xiàng)新的制度總是有很多需要完善的地方。

二、立案審查制的缺陷

立案審查制在我國(guó)施行了有六十年的時(shí)間，必然有其合理的地方。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這項(xiàng)制度已不能滿足人們對(duì)訴權(quán)的表達(dá)需求，出現(xiàn)了很多不盡如人意的地方。對(duì)民事糾紛在立案前就進(jìn)行審查，有使當(dāng)事人訴權(quán)不能充分行使之嫌。我們知道，以前的《民事訴訟法》第一百二十三條有關(guān)立案的規(guī)定，人民法院在立案的時(shí)候需要滿足以下相關(guān)的規(guī)定：起訴狀或者口頭起訴一定要符合起訴的條件，而起訴狀符合不符合起訴的條件則需要經(jīng)過(guò)人民法院進(jìn)行合理的審查，如果人民法院經(jīng)過(guò)審查，認(rèn)為符合起訴條件的，才會(huì)準(zhǔn)予立案。而同時(shí)《民事訴訟法》第一百一十九條的規(guī)定，起訴必須符合四個(gè)要件，要滿足主體資格的要求，有具體的訴訟請(qǐng)求和事由，要符合管轄等方面。也就是說(shuō)，在傳統(tǒng)的立案審查制中，立案前法院必須從這幾個(gè)方面進(jìn)行審查。這往往會(huì)對(duì)當(dāng)事人參與訴訟產(chǎn)生一定的障礙。舉例來(lái)講，在法院對(duì)當(dāng)事人主體資格進(jìn)行合法的審查上，要求原告與本案有“直接的利害關(guān)系”，這在實(shí)踐中往往是不容易被證明的。再比如，在對(duì)管轄進(jìn)行審查方面，現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)法院之間對(duì)案件相互推諉或者對(duì)案件進(jìn)行相互爭(zhēng)奪的現(xiàn)象。法院常常能夠找出不屬于本案管轄的不予立案的理由，尤其是遇到相對(duì)疑難復(fù)雜的案件時(shí)，法院就會(huì)盡量不予立案。[6]由此以來(lái)，我們可以想象到當(dāng)事人為了立案而在幾個(gè)法院之間奔波的辛苦與絕望。而當(dāng)事人在經(jīng)歷辛苦與絕望后會(huì)產(chǎn)生對(duì)司法不信任的情緒，一些當(dāng)事人甚至?xí)b而走險(xiǎn)走上不歸之路。

立案審查制度容易造成司法腐敗。以前的《民事訴訟法》第一百二十三條規(guī)定“認(rèn)為”符合條件的才予立案。但是，法院做出“認(rèn)為”的判定時(shí)依據(jù)是什么呢？由于法律對(duì)相關(guān)規(guī)定并不具體，這就給了法官很大的自由裁量權(quán)。與此同時(shí)，在審查過(guò)程中當(dāng)事人沒有話語(yǔ)權(quán)，違背了程序正義的要求，極易產(chǎn)生司法腐敗。

三、立案登記制的優(yōu)點(diǎn)與尚待完善之處

立案登記制改革是收案量增長(zhǎng)的主因。立案登記制僅在實(shí)施后的一個(gè)月時(shí)間內(nèi)全國(guó)總立案量就同比增長(zhǎng)了29%。顯然，立案登記制為我國(guó)的法治進(jìn)程起了重要的作用。但是，隨著立案登記制的實(shí)施也暴露出了許許多多的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，立案登記制意味著對(duì)當(dāng)事人遞交的起訴狀，法院要接受并出具書面憑證，而且，法院往往只是對(duì)起訴狀進(jìn)行形式審查，而不對(duì)起訴狀進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，符合條件的都要登記立案。這一制度能夠使更多的民事糾紛進(jìn)入訴訟程序。但是，在我國(guó)這一新的制度沒有經(jīng)過(guò)試點(diǎn)就開始啟動(dòng)，實(shí)踐中出現(xiàn)了案多人少、法官壓力大、濫訴與惡意訴訟等問(wèn)題。

(一)立案登記制的優(yōu)點(diǎn)

