潘春利　劉曉偉

摘 要：在現(xiàn)行體制下，中國的高等職業(yè)院校內(nèi)部治理結構包括，政治、行政、學術和民主四種權利，如何處理好它們之間的關系，確保組織機構與權利運行和諧順暢，是我國高職院校內(nèi)部治理必須解決的主要問題。本文旨在通過剖析高職院校章程與學校內(nèi)部治理結構的關系，探究以章程的制定和建設為重要契機，進一步完善內(nèi)部治理結構。

關鍵詞：章程建設;高職院校;內(nèi)部治理結構

【中圖分類號】G【文獻標識碼】B【文章編號】1008-1216（2019）09B-0104-02

一、章程與高職院校內(nèi)部治理結構的關系

章程是高校辦學和管理的綱領性、規(guī)范性文件。章程作為高職院校最具有法律效力的文件，既是現(xiàn)代高職院校制度的主要載體，也是學校內(nèi)部治理的重要基礎?！包h委領導、校長負責、教授治學、民主管理”是中國特色現(xiàn)代高職院校內(nèi)部治理結構的基本特征，因此，明確政治、行政、學術和民主這四種權利的功能和界限，處理好學校黨委部門、行政機構、學術組織、教代會的關系，是完善學校內(nèi)部治理結構的一種規(guī)范體系。然而，長期以來，在高職院校的內(nèi)部管理體制上，沿襲了政府組織機構的構成與管理模式，主要依靠政治、行政權利治理學校，擠壓了學校的學術權利和民主權利，影響了學校的有效運行。而高職院校章程的制定，則很好地對這四個方面進行了界定、調(diào)整和重構，實現(xiàn)了學校治理結構的完善。章程最現(xiàn)實、最直接的功能，就是對學校內(nèi)部各權利系統(tǒng)的職能范圍和運行機制以制度的形式進行規(guī)范，切實消除了職能的重疊。章程是高職院校處理學校內(nèi)部各種關系的重要依據(jù)和行為準則，是平衡各種權利的杠桿，在有效推動高職院校內(nèi)部治理結構調(diào)整與改革中發(fā)揮著重要功能。

二、我國高職院校內(nèi)部治理結構存在的問題

（一）政治權利與行政權利之間權責不清

我國的高職院校還保留了很多計劃經(jīng)濟的痕跡，政治色彩濃厚。在中國，政治權利具有特別的意義，具有社會主義的特色，高職院校的領導體制實行《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定的“黨委領導下的校長負責制”。但是，由于國家法律和中央文件對黨委的決策機制和行政的執(zhí)行機制只做出了比較宏觀的規(guī)定，并沒有細致地劃分出書記和校長的權責，黨政的權利職責和工作范圍既有交叉又有重合，使得黨委書記和校長的工作常常交織在一起，這就造成了高職院校在實踐層面上很容易在內(nèi)部管理體制上出現(xiàn)多頭領導現(xiàn)象。

因此，黨政雙方在學校管理實踐中有些工作出現(xiàn)重疊或漏洞，甚至發(fā)生矛盾，產(chǎn)生沖突。一些高職院校中書記和校長在工作中權責不明、各自行事，沒有協(xié)作意識和全局意識，更缺乏有力的監(jiān)督機制。這種狀況肯定會對決策的科學性和民主性造成一定的影響，最終對學校的長遠發(fā)展帶來負面的影響。

（二）行政權利與學術權利之間比例失衡

高職院校是進行人才培養(yǎng)和科學研究的機構，然而，我國高職院校的內(nèi)部管理體制卻采用嚴格的科層制管理模式，并按政府機關設置行政部門和人員編制，以行政權利為主導和核心，普遍存在行政權利干涉學術權利的情況，造成學術權利嚴重弱化甚至邊緣化的現(xiàn)象，長此以往勢必造成學術發(fā)展緩慢和學風不正。相對于本科院校來說，高職院校的科研水平較弱，重視的程度更低，因此，學術組織的地位不高，學術權利運行的能力較差，導致高職院校學術權利的缺失及學術權利與行政權利的失衡問題。行政權利干擾學術事務的決策和評定，學術組織的最高機構學術委員會猶如花瓶成為擺設，部分高職院校甚至連學術委員會這樣的學術組織機構都沒有設立。高職院校學術權利的弱化和學術權利保障機制的不健全，致使教授參與學校管理的熱情受到打擊，嚴重制約了高職院校學術氣氛的營造和學術水平的提升，造成我國目前高職院校普遍的泛行政化現(xiàn)象。

（三）師生的民主權利嚴重缺失

在高職院校內(nèi)部治理結構中，師生在學校內(nèi)部其他權利主體的博弈中往往處于弱勢地位，在學校重大事務決策和管理中變得可有可無，沒有完全發(fā)揮出它的積極作用。同時，由于缺少有關的法律法規(guī)的保障，師生的民主權利和合法權益難以得到實現(xiàn)。教工代表大會是我國高職院校實施民主管理的基本形式，然而在高職院校的實際運行中，由于缺少民主管理的意識，教師和學生參與學校內(nèi)部管理的渠道并不通暢。此外，很多高職院校民主管理的制度也不健全，教代會、學代會往往成為了一種形式上的需要，師生缺少民主參與的途徑，他們的參與權和監(jiān)督權沒有得到真正體現(xiàn)。如何保障師生的權益，成為高職院校內(nèi)部治理結構創(chuàng)新的重要愿景。

