李孟瑞 易晶怡

[摘要]高職院校教學(xué)診斷與改進(jìn)制度在落實(shí)教育管辦評(píng)分離要求，明晰“管”和“辦”的職責(zé)邊界和合理劃分政府、學(xué)校與社會(huì)各方責(zé)任等方面，進(jìn)行了積極探索。但是，該制度試點(diǎn)實(shí)施過程中，在落實(shí)教育行政部門監(jiān)管責(zé)任、維護(hù)高職院校辦學(xué)自主權(quán)、構(gòu)建多元教育評(píng)價(jià)體系和深入推動(dòng)教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)等方面還存在不足。優(yōu)化教學(xué)診斷與改進(jìn)制度頂層設(shè)計(jì)，調(diào)整優(yōu)化觀測(cè)指標(biāo)與要素，合理設(shè)置檢測(cè)樣本來源，增強(qiáng)復(fù)核機(jī)構(gòu)的代表性和獨(dú)立性，并使該制度與教育督導(dǎo)制度有序銜接，應(yīng)成為下一步全面實(shí)施教學(xué)診斷與改進(jìn)制度的緊迫任務(wù)。

[關(guān)鍵詞]管辦評(píng)分離;高職院校;教學(xué)診改

高職院校教學(xué)診斷與改進(jìn)制度是教育管辦評(píng)分離改革在高職教育領(lǐng)域的制度性安排和成果。自2015年確定首批試點(diǎn)院校以來，該項(xiàng)制度試點(diǎn)實(shí)施已逾三年，全國診改專委會(huì)已于2018年完成了對(duì)陜西交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院等3所試點(diǎn)院校的試驗(yàn)性復(fù)核，于2019年4—6月完成了對(duì)無錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院等7所試點(diǎn)院校的正式復(fù)核。高職院校教學(xué)診斷與改進(jìn)制度是教育管辦評(píng)分離改革的產(chǎn)物，因此，有必要在試點(diǎn)工作完成階段性任務(wù)后及時(shí)回歸改革的初衷，對(duì)試點(diǎn)實(shí)施情況加以總結(jié)和分析，優(yōu)化完善制度設(shè)計(jì)，使該制度更好地落實(shí)管辦評(píng)分離的要求，發(fā)揮其提高高職院校辦學(xué)質(zhì)量的自主保證意識(shí)及服務(wù)中國特色高水平高職院校和專業(yè)建設(shè)的作用。

一、教學(xué)診斷與改進(jìn)制度是管辦評(píng)分離改革在高職教育領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新

推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的必然要求，也是《中國教育現(xiàn)代化2035》部署的重大戰(zhàn)略任務(wù)。其中，加快推進(jìn)教育管辦評(píng)分離改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府、學(xué)校和社會(huì)之間關(guān)系的良性互動(dòng)，進(jìn)而形成政府依法管理監(jiān)督、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與的格局，成為推進(jìn)我國教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。高職院校教學(xué)診斷與改進(jìn)制度就是適應(yīng)教育管辦評(píng)分離要求，嘗試以一種新的制度架構(gòu)更好地界定政府、學(xué)校和社會(huì)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多方良性互動(dòng)，協(xié)同推進(jìn)我國高職院校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度探索與創(chuàng)新。

1.教學(xué)診斷與改進(jìn)制度是推動(dòng)教育管辦評(píng)分離的重要制度性成果。黨中央、國務(wù)院高度重視教育管辦評(píng)分離工作，《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出“促進(jìn)管辦評(píng)分離，形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制”的重要任務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要求在教育領(lǐng)域“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離”，為持續(xù)推進(jìn)教育領(lǐng)域管辦評(píng)分離提供了良好的政策環(huán)境和輿論條件。

為落實(shí)黨中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略部署，教育部在深入調(diào)查研究、認(rèn)真梳理相關(guān)政策和吸收地方探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，于2015年5月正式印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離? 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》。根據(jù)該意見，深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離的重要目標(biāo)是“以進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、改進(jìn)管理方式為前提，加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”“以推進(jìn)科學(xué)、規(guī)范的教育評(píng)價(jià)為突破口，建立健全政府、學(xué)校、專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等多元參與的教育評(píng)價(jià)體系”“加快健全學(xué)校自主發(fā)展、自我約束的運(yùn)行機(jī)制”。該文件的出臺(tái)標(biāo)志著教育評(píng)價(jià)工作將由原來的政府主導(dǎo)向多方參與方向轉(zhuǎn)變，以往的評(píng)估制度作為一種政府主導(dǎo)的教育評(píng)價(jià)行為，將從教育行政部門的“權(quán)力清單”中有序移除。

當(dāng)然，政府不再主導(dǎo)開展人才培養(yǎng)評(píng)估，并不意味著政府對(duì)教育工作監(jiān)督管理職責(zé)的解除，而是對(duì)政府更好地履行監(jiān)管職責(zé)提出了新的要求。不過，在政府（教育行政部門）不再主導(dǎo)、組織開展人才培養(yǎng)評(píng)估工作后，如何監(jiān)管高職院校辦學(xué)行為、確保高職教育質(zhì)量、推動(dòng)高職院校主動(dòng)履行質(zhì)量保證主體責(zé)任，成為教育行政部門亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。為此，教育部職成司組織有關(guān)專家學(xué)者，在積極借鑒有關(guān)研究成果和吸收部分高職院校實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)管辦評(píng)分離背景下高職教育質(zhì)量管理進(jìn)行了新的制度設(shè)計(jì)，決定從2015年秋季開始，逐步在全國職業(yè)院校建立教學(xué)診斷與改進(jìn)制度，并使之作為“教育行政部門加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、履行管理職責(zé)的重要形式”，成為管辦評(píng)分離在我國高職教育領(lǐng)域的一項(xiàng)具體改革成果和制度性安排。

