沈光輝 陳曉蔚

【摘要】?? 社區(qū)教育政策是做好社區(qū)教育工作的重要一環(huán)，它為社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展提供有力的制度和措施保障。自1988年開始，我國社區(qū)教育政策經(jīng)歷了起步、探索與發(fā)展三個階段;從社區(qū)教育政策文本的目標(biāo)、主體、措施和程序四個方面進(jìn)行分析，探尋社區(qū)教育政策發(fā)展的客觀規(guī)律和價值取向，是研究社區(qū)教育政策的核心內(nèi)容;通過對社區(qū)教育政策的演進(jìn)歷程和文本進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)教育政策在供給充分性、實施有效性、體系完備性等方面仍存在諸多問題，政策與制度建設(shè)仍是我國社區(qū)教育發(fā)展的短板與薄弱點。未來社區(qū)教育政策的設(shè)計與制定，應(yīng)著重在確立合理的社區(qū)教育政策價值取向、形成完善的社區(qū)教育政策體系框架、抓住關(guān)鍵的社區(qū)教育政策突破問題等三個方面加以改進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】 ?社區(qū)教育;政策;演進(jìn)歷程;文本分析;改進(jìn)策略

【中圖分類號】 ?G642.0 ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 ?A ? ? ?【文章編號】 1009-458x（2019）5-0011-08

從20世紀(jì)70年代開始，終身教育的理念席卷全球，并逐漸從一種思潮變成行動，成為許多國家制定教育方針、政策或構(gòu)建教育體系的指導(dǎo)思想和發(fā)展策略。社區(qū)教育①作為終身教育的組成部分和重要形式，在許多國家的教育變革和發(fā)展中逐漸受到了重視。20世紀(jì)80年代，我國的社區(qū)教育首先是作為中小學(xué)校外教育（以青少年為主體）的補(bǔ)充形式進(jìn)入人們的視野，進(jìn)入21世紀(jì)，它開始作為終身教育的一種形式（以全體社會成員為主體）被廣泛推廣。這期間全國多地開展了社區(qū)教育的實驗與試點，探索社區(qū)教育的發(fā)展方式與途徑，并從國家到地方形成了一系列政策文件。

目前學(xué)界對教育政策的界定大致可以分為兩種類型：一種是用一般政策的界定方式來界定教育政策，認(rèn)為教育政策就是一個國家或地區(qū)在一定的歷史階段為實現(xiàn)歷史使命和任務(wù)而制定的教育行動準(zhǔn)則和規(guī)定。持這種觀點的學(xué)者有美國教育政策問題專家彼得森、我國的教育專家葉瀾教授等。另一種是用羅列的方式定義教育政策，如認(rèn)為教育政策就是國家或地區(qū)為教育所制定的方針、法律、規(guī)章、綱要、規(guī)劃、意見、細(xì)則、紀(jì)要等各種文件的總稱（張新平， 1999）。這種界定看似包含了方方面面，但卻浮于表面，并沒有觸及教育政策的內(nèi)涵和本質(zhì)。我們認(rèn)為，教育政策的定義至少要包含以下幾點：一是主體，即誰來制定，結(jié)合我國實際教育政策的主體包括中央和地方各級黨政機(jī)關(guān)及相關(guān)部門;二是客體，即誰受影響，教育政策就是對教育活動的各方進(jìn)行規(guī)范的政策;三是價值取向，即明確的目的和方向。社區(qū)教育政策作為教育政策的一種，可以看作針對社區(qū)教育形態(tài)的教育政策，它既具有教育政策的一般性，又具有自身的特殊性，同時它也可視作社區(qū)發(fā)展政策的一個方面。基于上述分析，我們認(rèn)為社區(qū)教育政策是指中央和地方各級黨政機(jī)關(guān)及相關(guān)部門為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)社區(qū)教育的目標(biāo)和任務(wù)，對全國及區(qū)域內(nèi)社區(qū)教育活動所制定的行動準(zhǔn)則和規(guī)定。它既包括正式的法律、規(guī)章、制度、文件等，也包括領(lǐng)導(dǎo)講話、指示、工作部署等。本文從梳理社區(qū)教育政策的演進(jìn)歷程和政策文本出發(fā)，分析社區(qū)教育政策的現(xiàn)狀及問題，并對今后社區(qū)教育政策的制定提出改進(jìn)策略。

一、演進(jìn)歷程

規(guī)律是客觀事物發(fā)展過程中本質(zhì)的聯(lián)系，是事物本身所固有的深藏于現(xiàn)象背后并決定或支配事物發(fā)展的必然趨勢。在對社區(qū)教育政策的研究中，可以通過考察社區(qū)教育政策發(fā)生和發(fā)展的過程揭示其本質(zhì)和發(fā)展規(guī)律。本文從20世紀(jì)80年代社區(qū)教育在我國教育政策體系中初現(xiàn)端倪開始，將社區(qū)教育政策的演進(jìn)歷程劃分為起步階段（1988—1995年）、探索階段（1996—2009年）和發(fā)展階段（2010年至今）。

