丁關(guān)良

（浙江大學(xué)a.中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院；b.公共管理學(xué)院，杭州 310058）

2006年10月31日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過并于2007年7月1日正式實(shí)施的原《農(nóng)民專業(yè)合作社法》沒有對(duì)成員出資方式作出規(guī)定；而2017年12月27日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議修訂后于2018年7月1日已經(jīng)生效的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對(duì)成員出資方式作出規(guī)定，除法定的貨幣、實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等財(cái)產(chǎn)外，還包括章程規(guī)定的其他方式作價(jià)出資，同時(shí)，根據(jù)該《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第3條“農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對(duì)象，開展以下一種或者多種業(yè)務(wù)”第3項(xiàng)“農(nóng)村民間工藝及制品、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)經(jīng)營(yíng)等”之規(guī)定，并結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司司長(zhǎng)張?zhí)熳粲?019年7月6日在第九屆合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展高層論壇上作《我國(guó)農(nóng)民合作社發(fā)展現(xiàn)狀與規(guī)范化建設(shè)》主題報(bào)告中闡述“鼓勵(lì)成員以實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)以及閑置的農(nóng)宅或者農(nóng)房這些可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣的財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資”和2019年9月30日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房盤活利用工作的通知》指出“在充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的前提下，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營(yíng)、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房”來看，成員出資方式應(yīng)該包括宅基地本身之權(quán)利和宅基地上房屋之權(quán)利，新疆維吾爾自治區(qū)地方性法規(guī)也明確經(jīng)營(yíng)性房屋可以成為成員的出資方式①。本文只對(duì)宅基地這種重要農(nóng)村土地上的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)之權(quán)利入股（初次出資）農(nóng)民合作社涉及的有關(guān)法理問題與實(shí)踐操作層面如何把握問題進(jìn)行研究。

1 宅基地上之權(quán)利入股農(nóng)民合作社的條件分析

通常商法上的入股包括經(jīng)濟(jì)組織（主要是企業(yè)）設(shè)立時(shí)的出資和經(jīng)濟(jì)組織成立以后購(gòu)買經(jīng)濟(jì)組織股份或出資份額這兩種形式。本文只分析經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立時(shí)的出資。同時(shí)，入股經(jīng)濟(jì)組織也包括入股法人類經(jīng)濟(jì)組織（典型的是公司）和入股非法人類經(jīng)濟(jì)組織（典型的是合伙企業(yè)）。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第5條第1款規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社依照本法登記，取得法人資格”，本文的農(nóng)民合作社只指農(nóng)民專業(yè)合作社（依據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第12條規(guī)定，具備五個(gè)條件而依法設(shè)立的農(nóng)民專業(yè)合作社）；而不包括農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社②。并從入股法人類經(jīng)濟(jì)組織的非貨幣財(cái)產(chǎn)必須具備的條件入手進(jìn)行分析。

1.1 入股法人類經(jīng)濟(jì)組織的非貨幣財(cái)產(chǎn)必須具備的條件研究

從經(jīng)濟(jì)組織法人類的典型企業(yè)的公司之《公司法》第3條、第27條、第28條、第30條、第82條等③法律規(guī)范內(nèi)容分析，這就要求用于入股法人類經(jīng)濟(jì)組織的非貨幣財(cái)產(chǎn)必須具備四個(gè)條件[1]：一是可以用貨幣估價(jià)（《公司法》相關(guān)條文規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)評(píng)估作價(jià)”“法律、行政法規(guī)對(duì)評(píng)估作價(jià)有規(guī)定的，從其規(guī)定”）；二是可以依法轉(zhuǎn)讓（《公司法》規(guī)定：“可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資”）；三是標(biāo)的合法，即法律未對(duì)其出資做禁止性規(guī)定（即《公司法》規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財(cái)產(chǎn)除外”）；四是必須依法辦理財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù)（《公司法》規(guī)定：“以非貨幣財(cái)產(chǎn)出資的，應(yīng)當(dāng)依法辦理其財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù)”），特別不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的轉(zhuǎn)移通常采取登記生效要件主義，《物權(quán)法》第9條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。依法屬于國(guó)家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記”，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第5條規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利”轉(zhuǎn)移登記種類。

同時(shí)，作為入股法人類經(jīng)濟(jì)組織的出資人其出資種類的實(shí)物（包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)）中動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)符合以下兩個(gè)條件：第一，該實(shí)物原為出資人所有；第二，該出資實(shí)物是法人類經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所必需的。

1.2 入股農(nóng)民合作社的宅基地上之權(quán)利應(yīng)該具備的條件分析

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第13條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)，以及章程規(guī)定的其他方式作價(jià)出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財(cái)產(chǎn)除外?！薄稗r(nóng)民專業(yè)合作社成員不得以對(duì)該社或者其他成員的債權(quán)，充抵出資；不得以繳納的出資，抵銷對(duì)該社或者其他成員的債務(wù)?！北疚某泿?、實(shí)物中的動(dòng)產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等非不動(dòng)產(chǎn)之外，重點(diǎn)對(duì)入股農(nóng)民合作社的宅基地上之權(quán)利應(yīng)該具備的條件進(jìn)行研究。

根據(jù)上述“入股法人類經(jīng)濟(jì)組織的非貨幣財(cái)產(chǎn)必須具備四個(gè)條件”并結(jié)合《農(nóng)民專業(yè)合作社法》出資規(guī)定和《民法總則》第96條“本節(jié)規(guī)定的機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人”分析，本人認(rèn)為，入股（只指初次出資）農(nóng)民合作社的宅基地上之權(quán)利應(yīng)該具備以下條件，包括：（1）可以用貨幣估價(jià)（《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定：“可以用貨幣估價(jià)”）；（2）可以依法轉(zhuǎn)讓（《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定：“可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)”）；（3）標(biāo)的合法，即成員依法享有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利（《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第4條第3項(xiàng)規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人已經(jīng)依法享有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利”）且法律未對(duì)其出資做禁止性規(guī)定（即《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財(cái)產(chǎn)除外”）；（4）以對(duì)標(biāo)的物擁有并可依法買賣或轉(zhuǎn)讓的特定所有權(quán)（如房屋所有權(quán)等）和以對(duì)標(biāo)的物的使用、收益為其主要內(nèi)容的用益物權(quán)（《土地管理法》第62條第5款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，即法律允許農(nóng)戶的房屋所有權(quán)買賣和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓）；（5）應(yīng)該辦理財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù)，從《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第5條第2項(xiàng)“農(nóng)民專業(yè)合作社對(duì)由成員出資、公積金、國(guó)家財(cái)政直接補(bǔ)助、他人捐贈(zèng)以及合法取得的其他資產(chǎn)所形成的財(cái)產(chǎn)，享有占有、使用和處分的權(quán)利，并以上述財(cái)產(chǎn)對(duì)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任”和第6條“農(nóng)民專業(yè)合作社成員以其賬戶內(nèi)記載的出資額和公積金份額為限對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)責(zé)任”，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第3條“不動(dòng)產(chǎn)首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預(yù)告登記、查封登記等，適用本條例”和第5條“下列不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，依照本條例的規(guī)定辦理登記：……（二）房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)；（三）森林、林木所有權(quán)；（四）耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；（五）建設(shè)用地使用權(quán)；（六）宅基地使用權(quán)；……（十）法律規(guī)定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利”規(guī)定看，入股農(nóng)民合作社的宅基地上之權(quán)利通常應(yīng)該以辦理財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移登記手續(xù)為主，通常也應(yīng)該采取登記生效要件主義。

2 宅基地“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”下權(quán)利種類梳理

2.1 宅基地“兩權(quán)分離”情形下權(quán)利的種類

所謂宅基地，是農(nóng)村的農(nóng)戶用作住宅基地而占有、利用本農(nóng)民集體所有的土地。它包括建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，即建了房屋（仍在利用或具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值、使用價(jià)值的房屋）的土地、建過房屋（指已無上蓋物或不能居住且無使用價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值的房屋）的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型[2]?！稇椃ā返?條第2款中規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，《土地管理法》第9條第2款中規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”，顯然，宅基地所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體、且通常宅基地所有權(quán)主體為一定農(nóng)村社區(qū)（村或村民小組）農(nóng)民集體，大部分地方農(nóng)戶向村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)申請(qǐng)宅基地，可見，宅基地所有權(quán)主體通常為村農(nóng)民集體。同時(shí)，從《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”中包括第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)”和第十三章“宅基地使用權(quán)”看，宅基地與建設(shè)用地應(yīng)該并列分為兩種土地；而從《土地管理法》第4條第2款“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”和第3款“建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等”規(guī)定看，宅基地包括在建設(shè)用地中④。