2.教學(xué)診斷與改進(jìn)制度符合管辦評(píng)分離“政校分開、管辦分離”的要求。2004年以來，教育部先后組織開展了兩輪高職院校人才培養(yǎng)評(píng)估，即以規(guī)范管理為重點(diǎn)的人才培養(yǎng)水平評(píng)估和以內(nèi)涵建設(shè)為重點(diǎn)的高職院校教學(xué)工作評(píng)估（本文統(tǒng)稱為“人才培養(yǎng)評(píng)估”），為引導(dǎo)高職院校聚焦人才培養(yǎng)質(zhì)量、規(guī)范辦學(xué)行為和改善辦學(xué)條件等發(fā)揮了重要作用。但是，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程性和職業(yè)教育發(fā)展的階段性等因素，人才培養(yǎng)評(píng)估工作的局限性也逐漸顯現(xiàn)，如管辦評(píng)分離不夠、第三方參與不足、信息技術(shù)手段運(yùn)用不充分，以及現(xiàn)場(chǎng)考察和定性評(píng)價(jià)為主帶來的局限性較大等，導(dǎo)致“管辦評(píng)不分影響信度、主體單一影響效度、過濫過密干擾教學(xué)、責(zé)任錯(cuò)位侵犯辦學(xué)自主權(quán)”及“管強(qiáng)辦弱評(píng)差”的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在①。特別是“管”和“辦”的邊界不清晰，造成教育行政部門與學(xué)校之間存在“利益捆綁”，致使人才培養(yǎng)評(píng)估制度飽受詬病。

為了解決這些問題，高職院校教學(xué)診斷與改進(jìn)制度進(jìn)行了積極的探索和創(chuàng)新。從應(yīng)然的角度來看，在高職院校教學(xué)診斷與改進(jìn)制度中，教育行政部門是“管”的主體，主要負(fù)責(zé)高職教育體系的設(shè)計(jì)、方向的引導(dǎo)、發(fā)展的規(guī)劃、政策的支持和條件的保障，不介入高職院校具體辦學(xué)事務(wù)，也不再主導(dǎo)開展針對(duì)高職院校的評(píng)價(jià)活動(dòng)，而僅對(duì)其內(nèi)部質(zhì)量保證體系的“有效性”進(jìn)行抽樣復(fù)核，履行的是事中事后監(jiān)管職責(zé)。高職院校在該制度下則是“辦”的主體，主要負(fù)責(zé)在法律法規(guī)和政策范圍內(nèi)建立內(nèi)部質(zhì)量自主保證體系并使之有效運(yùn)轉(zhuǎn)，自主組織實(shí)施人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等辦學(xué)活動(dòng)并自主保證質(zhì)量，履行的是質(zhì)量保證主體責(zé)任。這與傳統(tǒng)的人才培養(yǎng)評(píng)估（由教育行政部門制定標(biāo)準(zhǔn)、組織評(píng)估、核定結(jié)論和高職院校被動(dòng)接受評(píng)估、按照評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整辦學(xué)行為等）相比，體現(xiàn)了管辦評(píng)分離后教育行政部門“管好該管的、放開不該管的”政策取向，“管”和“辦”實(shí)現(xiàn)了相對(duì)分離，教育行政部門和學(xué)校的職責(zé)邊界更加清晰，高職院校辦學(xué)自主權(quán)也得到更大程度上的尊重，符合《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的“推進(jìn)政校分開、管辦分離”的政策方向和改革要求。

3.教學(xué)診斷與改進(jìn)制度在明確高職教育評(píng)價(jià)主體方面取得了新突破。在教育管辦評(píng)分離改革中，“管”是突破口，“辦”是重點(diǎn)，“評(píng)”是難點(diǎn)，這決定了深入推動(dòng)教育管辦評(píng)分離的核心在于準(zhǔn)確界定“管”“辦”“評(píng)”的責(zé)任主體，厘清政府、學(xué)校和社會(huì)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，特別是要把明確評(píng)價(jià)主體作為改革的重中之重。

根據(jù)《教育部辦公廳關(guān)于建立職業(yè)院校教學(xué)工作診斷與改進(jìn)制度的通知》和《高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進(jìn)指導(dǎo)方案（試行）》，高職院校是辦學(xué)育人的責(zé)任主體，主導(dǎo)構(gòu)建校內(nèi)全員、全過程、全方位的質(zhì)量保證制度體系，并對(duì)自身人才培養(yǎng)質(zhì)量負(fù)責(zé)，“履行人才培養(yǎng)工作質(zhì)量保證主體的責(zé)任”;教育行政部門對(duì)高職院校辦學(xué)育人工作承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，并通過復(fù)核高職院校是否具備履行主體責(zé)任的制度、機(jī)制和能力，開展事中事后監(jiān)管;利益相關(guān)方（行業(yè)、企業(yè)及其他社會(huì)力量和群體）是高職院校辦學(xué)育人評(píng)價(jià)工作的主要力量，參與教育評(píng)價(jià)并負(fù)責(zé)“以結(jié)果評(píng)價(jià)導(dǎo)向、倒逼第一（履行人才培養(yǎng)主體責(zé)任的高職院校）和第二責(zé)任主體（履行監(jiān)管責(zé)任的教育行政部門）推動(dòng)人才培養(yǎng)質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)”②。