（一）社區(qū)教育政策的起步階段（1988—1995年）

我國的社區(qū)教育政策以1988年為起點，這一年中共中央《關(guān)于改革和加強(qiáng)中小學(xué)德育工作的通知》指出，要在城市區(qū)域或街道創(chuàng)建“社區(qū)教育委員會”組織，鼓勵和協(xié)調(diào)社會各界參與學(xué)校工作。雖然文件所關(guān)注的對象僅是中小學(xué)的德育問題，但這是“社區(qū)教育”這一概念第一次在中央政策文件中出現(xiàn)，具有標(biāo)志性的意義。為此，我們把該文件作為我國社區(qū)教育政策的起點。1993年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的通知》再一次提出要建立“社區(qū)教育組織”，進(jìn)一步明確該組織在“參與中小學(xué)管理、優(yōu)化育人環(huán)境”中的作用。1995年，《中華人民共和國教育法》首次確立了終身教育的法律地位，從而也為作為終身教育組成部分的社區(qū)教育的發(fā)展提供了規(guī)范和保障。

在這個階段，社區(qū)教育沒有獨立的政策文件，只在其他政策文本中有所表述，并被當(dāng)作學(xué)校教育的一種補(bǔ)充，其服務(wù)的對象是青少年，而不是社區(qū)的全體成員，教育內(nèi)容也相對局限于德育工作。但由于其在公開政策文本中開始出現(xiàn)了建立社區(qū)教育組織的內(nèi)容，因此我們認(rèn)為這是我國社區(qū)教育政策正式起步的標(biāo)志。

（二）社區(qū)教育政策的探索階段（1996—2009年）

1996年，教育部在《全國教育事業(yè)“九五”計劃和2010年規(guī)劃》中提出面向全體社會成員開展社區(qū)教育試點工作。1998年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》中提出在全國開展社區(qū)教育實驗工作，逐步建立和完善終身教育體系。為落實該行動計劃，2000年教育部印發(fā)《關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實驗工作的通知》，并在全國確定8個城區(qū)為首批社區(qū)教育實驗區(qū)（唐克， 等， 2017）。2004年，教育部出臺《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》，對社區(qū)教育工作的指導(dǎo)思想、原則和目標(biāo)、主要任務(wù)以及措施保障等提出具體要求，這是教育部首個專門針對社區(qū)教育的政策文件，在我國社區(qū)教育政策發(fā)展歷程中具有里程碑意義（趙艷立， 等， 2011）。2007年《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》提出要“大力發(fā)展多樣化的繼續(xù)教育和社區(qū)教育”。2008年年初，教育部首次認(rèn)定了 34個“全國社區(qū)教育示范區(qū)”（余秀琴， 2011）。

這一時期一些地方人大機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)及部門開始制定社區(qū)教育相關(guān)政策法規(guī)，因地制宜規(guī)范和推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展，如整合社區(qū)教育資源、建立社區(qū)教育保障機(jī)制、組織多樣化的社區(qū)教育活動等。2005年中國大陸第一部地方性終身教育法規(guī)——《福建省終身教育促進(jìn)條例》在福建省誕生，該條例明確提出社區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身實際建設(shè)社區(qū)教育設(shè)施，面向社區(qū)居民開展社區(qū)教育活動。從2007年開始，上海、福建、江蘇、浙江等地黨政部門陸續(xù)出臺了開展社區(qū)教育工作的指導(dǎo)意見，在社區(qū)教育法制化建設(shè)和政策保障方面做了積極的實踐探索。

在這個階段，社區(qū)教育逐步成為我國構(gòu)建終身教育體系的重要載體。通過政策的引領(lǐng)，社區(qū)教育的服務(wù)對象逐漸從青少年轉(zhuǎn)向社會成員，教育內(nèi)容也從過去的中小學(xué)校外德育教育轉(zhuǎn)向提高社區(qū)居民綜合素質(zhì)和生活質(zhì)量的多元教育。相關(guān)政策導(dǎo)向促進(jìn)了社區(qū)教育轉(zhuǎn)向面向社區(qū)全體成員的社會文化生活教育。因此我們認(rèn)為，這個階段可以視為我國社區(qū)教育政策的探索階段。

（三）社區(qū)教育政策的發(fā)展階段（2010年至今）

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出了“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育”的總體目標(biāo)。同年，教育部《社區(qū)教育示范區(qū)評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的出臺標(biāo)志著我國社區(qū)教育評價機(jī)制的形成和運(yùn)行。2012年中央農(nóng)村工作會議指出，在農(nóng)村發(fā)展社區(qū)教育和培訓(xùn)是提高農(nóng)民整體素質(zhì)、增加農(nóng)民收入、提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要途徑。社區(qū)教育應(yīng)成為社會各方面共享的公共平臺，進(jìn)農(nóng)村、入農(nóng)戶，讓盡可能多的社會成員參與進(jìn)來。同時，會議還指出社區(qū)教育應(yīng)有別于其他教育，要更注重服務(wù)于提升居民的精神生活，創(chuàng)設(shè)快樂和幸福的生活氛圍。2014年教育部等七部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》，提出要廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，推動社會治理創(chuàng)新;構(gòu)建終身教育體系，促進(jìn)各類教育融合開放，引導(dǎo)和支持各類學(xué)校向社會開放學(xué)習(xí)資源，與社區(qū)融合。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》，把農(nóng)村社區(qū)教育作為提升農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給水平的重要內(nèi)容。同年，教育部在《關(guān)于加強(qiáng)家庭教育工作的指導(dǎo)意見》中將街道、社區(qū)開展的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)納入社區(qū)教育體系。2016年教育部等九部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》，對進(jìn)一步推進(jìn)我國社區(qū)教育發(fā)展提出了總體要求、主要任務(wù)和保障措施。文件同時把“基本形成具有中國特色的社區(qū)教育發(fā)展模式”提升到2020年要實現(xiàn)的總體目標(biāo)的高度加以闡述和強(qiáng)調(diào)。2017年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中把“積極發(fā)展社區(qū)教育，推進(jìn)學(xué)習(xí)型社區(qū)建設(shè)”作為城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重要內(nèi)容。