在宅基地“兩權(quán)分離”情形下，宅基地上只存在宅基地所有權(quán)（其主體歸屬于農(nóng)民集體）和宅基地使用權(quán)（其主體歸屬于農(nóng)戶）兩種權(quán)利（分別是所有權(quán)的自物權(quán)和用益物權(quán)的他物權(quán)）。同時(shí)，若宅基地上已經(jīng)有房屋時(shí)，還存在房屋（農(nóng)房）所有權(quán)（主體歸屬于農(nóng)戶或宅基地使用權(quán)人）。可見，按客觀現(xiàn)實(shí)分析在宅基地“兩權(quán)分離”情形下，不產(chǎn)生宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象。

2.2 中央政策“三權(quán)分置”改革的動(dòng)因和目標(biāo)

學(xué)界普遍認(rèn)為宅基地“兩權(quán)分離”中的宅基地使用權(quán)本身具有身份性和財(cái)產(chǎn)性之雙重屬性，這里其身份性，體現(xiàn)為具有社會(huì)保障功能；而財(cái)產(chǎn)性，體現(xiàn)為具有經(jīng)濟(jì)效用（價(jià)值）功能。而該宅基地使用權(quán)所承載的社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)效用功能之間存在難以調(diào)和的嚴(yán)重沖突，且兩者難以兼容，導(dǎo)致無法按市場(chǎng)法則實(shí)施宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)和更多農(nóng)民（特別農(nóng)民工）市民化政策落地，勢(shì)必出現(xiàn)大量閑置的宅基地和閑置的農(nóng)房（房地一體）形成，造成該雙重資源的極大浪費(fèi)。這是新一輪深化農(nóng)村宅基地制度改革中央提出“三權(quán)分置”改革的動(dòng)因和前置條件。因此，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)〔2018〕1號(hào)）提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”這一深化農(nóng)村宅基地改革方向。

這一中央政策之宅基地“三權(quán)分置”改革，其目標(biāo)主要為：（1）通過落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，更好發(fā)揮農(nóng)民集體為成員在提供宅基地方面的優(yōu)勢(shì)和作為，更為農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)“戶有所居”創(chuàng)造更加良好條件，也更為提升農(nóng)民集體凝聚力打下扎實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)，也為完善宅基地集體所有權(quán)權(quán)能拓展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，更加發(fā)揮宅基地所有權(quán)人的處分權(quán)能，更好發(fā)揮宅基地所有權(quán)人分配、調(diào)換、收回宅基地和監(jiān)督監(jiān)管宅基地使用的功能；（2）通過保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，能實(shí)現(xiàn)該“權(quán)利”之純身份性質(zhì)，其目標(biāo)是在流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶仍能享有宅基地之持續(xù)財(cái)產(chǎn)利益，更好增加財(cái)產(chǎn)性收人；（3）通過適度放活宅基地使用權(quán)，能實(shí)現(xiàn)該權(quán)利之純財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，其目標(biāo)是按市場(chǎng)法則進(jìn)行公平交易，達(dá)到流轉(zhuǎn)無約束和主體權(quán)利平等，特別能用宅基地使用權(quán)抵押，為農(nóng)戶創(chuàng)造更多擔(dān)保物；（4）通過按市場(chǎng)規(guī)則順暢流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)多形式、多渠道和多模式盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和提高雙重資源的利用效率，為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供更有力支撐。

2.3 宅基地“三權(quán)分置”之三權(quán)的學(xué)界表述觀點(diǎn)梳理

隨著中央政策提出宅基地“三權(quán)分置”以來，學(xué)界基于宅基地政策之權(quán)利只有上升為法律之權(quán)利才有生命力這一方略和使命考量，對(duì)政策的“三權(quán)分置”如何實(shí)現(xiàn)“法律表達(dá)”這一現(xiàn)象進(jìn)行了廣泛的探討。目前，學(xué)界存在眾多宅基地“三權(quán)分置”之法律上三權(quán)的不同表述觀點(diǎn)，主要包括：（1）宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”；（2）宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、次生宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”；（3）宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”；（4）宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)“三權(quán)分置”[3]；（5）宅基地所有權(quán)、宅基地成員權(quán)、宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”[4]；（6）宅基地所有權(quán)、宅基地居住權(quán)、宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”；（7）宅基地所有權(quán)、宅基地人役權(quán)、宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”；（8）宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地利用權(quán)“三權(quán)分置”；（9）宅基地所有權(quán)、宅基地占有權(quán)、宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”[5]；（10）宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地租賃權(quán)（該兩權(quán)因流轉(zhuǎn)性質(zhì)不同而并存）“三權(quán)分置”[6]；（11）宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)以及宅基地租賃使用權(quán)“三權(quán)分置”[7]；（12）宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)或利用權(quán)“三權(quán)分置”，如“在宅基地‘三權(quán)’分置之下，通過從宅基地使用權(quán)派生出宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)或利用權(quán)，將后者定性為市場(chǎng)化的權(quán)利，宅基地使用權(quán)無論是抵押還是轉(zhuǎn)讓，最終非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的受讓人僅取得宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)或利用權(quán)，宅基地使用權(quán)仍然由原集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有。如此，雖然宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相較‘兩權(quán)’分離更為復(fù)雜，但卻在一定程度上彰顯了宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性”[8]。

2.4 宅基地“三權(quán)分置”下權(quán)利種類梳理

中央政策宅基地“三權(quán)分置”提出，并結(jié)合學(xué)界觀點(diǎn)，宅基地“三權(quán)分置”下兩類權(quán)利種類分別梳理如下：

（1）宅基地所有權(quán)、“宅基地資格權(quán)”（即第二項(xiàng)權(quán)利的代稱，農(nóng)戶擁有的“宅基地資格權(quán)”，具體指宅基地資格權(quán)、或宅基地成員權(quán)、或宅基地人役權(quán)、或宅基地居住權(quán)、或宅基地使用權(quán)等）、“宅基地使用權(quán)”（即第三項(xiàng)權(quán)利的代稱，流進(jìn)方擁有的“宅基地使用權(quán)”，具體指宅基地使用權(quán)、或次生宅基地使用權(quán)，或宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)，或宅基地租賃權(quán)，或宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地租賃權(quán)，或宅基地利用權(quán)等）。

除宅基地所有權(quán)外，另兩權(quán)如何生成，學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)，包括；1）一權(quán)分為兩權(quán)，如宅基地使用權(quán)（雙重性）被分解為宅基地資格權(quán)（純身份性）和宅基地使用權(quán)（純財(cái)產(chǎn)性）等；2）一權(quán)上設(shè)立另一權(quán)，如宅基地使用權(quán)（雙重性）上派生（或分置、或設(shè)立）宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)（或次生宅基地使用權(quán)）等，而這里的宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)或次生宅基地使用權(quán)等權(quán)利屬于無身份性之純財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

宅基地使用權(quán)（雙重性）被分解為宅基地資格權(quán)（純身份性）和宅基地使用權(quán)（純財(cái)產(chǎn)性）中宅基地資格權(quán)的法律性質(zhì)其觀點(diǎn)眾多，包括：1）成員權(quán)，如“農(nóng)戶資格權(quán)具有集體成員權(quán)屬性”[9]，又如“宅基地資格權(quán)屬于新創(chuàng)設(shè)的成員權(quán)”[7]；2）人身權(quán)，如“資格權(quán)應(yīng)屬于人身權(quán)”[10]，又如“宅基地資格權(quán)則屬于人身權(quán)”[11]；3）人役權(quán)，如“農(nóng)戶資格權(quán)基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得，是典型的‘人役權(quán)’”[12]；4）宅基地使用權(quán)，如“農(nóng)戶資格權(quán)定性為宅基地使用權(quán)之證成”[13]；5）“身份性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”[14]；6）“限制物權(quán)”[15]；7）身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重性，如它“是一種兼具身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的復(fù)合性權(quán)利”[16]；8）人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重屬性，如“資格權(quán)是集體成員宅基地分配中的一種資格，其應(yīng)該具有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利內(nèi)涵，并具有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重屬性”[17]；9）成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重性；10）財(cái)產(chǎn)權(quán)；11）財(cái)產(chǎn)權(quán)中的用益物權(quán)；12）身份權(quán)；13）自所有權(quán)；14）準(zhǔn)所有權(quán)；15）次生用益物權(quán)；16）屬于民事權(quán)利能力；17）無法界定或?qū)儆谀：龣?quán)利等。宅基地資格權(quán)法律性質(zhì)不明或無法法律明定，不僅造成宅基地“三權(quán)分置”入法尷尬和困難，而且如何選擇宅基地流轉(zhuǎn)方式和范圍成為現(xiàn)實(shí)問題，更造成農(nóng)戶實(shí)施宅基地流轉(zhuǎn)后其合法權(quán)益如何保障成為理論與現(xiàn)實(shí)突出問題。