這種界定除進(jìn)一步明確了“管”的責(zé)任由教育行政部門承擔(dān)、“辦”的責(zé)任由高職院校承擔(dān)外，最大的突破和亮點(diǎn)是明確了行業(yè)、企業(yè)及其他社會(huì)力量等利益相關(guān)方是高職院校辦學(xué)育人評(píng)價(jià)工作的主體，對(duì)管辦評(píng)分離后“誰來評(píng)”這一難題給出了較為明確的答案，為過去人才培養(yǎng)評(píng)估制度存在信度不足的頑疾開出了“藥方”。按照這種職責(zé)劃分，“評(píng)”的責(zé)任主要由社會(huì)利益相關(guān)方（行業(yè)、企業(yè)及其他社會(huì)力量等）來承擔(dān)，這與《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，“委托社會(huì)組織開展教育評(píng)估監(jiān)測(cè)”的要求是基本一致的。這既是落實(shí)教育管辦評(píng)分離改革要求的具體體現(xiàn)，也是教學(xué)診斷與改進(jìn)制度相對(duì)人才培養(yǎng)評(píng)估制度的創(chuàng)新與突破之處。

二、高職院校教學(xué)診斷與改進(jìn)試點(diǎn)實(shí)施情況與管辦評(píng)分離的要求存在差距

2016年，教育部在各高職院校自主申報(bào)的基礎(chǔ)上，研究確定了陜西交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院等27所高職院校為全國教學(xué)診斷與改進(jìn)工作試點(diǎn)院校，標(biāo)志著該制度正式走向試點(diǎn)實(shí)施層面。根據(jù)教育部工作安排，試點(diǎn)時(shí)間為期3年，到2018年下半年基本結(jié)束。但是，根據(jù)全國診改專委會(huì)公布的數(shù)據(jù)，到2019年11月，完成診改復(fù)核并公布復(fù)核結(jié)果的全國試點(diǎn)院校僅有10所，出現(xiàn)了試點(diǎn)復(fù)核工作總體延期的情況。筆者認(rèn)為，按期完成率較低的原因，除了教學(xué)診斷與改進(jìn)制度作為一項(xiàng)新制度，其配套制度尚不健全、缺少成熟實(shí)踐模式參考、復(fù)核主體與方式方法存在不確定性以及試點(diǎn)院校工作基礎(chǔ)差異較大等以外，最主要的癥結(jié)是該制度試點(diǎn)實(shí)施中在落實(shí)管辦評(píng)分離要求方面出現(xiàn)了一些偏差，導(dǎo)致出現(xiàn)了“地方教育行政部門猶疑、試點(diǎn)院校困惑、高職院校師生不解、專家解讀缺乏說服力”的現(xiàn)象。

1.與教育督導(dǎo)制度缺少銜接，難以形成事中事后監(jiān)管合力。深化教育領(lǐng)域“放管服”改革，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，是推進(jìn)教育管辦評(píng)分離的重要載體與目標(biāo)，其中，堅(jiān)持放管結(jié)合是推進(jìn)管辦評(píng)分離的基本原則之一，切實(shí)做好事中事后監(jiān)管是管辦評(píng)分離后教育行政部門行使監(jiān)管職責(zé)的主要方式。在這里，事中監(jiān)管是對(duì)正在發(fā)生的辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督，事后監(jiān)管是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督，兩者相輔相成，缺一不可。如果只有事中監(jiān)管而缺少事后監(jiān)管，教育行政部門就難以對(duì)高職院校辦學(xué)行為的規(guī)范性和有效性實(shí)施監(jiān)督;如果只有事后監(jiān)管而缺少事中監(jiān)管，則又會(huì)帶來難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和糾正偏差的問題。因此，推動(dòng)教育管辦評(píng)分離，必須確保教育行政部門事中、事后兩個(gè)階段的監(jiān)管責(zé)任得到全面落實(shí)。

從教育行政部門的角度來看，建立教學(xué)診斷與改進(jìn)制度的重要目標(biāo)之一，是在高職院校構(gòu)建一種周期性、常態(tài)化和可持續(xù)的診斷與改進(jìn)工作機(jī)制，一方面解決管辦評(píng)分離后教育行政部門不再組織評(píng)估而出現(xiàn)的質(zhì)量監(jiān)管“空窗”問題，另一方面借此提高高職院校的質(zhì)量自我保證意識(shí)與能力。在這里，診改制度的“周期性”主要體現(xiàn)在“高職院校每三年至少完成一次質(zhì)量保證體系診改工作”（全國診改指導(dǎo)方案），省級(jí)教育行政部門則通過“每三年抽樣復(fù)核”來對(duì)高職院校辦學(xué)質(zhì)量實(shí)施監(jiān)管。從時(shí)間來看，三年一個(gè)輪次的抽樣復(fù)核應(yīng)該屬于一種事后監(jiān)管行為，而教育行政部門事中監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)在現(xiàn)有制度中沒有得到體現(xiàn)，存在全面落實(shí)監(jiān)管責(zé)任的銜接縫隙。