這一階段一些地方人大機(jī)關(guān)及政府部門開始大力推進(jìn)終身教育與社區(qū)教育立法，如上海市（2011年）、太原市（2012年）、河北?。?014年）、寧波市（2015年）等先后出臺了地方《終身教育促進(jìn)條例》。2017年我國首個以社區(qū)教育作為地方立法調(diào)整對象的《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》正式頒布實施，該條例明確指出社區(qū)教育是現(xiàn)代國民教育體系的重要組成部分，并對社區(qū)教育的功能定位、部門職責(zé)、資源整合、設(shè)施建設(shè)、經(jīng)費保障、人員配備以及表彰獎勵等方面做出了具體規(guī)定。在相繼立法的同時，我國一些地方的黨政機(jī)關(guān)及部門通過發(fā)展社區(qū)教育來提高社會成員的整體素質(zhì)、推動基層社區(qū)治理和促進(jìn)和諧社會的構(gòu)建，陸續(xù)出臺了各種專門針對社區(qū)教育的政策文件，如福建省教育廳、河北省教育廳、遼寧省沈陽市政府、廣東省江門市政府等先后出臺了推進(jìn)社區(qū)教育工作的實施意見。截至2018年9月，全國已有23個省市自治區(qū)陸續(xù)出臺了貫徹落實教育部等九部門文件的實施意見。近一年多時間，可以看作我國地方社區(qū)教育政策的密集出臺期。

這個階段社區(qū)教育日益受到重視，并作為獨立的教育類型進(jìn)入政策制定者的視野。目前，國家層面出臺了越來越多涉及社區(qū)教育的政策文件，并出臺了首個跨部門（多部委）協(xié)同推進(jìn)社區(qū)教育的專門政策文件;一些地方也相繼出臺終身教育與社區(qū)教育法規(guī)，對社區(qū)教育活動進(jìn)行引導(dǎo)、促進(jìn)和規(guī)范。這一階段國家和地方針對社區(qū)教育出臺的政策文件逐步增多并初步形成體系，推動了社區(qū)教育的蓬勃發(fā)展?；谏鲜龇治觯覀冋J(rèn)為這個階段可以看作社區(qū)教育政策的發(fā)展階段。

綜上所述，一方面我國的社區(qū)教育政策正逐漸將目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向有效地結(jié)合起來，不斷推動頂層設(shè)計與基層實踐的有機(jī)結(jié)合，切實推動社區(qū)教育的發(fā)展;另一方面，社區(qū)教育政策體系也逐漸形成合理的體系結(jié)構(gòu)，并能夠有效平衡各個社區(qū)教育的利益主體，促進(jìn)社區(qū)教育朝著全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的方向發(fā)展，為我國構(gòu)建終身教育體系和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會奠定了較好的基礎(chǔ)。

二、文本分析

開展社區(qū)教育政策研究，對政策文本進(jìn)行分析是一個重要方法。政策文本中蘊(yùn)含的價值取向和采用的實施策略是研究社區(qū)教育政策的核心內(nèi)容，它決定了社區(qū)教育的發(fā)展方向。在本文中，我們主要選取中央及地方黨政機(jī)關(guān)及其部門發(fā)布的與社區(qū)教育相關(guān)的政策文件作為研究樣本，從目標(biāo)、主體、措施和程序四個方面進(jìn)行比較分析，尋找共性，探求規(guī)律。

（一）社區(qū)教育政策目標(biāo)

目標(biāo)一般在政策文本的導(dǎo)語或者前言部分出現(xiàn)，代表了制定者推進(jìn)社區(qū)教育的政策導(dǎo)向，也明確了將來要努力達(dá)成的政策目標(biāo)。我們對現(xiàn)行已經(jīng)頒布的社區(qū)教育政策文本進(jìn)行分析，把政策目標(biāo)歸納為以下幾點：一是滿足社區(qū)居民的學(xué)習(xí)需求;二是提高社區(qū)居民的整體素質(zhì)和生活水平;三是促進(jìn)社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理;四是推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展;五是構(gòu)建終身教育體系和建立學(xué)習(xí)型社會。

這五項主要政策目標(biāo)之間存在著內(nèi)在邏輯聯(lián)系：一是社區(qū)作為社會的細(xì)胞，只有社區(qū)居民的學(xué)習(xí)需求得到充分滿足，才可能實現(xiàn)構(gòu)建終身教育體系和建立學(xué)習(xí)型社會的最終目標(biāo);二是社區(qū)居民整體素質(zhì)的提高依賴于學(xué)習(xí)，而整體素質(zhì)的提升可以為社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理奠定良好的人文基礎(chǔ);三是社區(qū)建設(shè)水平和社區(qū)治理能力的提高能夠更好地推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展;四是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展為提高社區(qū)居民的生活水平提供了物質(zhì)文化基礎(chǔ);五是提高社區(qū)居民的生活水平，其中一個重要方面是滿足社區(qū)居民的學(xué)習(xí)需求，拓展居民自我提升的有效途徑。從促進(jìn)人的全面發(fā)展角度來看，社區(qū)教育政策的最終目標(biāo)應(yīng)該是保障和維護(hù)社區(qū)居民的學(xué)習(xí)權(quán)。只有將目標(biāo)落在人的身上，才能使自上而下的社區(qū)教育政策導(dǎo)向與自下而上的社區(qū)教育活動真正融合起來，才能使社區(qū)教育政策真正成為保障社區(qū)居民權(quán)益的政策，才能體現(xiàn)以人為本的價值取向。