（2）房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、房屋使用權(quán)。按中央政策“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”分析，似乎在宅基地“三權(quán)分置”下，政策中沒有提到房屋所有權(quán)，而提到“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”和“房屋使用權(quán)”（兩種新“權(quán)利”），是否意味著在宅基地“三權(quán)分置”下原房屋所有權(quán)已經(jīng)被分解為“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”和“房屋使用權(quán)”，農(nóng)戶擁有“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”（與農(nóng)戶擁有政策上宅基地資格權(quán)相對(duì)應(yīng)），取得宅基地使用權(quán)的人（流進(jìn)方）擁有房屋使用權(quán)（與流進(jìn)方擁有政策上宅基地使用權(quán)相對(duì)應(yīng)）。如這一分析成立，而這房屋上新兩權(quán)的“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”和“房屋使用權(quán)”呈現(xiàn)出名稱是否規(guī)范不明、其權(quán)利性質(zhì)也不明、同時(shí)房屋使用權(quán)中是否涵蓋房屋租賃權(quán)也不明，目前學(xué)界只關(guān)注“宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)”之“三權(quán)分置”研究，而幾乎沒有學(xué)者研究過“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”和“房屋使用權(quán)”內(nèi)涵。顯然，在宅基地“三權(quán)分置”下，若原房屋所有權(quán)已經(jīng)消滅、只存在“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”和“房屋使用權(quán)”這新兩權(quán)，其眾多問題勢(shì)必發(fā)生或肯定會(huì)呈現(xiàn)出來，使宅基地“三權(quán)分置”政策法律化將遇到無法得到自圓其說而能符合法理得以很好解決這一難題（見后分析）。

3 宅基地“三權(quán)分置”下入股的權(quán)利界定和存在問題剖析

3.1 宅基地“三權(quán)分置”下入股的權(quán)利界定

依據(jù)在宅基地“三權(quán)分置”格局下，能入股到農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)產(chǎn)（不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利），應(yīng)該包括：

（1）“宅基地使用權(quán)”。從上面分析可知，由于目前對(duì)宅基地“三權(quán)分置”中第三種權(quán)利（純財(cái)產(chǎn)性權(quán)利）其名稱等沒有達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)知，我們用“宅基地使用權(quán)”代稱或代替，顯然，這里“宅基地使用權(quán)”，可能是宅基地使用權(quán)，或次生宅基地使用權(quán)，或宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)，或宅基地利用權(quán)等，且“宅基地使用權(quán)”應(yīng)該屬于用益物權(quán)性質(zhì)之權(quán)利才能實(shí)施入股，否則，無法成為入股組織（包括農(nóng)民專業(yè)合作社）之法人財(cái)產(chǎn)權(quán)中建立穩(wěn)定財(cái)產(chǎn)（或法人財(cái)產(chǎn)權(quán)）關(guān)系。同時(shí)宅基地租賃權(quán)（債權(quán)性流轉(zhuǎn)應(yīng)該產(chǎn)生該權(quán)利）屬于債權(quán)，通常不能入股，因?yàn)樽鳛楹贤a(chǎn)生債權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)一般不能成為入股組織之法人財(cái)產(chǎn)權(quán)中穩(wěn)定財(cái)產(chǎn)，其充分理由是合同債權(quán)因合同違約等肯定容易出現(xiàn)該債權(quán)消滅這一現(xiàn)象是客觀事實(shí)。

（2）房屋使用權(quán)。按宅基地“三權(quán)分置”政策中“適度放活……農(nóng)民房屋使用權(quán)”看，入股的應(yīng)該是房屋使用權(quán)。在房屋所有權(quán)以外，按現(xiàn)行法理和法律規(guī)定的出租（如原《土地管理法》第62條第4款“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”和現(xiàn)《土地管理法》第62條第5款“農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”中都存在“出租”）后承租方應(yīng)該取得房屋租賃權(quán)（房屋租賃權(quán)應(yīng)該屬于合同性質(zhì)之債權(quán)），而通常入股的應(yīng)該是房屋所有權(quán)或房屋用益物權(quán)（房屋如何產(chǎn)生用益物權(quán)，現(xiàn)行法理上還未出現(xiàn)過），這里在宅基地“三權(quán)分置”政策下提出“保障……農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”，可見，入股的不應(yīng)該是房屋所有權(quán)。按傳統(tǒng)法理分析，入股的應(yīng)該是房屋所有權(quán)，因?yàn)樵谵r(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)改革中，是用住房所有權(quán)抵押的，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào)）規(guī)定：“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押”，又如中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，是指在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押、由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（以下稱貸款人）向符合條件的農(nóng)民住房所有人（以下稱借款人）發(fā)放的、在約定期限內(nèi)還本付息的貸款”。顯然，按宅基地“三權(quán)分置”思路分析入股的應(yīng)該是用益物權(quán)性質(zhì)的房屋使用權(quán)，因?yàn)閭鶛?quán)性質(zhì)的房屋權(quán)利入股很難成為農(nóng)民專業(yè)合作社法人財(cái)產(chǎn)權(quán)中穩(wěn)定財(cái)產(chǎn)，其主要理由是合同債權(quán)因違約等很容易導(dǎo)致消滅，會(huì)造成農(nóng)民專業(yè)合作社法人財(cái)產(chǎn)權(quán)中債權(quán)性質(zhì)的房屋權(quán)利落空，與“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)相背離；同時(shí)且若農(nóng)民專業(yè)合作社取得債權(quán)性質(zhì)的房屋權(quán)利也無法實(shí)施用該債權(quán)性質(zhì)的房屋權(quán)利進(jìn)行抵押，這一現(xiàn)象在房地一體格局下可能造成農(nóng)民專業(yè)合作社用“宅基地使用權(quán)”抵押（債權(quán)性質(zhì)的房屋權(quán)利應(yīng)該同時(shí)抵押）出現(xiàn)瑕疵，最后也會(huì)使宅基地“三權(quán)分置”改革目標(biāo)無法真正實(shí)現(xiàn)。

3.2 宅基地“三權(quán)分置”下農(nóng)戶權(quán)利入股存在的問題剖析

宅基地“三權(quán)分置”下農(nóng)戶權(quán)利入股存在的情形，主要有兩種：（1）無房屋情形下的農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”單一入股；（2）在房地一體情形下農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”和農(nóng)戶房屋使用權(quán)同時(shí)入股。我們分別分析農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”或農(nóng)戶房屋使用權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社存在的問題。

3.2.1 農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”入股農(nóng)民專業(yè)合作社存在的問題剖析

在宅基地“三權(quán)分置”政策下在農(nóng)戶保留宅基地權(quán)利之“宅基地資格權(quán)”（指宅基地資格權(quán)、或宅基地成員權(quán)、或宅基地人役權(quán)、或宅基地居住權(quán)、或宅基地使用權(quán)等），而農(nóng)戶用“宅基地使用權(quán)”（指宅基地使用權(quán)、或次生宅基地使用權(quán)、或宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)、或宅基地利用權(quán)等）的無身份性之純財(cái)產(chǎn)性權(quán)利（用益物權(quán)）入股農(nóng)民專業(yè)合作社需要探討的法律問題，主要表現(xiàn)在：

（1）農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”生成出現(xiàn)法理無依據(jù)問題。入股農(nóng)民合作社前，宅基地上可能還沒有出現(xiàn)新的法律事實(shí)（如民事法律行為）而能產(chǎn)生或出現(xiàn)“三權(quán)分置”現(xiàn)象，但這時(shí)入股的農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”應(yīng)該已經(jīng)產(chǎn)生或應(yīng)該存在，這一產(chǎn)生或存在農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”是否符合現(xiàn)行法理問題需要我們探討。通常集體土地、集體經(jīng)營(yíng)狀態(tài)或時(shí)期（如高級(jí)社、人民公社時(shí)期），只存在集體土地所有權(quán)，而不存在其他任何權(quán)利（如用益物權(quán)或租賃權(quán)等債權(quán)）。同樣，農(nóng)戶擁有宅基地使用權(quán)（雙重性質(zhì)）情況下，農(nóng)戶不可能再擁有另一“宅基地使用權(quán)”（無身份性的純財(cái)產(chǎn)性權(quán)利）等權(quán)利。

