劉中起

[摘 要]加強城市基層治理創(chuàng)新，基本要義是把黨的領導植根于基層。加強城市基層黨建，最關鍵的是要緊密依靠基層黨員隊伍。在未來中國社會發(fā)展中，社區(qū)是社會機體的重要組成部分，城市社區(qū)基層黨建是黨的建設戰(zhàn)略轉移的重要陣地，應該運用新思維創(chuàng)新黨建和社區(qū)治理工作。

[關鍵詞]城市基層治理 ;基層黨建;融合;創(chuàng)新

一、城市基層黨建與社區(qū)治理的關系

城市基層治理創(chuàng)新是完善社區(qū)治理體系，提升社區(qū)治理能力建設的重要動力，其基本要義是要把黨的領導植根于基層社會、植根于人民群眾，要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執(zhí)政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線。

從基層黨建與創(chuàng)新社會治理的角度來考察，城市基層黨建是社區(qū)治理的“生命線”，社區(qū)治理能否推進，關鍵還是要看是否緊密依靠基層黨員隊伍，是否強化了基層黨組織的行動力。城市基層黨建是社區(qū)治理的“控制線”，這要求社區(qū)黨組織體系成為基層治理的支撐結構和內在架構，引導和規(guī)范社區(qū)治理創(chuàng)新的內容和方向。城市基層黨建是社區(qū)治理的“補給線”，城市基層黨建通過社區(qū)黨組織和黨員來統(tǒng)籌和整合社區(qū)治理資源，改變社區(qū)單純行政性包辦的供給模式?；蛘哒f，在未來中國社會發(fā)展中，社區(qū)必然將逐漸成為中國社會的重要社會結構單位;社區(qū)生活必然將逐漸成為中國社會生活的重要表現(xiàn)形式。要有效地整合社會并贏得雄厚的社會基礎，黨的建設就必須實現(xiàn)戰(zhàn)略性轉移，將自身的生長和活動的主要空間從單位轉向社區(qū)。①從這個意義上來說，城市基層黨建作為未來基層黨建工作的生長點，尤其需要新的思維來創(chuàng)新城市基層黨建融入社區(qū)治理，而新思維也成為其行動起點。

二、城市基層黨建的內涵和特征

城市基層黨建新思維的基礎來自城市基層黨建的內涵、方向、任務以及特征。城市基層黨建是黨基層組織建設的重要形式和組成部分，其主要以街道黨（工）委為核心，以居民區(qū)黨支部為基礎，以社區(qū)全體黨員（包括離退休黨員、在職黨員、外來長期入駐黨員以及流動黨員）為主體，社區(qū)內各類基層黨組織共同參與的帶有顯著地域特點的基層黨建工作。城市基層黨建集中體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨主動調整基層組織策略、調適自身和社會的關系以及繼續(xù)保持黨在基層社會領導核心地位的努力。②從內容上來講，城市基層黨建工作的方向主要是城市基層黨建工作要注重把握城市基層黨建的特點和規(guī)律，要注意提高城市基層黨建整體效應，要將工作的重點放在創(chuàng)新基層黨建體制機制和方式方法上;城市基層黨建工作要將為人民服務作為工作重心，要堅持將黨建工作與為人民服務結合，積極推動黨建工作服務有形化、常態(tài)化、長效化;城市基層黨建工作要在推進區(qū)域化黨建聯(lián)建的基礎上，將城市基層黨建工作的重點轉向社區(qū)黨員隊伍精準發(fā)力，完善城市基層黨建網(wǎng)絡體系，重視以黨建統(tǒng)籌治理資源，不斷提升社區(qū)精細化治理水平和基層治理能力。