（二）社區(qū)教育政策主體

我國社區(qū)教育政策涉及的主體主要有中央和地方黨政部門，相關(guān)學(xué)者、專家，大眾傳媒，社會組織和社區(qū)居民，等等。從黨政機(jī)關(guān)及部門角度來講，相關(guān)政策文件如果經(jīng)過中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)并逐層下發(fā)，則是一個絕對服從的過程。地方在執(zhí)行過程中可以因地制宜，根據(jù)地方實際制定執(zhí)行辦法，使上級政策更具有可操作性，便于執(zhí)行。社會組織和社區(qū)居民作為重要主體，主要是通過大眾傳媒或相關(guān)平臺向上（黨政部門）反饋在具體活動中遇到的問題?？傮w而言，目前政策主體的范圍比較廣泛，但角色卻輕重有別。

目前，各級黨政部門實際上是我國社區(qū)教育政策最核心的主體，而作為主要參與者的社會組織和社區(qū)居民，在政策的制定、執(zhí)行和評估過程中卻被邊緣化了，他們大多是在各級黨政部門的組織下參加系列化的社區(qū)教育活動。社區(qū)教育發(fā)展的實質(zhì)是動員社區(qū)居民的力量，依托社區(qū)教育組織，通過參與、協(xié)商、互動等方式促進(jìn)人的全面發(fā)展，解決本社區(qū)的突出問題，促進(jìn)社區(qū)健康發(fā)展。發(fā)展社區(qū)教育既是各級黨政部門支持社區(qū)發(fā)展的政策措施，更是社區(qū)成員的自覺參與行動，如果忽視社區(qū)成員的主體作用，社區(qū)教育的參與面與實際效果將會受到影響。保障社區(qū)教育政策主體多元化的前提條件是根據(jù)多元主體的利益博弈和均衡調(diào)整，以政策、法律的形式確定多元主體的權(quán)利和義務(wù)，從而避免各方在社區(qū)教育實施過程中產(chǎn)生矛盾和沖突，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離預(yù)定的目標(biāo)。

（三）社區(qū)教育政策措施

政策措施是實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和方法。它是各級黨政部門實施資源調(diào)配權(quán)，引導(dǎo)教育發(fā)展方向的重要工具，也是一種政策導(dǎo)向?？茖W(xué)，有效的政策措施是社區(qū)教育政策體系的構(gòu)成要素。當(dāng)前我國社區(qū)教育政策措施的重點主要集中在以下幾個方面：加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善體制機(jī)制、建立健全網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)、開展教育教學(xué)活動、創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織、整合開發(fā)教育資源、加強(qiáng)隊伍建設(shè)、提供經(jīng)費保障、強(qiáng)化檢查督導(dǎo)以及開展宣傳和理論研究等。

從政策措施的主要內(nèi)容看，社區(qū)教育政策需要著力解決的問題是：如何整合教育資源，即如何調(diào)動社會各方資源，整合發(fā)揮社區(qū)資源的教育作用，避免重復(fù)浪費;如何擴(kuò)大社會參與度，即如何引導(dǎo)和選取社區(qū)教育內(nèi)容，創(chuàng)新社區(qū)教育形式，擴(kuò)大社區(qū)教育受眾面;如何提升社區(qū)教育服務(wù)能力，即如何加強(qiáng)課程資源建設(shè)，提高社區(qū)教育隊伍專業(yè)化水平，實現(xiàn)內(nèi)涵式、可持續(xù)的發(fā)展;如何推進(jìn)社區(qū)教育信息化，即如何適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)教育”的要求，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、開放便捷的社區(qū)數(shù)字化學(xué)習(xí)公共服務(wù)平臺，為社區(qū)居民提供線上線下相結(jié)合的學(xué)習(xí)支持服務(wù);如何建立社區(qū)教育治理體系，即如何推動形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、多元主體參與的管理體制與運(yùn)行機(jī)制;如何建章立制，即如何解決社區(qū)教育管理、評估、保障等問題，理清各方職責(zé)，讓社區(qū)教育有法可依、有章可循。

（四）社區(qū)教育政策程序

政策的制定一般都有相對規(guī)范的程序，包括問題提出、方案設(shè)計、比較評估、合法化等步驟，目前我國社區(qū)教育政策的制定也基本按照這個程序。政策設(shè)計要遵循民主性、開放性、多樣性和創(chuàng)造性的原則，才能從不同的角度提出多種不同的方案。政策方案的比較評估是對政策方案的可行性和有效性進(jìn)行系統(tǒng)的分析和比較，采用的評估方式不同結(jié)論可能完全不同。因此，設(shè)計社區(qū)教育政策方案也要在分析社區(qū)教育存在問題的基礎(chǔ)上，提出多種可供選擇的解決方案。在比較和評估社區(qū)教育政策方案時，決策者要充分論證，在各方力量的博弈中尋求共贏的方案，并依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況進(jìn)行取舍。社區(qū)教育政策的合法化是指依據(jù)法定權(quán)限和程序，經(jīng)過權(quán)力機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門的審批，明確社區(qū)教育政策的合法性。政策的合法化使政策獲得法律保護(hù)，具有強(qiáng)制力，是保障政策有效執(zhí)行的前提和關(guān)鍵。