起訴的實(shí)際功能是當(dāng)事人行使訴權(quán)，啟動(dòng)訴訟程序，國(guó)家是否應(yīng)當(dāng)確認(rèn)以及實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的訴求應(yīng)當(dāng)在訴訟程序中審查判斷，而不應(yīng)當(dāng)在起訴受理階段。立案登記制在很大程度上解決了立案難的問(wèn)題。在我國(guó)，立案難一直是存在著的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我國(guó)《民事訴訟法》對(duì)起訴條件做了嚴(yán)格的規(guī)定，要求原告要具有起訴的資格，而且必須要與本案有利害關(guān)系，并提供足夠的證據(jù)等。立案難使得許許多多本應(yīng)該進(jìn)入訴訟程序的案件得不到應(yīng)有的救濟(jì)?，F(xiàn)在全面推行立案登記制要求有案必立，能在一定程度上有效緩解立案難的問(wèn)題，讓受到侵犯的合法利益都能得到公平與正義。

立案登記制的實(shí)施加大了對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)保障的力度，有利于司法權(quán)威的樹立與社會(huì)的穩(wěn)定。根據(jù)新《民事訴訟法》第一百二十三條與《民事訴訟法》解釋第二百零八條第二條的規(guī)定，在當(dāng)事人向法院遞交起訴狀以后，要求法院一律接收，并且要出具包括收到起訴狀日期在內(nèi)的書面憑證；與以往的立案審查制度相比，法院在立案時(shí)不再對(duì)當(dāng)事人遞交的起訴狀進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，而只是對(duì)起訴狀進(jìn)行形式審查即可。司法本應(yīng)該是當(dāng)事人合法權(quán)益的有力保障，在以前嚴(yán)格的立案審查制度下，很多案件不能進(jìn)入司法程序，很多人就會(huì)以為法官對(duì)立案條件嚴(yán)格的規(guī)定其實(shí)是故意刁難老百姓，當(dāng)事人尤其會(huì)對(duì)司法救濟(jì)產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而影響了司法在人們心目中的權(quán)威地位。在我國(guó)，“有冤無(wú)處申”，不能立案是一部分人進(jìn)行上訪的原因。在傳統(tǒng)的立案審查制下，由于法院的受案范圍相對(duì)較小，使得一些本來(lái)應(yīng)當(dāng)立案的糾紛得不到立案，當(dāng)事人最后只能把希望寄托于其他的諸如上訪、武力解決糾紛等途徑?，F(xiàn)在通過(guò)立案登記制度，當(dāng)事人的訴權(quán)能夠更容易地得到實(shí)現(xiàn)，那么，這無(wú)疑也在很大程度上提高了司法的公信力，有利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

另外，立案登記制有利于司法統(tǒng)一。在立案審查制下，對(duì)于同類型的案件，有的法院受理，有的法院不受理，極大地?fù)p害了司法的統(tǒng)一。

(二)立案登記制的弊端

通過(guò)立案登記制度的實(shí)施，在很大程度上降低了起訴的門檻。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，立案登記制也呈現(xiàn)出了許多不利的方面。一方面，法院的立案數(shù)量大大增加，法院面臨著巨大的壓力，也不利于后面審判程序的順利進(jìn)行；另一方面，起訴權(quán)旨在使得公民、法人或其他組織維護(hù)自己的合法權(quán)益。起訴門檻的降低，使得一些人濫用起訴權(quán)，這樣，不僅會(huì)容易使他人遭受不必要的騷擾，也浪費(fèi)了非常有限的司法資源。再有，實(shí)踐中審查與否及審查的內(nèi)容與限度難以把握。具體來(lái)講：

首先，立案登記制的實(shí)施使得法院面臨著更多的壓力。有限的司法資源應(yīng)該應(yīng)用到那些真正需要的人們之中。而立案登記制的設(shè)置在一定程度上忽視了寶貴的司法資源所具有的有限性，無(wú)形中給法官帶來(lái)了前所未有的壓力。實(shí)踐中，立案登記制在很大程度上降低了起訴門檻，使得更多的糾紛涌向法院。而與此同時(shí)，法院的人員配備并沒有太大的變化。毫無(wú)疑問(wèn)，這些案件都要通過(guò)法官來(lái)處理。最近出現(xiàn)的“法官離職潮”與法官猝死的事件越來(lái)越多，其中，法官壓力大是一個(gè)重要的因素之一。

