焦后海 韓露

【摘要】社區(qū)教育作為全面依法治國、依法治教和學(xué)習(xí)型社會建設(shè)背景之下的“全民學(xué)習(xí)，終身學(xué)習(xí)”的重要平臺，當(dāng)前是其立法的最佳時機(jī)。文章就我國社區(qū)教育國家層面的立法空缺和地方性社區(qū)教育立法逐步發(fā)展的現(xiàn)狀，通過對國內(nèi)外社區(qū)教育立法、國內(nèi)其他教育立法進(jìn)行橫縱比較研究，分析了我國社區(qū)教育立法的必要性與可行性，提出了應(yīng)從國家層面制定“社區(qū)教育促進(jìn)法”，并將確立社區(qū)教育立法定位、創(chuàng)建社區(qū)教育開展機(jī)制、健全社區(qū)教育經(jīng)費保障機(jī)制、建立社區(qū)教育管理體制、明確各主體間的權(quán)責(zé)等相關(guān)內(nèi)容融入其中。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)教育；立法；法治建設(shè)

【中圖分類號】G77【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A【文章編號】1001-8794（2018）06-0041-04

【收稿日期】2017-11-16

【基金項目】云南大學(xué)職業(yè)與繼續(xù)教育學(xué)院研究生科研創(chuàng)新項目“法制視野下的社區(qū)教育與公民意識教育關(guān)系研究”，編號為YK1603ZJ

【作者簡介】焦后海（1990—），男，重慶巫山人，碩士研究生，研究方向為教育法、教育政策；韓露（1993—），女，河北平頂山人，碩士研究生，研究方向為教育法學(xué)。社區(qū)教育是社會發(fā)展和時代革新的產(chǎn)物，是教育社會性與社會教育性的一種重要體現(xiàn)形式?！吧鐓^(qū)教育”一詞最早源于20世紀(jì)美國實用主義教育家杜威的“學(xué)校即社會”思想，在我國改革開放初期開始受到關(guān)注，并取得初步發(fā)展。2006年，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會將社區(qū)教育界定為“在社區(qū)中，開發(fā)、利用各種教育資源，以社區(qū)全體成員為對象，開展旨在提高全體成員的素質(zhì)和生活質(zhì)量，促進(jìn)成員的全面發(fā)展和社會可持續(xù)發(fā)展的教育活動”。厲以賢教授在《社區(qū)教育原理》著作中認(rèn)為：“社區(qū)教育是提高社區(qū)全體人員綜合素質(zhì)和生活質(zhì)量的一種社區(qū)性的教育活動和過程。”[1]由上述社區(qū)教育的概述中可見，社區(qū)教育具有區(qū)域性、社會實踐性和教育性的特點。筆者以為，社區(qū)教育的內(nèi)涵應(yīng)包含以下幾方面的內(nèi)容：其教育對象應(yīng)當(dāng)為全體社會成員；旨在提高全民綜合素質(zhì)和生活質(zhì)量；致力于促進(jìn)教育對象的全面發(fā)展和社會可持續(xù)發(fā)展的一種社會性教育活動。我國正值全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略布局的高峰期，迫切要求完善法律體系，積極踐行依法治教方略，社區(qū)教育作為終身教育體系下的重要組成部分，社區(qū)教育立法機(jī)制也廣受重視。自《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》提出“開展社區(qū)教育實驗工作，逐步建立和完善終身教育體系，努力提高全民素質(zhì)”以來，盡管福建、杭州、山西、江蘇、重慶和山東等多地相繼頒布實施了社區(qū)教育相關(guān)促進(jìn)條例，確定了相當(dāng)一批省級和市級社區(qū)教育實驗區(qū)，但就國家層面而言，社區(qū)教育法制建設(shè)依舊相對薄弱，至今仍然沒有被專門納入立法計劃。[2]

一、社區(qū)教育立法的必要性

黨的十八大召開以來，為深入落實習(xí)近平總書記系列重要講話精神，加快推進(jìn)《國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的“建設(shè)和基本形成學(xué)習(xí)型社會”戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，教育部、民政部、科技部、財政部、人力資源社會保障部、文化部、體育總局、共青團(tuán)中央、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會等九部門聯(lián)合印發(fā)了《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》（以下簡稱《推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展意見》），指出統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)教育是加快推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的戰(zhàn)略舉措。為實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，穩(wěn)固推進(jìn)社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展，完善終身教育體系，離不開社區(qū)教育相關(guān)法律的保駕護(hù)航，故推進(jìn)社區(qū)教育立法勢在必行。