新時代城市基層黨建的任務主要體現(xiàn)為：進一步擴大黨在城市社區(qū)的組織覆蓋面和工作覆蓋面，進一步增強基層黨組織的政治功能和服務功能，進一步提升社區(qū)黨組織引領社區(qū)治理的能力;要以城市基層黨建確保黨的路線方針政策在城市社區(qū)得到貫徹，確保黨組織在社區(qū)的領導核心地位，確保黨組織帶領群眾共創(chuàng)社區(qū)美好生活的決心得到實踐;加強和改進社區(qū)黨組織領導班子建設，創(chuàng)新構建社區(qū)黨組織工作體系建設，著力建設一支素質優(yōu)良、結構合理、數(shù)量充足的專業(yè)化黨建工作者隊伍。城市基層黨建工作是一種開放性的工作，其強調尊重差異性，倡導包容性，一方面城市基層黨建工作要能與社會管理、社區(qū)組織建設和社區(qū)自我發(fā)展工作等相融合，另一方面要以寬容的心態(tài)，著眼于黨員和入黨積極分子隊伍的建設，要注意吸收社區(qū)其他活躍分子的加入，不斷壯大社區(qū)建設隊伍;城市基層黨建工作要突出政治性，要在基層黨建工作中積極宣傳黨的主張、貫徹黨的決定;領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展，要以提升黨組織的組織力為重點，以創(chuàng)新社區(qū)黨組織的設置和活動方式為依托，有力發(fā)揮社區(qū)黨組織的政治功能;城市基層黨建工作要兼顧日常性和服務性，社區(qū)各類黨組織要將黨建與社區(qū)日常管理相結合，將黨建與社區(qū)日常生活相結合，將黨建與便民服務相結合，依托黨建多方位為群眾服務，真正實現(xiàn)黨建融入群建;另外，城市基層黨建有著以小見大的特點，小社區(qū)蘊含著大黨建。社區(qū)自治共治能透過城市基層黨建工作真正運轉起來，且隨著基層黨建融入城市區(qū)域化黨建，社區(qū)成為黨鞏固基層政權的大陣地。

三、城市基層黨建新思維的探索

在理解城市基層黨建新思維基礎之上，面向社區(qū)治理，新時代城市基層黨建有著三種新思維。

首先，城市基層黨建工作要有系統(tǒng)性思維。城市基層黨建的系統(tǒng)性思維主要指城市基層黨建是一項系統(tǒng)工程，以系統(tǒng)思維聚合力、用系統(tǒng)方法謀全局，整體提升工作水平。具體而言，要以系統(tǒng)的理念實現(xiàn)基層黨組織全覆蓋，在縱向上要做到縱深發(fā)展，不斷夯實基層黨建基礎，一方面建立縱向到底的組織網(wǎng)絡體系，比如建成以“街道黨工委—社區(qū)黨支部”為核心，以駐區(qū)單位黨組織、兩新組織黨支部和其他組織黨支部為支撐平臺，覆蓋街區(qū)的組織網(wǎng)絡，建立縱向到底的黨員干部素質培訓機制;另一方面積極做好城市基層黨建橫向發(fā)展網(wǎng)絡，主要是建立橫向到邊的街區(qū)黨組織聯(lián)系機制，比如成立由街道黨工委牽頭、由駐區(qū)公共單位黨組織、非公企業(yè)黨組織和社區(qū)黨組織共同參與的共商共建新機制以及建立橫向的黨員群眾聯(lián)系機制，建立黨群責任區(qū);要以系統(tǒng)的方法著眼社會發(fā)展的全局，將城市基層黨建工作納入社區(qū)治理體系中。在城市基層黨建工作中要將基層黨組織納入社區(qū)工作體系，以基層黨組織體系建設為重點，理順基層黨組織與社區(qū)基層治理體系、厘清社區(qū)黨組織與其他組織各自的工作職責及邊界，讓基層黨組織在社區(qū)管理和服務中互聯(lián)互通，以自身的運作帶動整個社區(qū)治理體系的運轉;要以系統(tǒng)的視野構建社區(qū)大黨建的工作格局。在這里，大黨建不只是指實現(xiàn)基層黨組織的全覆蓋，更是指以系統(tǒng)視野整合各類資源來建立黨建聯(lián)動機制來提升城市基層黨建的有效性。比如在街道層面，建立街道黨建工作領導小組和聯(lián)席會議制度，協(xié)調推動基層黨建工作落實;在社區(qū)層面，基層黨組織要從整體性出發(fā)，整合和搞活街區(qū)各類組織以及社區(qū)業(yè)主委員會、物業(yè)公司等各類資源，尤其是優(yōu)化黨建資源配置，以促成小社區(qū)大黨建格局的形成。