其次，立案登記制的實(shí)施使得后續(xù)審判工作更加不利。伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，案件的復(fù)雜性也更加強(qiáng)大，導(dǎo)致案件增多，而法院審理案件的審限并沒有改變，這給法院的審理造成很大壓力。根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》第149條和第161條的規(guī)定，人民法院適用普通程序?qū)徖淼陌讣诹钢掌鹆鶄€(gè)月之內(nèi)審理結(jié)束，對(duì)于那些適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣?，則要在立案之日起三個(gè)月內(nèi)審理結(jié)束。有關(guān)《民事訴訟法》審限時(shí)間的規(guī)定還要追溯到20世紀(jì)90年代。而當(dāng)今的現(xiàn)實(shí)情況和原來(lái)的情形有了很大的改變，一方面案件的數(shù)量增多了；另一方面，案件的復(fù)雜性也更加強(qiáng)大了，立案登記制的實(shí)施必然給法官在審理時(shí)限上造成很大的壓力，對(duì)后續(xù)審判工作不利。究其深層次的原因，主要是由于案件審理前的程序不完善直接導(dǎo)致案件審理進(jìn)程滯后，造成案件審理不順暢。當(dāng)前我國(guó)法院的許多審判前的非關(guān)鍵程序都由審判庭來(lái)完成，譬如公告、送達(dá)等。而這些簡(jiǎn)單而又重復(fù)性的常規(guī)工作又會(huì)耗費(fèi)法官很多精力，案件不多的時(shí)候，法院人手還可以應(yīng)付，審判法官對(duì)案件一一進(jìn)行相應(yīng)的處理。但是，適用立案登記制度后，案件數(shù)量會(huì)大幅地增長(zhǎng)，法官不僅要審理案件，還要耗費(fèi)很大精力做這些重復(fù)性程序，這不僅影響效率，而且還會(huì)影響審判的質(zhì)量。

此外，在證據(jù)搜集過(guò)程中的舉證責(zé)任沒有按規(guī)定落實(shí)，也會(huì)導(dǎo)致立案登記制與其他新制度的不適應(yīng)，進(jìn)而加大法官的工作量。盡管我國(guó)有舉證期限以及逾期舉證證據(jù)失去效力的規(guī)定，但在司法實(shí)踐中，逾期舉證失去效力的制度實(shí)施并不順利。一方面是由于當(dāng)事人為了實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵證據(jù)的特定作用，而不欲第一時(shí)間將關(guān)鍵證據(jù)提交法院，另一方面是由于上級(jí)法院很多時(shí)候不堅(jiān)定地支持舉證責(zé)任的落實(shí)。造成這種局面的原因，客觀上受制于法律對(duì)于新證據(jù)的規(guī)定不明確，法院查證和當(dāng)事人舉證之間的界定模糊，加上受到重實(shí)體法輕程序法等傳統(tǒng)思想的影響，當(dāng)事人在收集、提供證據(jù)程序規(guī)則和法院調(diào)查取證程序規(guī)則上的不健全，導(dǎo)致當(dāng)事人當(dāng)庭提交新證據(jù)、無(wú)視舉證責(zé)任期限的情況大量存在，得不到有效的控制。通常情況下，一旦雙方當(dāng)事人逾期提交新證據(jù)，案件就要重新開庭審理，增加了判案的難度。因此，逾期舉證無(wú)效的情況得不到有效遏制，會(huì)帶來(lái)后續(xù)判案的復(fù)雜性。

也就是說(shuō)，立案登記制的實(shí)施降低了提交起訴證據(jù)的門檻，導(dǎo)致大量案件進(jìn)入法院，客觀上加大了后續(xù)審判程序的工作量，法院將花費(fèi)大量的時(shí)間進(jìn)行證據(jù)梳理，加之新證據(jù)提交得不到有效的規(guī)范，從而延長(zhǎng)了案件審判的時(shí)間。

再次，極易引起濫訴與惡意訴訟。大量的糾紛極其容易地涌入法院，必然會(huì)出現(xiàn)某些人濫用訴權(quán)的現(xiàn)象。[7]立案登記制下的濫用訴權(quán)更加容易發(fā)生，一些人很可能會(huì)因?yàn)橐患ヂ樗馄さ男∈戮偷椒ㄔ浩鹪V。在立案登記制實(shí)施后，曾經(jīng)轟動(dòng)一時(shí)的“趙薇節(jié)目瞪人”事件就是典型。事情是這樣的，2015年6月期間，一名觀眾覺得電視中的趙薇一直在瞪他，就欲起訴趙薇侵權(quán)，請(qǐng)求其賠償精神損害。另外，在立案登記制下，惡意訴訟事件也日益猖獗。惡意訴訟影響了社會(huì)秩序的穩(wěn)定，使無(wú)辜公民的合法權(quán)益遭受到不應(yīng)有的深度傷害，引發(fā)社會(huì)矛盾的進(jìn)一步激化。