（一）社區(qū)教育立法是社區(qū)教育發(fā)展的保障

我國正處于全面依法治國、依法治教和學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的重要時期，為創(chuàng)建“人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時時可學(xué)”的學(xué)習(xí)型社會平臺，積極完善終身學(xué)習(xí)體系，加強(qiáng)社區(qū)教育發(fā)展尤其重要。社區(qū)教育立法是保障其繼續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展的有效利器，是推進(jìn)社區(qū)教育法制化的迫切需要。因此，應(yīng)加快推進(jìn)社區(qū)教育立法，以確保加快推進(jìn)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會建設(shè)，革新原有的不合時宜的體制、機(jī)制，構(gòu)建全新的創(chuàng)新型制度、體系，促進(jìn)社區(qū)教育機(jī)能完成新陳代謝，完善我國終身教育體系。

依法治教就是以法治教，管理社區(qū)教育需要依據(jù)終身教育、社區(qū)教育和相關(guān)教育法，因此，發(fā)展、管理社區(qū)教育必須制定相關(guān)社區(qū)教育法律。我國目前的社區(qū)教育法主要體現(xiàn)為教育性法規(guī)，地方性法制建設(shè)發(fā)展相對完善，但就國家層面而言，社區(qū)教育立法仍處于探索階段。發(fā)展社區(qū)教育是學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的迫切需要，是以法治教的必然要求，加快推進(jìn)社區(qū)教育立法進(jìn)程、保障社區(qū)教育穩(wěn)定發(fā)展有利于當(dāng)前全面學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)機(jī)制的建設(shè)。

（二）社區(qū)教育立法是完善終身教育體系的內(nèi)在要求

社區(qū)教育作為終身教育體系的有機(jī)組成部分，其立法是終身教育法制體系建設(shè)中的應(yīng)有之義，也是黨和國家提出的重要戰(zhàn)略任務(wù)，更是全面依法治國戰(zhàn)略布局的內(nèi)在要求。依據(jù)《推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展意見》，完善社區(qū)教育體系的主要任務(wù)在于：“第一，提高服務(wù)重點人群（老年教育、青少年校外教育、各類教育培訓(xùn)）；第二，豐富社區(qū)教育的內(nèi)容和形式；第三，整合社區(qū)教育資源（開放共享學(xué)校資源、統(tǒng)籌共享社區(qū)資源、充分利用社會資源）；第四，加強(qiáng)社區(qū)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)（健全社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)、明確社區(qū)教育機(jī)構(gòu)職責(zé)定位、推動各類學(xué)習(xí)型組織與學(xué)習(xí)共同體建設(shè)、加強(qiáng)社區(qū)教育實驗區(qū)和示范區(qū)建設(shè)）；第五、提升社區(qū)教育內(nèi)涵（加強(qiáng)課程資源建設(shè)、提高社區(qū)教育工作者隊伍專業(yè)化水平）。”除此之外，構(gòu)建完善的社區(qū)教育體系還需從以下三方面入手：首先，政府應(yīng)從法律、法規(guī)等方面對社區(qū)教育的繼續(xù)和發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控。社區(qū)教育立法是社區(qū)教育繼續(xù)和發(fā)展的需要，[3]目前我國社區(qū)教育法律保障體系局限于地方，因此，應(yīng)統(tǒng)籌地方性社區(qū)教育立法體系，結(jié)合我國當(dāng)前實際制定特色性的社區(qū)教育法令，構(gòu)建完善的法律保障機(jī)制。其次，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)橫、縱交叉領(lǐng)域間的和諧交流。社區(qū)教育位居終身教育體系下的事實不會改變，與學(xué)校教育、繼續(xù)教育之間的交織關(guān)系也不會改變，因此，應(yīng)該考慮到各級各類教育間的溝通、交流。推進(jìn)區(qū)域性教育活動全面化，既可以是學(xué)校教育以外的繼續(xù)教育，也可以是學(xué)校內(nèi)部的課外補充，以促進(jìn)教育社會化。最后，建立與社區(qū)教育相融合的管理、監(jiān)督機(jī)制。社區(qū)教育是一項復(fù)雜的工程，需要有一位嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾怼⒈O(jiān)督“總監(jiān)”，才能促使這項工程的有序推進(jìn)。吳慧涵在《社區(qū)教育的理論與實踐研究》一書中提出：“要推進(jìn)社區(qū)教育的繼續(xù)與發(fā)展，需建立法律保障體系。”[4]構(gòu)建一套完善的社區(qū)教育體系，必須加快社區(qū)教育的立法進(jìn)程，以法律的形式保障上述主要任務(wù)的實施。隨著社會教育的發(fā)展、終身教育體系的推進(jìn)及學(xué)習(xí)型社會目標(biāo)的即將實現(xiàn)，社區(qū)教育立法勢在必行。