（2）農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”成為獨(dú)立財(cái)產(chǎn)后擁有兩種權(quán)利呈現(xiàn)尷尬。入股農(nóng)民合作社前，農(nóng)戶若能為自己創(chuàng)設(shè)該“宅基地使用權(quán)”，該入股的農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”應(yīng)該屬于獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，這時(shí)農(nóng)戶擁有兩種權(quán)利的“宅基地資格權(quán)”（雙重性質(zhì)的宅基地使用權(quán)或純身份性的宅基地資格權(quán)等權(quán)利。這里依據(jù)上面一權(quán)上設(shè)立新一權(quán)或一權(quán)分為兩權(quán)之假設(shè)為前提）和“宅基地使用權(quán)”（純財(cái)產(chǎn)性權(quán)利）符合法理嗎？

（3）農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”如何成為用益物權(quán)也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。入股農(nóng)民合作社前，該入股的農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”應(yīng)該屬于用益物權(quán)之性質(zhì)，否則，若是債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利成為農(nóng)民合作社法人財(cái)產(chǎn)權(quán)之財(cái)產(chǎn)將出現(xiàn)不穩(wěn)定現(xiàn)象。況且通?！拔餀?quán)的產(chǎn)生有兩種基本方式，即法定與約定。法定方式產(chǎn)生法定物權(quán)，約定方式產(chǎn)生意定物權(quán)”[18]，“宅基地使用權(quán)”能否被設(shè)置為法定物權(quán)呢?這顯然是不可行的。同時(shí)，這里入股農(nóng)民合作社前，也不存在雙方約定方式產(chǎn)生意定物權(quán)的“宅基地使用權(quán)”，而農(nóng)戶單方民事法律行為因?yàn)榍啡狈墒聦?shí)而無法為自己設(shè)立該“宅基地使用權(quán)”，若能設(shè)立，則若入股失敗或無效，已經(jīng)設(shè)立的該“宅基地使用權(quán)”如何消滅也成為問題（不符合用益物權(quán)消滅之法理），正是“意定用益物權(quán)是指依當(dāng)事人雙方的意思而發(fā)生的用益物權(quán)”[19]，顯然，農(nóng)戶在宅基地使用權(quán)（雙重性質(zhì)）存在情況下無法為自己創(chuàng)設(shè)另一個(gè)用益物權(quán)性質(zhì)的“宅基地使用權(quán)”（純財(cái)產(chǎn)性權(quán)利）。同樣，入股農(nóng)民合作社前，一權(quán)分為兩權(quán)因?yàn)椴淮嬖诜墒聦?shí)從而也無法使宅基地使用權(quán)（雙重性）被分解為宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)（用益物權(quán)）等。

（4）農(nóng)民專業(yè)合作社無法設(shè)立時(shí)農(nóng)戶擁有兩種權(quán)利也造成理論困惑。若完成轉(zhuǎn)移該用益物權(quán)之性質(zhì)的“宅基地使用權(quán)”（無身份性的純財(cái)產(chǎn)性權(quán)利）后農(nóng)民專業(yè)合作社無法設(shè)立，新產(chǎn)生或內(nèi)涵不同的“兩權(quán)”如何回歸為宅基地“兩權(quán)分離”中的宅基地使用權(quán)（雙重性質(zhì)），也需要法理創(chuàng)新來解決。1）“將宅基地使用權(quán)（雙重性質(zhì)）分為宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)（無身份性）”情形下，該“宅基地使用權(quán)（無身份性）”能與“宅基地資格權(quán)”結(jié)合恢復(fù)或回歸為宅基地使用權(quán)（雙重性質(zhì)）嗎？如這里無法恢復(fù)或回歸，農(nóng)戶既擁有“宅基地資格權(quán)”（純身份性），又擁有“宅基地使用權(quán)”（純財(cái)產(chǎn)性）這兩權(quán)符合法理嗎？2）在宅基地使用權(quán)（雙重性質(zhì)）上設(shè)立“宅基地使用權(quán)”（純財(cái)產(chǎn)性）的情形，這時(shí)該“宅基地使用權(quán)”（純財(cái)產(chǎn)性）是返回或還是消滅，一方面是如何返回而恢復(fù)為宅基地使用權(quán)（雙重性質(zhì)），另一方面“宅基地使用權(quán)”（純財(cái)產(chǎn)性）不返回又如何實(shí)施依法消滅，上面兩方面無法實(shí)現(xiàn)時(shí)勢(shì)必出現(xiàn)這一情形下農(nóng)戶既擁有宅基地使用權(quán)（雙重性質(zhì)），又擁有“宅基地使用權(quán)”（純財(cái)產(chǎn)性）這兩權(quán)符合法理嗎？

（5）“宅基地資格權(quán)”人與農(nóng)民合作社之間法律關(guān)系出現(xiàn)真空?！罢厥褂脵?quán)”（無身份性，可自由流轉(zhuǎn)）入股農(nóng)民專業(yè)合作社后，農(nóng)民專業(yè)合作社的當(dāng)事人其身份應(yīng)該為成員，可見，入股組織（農(nóng)民專業(yè)合作社）當(dāng)事人不是“宅基地資格權(quán)”人，顯然，只有成員與入股組織（農(nóng)民合作社）之間存在法律關(guān)系，而“宅基地資格權(quán)”人與入股組織（農(nóng)民專業(yè)合作社）之間不存在任何法律關(guān)系或任何聯(lián)系。

（6）“宅基地資格權(quán)”法律關(guān)系構(gòu)成要素?zé)o法清晰?！罢厥褂脵?quán)”入股后，這時(shí)宅基地已經(jīng)由農(nóng)民專業(yè)合作社占有、使用等，用益物權(quán)性質(zhì)的“宅基地使用權(quán)”其法律關(guān)系清晰，權(quán)利主體為農(nóng)民專業(yè)合作社、義務(wù)主體為除農(nóng)民專業(yè)合作社外的一切民事主體，內(nèi)容為權(quán)利（“宅基地使用權(quán)”人擁有占有、使用、收益和處分等權(quán)能，享有支配性權(quán)利）和義務(wù)（義務(wù)主體不得妨害“宅基地使用權(quán)”人行使各種權(quán)利），客體為宅基地。而“宅基地資格權(quán)”法律關(guān)系主體、內(nèi)容、客體無法界定（這是客觀事實(shí)）。

（7）“宅基地資格權(quán)”繼承問題凸顯?！罢厥褂脵?quán)”入股后，“宅基地資格權(quán)”（純身份性）繼承是變態(tài)，而農(nóng)民專業(yè)合作社等之股權(quán)（或出資額和公積金份額）繼承是常態(tài)。

（8）“宅基地資格權(quán)”成為無經(jīng)濟(jì)價(jià)值之權(quán)利怪象呈現(xiàn)。農(nóng)民專業(yè)合作社依法設(shè)立后，成員擁有出資額依據(jù)股權(quán)（或擁有出資額）取得收益（紅利等）是常態(tài)；而“宅基地資格權(quán)”人取得收益（紅利等）是變態(tài)，這里農(nóng)戶“保留”或擁有的宅基地“三權(quán)分置”中第二種某一名稱的“權(quán)利”（即“宅基地資格權(quán)”）也成為無經(jīng)濟(jì)價(jià)值的“空權(quán)利”“假權(quán)利”“偽權(quán)利”“怪權(quán)利”（不存在獨(dú)立經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)權(quán)的尷尬）等異化怪象。同樣，農(nóng)民專業(yè)合作社用“宅基地使用權(quán)”抵押，而實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，該“宅基地使用權(quán)”已經(jīng)除原農(nóng)戶和原農(nóng)民專業(yè)合作社外被第三人取得并擁有，這時(shí)農(nóng)戶“保留”或擁有的“宅基地資格權(quán)”也必將成為無經(jīng)濟(jì)價(jià)值之權(quán)利怪象。

3.2.2 農(nóng)戶房屋使用權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社存在的問題剖析

在房地一體格局和宅基地“三權(quán)分置”背景下，“宅基地使用權(quán)”入股的同時(shí)也發(fā)生農(nóng)戶房屋使用權(quán)一并入股，這里農(nóng)戶房屋使用權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社存在的問題，主要表現(xiàn)在：