三、改進(jìn)策略

從20世紀(jì)80年代開始，我國社區(qū)教育經(jīng)歷了30多年的發(fā)展，取得了長足的進(jìn)步。同時，各級黨政部門在政策制定及實施方面也探索出一些有益的經(jīng)驗，起到了推動社區(qū)教育發(fā)展的重要作用。但目前我國社區(qū)教育政策在政策供給充分性、政策實施有效性、政策體系完備性等方面仍存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是社區(qū)教育政策的缺位與滯后。由于我國的社區(qū)教育起步較晚，受眾面還不夠大，區(qū)域間發(fā)展不平衡，社會重視程度較低，目前仍然處于社會政策與教育政策關(guān)注的邊緣地帶;社區(qū)教育工作口頭傳達(dá)與布置居多，正式政策文本較少。二是社區(qū)教育政策的粗放與散落。我國社區(qū)教育政策缺乏完善的政策體系，有關(guān)政策內(nèi)容散落于各類社會政策與教育政策文本之中。由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，造成政策結(jié)構(gòu)單一，未能有效形成社區(qū)教育與社會發(fā)展有機(jī)結(jié)合的機(jī)制，且與其他教育形式之間缺乏互聯(lián)互通的“立交橋”。三是社區(qū)教育政策的失調(diào)與分散。社區(qū)教育是大教育，涉及多個主管部門，且與社會建設(shè)與基層社區(qū)治理緊密相連，需要多部門協(xié)同推進(jìn)與廣泛的社會參與。目前我國社區(qū)教育政策制定仍以教育部門為主，相關(guān)部門并沒有真正有效參與，以至于在涉及社區(qū)教育發(fā)展和管理問題時往往出現(xiàn)責(zé)權(quán)不清、各自為政、政出多門等問題。這些都需要各級黨政機(jī)關(guān)及部門，特別是教育部門在未來制定與完善社區(qū)教育政策的過程中加以改進(jìn)。

（一）確立合理的社區(qū)教育政策價值取向

價值取向是價值哲學(xué)的重要范疇，它指的是一定主體基于自己的價值觀，在面對或處理各種矛盾、沖突、關(guān)系時所持的基本價值立場、價值態(tài)度以及所表現(xiàn)出來的基本價值取向（百度百科， 2017）。對于我國社區(qū)教育政策來說，其蘊(yùn)含的價值可具體化為：保障社區(qū)居民自主學(xué)習(xí)權(quán)的價值、追求教育公平正義的價值、服務(wù)社會民生與個體全面發(fā)展的價值和推動社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理的價值。

1. 保障社區(qū)居民的自主學(xué)習(xí)權(quán)

我國《憲法》和《教育法》規(guī)定，國家依法保障公民受教育權(quán)利與學(xué)習(xí)權(quán)利。聯(lián)合國教科文組織對社區(qū)教育的界定指出，不能將社區(qū)教育簡單地看作在社區(qū)內(nèi)開展，旨在促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的教育;實際上，社區(qū)居民在社區(qū)教育中的主導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)才是社區(qū)教育有別于其他教育類型的根本所在。因此，以社區(qū)居民為主體，保障全體居民的自主學(xué)習(xí)權(quán)應(yīng)當(dāng)成為社區(qū)教育政策首要的價值取向。我國社區(qū)教育的發(fā)展經(jīng)驗表明，僅靠政府推動來開展社區(qū)教育是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，盡管我國“社區(qū)教育帶有鮮明的頂層發(fā)動、政府推進(jìn)特征”（錢旭初， 等， 2018），但只有尊重和維護(hù)社區(qū)居民的需求和權(quán)益，使社區(qū)居民真正成為社區(qū)教育的主人翁，并對社區(qū)教育具有一定的決策權(quán)，才能從根本上推動社區(qū)教育發(fā)展。

2. 追求教育公平正義

教育公平包括教育權(quán)利平等、教育機(jī)會平等、教育效率均衡和教育補(bǔ)償（龍安邦， 等， 2013）。社區(qū)教育是一種立足社區(qū)的開放的教育組織形式，它的教育形式、手段更加靈活，更加貼近社會需求，教育內(nèi)容更加豐富，教育的連續(xù)性更好，更加符合終身教育的理念，是我國構(gòu)建現(xiàn)代教育體系的重要組成部分。社區(qū)教育以“有教無類”與廣覆蓋、普惠性、多樣化為基本準(zhǔn)則，同時采用個性化的教育方法，通過優(yōu)化整合和合理分配社區(qū)內(nèi)的教育資源使社區(qū)居民公平地受到教育，進(jìn)而成為普通民眾賦權(quán)增能、素質(zhì)提升和能力培養(yǎng)的最優(yōu)平臺。因此，在制定與執(zhí)行社區(qū)教育政策的過程中，應(yīng)當(dāng)面向全體社區(qū)居民征求意見，公平、公正地整合共享社區(qū)內(nèi)的教育資源，保障每位居民的受教育權(quán)，最大限度地滿足全體居民的學(xué)習(xí)需求。