二、社區(qū)教育立法的可行性

（一）社區(qū)教育立法的背景和意義

自我國十六大報告提出“建設(shè)全面學(xué)習(xí)，終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會”以來，[5]學(xué)者們對終身教育體系、學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的研究熱情高漲，有人視社區(qū)教育為完善終身教育體系的理想途徑，社區(qū)教育受到高度的重視。

1社區(qū)教育立法的背景

就國外而言，社區(qū)教育在國外已經(jīng)形成了自身特有的理論體系和法律保障機(jī)制。如美國通過一系列法案對社區(qū)教育進(jìn)行專門立法，設(shè)置以社區(qū)學(xué)院為中心的社區(qū)教育場所，制定相關(guān)法律保障機(jī)制，促進(jìn)社區(qū)教育法制化；日本盡管二戰(zhàn)以后才開始發(fā)展社區(qū)教育，但是其依據(jù)《教育基本法》制定了《社會教育法》《圖書館法》和《博物館法》，使社區(qū)教育初步形成體系，并進(jìn)一步修訂，推進(jìn)社區(qū)教育法制建設(shè)趨于完善。[6]就國內(nèi)而言，雖然社區(qū)教育尚無國家層面的立法方案，但總體來說具備三個有利條件：首先，隨著我國教育制度體系趨于完善，“素質(zhì)教育”“終身教育”的相關(guān)法制建設(shè)初見成效，可為社區(qū)教育立法提供經(jīng)驗。其次，我國當(dāng)前正處于改革開放的深水區(qū)，正值全面依法治國的大好局面，而依法治教是全面依法治國的應(yīng)有之義，有利于我國社區(qū)教育立法的推進(jìn)。最后，我國把“基本形成學(xué)習(xí)型社會”納入2020年我國教育三大戰(zhàn)略目標(biāo)，促使社區(qū)教育立法加快了進(jìn)程。[7]

2社區(qū)教育立法的意義

社區(qū)教育是提高全民素質(zhì)和生活質(zhì)量的社區(qū)性教育活動，其立法的意義在于：首先，社區(qū)教育立法為社區(qū)教育在資源共享、分配管理、對象權(quán)利保障、籌措經(jīng)費、組織與實施、評價與監(jiān)督等方面提供保障，有利于社區(qū)教育的繼續(xù)與發(fā)展。其次，社區(qū)教育作為終身教育體系的重要內(nèi)容，其立法必然促使終身教育體系建設(shè)法制化。再次，社區(qū)教育立法是全面依法治國、依法治教的內(nèi)在要求，其立法有利于踐行治國方略和治教方針。社區(qū)教育立法研究對當(dāng)前社會發(fā)展和教育事業(yè)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。

（二）既有研究為社區(qū)教育立法提供理論基礎(chǔ)

我國20世紀(jì)80年代中期才開始對社區(qū)教育進(jìn)行探索，進(jìn)入21世紀(jì)后得到大力發(fā)展，受到國家、學(xué)校和社會的廣泛關(guān)注，但還沒有形成初步的社區(qū)教育體系，也沒有專門的法律保障機(jī)制。因此，目前我國的社區(qū)教育仍然處于初級階段，社區(qū)教育立法也相對薄弱。隨著城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，立法逐步走向成熟，近幾年學(xué)界開始對社區(qū)教育立法進(jìn)行探索，主要有以下兩個方向的探索思路：首先，有學(xué)者依據(jù)美、日等發(fā)達(dá)國家的社區(qū)教育法制建設(shè)的經(jīng)驗，對我國社區(qū)教育立法進(jìn)行了初步思考。徐浩斌在《美、日社區(qū)教育法制建設(shè)及對我國的啟示》一文中通過美、日等國家法制建設(shè)歷程對我國當(dāng)前社區(qū)教育法制建設(shè)的啟示，提出以下注意事項：社區(qū)教育的性質(zhì)和立法意圖；社區(qū)教育的對象及其權(quán)利、義務(wù)的認(rèn)定；社區(qū)教育的管理體制與保障機(jī)制；社區(qū)教育的工作人員及其資格認(rèn)定；社區(qū)教育的資源及專門場所；社區(qū)教育資金的籌措和落實；明確社區(qū)教育的內(nèi)容；建立社區(qū)教育督導(dǎo)評估機(jī)制。[8]此文旨在通過美、日等國的立法經(jīng)驗討論我國社區(qū)教育立法需要注意的幾個方面，并沒有探討立法的具體內(nèi)容與法律體系。其次，我國從終身教育體系出發(fā)，頒布和實施了關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的地方性意見和方案。自《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》（2004，教育部）發(fā)布以來，成都市、上海市、北京市等相繼頒布了一系列關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育工作的意見和方案，到現(xiàn)在已經(jīng)遍布各省或地區(qū)，尤其是《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》（教職成[2016]4號）的發(fā)布以及2016年8月31日經(jīng)成都市十六屆人大常委會第二十五次會議表決通過的可能成為首部社區(qū)教育立法條文的《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》，為我國社區(qū)教育立法提供了理論基礎(chǔ)和借鑒。