還有，審查與否及審查的內(nèi)容與限度難以把握。在我國(guó)新的立案登記制度下要求有案必立，那么，在立案登記制度下，交到法院的材料是否需要審查？如果進(jìn)行審查，審查的內(nèi)容與限度如何？如何才能避免濫訴與惡意訴訟的發(fā)生呢？實(shí)踐中，有的法院在案件立案時(shí)詢問(wèn)得非常仔細(xì)，加上申請(qǐng)立案的人員較多，往往立案的時(shí)間很長(zhǎng)。有的法院詢問(wèn)得很少，很快就能立案。究其原因，對(duì)立案登記制度的錯(cuò)誤理解使得實(shí)施不當(dāng)。各地在立案登記實(shí)施過(guò)程中，一些法院對(duì)此項(xiàng)制度的理解存在偏差，進(jìn)而使得實(shí)施有誤。比如，有的地方法院以為立案登記制度的實(shí)施意味著不需對(duì)當(dāng)事人提交的材料進(jìn)行審查，也就是說(shuō)，只要當(dāng)事人提交了相關(guān)的材料，法院對(duì)其進(jìn)行登記就完成了立案；再比如，有的地方法院認(rèn)為立案登記制度實(shí)施后仍需要對(duì)當(dāng)事人提交的材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，登記只是立案的一道程序而已。這兩種認(rèn)識(shí)都是不正確的，經(jīng)過(guò)立案登記的案件依舊屬于人民法院依法應(yīng)該受理的案件，而既然法律規(guī)定必須是依法應(yīng)該受理的案件，那么，當(dāng)事人提交的材料就要符合法律規(guī)定。至于確定提交的材料是否屬于依法應(yīng)該受理案件的范疇時(shí)，需要法院依職權(quán)進(jìn)行必要的形式審查，而不需要進(jìn)行相關(guān)的實(shí)質(zhì)審查。

也就是說(shuō)，立案審查制度存在一些缺陷，容易造成立案難；立案登記制度在擁有優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也面臨著一些挑戰(zhàn)。在我國(guó)，立案登記制作為一項(xiàng)新的制度必然有很多的優(yōu)勢(shì)與尚待完善之處。對(duì)兩大法系相關(guān)程序的規(guī)定進(jìn)行比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)外的趨勢(shì)都是努力降低起訴的標(biāo)準(zhǔn)，立案登記制運(yùn)用較多。對(duì)此，筆者提出在我國(guó)對(duì)立案登記制進(jìn)一步完善的構(gòu)想。

四、國(guó)外有關(guān)立案制度的啟示

在國(guó)外的訴訟理論與司法實(shí)踐中，都只有“起訴方式”的說(shuō)法，幾乎沒有所謂的“起訴條件”的概念和探討。[8]

(一)普通法系國(guó)家的立案制度

在英國(guó)的民事案件立案制度中，英國(guó)的相關(guān)程序法規(guī)定，對(duì)原告所遞交的起訴申請(qǐng)，法院做出接收就意味著案件進(jìn)入訴訟程序，并且對(duì)起訴書的格式做出了標(biāo)準(zhǔn)性的規(guī)定。在英國(guó)，他們更鼓勵(lì)以非訴訟的方式解決糾紛，期待當(dāng)事人能夠和解；在美國(guó)的民事立案制度中，只要原告能夠以正當(dāng)理由說(shuō)明自己具備獲得法律救濟(jì)的事實(shí)，并在起訴狀中加以說(shuō)明，就具備了起訴標(biāo)準(zhǔn)。在美國(guó)的起訴狀中，有關(guān)事實(shí)細(xì)節(jié)的要求并不高，也不要求過(guò)于具體和煩瑣。也就是說(shuō)，美國(guó)立案前的程序更著力于使糾紛雙方在合法的期限內(nèi)做好辯訴準(zhǔn)備。