當(dāng)然，教育行政部門還可以通過教育督導(dǎo)制度來實(shí)現(xiàn)事中監(jiān)管，從而形成教育督導(dǎo)制度落實(shí)事中監(jiān)管責(zé)任、診斷與改進(jìn)制度落實(shí)事后監(jiān)管責(zé)任的監(jiān)管新機(jī)制。但是，形成這種監(jiān)管新機(jī)制需要一個(gè)重要前提：診斷與改進(jìn)制度、教育督導(dǎo)制度要有大致相同的政策取向、指標(biāo)體系和監(jiān)測(cè)對(duì)象等。只有具備了這個(gè)條件，事中、事后監(jiān)管才能形成合力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管責(zé)任的有序銜接、高效精準(zhǔn)、全面覆蓋。但目前來看，高職院校診斷與改進(jìn)制度、教育督導(dǎo)制度在政策取向、指標(biāo)體系、監(jiān)測(cè)對(duì)象等方面是相互獨(dú)立和自成體系的。由教育行政部門主導(dǎo)建立的診斷與改進(jìn)制度中，并沒有與教育督導(dǎo)制度協(xié)調(diào)配合的制度與機(jī)制安排;現(xiàn)有教育督導(dǎo)制度也沒有將教學(xué)診斷與改進(jìn)制度實(shí)施工作列入高職教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)督導(dǎo)制度范圍內(nèi)等。這就造成了診斷與改進(jìn)制度所指向的事后監(jiān)管與教育督導(dǎo)所指向的事中監(jiān)管的“脫節(jié)”和“兩張皮”，事中監(jiān)管、事后監(jiān)管難以形成合力，教育行政部門難以實(shí)現(xiàn)對(duì)高職院校辦學(xué)質(zhì)量的全面、有效、及時(shí)、到位的監(jiān)管。

2.因地因校制宜考慮不足，減損高職院校的辦學(xué)自主權(quán)。我國幅員遼闊，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，不同地區(qū)高職院校的基礎(chǔ)條件、發(fā)展現(xiàn)狀甚至發(fā)展階段差別明顯。以“中國高職發(fā)展智庫”發(fā)布的2019年高職院校預(yù)算收入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，從院校間差距來看，2019年深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院的預(yù)算收入為17億元，而同期西部某高職院校預(yù)算收入僅406萬元，前者是后者的400余倍;從區(qū)域來看，2019年北京市高職院校平均預(yù)算收入為34024萬元，而西部某省高職院校的同期平均預(yù)算收入為8363萬元，相差也達(dá)4倍多。因此，出臺(tái)或推行包括管辦評(píng)分離在內(nèi)的高職教育改革發(fā)展宏觀政策，必須綜合考慮我國不同地區(qū)高職院校的實(shí)際情況，因地制宜、因校制宜，而不能“一把尺子量到底”，更不能搞“一刀切”。這既是穩(wěn)妥推進(jìn)管辦評(píng)分離的邏輯前提，也是維護(hù)高職院校辦學(xué)自主權(quán)和尊重高職教育發(fā)展規(guī)律的必然要求。

但是，作為教育管辦評(píng)分離改革在高職教育領(lǐng)域重要制度創(chuàng)新成果的診斷與改進(jìn)制度，其在實(shí)施方案和試點(diǎn)實(shí)施過程中較為強(qiáng)調(diào)步伐的一致性，沒有完全做到因地制宜、因校制宜。例如，在全國診改專委會(huì)制定的《高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進(jìn)指導(dǎo)方案（試行）》和《高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進(jìn)復(fù)核工作指引（試行）》中，均強(qiáng)調(diào)把“五縱五橫”體系建設(shè)作為診斷與改進(jìn)及其復(fù)核工作的重點(diǎn)，但對(duì)教育部門管理的高職院校、行業(yè)企業(yè)辦學(xué)高職院校以及公辦院校、民辦院校在決策指揮、質(zhì)量生成、資源建設(shè)、支持服務(wù)和監(jiān)督控制等方面的顯著差異考慮不足，不利于引導(dǎo)高職院校結(jié)合實(shí)際自主發(fā)展、特色發(fā)展。再如，在推進(jìn)診斷與改進(jìn)制度試點(diǎn)工作中，全國診改專委會(huì)以建設(shè)“校本數(shù)據(jù)平臺(tái)”取代了制度建立之初所強(qiáng)調(diào)的發(fā)揮“人才培養(yǎng)工作狀態(tài)數(shù)據(jù)采集平臺(tái)”的作用，甚至把“校本數(shù)據(jù)平臺(tái)”建設(shè)與否、先進(jìn)性如何等作為復(fù)核高職院校診斷與改進(jìn)有效與否的主要觀測(cè)點(diǎn)，忽視了不同高職院校間信息化建設(shè)的基礎(chǔ)差異等實(shí)際情況，違背了信息化建設(shè)必須循序漸進(jìn)的客觀規(guī)律，對(duì)本屬于高職院校自主決策實(shí)施信息化建設(shè)的自主權(quán)構(gòu)成了實(shí)際上的減損，甚至使教學(xué)診斷與改進(jìn)工作部分淪為信息化建設(shè)項(xiàng)目。

此外，根據(jù)《診斷與改進(jìn)復(fù)核工作指引（試行）》，復(fù)核工作還把教師是否有個(gè)人發(fā)展計(jì)劃、學(xué)生是否有個(gè)人成長(zhǎng)規(guī)劃等本屬于高職院校內(nèi)部微觀自主管理的事項(xiàng)作為觀測(cè)指標(biāo)。這也在一定程度上干涉了高職院校的辦學(xué)自主權(quán)，不利于高職院校結(jié)合實(shí)際形成可持續(xù)發(fā)展的良性機(jī)制。