（三）社區(qū)教育試點為立法提供了實踐案例

目前，我國通過在全國建設(shè)社區(qū)教育試驗區(qū)、示范區(qū)，以點帶面，引領(lǐng)示范帶動全國社區(qū)教育發(fā)展。教育部在全國已遴選出122個社區(qū)教育試驗區(qū)和127個社區(qū)教育示范區(qū)，各省設(shè)立了超過500個省級社區(qū)教育試驗區(qū)和示范區(qū)。這些試點推進(jìn)社區(qū)教育地方性條文、方案及意見，如福建省教育廳制定的《福建省社區(qū)教育推進(jìn)計劃實施方案》（2011年）在全省初步形成了社區(qū)教育體系，浙江省印發(fā)的《杭州市社區(qū)教育五年行動計劃（2010—2014年）》（2010年）發(fā)揮了社區(qū)教育的功能和作用，提高了市民素質(zhì)。此外，江蘇、上海、重慶、四川等各省市地方性意見、方案的制訂所積累的經(jīng)驗以及取得的突破性成就，無疑為社區(qū)教育在全國范圍內(nèi)立法提供了實踐依據(jù)。社區(qū)教育試點以及地方性關(guān)于社區(qū)教育的意見和方案迫切需要通過法律的形式保障其繼續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

三、我國社區(qū)教育立法的具體思路

我國是一個具有特殊國情的特色型國家，地域廣、民族多、人均收入相對落后及區(qū)域性文化差異明顯等多方面特點為推進(jìn)社區(qū)教育立法進(jìn)程帶來巨大的阻力，導(dǎo)致在具體實踐中建立國家層面的法律相對困難，故我國目前尚以地方性法律規(guī)范為社區(qū)教育法制建設(shè)的主要內(nèi)容。即便如此，社區(qū)教育在終身教育體系構(gòu)建、學(xué)習(xí)型社區(qū)建設(shè)背景之下，具有共性的某些內(nèi)容仍然需要以宏觀立法來調(diào)節(jié)。[9]

（一）確立社區(qū)教育立法定位

如何界定社區(qū)教育的內(nèi)涵、性質(zhì)關(guān)系到教育立法的定位，要明確社區(qū)教育立法的定位首先在于確立社區(qū)教育的內(nèi)涵和性質(zhì)。在立法的基本程序中，需要結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)、文化、科技等實際現(xiàn)狀，抓住社區(qū)教育區(qū)域性特征，把握其社會功能，進(jìn)而準(zhǔn)確界定社區(qū)教育的內(nèi)涵和性質(zhì)，消除社區(qū)教育法治實施中的模糊性。

我國當(dāng)前正處于建設(shè)學(xué)習(xí)型社會時期，要求市民群眾“全民學(xué)習(xí)，終身學(xué)習(xí)”，打造“人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時時可學(xué)”的學(xué)習(xí)型社會平臺。社區(qū)教育成為踐行這一目標(biāo)的有效途徑，因此，社區(qū)教育必須在全體社會群體中以促進(jìn)居民學(xué)習(xí)意識、提高居民生活質(zhì)量、增強(qiáng)居民精神文明塑造為目標(biāo)，為居民提供一種非集中化、非校園化、非形式化的散發(fā)式社區(qū)學(xué)習(xí)平臺。

（二）創(chuàng)建社區(qū)教育開展的內(nèi)容與形式

社區(qū)教育發(fā)展進(jìn)程遲緩，在很大程度上受到目前社區(qū)教育開展內(nèi)容與形式的限制，因此，形成系統(tǒng)的社區(qū)教育開展機(jī)制有其必要性。社區(qū)教育立法需要在其內(nèi)容上確立部分主要的社區(qū)教育開展形式，對部分社區(qū)活動開展進(jìn)行規(guī)范調(diào)控。應(yīng)采取創(chuàng)造性與傳統(tǒng)性、單一化與多樣化、實踐性與基礎(chǔ)性相結(jié)合的社區(qū)教育開展內(nèi)容，創(chuàng)立組織性與非組織性、規(guī)律性與隨機(jī)化、年齡與性別相結(jié)合的社區(qū)教育開展形式，建立社區(qū)教育服務(wù)體系、網(wǎng)絡(luò)信息與資源共享平臺，形成社區(qū)教育現(xiàn)代化開展機(jī)制。