(二)大陸法系國(guó)家的立案制度

在法國(guó)，鼓勵(lì)訴前調(diào)解已經(jīng)成為一種潮流。原告提起訴訟后，法院會(huì)做出相應(yīng)的審查，及時(shí)了解當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，以方便解決糾紛；在日本，只要原告的起訴符合法定要求，便可啟動(dòng)訴訟程。反之，除非特殊情況，如果不夠法定條件，將會(huì)被排出司法程序之外。特殊情況包括：法院主動(dòng)或者基于當(dāng)事人申請(qǐng)而移送給有管轄權(quán)法院的案卷材料；在案件得以受理后，訴訟主體才喪失行為能力的。在日本，“凡訴狀應(yīng)記載事項(xiàng)有欠缺時(shí)，其訴狀為不適法”。

在德國(guó)，對(duì)于當(dāng)事人的要求也很寬松，只是起訴書必須由律師起草。但與此同時(shí)，德國(guó)規(guī)定了嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。一般情況下，在德國(guó)受理前并不審查當(dāng)事人是否適格，而是在審前程序中查清事實(shí)。體現(xiàn)了程序法的獨(dú)立價(jià)值。要求原告起訴時(shí)須本著對(duì)法院負(fù)責(zé)的態(tài)度，材料明確充分。[9]在德國(guó)，只有起訴狀達(dá)不到要求，才會(huì)有起訴被拒的情況。德國(guó)很重視主體資格，把它確定為起訴的重要條件。

(三)兩大法系國(guó)家立案制度的啟示

大陸法系與英美法系國(guó)家對(duì)訴訟的啟動(dòng)都比較寬松。只要起訴人遞交了符合要求的起訴狀，法院就會(huì)啟動(dòng)訴訟。相比而言，我們國(guó)家以前實(shí)行的立案審查制度就顯得比較嚴(yán)格。而立案登記制更符合國(guó)際趨勢(shì)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法是把訴狀制作為格式化文本，當(dāng)事人以“填空”的方式填寫即可。這是很值得我們學(xué)習(xí)的。它不僅方便當(dāng)事人提起訴訟，也省去了法院工作人員進(jìn)行大量解釋與補(bǔ)正的麻煩。另外，我們也可以借鑒來(lái)自日本的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)訴狀內(nèi)容進(jìn)行必要與任意記載事項(xiàng)的區(qū)分，從而使得當(dāng)事人更好地撰寫起訴狀，也有利于對(duì)方當(dāng)事人的答辯與法院在審前準(zhǔn)備程序中對(duì)爭(zhēng)點(diǎn)進(jìn)行整理。當(dāng)然，我們?cè)谶m用相關(guān)制度時(shí)，更要考慮我國(guó)的國(guó)情。畢竟“法律秩序是生長(zhǎng)的”，它主要取決于社會(huì)內(nèi)部的環(huán)境土壤。

五、我國(guó)民事立案登記制度完善的建議

立案登記制旨在保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，保障那些應(yīng)該依法受理的案件，使它們能夠及時(shí)地得到人民法院的審理，從而實(shí)現(xiàn)“有案必立、有訴必理”。這一制度改革過(guò)程中，會(huì)帶來(lái)整體司法環(huán)境的改變，這對(duì)法院和法官提出了極大的挑戰(zhàn)。對(duì)此，我們需要關(guān)注以下幾個(gè)問(wèn)題：

(一)確立司法有限的理念，明確受案范圍的負(fù)面清單

司法不能解決所有的矛盾糾紛?！坝邪副亓?、有訴必理”的前提條件是案件屬于受訴法院的受理范圍。[10]司法并不可能解決所有有關(guān)涉及利益調(diào)整、階層分化而引發(fā)的所有糾紛?？v觀中外的法治歷程，我們知道，法治建設(shè)要想成功，必須要把本國(guó)國(guó)情與法治規(guī)律有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。[11]而現(xiàn)在，我國(guó)處于一個(gè)巨大的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。在這樣的一個(gè)社會(huì)變化極大的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，我國(guó)法律的構(gòu)建與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要保持一致還需要進(jìn)一步完善。例如，社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)還不夠，矛盾眾多等問(wèn)題都或多或少地存在著。