3.復(fù)核評(píng)價(jià)主體單一，多元參與存在結(jié)構(gòu)缺位。解決“誰來開展教育評(píng)價(jià)”的問題，是推進(jìn)教育管辦評(píng)分離的重點(diǎn)任務(wù)之一。能否較好地破解這個(gè)問題，不僅直接關(guān)系到教育評(píng)價(jià)結(jié)果的獨(dú)立性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性和公信力，更成為衡量管辦評(píng)分離改革成敗的重要觀測(cè)點(diǎn)。為有效破解“誰來評(píng)”的問題，黨中央、國務(wù)院在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《國家職業(yè)教育改革方案》指出了改革方向——建立社會(huì)多元參與教育評(píng)價(jià)的機(jī)制，推動(dòng)形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局。

教學(xué)診斷與改進(jìn)制度作為對(duì)高職院校開展教育評(píng)價(jià)的重要制度安排之一，根據(jù)《高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進(jìn)復(fù)核工作指引（試行）》要求，組織開展診斷與改進(jìn)復(fù)核的主體是全國診改專委會(huì)（負(fù)責(zé)全國試點(diǎn)院校復(fù)核）和各省診改專委會(huì)（負(fù)責(zé)本省職業(yè)院校復(fù)核）。但是，目前各級(jí)診改專委會(huì)從其人員結(jié)構(gòu)和人員組成上看，并不符合“實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元參與教育評(píng)價(jià)”的要求。以全國診改專委會(huì)為例，78名成員中，職業(yè)院校在職和退休領(lǐng)導(dǎo)干部為49人、教育研究機(jī)構(gòu)人員為14人、教育行政部門人員為11人、學(xué)會(huì)代表為3人、企業(yè)代表為1人。僅從人員結(jié)構(gòu)上看，不僅缺少科技、文化、新聞媒體等方面力量的參與，而且作為評(píng)價(jià)高職院校辦學(xué)質(zhì)量最有話語權(quán)的企業(yè)代表僅有1人，評(píng)價(jià)主體存在結(jié)構(gòu)性缺陷，代表的廣泛性、評(píng)價(jià)的獨(dú)立性、結(jié)論的權(quán)威性均存在不足。從公開渠道獲得的西部某省診改專委會(huì)人員組成來看，均是職業(yè)院校現(xiàn)任和退休領(lǐng)導(dǎo)干部，不僅沒有科技、文化、新聞媒體的參與，連相關(guān)學(xué)會(huì)、企業(yè)代表都沒有，代表性更顯不足。在這種人員結(jié)構(gòu)和組成條件下，診斷與改進(jìn)復(fù)核工作（教育評(píng)價(jià)）基本上屬于職業(yè)院校的自我評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力先天不足，評(píng)價(jià)質(zhì)量難以保障。這與《高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進(jìn)指導(dǎo)方案（試行）》提出的利益相關(guān)方是開展教育評(píng)價(jià)工作主要力量的初衷相悖，也同管辦評(píng)分離所強(qiáng)調(diào)的形成“多元參與的教育評(píng)價(jià)體系”的要求不符，更與《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出的“完善政府、行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校等共同參與的質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制”的要求相矛盾。

4.診改專委會(huì)角色沖突，權(quán)責(zé)職能亟待規(guī)范。實(shí)現(xiàn)教育管辦評(píng)分離，必須對(duì)原有的教育參與權(quán)、決策權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)和監(jiān)督權(quán)做結(jié)構(gòu)性調(diào)整，讓政府回歸“教練員”角色，使學(xué)校成為真正的“運(yùn)動(dòng)員”，促進(jìn)社會(huì)及其專業(yè)組織承擔(dān)“裁判員”任務(wù)。按此邏輯，大力培育社會(huì)專業(yè)組織，提升社會(huì)及其專業(yè)組織的獨(dú)立性和專業(yè)性，是推進(jìn)管辦評(píng)分離的應(yīng)有之義和關(guān)鍵一環(huán)。

目前，在高職院校診斷與改進(jìn)制度中，全國診改專委會(huì)負(fù)責(zé)全國試點(diǎn)院校診改制度的實(shí)施、指導(dǎo)和復(fù)核工作，各省診改專委會(huì)負(fù)責(zé)本省高職院校診改制度的實(shí)施、指導(dǎo)和復(fù)核工作。在這種分工下，各級(jí)診改專委會(huì)既要負(fù)責(zé)本層面高職院校診改制度的建立完善、診斷與改進(jìn)專家和工作人員的培訓(xùn)、高職院校實(shí)施方案審核等工作，還要具體負(fù)責(zé)組織開展復(fù)核工作。診改專委會(huì)實(shí)際上扮演了“標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)者、方案核準(zhǔn)者、培訓(xùn)組織者、結(jié)果確定者”的角色，集“教練員”和“裁判員”雙重身份于一身，獨(dú)立性缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力難以保證。同時(shí)，由于各級(jí)診改專委會(huì)均不是具有獨(dú)立法人資格的社會(huì)組織，從法律角度而言，誰為該組織的行為及后果承擔(dān)法律責(zé)任也很難明確。加之目前各級(jí)診改專委會(huì)僅建有自律承諾制度，缺乏與其職權(quán)相應(yīng)的外部監(jiān)督機(jī)制，在這種情況下，利益交換與輸送的風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，難以達(dá)到教育管辦評(píng)分離所強(qiáng)調(diào)的“建立科學(xué)、規(guī)范、公正的教育評(píng)價(jià)制度”的要求，各級(jí)診改專委會(huì)的權(quán)責(zé)與職能亟待規(guī)范，診改專委會(huì)履職盡責(zé)的外部監(jiān)督制約機(jī)制亟須建立。