（1）農(nóng)戶房屋使用權(quán)如何生成也是一個(gè)問題。如上面分析房屋所有權(quán)被分解為房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)和房屋使用權(quán)若能成立，但在入股前還不存在任何法律事實(shí)（法律事實(shí)，是依法能夠引起法律關(guān)系產(chǎn)生、變更、消滅的客觀情況。法律事實(shí)，通常包括事件和民事法律行為。法律事實(shí)的一個(gè)主要特征，它必須符合法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)中假定的情況。如結(jié)婚產(chǎn)生夫妻間權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，結(jié)婚即為法律事實(shí)之一的民事法律行為；死亡引起婚姻法律關(guān)系的消亡、繼承法律關(guān)系的產(chǎn)生，死亡即為法律事實(shí)之一的事件）。而入股前不適用事件這一法律事實(shí)，且民事法律行為也沒有發(fā)生，即入股合同還不存在情形下，如何使上述“一權(quán)”分為“兩權(quán)”，在理論上無法解釋和實(shí)踐中也無法操作。

（2）“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”人（農(nóng)戶）與農(nóng)民專業(yè)合作社之間關(guān)系也出現(xiàn)真空。農(nóng)戶用房屋使用權(quán)入股到農(nóng)民專業(yè)合作社依法成立后，農(nóng)戶喪失房屋使用權(quán)（在房地一體情形下，同時(shí)也喪失上面的“宅基地使用權(quán)”），取得農(nóng)民專業(yè)合作社的出資額而成為入股組織（農(nóng)民專業(yè)合作社）的成員，顯然，這里農(nóng)民專業(yè)合作社的當(dāng)事人不是“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”人，而是成員?？梢?，“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”人與農(nóng)民專業(yè)合作社之間也不存在任何法律關(guān)系。

（3）農(nóng)戶房屋使用權(quán)入股完成后其農(nóng)戶房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)名存實(shí)亡?！胺课葚?cái)產(chǎn)權(quán)”人與農(nóng)民專業(yè)合作社之間也不存在任何經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而農(nóng)戶擁有的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)從該權(quán)利名稱看應(yīng)該是一個(gè)有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)利，這時(shí)房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值如何體現(xiàn)成為難以解釋的問題，必將成為名存實(shí)亡的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)之該名稱。

（4）房屋所有權(quán)能否恢復(fù)或回歸問題凸顯。若農(nóng)民專業(yè)合作社無法設(shè)立，農(nóng)戶房屋使用權(quán)能否與農(nóng)戶房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)合回歸為房屋所有權(quán)，也成為理論上和實(shí)踐中的難題。同時(shí)，如無法按上面情形回歸，即兩權(quán)合為一權(quán)，同樣，農(nóng)戶既擁有房屋使用權(quán)又擁有房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)這兩權(quán)顯然不符合法理，也不符合實(shí)踐常態(tài)。

（5）房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)也呈現(xiàn)權(quán)利異化怪象。若農(nóng)民專業(yè)合作社用農(nóng)戶房屋使用權(quán)抵押，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，該房屋使用權(quán)已經(jīng)被除原農(nóng)戶和農(nóng)民專業(yè)合作社外第三人擁有了，即第三人取得房屋使用權(quán)（在房地一體情形下，同時(shí)也取得上面的“宅基地使用權(quán)”），農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)不擁有農(nóng)戶房屋使用權(quán)了，這時(shí)如何實(shí)現(xiàn)“保障……農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”政策目標(biāo)，同時(shí)，這一情形下農(nóng)戶擁有的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)似乎也是一個(gè)無經(jīng)濟(jì)價(jià)值的“空權(quán)利”“假權(quán)利”“偽權(quán)利”“怪權(quán)利”等更異化怪象。

（6）農(nóng)戶房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)其內(nèi)涵無法解釋。大陸法系國(guó)家，財(cái)產(chǎn)權(quán)通常主要是物權(quán)和債權(quán)這兩權(quán)的上位概念，即財(cái)產(chǎn)權(quán)主要包括物權(quán)和債權(quán)。顯然，物權(quán)與債權(quán)之分則是財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心內(nèi)容所在。這里使用了房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，它如何與房屋所有權(quán)（物權(quán)）、房屋租賃權(quán)（債權(quán)）進(jìn)行區(qū)別，還是含有物權(quán)性質(zhì)和債權(quán)性質(zhì)之雙重權(quán)利，這一分析顯然違背大陸法系物權(quán)與債權(quán)二分法之規(guī)則。顯然，在宅基地“三權(quán)分置”政策中使用“保障……農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”是不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)、不合理的。

4“兩權(quán)分離”之宅基地使用權(quán)入股各種制度建設(shè)對(duì)策

4.1 宅基地使用權(quán)的理論認(rèn)知反思與流轉(zhuǎn)科學(xué)法理運(yùn)用

4.1.1 破解“兩權(quán)分離”的宅基地使用權(quán)之雙重性認(rèn)知理論誤區(qū)