尤其需要注意的是，很多糾紛的產(chǎn)生是基于特定的社會(huì)與歷史原因的。很多糾紛錯(cuò)綜復(fù)雜，具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的特點(diǎn)。有的糾紛有時(shí)還會(huì)牽涉到政治與其他的社會(huì)因素，而不是單單依靠司法機(jī)關(guān)就能解決好的。對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟制度，立法上也要明確行政公益訴訟的受案范圍。[12]現(xiàn)代社會(huì)很多社會(huì)糾紛都是伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)階層的日益分化，而使得一些群體感覺不公而引發(fā)。例如，非在編職工與民辦教師的待遇問(wèn)題等，如此這般的社會(huì)矛盾與糾紛不是單單依靠個(gè)案判決就能解決的，它更多需要的是政策調(diào)整。再比如，有的地方如果可以判定“村規(guī)民約”不合法，那么，不僅僅會(huì)大大提高政府的治理成本，也會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。這也是當(dāng)時(shí)很多法院不敢輕易受理一些糾紛的一大因素。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的很多矛盾與問(wèn)題屬于發(fā)展中的問(wèn)題，政策尚不明朗，通過(guò)司法程序簡(jiǎn)單的做出法律評(píng)判是不適宜的。對(duì)于一部分政策性或者具有政治性的法律問(wèn)題，當(dāng)前司法介入是不合適的。[13]

對(duì)于如何處理好保障當(dāng)事人權(quán)利與依法受理人民法院應(yīng)該受理的案件的關(guān)系來(lái)講，關(guān)鍵是確定不予登記立案的案件范圍，這就給最高法院提出了一個(gè)更難的課題。在當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，存在著大量的社會(huì)矛盾糾紛，如果允許這些矛盾進(jìn)入司法程序，當(dāng)前的司法條件難以承載如此重任。承認(rèn)司法不是萬(wàn)能的，司法要輔以多元化的糾紛解決機(jī)制，我們就要明確司法的實(shí)施效力，確定受理案件的界限是必須做的一項(xiàng)事情。不劃清立案范圍而盲目地?cái)U(kuò)大接受，會(huì)導(dǎo)致案件的審理質(zhì)量下降，不僅解決不了實(shí)際問(wèn)題，還會(huì)損害法院在人們心目中的公信力，進(jìn)而影響司法權(quán)威。從彭宇案到聶樹斌案所造成的負(fù)面影響，再一次拷問(wèn)法院公正司法的能力，如果司法不公最終會(huì)使得民眾對(duì)司法的不信任感增強(qiáng)，甚至形成對(duì)司法不信任的不良思維模式。因此，法院需要嚴(yán)格依法受理應(yīng)該受理的糾紛，依法公開公正地審理好每一個(gè)案件。

(二)起訴狀的改進(jìn)與完善

眾所周知，起訴狀是非常重要的。在立案登記制下，法院更注重形式要件的審查，于是，起訴狀就顯得更為重要。當(dāng)前，我國(guó)的起訴狀雖已有很大進(jìn)步，但仍有許多需完善的地方。

首先，起訴狀應(yīng)格式化。起訴狀一定要具有格式化，一定要明確起訴狀所應(yīng)記載的內(nèi)容。修改后的《民事訴訟法》沒有區(qū)分起訴狀必要記載與任意記載事項(xiàng)。對(duì)此，我們可以借鑒大陸法系國(guó)家有關(guān)必要記載事項(xiàng)與任意記載項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)我國(guó)的民事訴狀記載內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分。必要記載事項(xiàng)不僅需要包括當(dāng)事人的一些基本情況、訴訟請(qǐng)求，以及所依據(jù)的事實(shí)、證據(jù)與證據(jù)來(lái)源。如果訴狀中缺少某一項(xiàng)，可以按照規(guī)定一次性書面告知當(dāng)事人補(bǔ)正，如果當(dāng)事人在法定期限內(nèi)完成了補(bǔ)正，則應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮Ａ硗?，?duì)于必要記載事項(xiàng)中的證據(jù)問(wèn)題，有人提出要借鑒兩大法系的相關(guān)做法，采取對(duì)證據(jù)不做要求的方式。但是，國(guó)情不同，不能一概而論。在訴狀中對(duì)證據(jù)不做要求的地方往往有比較完備且有執(zhí)行性的審前程序，證據(jù)問(wèn)題能夠在審前程序中解決。而我國(guó)民事訴訟中在此方面存在欠缺，所以，采取兩大法系的做法并不符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。但是，我們可以做到“由法院詳盡地向社會(huì)公示起訴狀的程式、內(nèi)容，制定合法起訴狀的樣板并且規(guī)定必要變通的限度，為當(dāng)事人填寫起訴狀提供明確的指導(dǎo)”。[14]起訴狀的樣板應(yīng)當(dāng)通俗易懂，使當(dāng)事人容易看明白如何填寫。另外，為了提高效率，可以在起訴狀中增加可供當(dāng)事人選擇的案件類型，通過(guò)這種方式，有利于法院對(duì)案件進(jìn)行入庫(kù)登記。當(dāng)然。對(duì)此項(xiàng)可以不做強(qiáng)制性的要求。