三、完善高職院校教學(xué)診斷與改進(jìn)制度的建議

一項(xiàng)新的制度在建立和發(fā)展的初期難免會(huì)遇到這樣或那樣的問題，但這并不代表這項(xiàng)制度本身是不可取的。相反，新生事物總是伴隨著質(zhì)疑成長(zhǎng)、成熟的，教學(xué)診斷與改進(jìn)制度也是如此。盡管在試點(diǎn)實(shí)施中出現(xiàn)了一些不完全符合管辦評(píng)分離要求的現(xiàn)象，但其對(duì)管辦評(píng)分離改革積極推進(jìn)的努力及所取得的積極成果仍然值得肯定。更為重要的是，及時(shí)回歸管辦評(píng)分離改革的基本精神，及時(shí)回歸教學(xué)診斷與改進(jìn)制度建立的初衷，及時(shí)回歸高職教育發(fā)展的基本規(guī)律，在實(shí)踐中及時(shí)對(duì)該制度進(jìn)行優(yōu)化和完善，對(duì)于深入推進(jìn)高職教育領(lǐng)域管辦評(píng)分離具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1.圍繞“一章八制”建設(shè)與實(shí)施，調(diào)整優(yōu)化診改觀測(cè)目標(biāo)與對(duì)象。教學(xué)診斷與改進(jìn)制度建立以來，在教育部職成司有關(guān)文件中先后使用了“教學(xué)診斷與改進(jìn)”“高職院校診斷與改進(jìn)”和“教學(xué)工作診斷與改進(jìn)”等不同名稱，而在全國試點(diǎn)院校診改復(fù)核中又將其稱為“高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進(jìn)”。名稱的頻繁變化反映了這項(xiàng)制度指向?qū)ο蟮牟幻鞔_性，而目標(biāo)指向不明確的制度還很難稱得上是一項(xiàng)成熟的制度。這是不少高職院校對(duì)教學(xué)診斷與改進(jìn)制度感到無所適從的主要原因之一。此外，導(dǎo)致高職院校無所適從的原因還有：當(dāng)前該制度過于關(guān)注高職院校辦學(xué)質(zhì)量的具體生成要素（教學(xué)安排、信息化條件、專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、學(xué)生教育等），而對(duì)辦學(xué)質(zhì)量更帶有根本性影響的辦學(xué)治?；局贫燃捌溥\(yùn)行機(jī)制等要素關(guān)注不夠。

根據(jù)教育管辦評(píng)分離的要求，教育行政部門既要解決越權(quán)越位的問題，把該放的堅(jiān)決下放，又要完善監(jiān)督制約機(jī)制，把該管的管住管好。從這個(gè)角度來看，教育行政部門對(duì)高職院校的管理應(yīng)是一種宏觀管理，應(yīng)聚焦于學(xué)校辦學(xué)治校的基本制度及其運(yùn)行機(jī)制，而不是微觀的具體教育教學(xué)等業(yè)務(wù)行為。按照這一邏輯，受教育行政管理部門委托的第三方，對(duì)高職院校開展教育評(píng)價(jià)的著眼點(diǎn)也應(yīng)該聚焦于辦學(xué)治校的基本制度及其運(yùn)行機(jī)制，這樣才能形成政府、學(xué)校、社會(huì)之間的良性互動(dòng)。

基于上述考慮，筆者認(rèn)為有必要對(duì)高職院校診斷與改進(jìn)制度的頂層設(shè)計(jì)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，將診改制度的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到高職院校辦學(xué)治校基本制度及其運(yùn)行機(jī)制等宏觀保障要素上。這樣既能明確該制度的目標(biāo)對(duì)象以更好地推進(jìn)制度的實(shí)施，又能避免對(duì)高職院校辦學(xué)自主權(quán)造成干擾。根據(jù)這種思路，高職院校診斷與改進(jìn)制度關(guān)注的核心保障要素（辦學(xué)治?；局贫燃捌溥\(yùn)行機(jī)制）應(yīng)聚焦在“一章八制”（學(xué)校章程、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、教職工代表大會(huì)制度、學(xué)術(shù)委員會(huì)制度、理事會(huì)制度、教師申訴制度、學(xué)生申訴制度、財(cái)經(jīng)委員會(huì)制度、信息公開制度）的建立及其運(yùn)行狀態(tài)等方面。這是從根本上保障高職院校正確的辦學(xué)方向、提高其治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平以及確保人才培養(yǎng)質(zhì)量的關(guān)鍵所在，是具體辦學(xué)質(zhì)量生成要素發(fā)揮作用的制度和機(jī)制依托，也是構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)三方共同參與的教育公共治理新格局的結(jié)合點(diǎn)，更是建設(shè)中國特色高水平高職院校的現(xiàn)實(shí)需要，能夠更好地實(shí)現(xiàn)管辦評(píng)分離優(yōu)化職能、明確權(quán)責(zé)和服務(wù)發(fā)展的目的。