依據(jù)1998年8月29日修訂的《土地管理法》（1999年1月1日生效）第62條第1款“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定，我國(guó)真正確立了只有農(nóng)戶才能原始取得宅基地使用權(quán)這一法律制度，《國(guó)土資源部印發(fā)＜關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見＞的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào)指出：“嚴(yán)格宅基地申請(qǐng)條件。堅(jiān)決貫徹‘一戶一宅’的法律規(guī)定”。因此，“一般認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)具有社會(huì)保障功能的用益物權(quán)”[20]，即學(xué)界普遍認(rèn)為宅基地使用權(quán)本身具有身份性和財(cái)產(chǎn)性之雙重屬性，如“宅基地使用權(quán)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無償分配給其成員專享的權(quán)利，具有福利保障性和成員專屬性”[6]，又如“為了彰顯宅基地的福利屬性與社會(huì)保障功能，宅基地使用權(quán)具有濃厚的身份色彩，只能由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員享有”[13]，再如“宅基地使用權(quán)的身份性是與宅基地所負(fù)載的農(nóng)民居住保障價(jià)值相適應(yīng)的，成員權(quán)與土地的結(jié)合使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度發(fā)揮著一定的社會(huì)保障功能”[21]等等。若農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)具有身份性，則存在如下值得深入思考的重要問題：（1）法律應(yīng)該禁止宅基地被征收，否則該合法征收行為勢(shì)必造成對(duì)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)中“身份性”侵害，必然出現(xiàn)侵害成員的所謂這一“身份性”之權(quán)益；（2）法律允許“農(nóng)村村民出賣……住宅”（即房屋所有權(quán)買賣）同時(shí)發(fā)生宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，2019年9月11日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》指出：“在征得宅基地所有權(quán)人同意的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)村村民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部向符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地”，如甲農(nóng)戶依法依政策將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給符合條件的本村乙農(nóng)戶，一方面構(gòu)成甲農(nóng)戶的本村農(nóng)民集體成員因宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓而喪失其身份嗎？顯然，構(gòu)成甲農(nóng)戶的本村農(nóng)民集體成員的成員資格應(yīng)該仍然存在，同時(shí)，另一方面宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給本村乙農(nóng)戶后，構(gòu)成乙農(nóng)戶的本村農(nóng)民集體成員因宅基地使用權(quán)受讓而取得其另一身份嗎？這里也顯然，構(gòu)成乙農(nóng)戶的本村農(nóng)民集體成員的成員資格中不會(huì)再增加沒有任何意義的這一所謂的身份，可見，若這種情形下宅基地使用權(quán)本身存在身份性將成為一種怪象；（3）法律允許“農(nóng)村村民……贈(zèng)與住宅”同時(shí)發(fā)生宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，一方面贈(zèng)與人仍然是本村農(nóng)民集體成員因?yàn)檎厥褂脵?quán)贈(zèng)與能出現(xiàn)喪失其身份嗎？顯然，該喪失其身份的情形無法產(chǎn)生或不可能產(chǎn)生（特殊情形也不是因?yàn)檎厥褂脵?quán)贈(zèng)與而發(fā)生），另一方面受贈(zèng)與人若能取得“身份性”其意義何在？對(duì)本村農(nóng)民集體成員取得該“身份性”也許不存在任何實(shí)質(zhì)性意義，而本村農(nóng)民集體成員以外人取得該“身份性”將成為現(xiàn)認(rèn)知理論上無法解釋之現(xiàn)象；（4）政策鼓勵(lì)“宅基地退出”，勢(shì)必導(dǎo)致農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)消滅，顯然，這里也出現(xiàn)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)中“身份性”受到所謂的侵害問題，實(shí)踐中似乎退出宅基地的農(nóng)戶其人員的成員資格并沒有喪失（除原農(nóng)戶進(jìn)城市而轉(zhuǎn)性的戶，已經(jīng)不是真正意義上的農(nóng)戶外）；（5）法律和政策都允許住宅（農(nóng)房）繼承也同時(shí)發(fā)生宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，而繼承人除本村農(nóng)民集體成員外，還包括外村農(nóng)民集體成員和城里人（包括原本農(nóng)民集體成員現(xiàn)已經(jīng)為公務(wù)員序列等人群），這些繼承人取得的宅基地使用權(quán)中存在“身份性”其理論依據(jù)何在將成為理論與現(xiàn)實(shí)問題；（6）農(nóng)村社區(qū)集體為了“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)”而依法占用宅基地，而使農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)消滅，也勢(shì)必依法出現(xiàn)侵害農(nóng)戶宅基地使用權(quán)中“身份性”，也必然出現(xiàn)侵害成員的所謂這一“身份性”之權(quán)益；（7）若宅基地使用權(quán)有身份性，“法律制度”應(yīng)該設(shè)計(jì)為本村農(nóng)民集體每個(gè)成員都應(yīng)該是宅基地使用權(quán)主體（不是按戶分配宅基地，而應(yīng)該按成員個(gè)人取得宅基地使用權(quán)）、成員個(gè)人終身享有宅基地使用權(quán)、成員死亡本村農(nóng)民集體無償收回宅基地、宅基地使用權(quán)不得繼承、宅基地不得被征收或被占用、宅基地使用權(quán)不得實(shí)施轉(zhuǎn)讓等物權(quán)性流轉(zhuǎn)、成員個(gè)人在世時(shí)本村農(nóng)民集體不得以退回方式而由集體收回宅基地等，上述“法律制度”能符合“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”這一農(nóng)村土地制度改革方向嗎？同時(shí)，勢(shì)必造成閑置宅基地和閑置農(nóng)房更為大量增加而無法減少；（8）原始創(chuàng)設(shè)取得宅基地使用權(quán)的主體（農(nóng)戶）依現(xiàn)行法律規(guī)定有本村農(nóng)民集體成員這一身份性，并不代表宅基地使用權(quán)本身具有身份性，若“宅基地使用權(quán)本身具有身份性”肯定會(huì)出現(xiàn)或產(chǎn)生難以解釋之怪象：一方面原始創(chuàng)設(shè)取得宅基地使用權(quán)的主體（農(nóng)戶）消亡，該宅基地使用權(quán)中的身份性按正常理解應(yīng)該同時(shí)消滅，這時(shí)是否伴隨著宅基地使用權(quán)消滅，若宅基地使用權(quán)消滅，由原本村農(nóng)民集體無償（因?yàn)榉峙鋾r(shí)是無償）或有償（有償其理論依據(jù)何在）收回宅基地，但房屋是否能收回（房屋所有權(quán)客觀存在），同時(shí)應(yīng)該如何進(jìn)行有償補(bǔ)償房屋所有權(quán)將成為實(shí)踐難題；另一方面若上述宅基地使用權(quán)不消滅，這時(shí)不存在身份性的宅基地使用權(quán)屬于什么性質(zhì)的權(quán)利，應(yīng)該由誰擁有和享有該不存在身份性的宅基地使用權(quán)也將成為理論和實(shí)踐問題；（9）我國(guó)長(zhǎng)期以來政策為主規(guī)定公務(wù)員序列人員能分到單位房屋和特殊情形城市人可取得經(jīng)濟(jì)適用房，這里其取得時(shí)應(yīng)該也具有身份性（通常農(nóng)民無該身份性當(dāng)然無法取得），而國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)中存在身份性嗎？顯然該國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)中不可能或不會(huì)存在身份性，否則上述取得的房屋按政策規(guī)定若干年以后為什么能進(jìn)入市場(chǎng)而實(shí)施自由交易；（10）商品房開發(fā)初期，許多城市政策規(guī)定本城市人（有本城市戶籍）才能購(gòu)買該城市商品房，當(dāng)時(shí)商品房中國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)本身也許就不存在身份性，后來商品房政策放開了（部分地方仍然有階段性特別限制，如海南?。渌胤匠鞘腥松踔赁r(nóng)民都可以買商品房了，這里充分說明商品房中國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)本身也許一直不存在身份性，而當(dāng)時(shí)限制其他人購(gòu)買該城市商品房是政策限制吧？按常態(tài)分析可知，而不是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)本身存在身份性使然；（11）我國(guó)實(shí)現(xiàn)土地公有制，不是國(guó)家所有，就是農(nóng)民集體所有，土地所有權(quán)雖然可分為國(guó)有土地所有權(quán)和農(nóng)民集體土地所有權(quán)，但土地所有權(quán)本身也不存在所謂的人為意義上“身份性”，若土地所有權(quán)本身存在身份性，其實(shí)施依法征收后變集體土地為國(guó)有土地，是否意味著國(guó)家對(duì)某個(gè)農(nóng)民集體之“身份性”剝奪或侵害，這一觀點(diǎn)顯然不能成立；（12）農(nóng)民集體土地所有權(quán)不能買賣、不能入股、不能抵押、不能償債或抵債等[22]，也不是農(nóng)民集體土地所有權(quán)中存在“身份性”使然，而是國(guó)家法律對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)這一公有制性質(zhì)做出的法律限制而為。上述分析判斷，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)具有身份性，一方面理論上無法成立或證成；另一方面實(shí)踐中若能操作也不符合法理、且勢(shì)必出現(xiàn)利大于弊之結(jié)果；再一方面更為造成閑置的宅基地和閑置的農(nóng)房只增不減、甚至大量增加，更不利于宅基地和農(nóng)房?jī)芍刭Y源更優(yōu)化配置；最后一方面無法形成宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)良好市場(chǎng)機(jī)制和良法法律環(huán)境。

我們認(rèn)為，綜上分析的認(rèn)知所然，必須盡快消除理論界和立法部門對(duì)宅基地使用權(quán)的雙重性不正確、不合理、不科學(xué)論知，應(yīng)該正確、真正、科學(xué)樹立宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)之唯一性認(rèn)知。這里原始創(chuàng)設(shè)取得宅基地使用權(quán)其制度雖然不具有可持續(xù)性，但也是現(xiàn)實(shí)解決農(nóng)民“戶有所居”⑤的最重要、最主要方式，可見，原始創(chuàng)設(shè)取得宅基地使用權(quán)堅(jiān)持身份性為基礎(chǔ)和條件是實(shí)現(xiàn)“戶有所居”較理想和現(xiàn)實(shí)的模式，但宅基地使用權(quán)中不應(yīng)該或不可能存在“身份性”這是客觀現(xiàn)象或真正事實(shí)。同時(shí)，原始創(chuàng)設(shè)取得宅基地使用權(quán)的主體有“身份性”，也不意味著擁有宅基地使用權(quán)的主體一定都應(yīng)該有“身份性”，否則，眾多宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式（如轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、贈(zèng)與等）受限或受阻，市場(chǎng)優(yōu)化配置宅基地資源這一改革方向就無法實(shí)現(xiàn)，勢(shì)必造成已經(jīng)存在的閑置宅基地和閑置農(nóng)房難以激活，更可能會(huì)產(chǎn)生更多新的閑置宅基地和閑置農(nóng)房，同時(shí)，必將加劇閑置宅基地和閑置農(nóng)房的雙重資源更大浪費(fèi)，這是新一輪農(nóng)村土地（包括宅基地）改革不愿看到的現(xiàn)象或不是改革目標(biāo)所要求的方向。

4.1.2 依據(jù)法理和良法界定宅基地使用權(quán)物權(quán)變動(dòng)和債權(quán)產(chǎn)生法則

在房地一體規(guī)則下，1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第45條規(guī)定：“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”，政策一直允許農(nóng)村房屋買賣，即1963年3月20日發(fā)布的《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》明確“房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主”，1986年6月25日和1988年12月29日《土地管理法》第38條第3款規(guī)定：“出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，1998年8月29日《土地管理法》與2004年8月28日《土地管理法》第62條第4款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”；1989年7月5日《國(guó)家土地管理局關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》規(guī)定，通過房屋繼承取得的宅基地，繼承者擁有宅基地使用權(quán)；2004年國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》該政策首先確立了贈(zèng)與；2007年11月28日國(guó)土資源部《土地登記辦法》確立了交換。從上分析可知，“地隨房走”的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，包括：出租（租賃）、出賣（轉(zhuǎn)讓）、贈(zèng)與、交換（互換）、抵押等，過去通常是不能入股?？梢?，出賣（轉(zhuǎn)讓）、贈(zèng)與、交換（互換）、抵押都發(fā)生或可能發(fā)生（指抵押）房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，繼承也發(fā)生宅基地使用權(quán)變動(dòng)；只有出租（租賃）情形下農(nóng)戶仍保留房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，承租方取得房屋租賃權(quán)和宅基地租賃權(quán)（通?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中一般只提房屋租賃權(quán)，似乎宅基地租賃權(quán)掩蓋在房屋租賃權(quán)中）。