其次，也要完善口頭起訴。實(shí)踐中存在向法院遞交書面起訴狀困難的情況。例如，在農(nóng)民工討薪事件中，一些農(nóng)民工就由于文化程度低而無(wú)法向法院提交書面的起訴狀。在我國(guó)，是允許當(dāng)事人以口頭的形式向人民法院提起訴訟的。這就要求法院在仔細(xì)耐心地予以詳盡準(zhǔn)確的記錄。記錄之后，要把記錄內(nèi)容向起訴人復(fù)述，以免有誤解當(dāng)事人的意思，經(jīng)起訴人仔細(xì)核對(duì)簽字后才可將該記錄作為起訴材料。

(三)推行集中審理主義

第一，我們可以借鑒英美法系國(guó)家的審前程序推行集中審理主義，最大限度地提高庭審的效率，更好地促進(jìn)審理的集中化。[15]審前程序由法官主持，對(duì)當(dāng)事人提出的各項(xiàng)主張進(jìn)行必要的過(guò)濾，進(jìn)而篩選出真正有價(jià)值的爭(zhēng)議內(nèi)容，使當(dāng)事人及時(shí)了解對(duì)方所持的意見，有針對(duì)性地做好準(zhǔn)備，從而能在庭審時(shí)做到有的放矢，有效地進(jìn)行攻擊和防御。立案登記制保障了公民的訴權(quán)，但是，如果后續(xù)的程序不能很好跟上的話，那么，還是很難令人信服的?；诖耍仨毥?qiáng)大的后續(xù)保障程序。同時(shí)，當(dāng)事人都渴望自己能夠在開庭審理時(shí)充分目的表達(dá)自己的意見，這就要求具備完善的審前程序。比如，還可以在庭審前召開會(huì)議，整理爭(zhēng)點(diǎn)，使正式的開庭審理富有效率。實(shí)踐中，大陸法系的一些國(guó)家也實(shí)施了該項(xiàng)舉措，例如，德國(guó)確立獨(dú)立的審前程序，使審理更加充實(shí)而有效率；美國(guó)在民事訴訟中的審前動(dòng)議程序，使得一些不具有訴訟意義的案件被及時(shí)的排除在庭審之外，提高了訴訟效率。

(四)建立誠(chéng)信訴訟機(jī)制，防止濫訴和惡意訴訟

我們建立誠(chéng)信訴訟機(jī)制，防止濫訴和惡意訴訟。任何事物都是具有兩面性的，當(dāng)然，立案登記制度也不例外。通過(guò)立案登記制度的實(shí)施，一方面，大大降低了當(dāng)事人起訴的門檻，有利于對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的保障；另一方面，也容易出現(xiàn)濫訴與惡意訴訟。所以，我們要想辦法對(duì)此進(jìn)行規(guī)制。法律對(duì)于虛假訴訟要承擔(dān)不利后果而做出了相關(guān)規(guī)定，但是，其并沒有規(guī)定濫訴要承擔(dān)什么后果。濫訴并不指的就是虛假訴訟，其往往指的是不合理的訴訟。這就要求在立案登記制下，濫訴的行為要承擔(dān)必要的法律后果。當(dāng)然，濫訴往往是不恰當(dāng)?shù)厥褂迷V權(quán)，所以，懲罰的力度不要過(guò)于嚴(yán)重，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)E訴的當(dāng)事人給予警告或要求其向?qū)Ψ疆?dāng)事人道歉即可。