其次，城市基層黨建工作要堅持創(chuàng)新思維，以創(chuàng)新推動城市基層黨建工作。城市基層黨建工作蘊含的創(chuàng)新思維主要是圍繞組織體制、工作機制和服務載體而展開的。在創(chuàng)新組織體制上，城市基層黨建應構建具有社會整合力的區(qū)域化黨建組織體系。要打破街鎮(zhèn)治理意義上的條塊分離的傳統(tǒng)格局，構建小社區(qū)大黨建的區(qū)域化黨建新格局，逐步實現(xiàn)黨組織由單位向區(qū)域延伸，實現(xiàn)基層黨組織的全覆蓋，并通過基層黨組織將社區(qū)各類黨員吸收和納入到黨組織服務和管理的體系之中，借此構建起區(qū)域化黨建組織體系。而在創(chuàng)新工作機制中，要緊緊圍繞教育、制度和項目來進行創(chuàng)新。在黨員教育上要強化主體意識和責任意識，堅持在黨員教育理念、方法和隊伍上不斷夯實基礎，增強實效和提升活力。在制度創(chuàng)新上，不僅要將重點放在基層黨組織自身建設的規(guī)范化、體系化和常態(tài)化上，更要跳出黨建，而將制度創(chuàng)新放在整合社區(qū)內不同領域黨建資源與其他資源的優(yōu)勢互補和共建共享上。比如創(chuàng)設“社區(qū)黨組織會議”“區(qū)域化黨建聯(lián)席會議”“社區(qū)居民協(xié)商議事會”等制度，創(chuàng)新性地健全黨建工作責任、黨建工作評價、黨建創(chuàng)新爭優(yōu)以及干群聯(lián)系制度等，以制度來有效整合各類資源，提升基層黨組織功能，拓展城市基層黨建工作局面。引入項目來探索城市基層黨建新的工作思路和工作機制，創(chuàng)新項目制形式和程序、項目管理機制和項目保障機制，形成各具特色的黨建品牌項目。從創(chuàng)新服務載體上來講，城市基層黨建要堅持促進服務功能與組織功能深度融合，把基層黨建的理念、目標任務和內容方式融合于具體的載體之中，搭建服務群眾的平臺，使黨建工作看得見、摸得著。具體來說，在城市基層黨建中，基層黨組織要“按照突出需要突出重點”的工作思路，以活動建設、陣地建設和項目建設等推進服務載體建設，積極探索，勇于實踐，將創(chuàng)新服務載體與城市基層黨建相互配套、有機結合。

最后，城市基層黨建要融入發(fā)展思維，要跳出基層黨建的固定思維和傳統(tǒng)思路。這一思維強調一種戰(zhàn)略眼光和前瞻意識，要在城市基層黨建工作中把黨建優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢、把黨建活力轉化為發(fā)展活力。戰(zhàn)略眼光指的是城市基層黨建對接社會發(fā)展，尤其是社會治理的要求。在城市基層黨建工作中堅持一切向中心聚焦、為大局聚力，與中心工作深度融合，充分發(fā)揮黨建的服務、保障和促進作用。前瞻性意識則強調城市基層黨建工作要有預見性，要在做好常規(guī)性和基礎性工作的基礎上進行科學準確的判斷，充分尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵基層在頂層設計好的框架內因時制宜、因地制宜、因人制宜調整城市基層黨建的工作思路和方法，借此增強城市基層黨建工作的指向性、針對性和目的性，真正實現(xiàn)城市基層黨建工作在目標導向和問題導向的辯證統(tǒng)一。城市基層黨建的發(fā)展性思維還內含著一種考慮全局式黨建的理念，要處理好典型示范和整體推進、“盆景和風景”的關系，既注重抓點帶面，又注重全面提升，以點帶面、穿針引線，推動城市基層黨建工作發(fā)生整體的變化。