三、基于章程建設完善高職院校內(nèi)部治理結構

（一）明確黨政分工，建立黨政相互協(xié)作的領導機制

在高職院校內(nèi)部治理結構中，政治權利與行政權利是最關鍵的構成要素。但在實際工作過程中，政治權利與行政權利之間總是存在界限不清晰的情況，如何協(xié)調(diào)理順黨委系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的關系，是我國高職院校面臨的一個主要問題?！包h委領導下的校長負責制”是我國高職院校的基本領導體制，確保這個體制科學化的關鍵是通過章程劃清書記和校長的權責，完善學校決策規(guī)程，避免出現(xiàn)黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象。首先，要明確高職院校中黨委的最高領導地位，對學校的辦學方向、重大事務在宏觀層面上進行決策，校長負責學校具體行政事務，同時接受黨委的領導和監(jiān)督。其次，正確處理二者的關系，黨委在執(zhí)行政治權利的同時，充分尊重和支持校長獨立負責行使職權。再次，依據(jù)學校章程對黨委會、校長辦公會的工作規(guī)則和會議制度進行修訂，進一步規(guī)范決策程序，確保校內(nèi)制度與章程的一致性。通過章程建設，規(guī)范和明確書記和校長在高職院校辦學中的職責和權利范圍，以保障和促進學校各項事業(yè)健康發(fā)展。

（二）保障學術權利的核心地位，確立行政與學術的平衡機制

行政權利和學術權利作為高職院校內(nèi)部兩大主要的權利體系，它們之間的關系是否平衡影響著學校內(nèi)部管理的穩(wěn)定。高職院校作為一個主要開展人才培養(yǎng)與科學研究的學術組織，它的學術地位必須得到保障。要建立現(xiàn)代高職院校制度，關鍵在于確立學術權利的主導地位，改變學術權利弱化的失衡狀態(tài)。

因此，高職院校在制定章程的時候，探索建立學術權利與行政權利既相互獨立、又協(xié)調(diào)配合的機制，進一步落實和擴大學術權利。高職院校要走向卓越，必須依據(jù)章程以學術委員會建設為引領，切實發(fā)揮學術委員會的職能，給予教授充分參與學校管理的空間，保證學術權利的核心地位。2014年教育部頒布《高等學校學術委員會規(guī)程》，規(guī)定學術委員會是高校的法定組織。高職院校章程也要對學術委員會有明確的規(guī)定，規(guī)范其職責和權限并得到貫徹落實，將學術事務交由學術委員會獨立自主管理。將行政權利和學術權利切塊分割，行政權利必須充分尊重學術權利、服務于學術權利，而不能逾越學術權利，從而形成“專家治?！迸c“教授治學”的良好局面。

（三） 加強民主權利的基礎地位，完善民主管理制度

高職院校發(fā)展的動力在于學校組織內(nèi)部所有成員的積極參與。教師和學生不僅是高職院校辦學的主體，也是學校民主管理和民主監(jiān)督的主體，在治理結構中應充分保障師生的合法權益，民主地參與到學校的管理中來。建設現(xiàn)代高職院校要求加強民主管理，以有效地發(fā)揮其在學校治理方面的力量和作用，而目前民主權利在高職院校內(nèi)部治理結構中還處于薄弱環(huán)節(jié)。教職工代表大會制度是高職院校的一項重要制度，是學校民主管理、民主權利得以實施的組織保障，是促進學校和諧發(fā)展的重要形式。高職院校要通過章程明確師生員工的權利與義務，不斷推進教職工代表大會制度建設，防止教代會流于形式，為學校實行民主管理提供保障。

四、結束語

黨委的決策地位、行政的執(zhí)行地位、學術的核心地位、民主的基礎地位構成了高職院校內(nèi)部治理的不同層面和環(huán)節(jié)。在這樣一種治理結構中，除了強調(diào)黨政分工、政學分離外，還需要廣泛的民主管理。高職院校在制定和實施章程時，要注意重新配置政治、行政、學術和民主權利，平衡好這四方面的關系，形成良好的內(nèi)部治理框架體系，以保障高職院校自主管理、自主運行、自主發(fā)展。切實起到推進現(xiàn)代高職院校制度建設、完善內(nèi)部治理結構、推動依法治校和科學發(fā)展的作用。構建一個制度完備、機構合理、權責明確、運行高效與和諧統(tǒng)一的內(nèi)部治理體系。

基金項目：內(nèi)蒙古教育科學研究“十三五”規(guī)劃課題（課題批準號：NZJGH2017020）和內(nèi)蒙古商貿(mào)職業(yè)學院2017年度科研重點課題（項目編號：NSZY1702）。

參考文獻：

周魯衛(wèi).淺議大學章程中的內(nèi)部治理結構[J].復旦教育論壇，2013，（2）.