惡意訴訟不僅僅對(duì)當(dāng)事人造成訴訟之累，同時(shí)，也造成了司法資源的浪費(fèi)，影響非常惡劣。對(duì)此，我們要加大對(duì)惡意訴訟的懲罰力度。實(shí)踐中，對(duì)于惡意訴訟，法院往往只是駁回其訴訟請(qǐng)求而不對(duì)提起惡意訴訟的當(dāng)事人進(jìn)行懲罰。也就是說(shuō)，其并沒有增加當(dāng)事人的訴訟成本，也就很難規(guī)制惡意訴訟。當(dāng)然了，這一不合理現(xiàn)象的出現(xiàn)是有深刻的原因的，對(duì)于惡意訴訟的處罰法律沒有規(guī)定由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)。立案庭往往只是負(fù)責(zé)案件起訴，對(duì)于尚未進(jìn)入審判的行為審判庭無(wú)權(quán)干預(yù)，而通過(guò)執(zhí)行庭執(zhí)行的則是生效的法律文書。所以，對(duì)于惡意訴訟應(yīng)該有詳細(xì)的法律解釋。比如，要規(guī)定一旦出現(xiàn)惡意訴訟應(yīng)該由人民法院的哪個(gè)職能部門進(jìn)行處罰，而且對(duì)于處罰要有很強(qiáng)的可操作性，并對(duì)惡意訴訟者有震懾效果，使得人們不敢輕易地啟動(dòng)惡意訴訟。

具體到環(huán)境公益訴訟，在倡導(dǎo)激勵(lì)措施的同時(shí)，也要防止濫訴。對(duì)于可能發(fā)生的濫訴，可以通過(guò)前置程序等加以解決。[16]環(huán)境公益訴訟激勵(lì)制度是為了維護(hù)生態(tài)環(huán)境，但環(huán)境公益的訴權(quán)不能惡意行使。[17]為了防止出現(xiàn)濫訴的發(fā)生，要設(shè)置一定的制度進(jìn)行預(yù)防，并加強(qiáng)對(duì)公益訴訟的監(jiān)督。[18]

1.訴前告知制度

世界上很多國(guó)家規(guī)定環(huán)境公益訴訟的原告在提起訴訟前，必須提前要求環(huán)境破壞者停止違法行為并采取救濟(jì)措施，或者告知行政機(jī)關(guān)。例如，美國(guó)規(guī)定公益訴訟的原告在提起訴訟前60日要通知聯(lián)邦環(huán)保局。加拿大也規(guī)定，在提起環(huán)境公益訴訟前也必須申請(qǐng)違法調(diào)查。[19]訴前告知制度能督促行政主體積極履行職責(zé)，也能使違法者意識(shí)到自己的違法行將損害降到最低。[20]

2.設(shè)置對(duì)濫用公益訴訟權(quán)的懲罰機(jī)制

只有讓濫用權(quán)利的人受到應(yīng)有的制裁，才能從根本上遏制權(quán)力濫用的發(fā)生。對(duì)此，可以設(shè)置相應(yīng)的懲罰機(jī)制。[21]濫用公益訴權(quán)實(shí)際上構(gòu)成了侵權(quán)：首先，發(fā)生了濫用公益訴權(quán)的損害；其次，行為人使用了公益訴訟權(quán)利，造成了相對(duì)人權(quán)力的缺失；再次，行為人明知卻故意濫用訴權(quán)；最后，相對(duì)人的損害與行為人公益訴權(quán)濫用存在著因果關(guān)系。既然侵權(quán)就要承擔(dān)責(zé)任，例如，賠償損失等，應(yīng)該將懲罰機(jī)制引入到濫用公益訴權(quán)的處罰機(jī)制中。濫用公益訴權(quán)懲罰機(jī)制降低了訴訟成本，減少了環(huán)境公益訴訟障礙。

總而言之，立案登記制并不是完美的，有必要對(duì)其進(jìn)行完善，以期此項(xiàng)制度能夠在生活中發(fā)揮更大的作用。民事立案登記制的實(shí)施必須要循序漸進(jìn)而不適合操之過(guò)急。而且，在適用立案登記制時(shí)要區(qū)別對(duì)待，對(duì)于法律關(guān)系較明確的案件可實(shí)施立案登記制，而對(duì)于一些法律關(guān)系比較復(fù)雜的案件可逐步實(shí)施該項(xiàng)制度；立案登記部門要指引公眾理性地行使訴權(quán)；要實(shí)施多元化的糾紛解決方式，加大調(diào)解力度，努力促進(jìn)當(dāng)事人間達(dá)成和解；此外，要提高當(dāng)事人的法律意識(shí)與誠(chéng)信觀念，進(jìn)而通過(guò)內(nèi)外的合力來(lái)保障立案登記制度的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。具體到環(huán)境公益訴訟，除了要通過(guò)立案登記制解決立案難的問(wèn)題，同時(shí)也要防止濫訴的發(fā)生，要實(shí)施訴前告知制度，設(shè)置對(duì)濫用公益訴訟權(quán)的懲罰機(jī)制。