四、結論

城市基層黨建工作在面臨社區(qū)治理難題和基層黨建問題時，運用一系列新時代的基層黨建思維，聚焦于與社區(qū)治理的融合，實現(xiàn)工作機制和組織機制的創(chuàng)新，形成社區(qū)治理中的“融合式黨建”。這一創(chuàng)新的核心是著力推進城市基層黨建引領社區(qū)治理創(chuàng)新，實現(xiàn)城市基層黨建與社區(qū)治理的互促互建。從動因上來講，城市基層黨建是在當前基層黨組織虛化、邊緣化，基層黨組織建設停滯不前，社區(qū)治理陷入困局的內在動因下興起的。從主體上來講，城市基層黨建以社區(qū)黨組織為核心，以基層黨組織建設擴大基層黨建工作覆蓋面，以區(qū)域化黨建工作機制創(chuàng)新城市基層黨建，發(fā)揮基層黨組織和街道辦事處在社區(qū)治理中的協(xié)調優(yōu)勢，并通過社區(qū)服務中心等社區(qū)服務機構將居委會、業(yè)委會、駐區(qū)單位、社會組織、黨員群眾志愿組織以及社區(qū)居民這些治理主體進行串聯(lián)，建立起網(wǎng)絡化的城市基層黨建引領社區(qū)治理創(chuàng)新的組織架構，形成了“提事、議事、決事、督事、辦事”的工作模式。從過程上來講，基層黨組織根據(jù)社區(qū)實際和社區(qū)治理的目標要求創(chuàng)新而成的，這一實踐過程的指導思想來自黨的群眾路線，是新時期黨群工作的客觀要求。同時，這一過程不是一蹴而就的，歷經(jīng)初始探索階段、深入實踐與試點階段、規(guī)范提升與制度化階段，一步一步形成了因地制宜的城市基層黨建工作機制和工作方法。從理念上來講，城市基層黨建存在著五個理念：（1）問題導向理念。比如通過黨員先想，主動發(fā)現(xiàn)小區(qū)治理的實際問題，實現(xiàn)最大范圍地發(fā)現(xiàn)問題和最大限度地解決問題;（2）以黨員為核心的理念?！包h員三先”的“先”字體現(xiàn)了黨員在社區(qū)治理中的核心作用，堅持激發(fā)黨員主體意識，著力發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，努力提升基層黨組織的影響力和戰(zhàn)斗力;（3）協(xié)同理念。融合式黨建瞄準“大黨建”通過區(qū)域化黨建，聯(lián)合社區(qū)自治組織、社區(qū)服務組織、駐區(qū)單位、社會組織，共同承擔起社區(qū)治理的職能，形成全局聯(lián)動、步調一致的黨建工作格局;（4）循序漸進理念。融合式黨建牢牢把握黨建引領，形成黨支部——黨員骨干——普通黨員——群眾的漸進動員模式;（5）精準化理念。聚焦關鍵、集中發(fā)力、提高社區(qū)居民的感受度和滿意度。

在城市基層黨建引領社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐過程中，二者在一定意義上形成了互動關系，尤其是正確處理基層黨建和社區(qū)治理的關系，有助于實現(xiàn)黨建工作和基層治理工作同步推進，實現(xiàn)基層黨建制度與基層治理制度的深度融合，加強城市基層黨建對社區(qū)治理創(chuàng)新的引領作用。一方面城市基層黨建為社區(qū)治理創(chuàng)新指明方向，并為社區(qū)治理創(chuàng)新提供組織支持。社區(qū)黨組織是社區(qū)的戰(zhàn)斗堡壘，相比于其他社會治理主體具有政治、資源和信息優(yōu)勢?；鶎狱h組織在基層社會治理中處于領導核心地位，可以動用各種人力、物力、組織以及信息資源參與到社會治理中去。另一方面，城市基層黨建為社區(qū)治理創(chuàng)新提供精神動力。城市基層黨建為人民服務的思想為社區(qū)治理提供了思想武器，通過城市基層黨建與社區(qū)治理的融合，發(fā)揮黨員服務群眾的奉獻精神不僅有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎，還有利于筑牢社區(qū)治理的精神坐標，指導和引領社區(qū)治理和服務創(chuàng)新工作的方向。同時，城市基層黨建為社區(qū)治理創(chuàng)新提供理論指導和實踐經(jīng)驗，其在社區(qū)治理實踐中積累經(jīng)驗，提煉理論。通過創(chuàng)新城市基層黨建實踐，不斷豐富和拓展社區(qū)治理的內涵和外延，加強對社區(qū)治理創(chuàng)新實踐的指導。社區(qū)治理能有效促進城市基層黨建。社區(qū)治理促進城市基層黨建制度完善。一方面社區(qū)治理為城市基層黨建提供了工作基礎，使其能夠圍繞社區(qū)治理的目標和要求展開，激發(fā)黨員、社區(qū)干部和居民的積極性，形成社區(qū)自治共治的局面。另一方面，社區(qū)治理促進基層黨建方法創(chuàng)新。社區(qū)治理使得城市基層黨建著力于基層黨組織的服務功能，創(chuàng)新黨組織及黨員為群眾服務的途徑和方式，黨組織在社區(qū)不斷延伸黨建工作觸角、豐富黨建工作內容、創(chuàng)新黨建工作方式，構建便民惠民新格局。同時，通過社區(qū)治理使得區(qū)域化黨建工作機制得以形成，構建起橫向、縱向的基層黨組織網(wǎng)絡，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補、共駐共建，進而帶動社區(qū)內居委會、物業(yè)、居民等各個治理主體參與社區(qū)治理，搭建起協(xié)同治理的組織架構。

注釋：

①林尚立：《社區(qū)黨建：中國政治發(fā)展的新生長點》，《上海黨史與黨建》2001年第3期。

②劉安：《社區(qū)黨建的組織機制創(chuàng)新》，《社會主義研究》2013年第5期。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯 周 巍）