3. 服務(wù)社會民生與個體全面發(fā)展

教育是民生之基，是強(qiáng)國富民的基礎(chǔ)。改善民生是為了讓廣大民眾過上好日子，更好地生存和發(fā)展。社會需求一般可以分為三個層次：最底層的需求是基本的生活保障，即最基本的生存條件;第二個層次是在生存保障基礎(chǔ)上有發(fā)展的機(jī)會，即社會有足夠的就業(yè)機(jī)會，能夠提供應(yīng)有的職業(yè)培訓(xùn);第三個層次是個體能夠得到全面的發(fā)展，即社會成員都有條件獲得自我提升的機(jī)會，實現(xiàn)身心的自由發(fā)展。社區(qū)教育是通過為社區(qū)居民提供學(xué)習(xí)機(jī)會，提升居民適應(yīng)社會的能力，提高居民的生活品質(zhì)，從而實現(xiàn)促進(jìn)個體和社區(qū)的共同發(fā)展，最終實現(xiàn)全社會的進(jìn)步。為此，在設(shè)計社區(qū)教育政策時應(yīng)始終堅持以人民為中心，以民生發(fā)展為主線，以促進(jìn)個體全面發(fā)展為目標(biāo)，最終實現(xiàn)社會的進(jìn)步與發(fā)展。

4. 推動社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理

社區(qū)教育既是教育事業(yè)的重要組成部分，也是基層社會建設(shè)和社區(qū)治理的重要組成部分。從社區(qū)教育發(fā)展趨勢看，強(qiáng)化教育屬性與社會屬性的融合，進(jìn)而實現(xiàn)社區(qū)教育從教育主體本位向社會主體本位的轉(zhuǎn)變，是未來社區(qū)教育與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的第二次飛躍（沈光輝， 等， 2015）。社區(qū)教育是一種社區(qū)發(fā)展的行為，它是推動教育發(fā)展與社區(qū)建設(shè)有機(jī)融合，進(jìn)而促進(jìn)社區(qū)治理與社區(qū)和諧的基本、有效的途徑與方式之一。因此，社區(qū)教育的出發(fā)點和歸宿本來就是立足社區(qū)、依靠社區(qū)、服務(wù)社區(qū)，制定社區(qū)教育政策就是要使社區(qū)教育更好地融入并服務(wù)于社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理，這是社區(qū)教育區(qū)別于其他教育類型的本質(zhì)特征所在。

（二）形成完善的社區(qū)教育政策體系框架

形成完善的社區(qū)教育政策體系框架是指社區(qū)教育政策的各個有機(jī)構(gòu)成部分要相互聯(lián)系、相輔相成，成為一個整體。只有在政策體系框架中體現(xiàn)了先進(jìn)準(zhǔn)確的目標(biāo)理念、務(wù)實可行的實施路徑、具體有效的保障機(jī)制，才能有效地發(fā)揮政策的整體效能，推動社區(qū)教育的改革和發(fā)展。因此，構(gòu)建健全完善的社區(qū)教育政策體系框架，是實現(xiàn)社區(qū)教育目標(biāo)的關(guān)鍵所在。社區(qū)教育政策體系框架主要由決策、實施和保障三大部分組成，抓住決策機(jī)制、實施路徑和保障措施三個關(guān)鍵問題加以改進(jìn)，并形成相輔相成的體系框架，是未來制定社區(qū)教育政策的重點。

1. 提高社區(qū)教育政策決策水平

決策是提出問題、確立目標(biāo)、設(shè)計和選擇方案的過程。決策是政策制定的重要環(huán)節(jié)，貫穿于政策制定的全過程。它主要解決“做什么”的問題，以及回答“政策活動從何處開始、要經(jīng)過哪些階段、是如何進(jìn)行的”等問題。社區(qū)教育政策的決策主要包括政策的制定程序、決策機(jī)制、協(xié)調(diào)與監(jiān)督制度以及評價與反饋手段等，即擬定社區(qū)教育的發(fā)展方向、檢測社區(qū)教育的實施效果，以及協(xié)調(diào)社區(qū)教育推行過程中各相關(guān)部門之間的關(guān)系。要提高社區(qū)教育政策的決策水平，首先，要提高政策文本的針對性、準(zhǔn)確性和可執(zhí)行性，這樣才能保證社區(qū)教育政策目標(biāo)明確、清晰易行、有效貫徹;其次，要科學(xué)設(shè)定多維度的社區(qū)教育評價體系，全面測量社區(qū)教育的發(fā)展水平，及時檢視社區(qū)教育政策推行過程中的問題;最后，要構(gòu)建民主、公開的多元決策機(jī)制，采取黨政主導(dǎo)、民眾參與、專家咨詢的多元決策模式，保證社區(qū)教育政策的公平、公開、公正，使政策符合人心、真正可行。