目前，新《土地管理法》確立了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市一級(jí)市場(chǎng)中土地所有權(quán)人（農(nóng)民集體）通過出讓方式，使單位或者個(gè)人取得用益物權(quán)性質(zhì)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，而通過出讓方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，這里集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押都發(fā)生（如轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與）或可能發(fā)生（如抵押）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，屬于物權(quán)變動(dòng)范疇，顯然，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押這些流轉(zhuǎn)方式在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上只存在“兩權(quán)”（集體土地所有權(quán)和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)），而不發(fā)生“三權(quán)分置”情形?，F(xiàn)實(shí)中宅基地使用權(quán)（用益物權(quán)）轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)與、入股、抵押應(yīng)該與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押性質(zhì)相類似或更接近，顯然，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)與、入股、抵押等依據(jù)現(xiàn)行法理，應(yīng)該歸入物權(quán)性流轉(zhuǎn)性質(zhì)，同樣也應(yīng)該屬于物權(quán)變動(dòng)范疇，勢(shì)必都發(fā)生宅基地使用權(quán)（整個(gè)完整權(quán)利）轉(zhuǎn)移，引起主體變更，農(nóng)戶喪失（如轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)與、入股）或可能喪失（如抵押）宅基地使用權(quán)，流進(jìn)方移轉(zhuǎn)繼受取得宅基地使用權(quán)，在上述物權(quán)性流轉(zhuǎn)中，宅基地上原兩權(quán)的集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)仍然存在，即原兩權(quán)任何一權(quán)都不會(huì)消滅或也不會(huì)發(fā)生性質(zhì)之變化，同時(shí)，也無法在宅基地上產(chǎn)生新權(quán)利?？梢?，這種宅基地使用權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)不會(huì)在宅基地上產(chǎn)生“三權(quán)分置”之“三權(quán)”，在宅基地上仍然只存在“兩權(quán)”（自物權(quán)的宅基地所有權(quán)和用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)）。

宅基地使用權(quán)租賃屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)，它不屬于物權(quán)變動(dòng)范疇，應(yīng)該運(yùn)用權(quán)能分離理論來界定，農(nóng)戶（出租方）仍然擁有宅基地使用權(quán)（用益物權(quán)），但在宅基地使用權(quán)中分離出占用、使用和部分收益權(quán)能，而承租方通過上述權(quán)能的有機(jī)結(jié)合依法創(chuàng)設(shè)繼受取得宅基地租賃權(quán)（債權(quán)）。宅基地使用權(quán)租賃后，分離出上述這些權(quán)能后該宅基地使用權(quán)受到宅基地租賃權(quán)約束，一方面如實(shí)施宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，則出租方應(yīng)該在3個(gè)月前通知承租方并告知承租方在同等條件下有優(yōu)先受讓資格，在承租方不優(yōu)先受讓該宅基地使用權(quán)時(shí)，其他人才能受讓該宅基地使用權(quán)；另一方面該宅基地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓給其他人后，遵循“買賣不破租賃”規(guī)則，宅基地使用權(quán)租賃關(guān)系不消滅，宅基地使用權(quán)租賃關(guān)系主體中出租方由原農(nóng)戶變更為受讓方（現(xiàn)宅基地使用權(quán)人）?？梢?，在宅基地使用權(quán)租賃情形下，在宅基地上形成“三權(quán)”的自物權(quán)的宅基地所有權(quán)、用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)和債權(quán)的宅基地租賃權(quán)之權(quán)利結(jié)構(gòu)，可見宅基地“三權(quán)分置”之情形，只能在宅基地使用權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)中形成“所有權(quán)、用益物權(quán)、債權(quán)”的宅基地“三權(quán)分置”。

4.2 依據(jù)法理創(chuàng)建“兩權(quán)分離”中宅基地使用權(quán)直接入股之法律制度

通過上述以農(nóng)戶擁有“宅基地使用權(quán)”而實(shí)施的入股之反思；借鑒土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換都不產(chǎn)生農(nóng)業(yè)用地的“三權(quán)分置”[23]對(duì)農(nóng)房買賣（包括宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股等物權(quán)性流轉(zhuǎn)）的啟示。我們認(rèn)為，在宅基地“兩權(quán)分離”的宅基地使用權(quán)其性質(zhì)唯一性之用益物權(quán)認(rèn)知基礎(chǔ)上，實(shí)際上《物權(quán)法》也是規(guī)定宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)種類中一種，如“宅基地使用權(quán)是具有物權(quán)一般屬性的用益物權(quán)”[24]，可見，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)（唯一性的用益物權(quán)）入股農(nóng)民專業(yè)合作社不存在法理障礙問題，同時(shí)，在房地一體情形下應(yīng)該宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)同時(shí)入股農(nóng)民專業(yè)合作社，其結(jié)果是農(nóng)戶喪失宅基地使用權(quán)或同時(shí)喪失宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，取得農(nóng)民專業(yè)合作社法人財(cái)產(chǎn)權(quán)中的出資額而成為農(nóng)民專業(yè)合作社的成員；而農(nóng)民專業(yè)合作社依法成立時(shí)就取得宅基地使用權(quán)或同時(shí)取得宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，而這里該權(quán)利性財(cái)產(chǎn)與其他入股財(cái)產(chǎn)結(jié)合使該組織享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

宅基地“兩權(quán)分離”中農(nóng)戶權(quán)利入股農(nóng)民專業(yè)合作社的法律制度，主要內(nèi)容體現(xiàn)在：（1）以農(nóng)戶擁有用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)或同時(shí)擁有用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)為基礎(chǔ)；（2）入股的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)屬于可以依法轉(zhuǎn)讓的權(quán)利性財(cái)產(chǎn)；（3）入股前依法可以對(duì)宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)進(jìn)行貨幣估價(jià)；（4）農(nóng)戶與農(nóng)民專業(yè)合作社依法簽訂宅基地使用權(quán)入股合同；（5）農(nóng)民專業(yè)合作社依法成立時(shí)農(nóng)戶喪失宅基地使用權(quán)或同時(shí)喪失宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)；（6）農(nóng)民專業(yè)合作社依法成立時(shí)依法取得宅基地使用權(quán)或同時(shí)依法取得宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)；（7）該宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移或宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)移應(yīng)該采用登記生效要件主義辦理變更登記手續(xù)；（8）農(nóng)民專業(yè)合作社擁有的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)中宅基地使用權(quán)或同時(shí)擁有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)可以依法抵押；（9）農(nóng)民專業(yè)合作社對(duì)擁有宅基地使用權(quán)或同時(shí)擁有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)可賦予實(shí)施依法開發(fā)經(jīng)營(yíng)，從而提高宅基地利用效率；（10）本成員與其他類型成員共同平等享有出資額權(quán)利和平等享有公積金份額權(quán)利；（11）成員平等按照章程規(guī)定或者成員大會(huì)決議分享盈余；（12）農(nóng)民專業(yè)合作社成員以其賬戶內(nèi)記載的出資額和公積金份額為限對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)責(zé)任；（13）農(nóng)民專業(yè)合作社對(duì)由成員出資、公積金、國(guó)家財(cái)政直接補(bǔ)助、他人捐贈(zèng)以及合法取得的其他資產(chǎn)所形成的財(cái)產(chǎn)，享有占有、使用和處分的權(quán)利，并以上述財(cái)產(chǎn)對(duì)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任；（14）成員可依法退社；（15）成員依法平等享有其他權(quán)利和承擔(dān)其他義務(wù)；（16）在農(nóng)民專業(yè)合作社解散、破產(chǎn)清算時(shí)，有剩余資產(chǎn)的，成員依法可取得分配的剩余資產(chǎn)；（17）農(nóng)民專業(yè)合作社解散、破產(chǎn)清算后，依法辦理注銷登記，取消法人資格。

4.3 完善“兩權(quán)分離”中宅基地使用權(quán)入股配套制度建設(shè)

為使“兩權(quán)分離”中宅基地使用權(quán)入股創(chuàng)造更好的運(yùn)行環(huán)境，其主要配套制度建設(shè)內(nèi)容包括：