2.把質(zhì)量年報(bào)作為診改監(jiān)測(cè)樣本載體，充分保障高職院校辦學(xué)自主權(quán)。目前，高職院校教學(xué)診斷與改進(jìn)制度過多關(guān)注辦學(xué)質(zhì)量具體生成要素的現(xiàn)象，還會(huì)帶來一個(gè)后果——診改體系的理論化和復(fù)雜化。無論是當(dāng)前教學(xué)診斷與改進(jìn)制度強(qiáng)調(diào)的“五縱五橫一平臺(tái)”建設(shè)，還是“目標(biāo)鏈”“標(biāo)準(zhǔn)鏈”打造，抑或“8字形質(zhì)量螺旋”的構(gòu)建等，從可操作性和簡(jiǎn)便性上都很難稱之為一種“實(shí)踐模式”，而更像是一種“理論模型”。這一方面導(dǎo)致該制度難以為外界所認(rèn)識(shí)和理解，從一定程度上排斥了其他社會(huì)成員參與教育評(píng)價(jià)的權(quán)力;另一方面還會(huì)在高職院校引發(fā)“教學(xué)診斷與改進(jìn)工作更像是做科研課題”等質(zhì)疑，背離教學(xué)診斷與改進(jìn)制度建立的初衷。此外，教學(xué)診斷與改進(jìn)復(fù)核工作與人才培養(yǎng)評(píng)估幾近相同的組織形式、工作方式（進(jìn)駐學(xué)校—聽取匯報(bào)—調(diào)閱分析—座談訪談），也招致教學(xué)診斷與改進(jìn)制度就是“一種新形式的評(píng)估”的負(fù)面評(píng)價(jià)。

實(shí)際上，教學(xué)診斷與改進(jìn)制度的實(shí)施，特別是有關(guān)方案中指標(biāo)體系、對(duì)象樣本選擇、數(shù)據(jù)獲取、狀態(tài)分析等，并非必須要“另起爐灶”。從節(jié)約成本、便于操作、體系規(guī)范、數(shù)據(jù)可靠、易于實(shí)施等方面考慮，教學(xué)診斷與改進(jìn)制度在調(diào)整優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)后，完全可以依托已經(jīng)比較成熟的高職院校人才培養(yǎng)質(zhì)量年報(bào)制度來進(jìn)行。一是高職院校質(zhì)量年報(bào)制度同教學(xué)診斷與改進(jìn)制度的聚焦點(diǎn)基本一致（辦學(xué)質(zhì)量尤其是人才培養(yǎng)質(zhì)量），具備相近的目標(biāo)指向性;二是年報(bào)結(jié)構(gòu)內(nèi)容基本成熟穩(wěn)定并趨于統(tǒng)一，數(shù)據(jù)來源相對(duì)規(guī)范且可驗(yàn)證，可以為實(shí)施教學(xué)診斷與改進(jìn)提供可靠數(shù)據(jù)來源;三是高職院校質(zhì)量年報(bào)在“中國高職高專教育網(wǎng)”統(tǒng)一發(fā)布，為社會(huì)各界參與評(píng)價(jià)和對(duì)教學(xué)診斷與改進(jìn)工作進(jìn)行外部監(jiān)督創(chuàng)造了條件。

此外，從推進(jìn)教育管辦評(píng)分離的視角，以質(zhì)量年報(bào)為診斷與改進(jìn)監(jiān)測(cè)目標(biāo)載體還有四個(gè)明顯的優(yōu)勢(shì)：一是權(quán)責(zé)關(guān)系明確，高職院校對(duì)其質(zhì)量年報(bào)的真實(shí)性負(fù)責(zé)，第三方通過對(duì)各院校質(zhì)量年報(bào)分析得出診斷結(jié)論和改進(jìn)建議，教育行政部門結(jié)合第三方結(jié)論和教育督導(dǎo)掌握的情況履行事中事后監(jiān)管責(zé)任，政府、學(xué)校、社會(huì)（或第三方）各負(fù)其責(zé)，符合教育管辦評(píng)分離的精神;二是制度成本低，避免了重新建立一套觀測(cè)指標(biāo)體系可能帶來的項(xiàng)目化、評(píng)估化傾向;三是針對(duì)性更強(qiáng)，質(zhì)量年報(bào)是在高職院校發(fā)展過程中逐年形成的，以年報(bào)為診斷與改進(jìn)監(jiān)測(cè)載體更有利于分析其診斷改進(jìn)的工作軌跡和內(nèi)部質(zhì)量保證體系的運(yùn)行軌跡;四是人才培養(yǎng)質(zhì)量年報(bào)在“中國高職高專網(wǎng)”統(tǒng)一公開發(fā)布，以年報(bào)為監(jiān)測(cè)載體能有效避免高職院?！斑\(yùn)動(dòng)式”開展診斷與改進(jìn)及影響正常教育教學(xué)秩序的問題，可以有效維護(hù)高職院校的辦學(xué)自主權(quán)。同時(shí)，這種方式也能為診斷與改進(jìn)復(fù)核工作完全借助網(wǎng)絡(luò)隨機(jī)開展和引入第三方評(píng)價(jià)組織創(chuàng)造條件，復(fù)核工作可以不再設(shè)置進(jìn)校工作環(huán)節(jié)，進(jìn)一步避免了對(duì)高職院校辦學(xué)自主權(quán)的減損和對(duì)教學(xué)秩序的干擾，確保了評(píng)價(jià)過程和結(jié)果的獨(dú)立、客觀與公正。

3.加快培育多方參與的評(píng)價(jià)組織，保證診斷與改進(jìn)復(fù)核質(zhì)量。構(gòu)建多方參與的教育評(píng)價(jià)機(jī)制是推進(jìn)教育管辦評(píng)分離的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，主要由高職院校現(xiàn)任和退休領(lǐng)導(dǎo)干部組成的專委會(huì)開展診改復(fù)核，無論從人員結(jié)構(gòu)、評(píng)價(jià)視角還是評(píng)價(jià)獨(dú)立性、規(guī)范性而言，都難以達(dá)到《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》提出的“建立健全政府、學(xué)校、專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等多元參與的教育評(píng)價(jià)體系”“建立科學(xué)、規(guī)范、公正的教育評(píng)價(jià)制度”等要求，特別是在專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織開展教育評(píng)價(jià)方面還存在制度缺陷。