2. 明確社區(qū)教育政策實施路徑

實施路徑是確保社區(qū)教育政策文本設(shè)定的目標(biāo)能夠如期實現(xiàn)并轉(zhuǎn)化為實踐行動的“路線圖”。它主要解決“怎么做”的問題。社區(qū)教育政策的實施路徑主要包括設(shè)定目標(biāo)任務(wù)、建立健全機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)、整合開發(fā)社區(qū)教育資源、創(chuàng)新教育內(nèi)容與形式、確定重點服務(wù)人群、深化教育內(nèi)涵發(fā)展與質(zhì)量提升以及制定銜接與協(xié)調(diào)制度等。要有效實施社區(qū)教育政策，首先，要明確社區(qū)教育政策的最終目標(biāo)，制定各項任務(wù)的分解表，細(xì)化責(zé)任分工，確保社區(qū)教育各項工作落實;其次，要根據(jù)政策目標(biāo)，結(jié)合實際提出具體可行的實施意見，并制定科學(xué)合理的配套政策，統(tǒng)籌兼顧多元利益訴求，保障社區(qū)教育政策順利進(jìn)行;最后，要鼓勵各地積極探索，勇于創(chuàng)新，創(chuàng)造性地實施社區(qū)教育政策，同時要加強(qiáng)督促檢查，充分運(yùn)用督查成果，完善措施，提升政策實施的有效性。

3. 強(qiáng)化社區(qū)教育政策保障措施

保障措施是針對具體問題的解決辦法，也是實現(xiàn)社區(qū)教育政策文本設(shè)定的目標(biāo)與任務(wù)的關(guān)鍵。它主要解決“怎么做得成”的問題。社區(qū)教育政策的保障措施主要包括組織領(lǐng)導(dǎo)、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)費投入、督促評價制度及宣傳輿論支持等。要實現(xiàn)社區(qū)教育政策的保障功能，首先，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全體制機(jī)制，實現(xiàn)在制度保障下的層層落實，確保政策取得實實在在的成效;其次，要強(qiáng)化政策保障，加強(qiáng)過程監(jiān)督，有效消除風(fēng)險隱患，為社區(qū)教育工作提供條件支持，提升政策保障能力;最后，要廣泛宣傳社區(qū)教育政策，使大眾對社區(qū)教育有更清晰、詳盡的認(rèn)知，鼓勵社區(qū)各界支持社區(qū)教育相關(guān)工作，營造良好的社會環(huán)境和輿論氛圍。

（三）抓住關(guān)鍵的社區(qū)教育政策突破問題

在確立社區(qū)教育政策價值取向、形成政策體系框架的同時，還需要抓住影響和制約社區(qū)教育政策發(fā)揮作用的幾個關(guān)鍵問題。

1. 加強(qiáng)社區(qū)教育政策規(guī)范化

從社區(qū)教育政策文本分析中可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的社區(qū)教育政策存在著對理念的理解不到位，自上而下行政色彩過濃，社會力量和社區(qū)居民參與不足，政策文本中的規(guī)定不夠具體、比較模糊，相關(guān)條款比較抽象、可操作性差，上級黨政機(jī)關(guān)對地方及各職能部門的責(zé)任沒有做出明晰的規(guī)定等諸多問題?？v觀國內(nèi)外推行社區(qū)教育的經(jīng)驗，都經(jīng)歷了一個社區(qū)教育規(guī)范化的過程。為此，首先，要明確社區(qū)教育的目標(biāo)定位和基本功能，通過政策引導(dǎo)和規(guī)范，對社區(qū)教育的本質(zhì)特征做出科學(xué)而明晰的界定，明確社區(qū)教育的主要功能、服務(wù)對象、管理體制、運(yùn)行機(jī)制和內(nèi)容形式等，解決好社區(qū)教育在實施過程中存在的“社區(qū)教育是個筐，什么都往里面裝”的“泛化”問題，和簡單地用傳統(tǒng)的學(xué)校教育標(biāo)準(zhǔn)衡量社區(qū)教育的“窄化”問題。其次，要明確政府、社會和個人在社區(qū)教育中的責(zé)任，即界定好社區(qū)教育政策不同執(zhí)行主體的責(zé)任。其中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過協(xié)調(diào)其他主體間的關(guān)系制定政策措施和建構(gòu)制度體系，引導(dǎo)社區(qū)教育健康有序發(fā)展;社會力量應(yīng)成為社區(qū)教育的主要實施者，為社區(qū)居民提供多樣化的學(xué)習(xí)機(jī)會和學(xué)習(xí)途徑;社區(qū)居民應(yīng)成為社區(qū)教育的全程參與者，享有受教育的權(quán)利，并為此承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