（三）健全社區(qū)教育經(jīng)費保障機(jī)制

就目前社區(qū)教育資金來源現(xiàn)狀而言，我國大部分地區(qū)社區(qū)教育的開展主要依靠政府單一化的經(jīng)費撥款、社區(qū)富余資金和少數(shù)慈善援助來延續(xù)維持。社區(qū)教育的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，直接導(dǎo)致社區(qū)教育在資源整合、師資建設(shè)、活動開展等多方面無法施展，無法形成相應(yīng)的社區(qū)教育體系。為確保社區(qū)教育的繼續(xù)和發(fā)展，完善經(jīng)費保障機(jī)制成為社區(qū)教育立法極為重要的內(nèi)容。

動態(tài)視域下法律賦予社會機(jī)構(gòu)或個人、學(xué)校、社區(qū)對社區(qū)教育發(fā)展行使權(quán)利及履行義務(wù)，社會、學(xué)校和社區(qū)共同擔(dān)負(fù)社區(qū)教育資金籌措職責(zé)，負(fù)責(zé)社區(qū)日常運行開支，作為社區(qū)教育資金來源的主要渠道。靜態(tài)視域下應(yīng)設(shè)立政府專項資金，作為社區(qū)教育資金來源的后備保障渠道，形成動、靜雙向經(jīng)費保障機(jī)制。

（四）建立社區(qū)教育管理體制

首先，將學(xué)校機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、個體成員與社區(qū)統(tǒng)籌資源整合，由社區(qū)選出專門管理社區(qū)教育資源的負(fù)責(zé)人員，建設(shè)社區(qū)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金收支、活動開展操作等具體事項的資源管理網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)社區(qū)教育適應(yīng)社會現(xiàn)代化、信息化、數(shù)字化程度，加快建立系統(tǒng)化資源整合管理體制。[10]其次，加強(qiáng)社區(qū)教育師資建設(shè)力度，與相關(guān)高校聯(lián)合培養(yǎng)社區(qū)教育專門人才，提高社區(qū)教師法律地位，增強(qiáng)社區(qū)教育教師身份認(rèn)同感，落實社區(qū)教師必要的相關(guān)福利待遇等問題，形成社區(qū)教師系統(tǒng)化管理。最后，鼓勵社區(qū)成員（或是劃片區(qū)域成員）辦理成員學(xué)習(xí)終身賬戶，建立社區(qū)成員學(xué)習(xí)檔案，增強(qiáng)社區(qū)成員學(xué)習(xí)成果社會認(rèn)同程度。[11]

（五）明確各主體之間的權(quán)責(zé)

明確有關(guān)政府部門對社區(qū)教育宏觀調(diào)控、相關(guān)培訓(xùn)和必要投入的權(quán)責(zé)，明確具體社會團(tuán)體和個體成員在社區(qū)教育資金籌措、援助和資源整合方面責(zé)任，明確社區(qū)組織和區(qū)域性社區(qū)成員在踐行社區(qū)教育活動中的相關(guān)權(quán)利和責(zé)任，推進(jìn)各主體之間責(zé)任法制化。

在全面依法治國、依法治教、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的重要時期，社區(qū)教育的社會性功能逐步擴(kuò)大，地方性社區(qū)教育法律規(guī)范已初步形成，為國家層面的社區(qū)教育立法提供了實踐基礎(chǔ)。立法定位、開展機(jī)制、經(jīng)費保障、管理體制和權(quán)責(zé)明確五個組成部分不僅是國家層面的社區(qū)教育法的內(nèi)在要求，也是我國教育法制建設(shè)的具體體現(xiàn)。

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【Abstract】Community education， as an important platform for “national learning and lifelong learning”， provides a practical basis for its legislation. Under the background of comprehensive rule by law， the present is the best time for legislation. The author combines legislative vacancy of national community education and the gradual development of local community education legislationwith the vertical and horizontal comparative study of domestic and foreign community education legislation and other domestic educational legislation.Then it analyzes the necessity and feasibility of community education legislation in China.On the basis of the above analysis， the author proposes that the Community Education Promotion Law should be drawn up from the national level. And the content of establishing community education legislation， creating community education mechanism， improving community education funds safeguard mechanism， establishing the management system of community education and clearing the main responsibilities should be included.

【Key words】community education； legislation； legal construction

（編輯/喬瑞雪）