解決這個(gè)問題，需要在完善該項(xiàng)制度過程中，將各級(jí)診改專委會(huì)的職能同步優(yōu)化調(diào)整，將其定位于診改制度建設(shè)的咨詢服務(wù)專家組織，并將教學(xué)診斷與改進(jìn)復(fù)核職能從專委會(huì)剝離，避免專委會(huì)兼具“教練員”“裁判員”雙重身份所帶來的角色沖突。同時(shí)，應(yīng)依托中華職教社、中國高等教育學(xué)會(huì)、中國職業(yè)教育學(xué)會(huì)等相關(guān)社會(huì)組織，組成或建立獨(dú)立的復(fù)核機(jī)構(gòu)，并應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，把教學(xué)診斷與改進(jìn)數(shù)據(jù)獲取分析及復(fù)核工作納入政府購買社會(huì)服務(wù)范圍，實(shí)行公開招投標(biāo)制度和績(jī)效管理，保障診改復(fù)核工作的質(zhì)量和效益。此外，在培育多方參與的相對(duì)獨(dú)立的復(fù)核機(jī)構(gòu)過程中，還應(yīng)大幅度提高行業(yè)企業(yè)的參與度，有效擴(kuò)大科技、文化部門和新聞媒體的參與，并創(chuàng)造條件讓高職院校學(xué)生會(huì)等學(xué)生組織參與教育評(píng)價(jià)，提高復(fù)核工作質(zhì)量。

4.推動(dòng)診改制度與教育督導(dǎo)制度有機(jī)銜接，全面夯實(shí)教育行政部門監(jiān)管職責(zé)。推進(jìn)教育管辦評(píng)分離，并不意味著教育行政部門只能依據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織的評(píng)價(jià)結(jié)果來實(shí)施監(jiān)管，還必須充分發(fā)揮國家和各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的作用。在完善高職院校教學(xué)診斷與改進(jìn)制度過程中，應(yīng)積極推動(dòng)教學(xué)診斷與改進(jìn)制度同政府教育督導(dǎo)制度的銜接與協(xié)調(diào)，努力形成內(nèi)外結(jié)合、上下銜接、左右協(xié)調(diào)的高職院校教育評(píng)價(jià)制度合力。一是在實(shí)施高職院校教學(xué)診斷與改進(jìn)制度過程中，將政府依法開展教育督導(dǎo)工作與委托社會(huì)組織開展診改復(fù)核工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排、有序銜接，并結(jié)合高職院校的自我評(píng)價(jià)，對(duì)制約高職院校辦學(xué)質(zhì)量的問題要發(fā)現(xiàn)及時(shí)、識(shí)別精準(zhǔn)和反饋快速。二是在發(fā)揮教學(xué)診斷與改進(jìn)制度的激勵(lì)與約束作用方面，應(yīng)積極探索建立教學(xué)診斷與改進(jìn)復(fù)核結(jié)果的綜合運(yùn)用機(jī)制，搭建管辦評(píng)多方共享的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，及時(shí)推送和分享診斷結(jié)論及高職院校改進(jìn)提高的進(jìn)展等信息，使教學(xué)診斷與改進(jìn)復(fù)核結(jié)果及高職院校的改進(jìn)提高成效及時(shí)納入教育督導(dǎo)視野，使之成為各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)開展針對(duì)性督導(dǎo)和教育行政部門對(duì)高職院校進(jìn)行資源配置、干部考核和表彰獎(jiǎng)勵(lì)等的重要依據(jù)，實(shí)現(xiàn)全面落實(shí)教育行政部門事中事后監(jiān)管責(zé)任的目標(biāo)。三是進(jìn)一步健全職業(yè)教育督導(dǎo)制度，完善職業(yè)教育督導(dǎo)辦法，建立職業(yè)教育定期督導(dǎo)、專項(xiàng)督導(dǎo)和診斷與改進(jìn)復(fù)核機(jī)構(gòu)績(jī)效督導(dǎo)制度，將督導(dǎo)結(jié)果作為政策支持、績(jī)效考核、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、資格確認(rèn)等的重要依據(jù)，倒逼高職院校增強(qiáng)教育質(zhì)量自我保證意識(shí)，落實(shí)教育質(zhì)量保證主體責(zé)任，構(gòu)建診斷與改進(jìn)復(fù)核機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督制約機(jī)制，夯實(shí)各級(jí)政府特別是教育行政主管部門對(duì)高職院校辦學(xué)質(zhì)量的事中事后監(jiān)管責(zé)任。

[注釋]

①楊應(yīng)崧.教學(xué)質(zhì)量要“醫(yī)院體檢”更要“自我保健”[N].中國教育報(bào)，2015-10-29（10）.

②任占營(yíng).職業(yè)院校教學(xué)工作診斷與改進(jìn)制度建設(shè)的思考[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（3）：42.

[參考文獻(xiàn)]

[1]教育部.關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離? 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見（教政法〔2015〕5號(hào)）[Z].2015-05-04.

[2]李孟瑞，楊云峰，王玉.高職院校人才培養(yǎng)質(zhì)量報(bào)告該怎么寫——以首批國家示范高職院校2012年報(bào)告為例[J].職業(yè)技術(shù)教育，2013（24）：62-65.