2. 推動社區(qū)教育政策制度化

目前，社區(qū)教育政策的供給仍然不足，已成為制約社區(qū)教育發(fā)展的短板與薄弱點。各地開展社區(qū)教育仍然存在著靠經(jīng)驗而不是靠政策、靠人治而不是靠法治的現(xiàn)象。同時，由于社區(qū)教育尚缺乏科學(xué)、合理的統(tǒng)籌規(guī)劃與總體設(shè)計，加之相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)不暢，在政策制定和實施過程中往往容易出現(xiàn)政出多門、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)不同部門出臺的政策不兼容、相沖突的問題。制度是管根本、管長遠(yuǎn)的辦事規(guī)程與行動準(zhǔn)則，建立完善的制度體系是社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)與保障。2016年教育部等九部門文件提出，要以建立健全社區(qū)教育制度為著力點，把形成完備的社區(qū)教育制度體系作為創(chuàng)新發(fā)展社區(qū)教育的突破口和重要內(nèi)容。為此，首先，要加強(qiáng)終身教育或社區(qū)教育法規(guī)建設(shè)，在國家層面尚未出臺終身教育專門法律之前各地可借鑒福建、上海、太原、河北、寧波和成都的做法，制定地方性終身教育或社區(qū)教育法規(guī)，用法規(guī)來固化社區(qū)教育的經(jīng)驗和做法，同時發(fā)揮法規(guī)在引領(lǐng)、促進(jìn)、規(guī)范、保障等方面的作用，推動社區(qū)教育進(jìn)一步發(fā)展并向縱深推進(jìn)。其次，要規(guī)范社區(qū)教育政策主體的行為，構(gòu)建適應(yīng)黨政主導(dǎo)、多元主體協(xié)同治理的社區(qū)教育政策體系，協(xié)調(diào)各方行為，調(diào)動各方積極性，充分發(fā)揮多元主體的作用。最后，要發(fā)揮政府作為政策核心主體的作用，明確政府在經(jīng)費投入、師資隊伍配備、設(shè)施設(shè)備建設(shè)、教育資源整合開發(fā)共享等方面的職責(zé)，為社區(qū)教育發(fā)展提供人力、財力、物力等方面的政策保障。

3. 推進(jìn)社區(qū)教育政策科學(xué)化

我國的社區(qū)教育具有鮮明的中國特色與地方特點，既不能生搬硬套其他國家成功的政策經(jīng)驗，也不能簡單照抄國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)的政策舉措。如何從我國的具體實際和基層社區(qū)教育的鮮活實踐出發(fā)，從理念轉(zhuǎn)變、機(jī)制設(shè)計和方法創(chuàng)新入手，推進(jìn)社區(qū)教育政策的科學(xué)化，將是當(dāng)前乃至今后一個時期建設(shè)與完善社區(qū)教育政策體系的重要課題。所謂推進(jìn)社區(qū)教育政策科學(xué)化，是指要發(fā)揮好社區(qū)教育政策的引領(lǐng)、規(guī)范、促進(jìn)與保障作用，促使社區(qū)教育發(fā)展符合教育的普遍規(guī)律和社區(qū)教育的特殊規(guī)律，與社區(qū)教育發(fā)展的實際狀態(tài)相匹配，真正起到為學(xué)習(xí)型社會建設(shè)添磚加瓦的作用。為此，首先要加強(qiáng)社區(qū)教育政策體系的適切性，堅持統(tǒng)一性與多樣性相結(jié)合，既要抓住共性問題，更要立足個性問題，根據(jù)我國區(qū)域發(fā)展與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實狀況，采取分類推進(jìn)、分步推廣的方法，鼓勵各地因地制策、精準(zhǔn)施策，提高社區(qū)教育政策的可靠性與準(zhǔn)確性。其次，要把頂層設(shè)計與基層實踐緊密結(jié)合起來，突出目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，使社區(qū)教育政策更具有針對性。在設(shè)定政策目標(biāo)任務(wù)時，既要體現(xiàn)前瞻性，把握社區(qū)教育發(fā)展的方向與趨勢;又要立足現(xiàn)實性，善于在社區(qū)教育改革發(fā)展實踐中發(fā)現(xiàn)問題，并針對問題提出切實可行的政策方案與措施。最后，要提高社區(qū)教育政策實施的有效性，把“自上而下”與“自下而上”結(jié)合起來，著重建立民主決策機(jī)制、居民有序參與機(jī)制、信息反饋機(jī)制與社會評價機(jī)制，促進(jìn)政策執(zhí)行主體由“任務(wù)驅(qū)動”轉(zhuǎn)為“需求驅(qū)動”，增強(qiáng)政策內(nèi)容的完善性與權(quán)威性，提高政策措施的針對性與可操作性。

我國社區(qū)教育政策經(jīng)歷了三十年的發(fā)展歷程，在中央和地方各級黨政機(jī)關(guān)及相關(guān)部門與社會各界的推動下，已經(jīng)初步形成從政府行為轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)、多元主體共同參與，從零散、粗放轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化、體系化，從各自為政轉(zhuǎn)向協(xié)同治理的政策體系格局，總體上呈現(xiàn)出與時俱進(jìn)的時代特征。但與蓬勃發(fā)展的社區(qū)教育實踐相比，在政策供給的充分性、實施的有效性、體系的完備性等諸多方面仍然存在問題，政策與制度建設(shè)仍是我國社區(qū)教育發(fā)展的短板與薄弱點。隨著終身教育與學(xué)習(xí)型社會的不斷發(fā)展，未來社區(qū)教育政策的設(shè)計與制定，應(yīng)堅持“高站位”與“接地氣”相結(jié)合，著重在明確價值取向、形成完備體系、解決關(guān)鍵問題三個方面加以改進(jìn)，為社區(qū)教育進(jìn)一步發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。

（上海市教育科學(xué)研究院職業(yè)與成人教育研究所國卉南博士對本文提出修改意見，特此致謝?。?/p>

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收稿日期：2018-07-13

定稿日期：2019-01-07

作者簡介：沈光輝，教授，福建廣播電視大學(xué)副校長;陳曉蔚，碩士，助理研究員，福建廣播電視大學(xué)社區(qū)教育研究院。（350013）

責(zé)任編輯 單 玲