4.3.1 完善宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)原始登記制度

基于物權(quán)變動(dòng)登記公示和公信的原則，建立和健全宅基地使用權(quán)及農(nóng)村房屋所有權(quán)登記制度，已經(jīng)成為極為重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵內(nèi)容，依法賦予農(nóng)戶真正具有法律效力的上述產(chǎn)權(quán)登記證書，必將為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)奠定扎實(shí)基礎(chǔ)?？梢姡晟普厥褂脵?quán)和農(nóng)房所有權(quán)原始登記制度，可為宅基地使用權(quán)入股創(chuàng)造更好的前提條件。

4.3.2 拓展宅基地使用權(quán)之權(quán)能為該流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)

從《物權(quán)法》第152條“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”規(guī)定看，宅基地使用權(quán)只有占有權(quán)能和使用權(quán)能，而無收益權(quán)能，同時(shí)，法律雖然允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、贈(zèng)與等，但法律仍禁止抵押等，勢(shì)必呈現(xiàn)處分權(quán)能也受到種種限制，可見，宅基地使用權(quán)的權(quán)能很不完整。過去，理論界只承認(rèn)宅基地只有社會(huì)保障功能，而目前宅基地的價(jià)值功能越來越彰顯，實(shí)踐中廣大農(nóng)民最看重的是宅基地與房屋的財(cái)產(chǎn)屬性，2013年11月12日十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，如“宅基地使用權(quán)設(shè)定典權(quán)，既可以為進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民提供必要的經(jīng)營(yíng)資金，又可以將閑置的宅基地利用起來，達(dá)到宅基地使用權(quán)‘物盡其用’的效果”[25]，可見，“完整物權(quán)性質(zhì)宅基地使用權(quán)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)包括：（1）占有權(quán)能。（2）使用權(quán)能。（3）收益權(quán)能。（4）宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能?！盵26]顯然，法律賦予宅基地使用權(quán)四大完整權(quán)能，必將為重構(gòu)和完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)（包括入股）制度奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

4.3.3 消除宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓政策障礙為入股創(chuàng)造良好條件

《土地管理法》允許“農(nóng)村村民出賣……住宅”（即房屋所有權(quán)買賣）同時(shí)勢(shì)必發(fā)生宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，雖然法律對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓沒有限制，但依據(jù)現(xiàn)行上述政策規(guī)定宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓只能發(fā)生在宅基地所在的村內(nèi)進(jìn)行，且受讓人必須“符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶”。這一政策限制造成眾多現(xiàn)實(shí)問題：（1）“符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶”面對(duì)著“免費(fèi)的午餐”（無償取得），一般不會(huì)或沒有必要受讓宅基地使用權(quán)；（2）“符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶”受讓“宅基地使用權(quán)后，不得原始取得宅基地使用權(quán)，其代價(jià)太大”[26]；（3）宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格扭曲無法體現(xiàn)宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)真實(shí)價(jià)值，這里“符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶”即使愿意購(gòu)買，其出價(jià)也會(huì)極低，農(nóng)民合法建造的房屋由于不能保值升值，所以，他們要么將自己辛辛苦苦建起來的住宅低價(jià)轉(zhuǎn)讓給“符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶”，要么寧愿出租住宅而不出賣，要么閑置（勢(shì)必造成資源浪費(fèi)），根據(jù)中科院地理所的研究，當(dāng)村莊人口外出率、宅基地空廢率分別超過40%和30%時(shí)，鄉(xiāng)村“空心化”會(huì)加劇，“空心村”會(huì)隨之產(chǎn)生；（4）普遍來說一個(gè)村“符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶”本身就極少，會(huì)造成宅基地和房屋財(cái)產(chǎn)成為“死產(chǎn)”（政策鼓勵(lì)宅基地有償退回給村集體，而村集體無經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍出現(xiàn)無法兌現(xiàn)）。同時(shí)，自從1999年5月6日以來中央政策明確“城市居民不得購(gòu)買農(nóng)民的住宅”⑥。針對(duì)上述政策與法律不一致，許多地方實(shí)施宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓探索，不僅已經(jīng)突破“符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶”限制，即寬限為農(nóng)戶；而且也已經(jīng)突破村內(nèi)范圍限制，即寬限為同一鄉(xiāng)或鎮(zhèn)、甚至同一縣（市、區(qū)）范圍。我們認(rèn)為，政策對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限制過死已經(jīng)不符合閑置的宅基地和閑置的農(nóng)房盤活利用的目標(biāo)和方向，地方的實(shí)踐探索值得我們借鑒，建議若能把交易農(nóng)村房屋擴(kuò)大到同一縣（市、區(qū)）和受讓對(duì)象寬為農(nóng)戶，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格會(huì)走上正常形成機(jī)制而能真正體現(xiàn)宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)真實(shí)價(jià)值，從而真正為宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)入股評(píng)估創(chuàng)造良好前提條件。

4.3.4 創(chuàng)建宅基地使用權(quán)入股評(píng)估作價(jià)良好制度

對(duì)宅基地使用權(quán)的價(jià)值進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)估是推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)（包括入股）和實(shí)施宅基地有償退出的前提和基礎(chǔ)，也是促進(jìn)閑置宅基地更好盤活利用和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)性收益的重要依據(jù)。因此，現(xiàn)階段可先參考城鎮(zhèn)國(guó)有土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估制度，運(yùn)用已有土地估價(jià)方法對(duì)宅基地資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估；未來更應(yīng)該考慮宅基地的多功能性會(huì)進(jìn)一步凸顯這一趨勢(shì)，應(yīng)該盡早建立宅基地使用權(quán)自身評(píng)估制度，真正反映宅基地使用權(quán)真實(shí)和合理價(jià)值。它必定為宅基地使用權(quán)入股評(píng)估作價(jià)創(chuàng)造良好前提基礎(chǔ)。

4.3.5 入股宅基地使用權(quán)等的財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移采取登記生效要件主義

《物權(quán)法》第9條第1款規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外”。從《物權(quán)法》第139條“建設(shè)用地使用權(quán)自登記時(shí)設(shè)立”和第145條“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)變更登記”規(guī)定看，建設(shè)用地使用權(quán)變動(dòng)采取登記生效要件主義。借鑒建設(shè)用地使用權(quán)出資登記制度，我們認(rèn)為，入股宅基地使用權(quán)等的財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移也應(yīng)該采取登記生效要件主義，使農(nóng)民專業(yè)合作社取得的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)具有更強(qiáng)或更穩(wěn)定的公信力。

4.3.6 開拓農(nóng)民合作社之宅基地使用權(quán)抵押制度

2013年7月1日，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款，探索開展大中型農(nóng)機(jī)具、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（中發(fā)〔2014〕1號(hào)）指出：“在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，這標(biāo)志著，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段。2015年2月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》（簡(jiǎn)稱《土地管理法》）《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》（簡(jiǎn)稱《城市房地產(chǎn)管理法》）有關(guān)法律規(guī)定。國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2015〕35號(hào)）。2015年5月10日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào)）指出：“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益。對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。”“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押”?！稗r(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)原則上選擇國(guó)土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)開展”。2016年3月15日，《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，是指在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押、由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（以下稱貸款人）向符合條件的農(nóng)民住房所有人（以下稱借款人）發(fā)放的、在約定期限內(nèi)還本付息的貸款?！钡?條規(guī)定：“本辦法所稱試點(diǎn)地區(qū)是指《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》明確授權(quán)開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的縣（市、區(qū)）?！鄙鲜鲑J款試點(diǎn)的縣（市、區(qū)）對(duì)宅基地使用權(quán)和住房所有權(quán)抵押創(chuàng)造了經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該盡快上升為法律制度，為農(nóng)民專業(yè)合作社拓展宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)抵押創(chuàng)造條件。

4.3.7 拓寬農(nóng)民合作社之宅基地開發(fā)利用經(jīng)營(yíng)運(yùn)行機(jī)制

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房盤活利用工作的通知》指出：“鼓勵(lì)利用閑置住宅發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、創(chuàng)意辦公、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以及農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉(cāng)儲(chǔ)等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目?！边@一政策內(nèi)涵必將使宅基地由過去單一的居住功能向居住、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等多功能大轉(zhuǎn)變，大膽創(chuàng)新利用宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)將成為未來開發(fā)利用經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)。農(nóng)民合作社在宅基地開發(fā)利用經(jīng)營(yíng)上有大舉措，才能做實(shí)做強(qiáng)做大而真正帶動(dòng)成員獲得更多財(cái)產(chǎn)性收益。

5結(jié)語

在新一輪深化農(nóng)村宅基地制度改革中，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，最為關(guān)鍵應(yīng)該是在充分認(rèn)知宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性前提下，依據(jù)市場(chǎng)化法則來實(shí)施宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，創(chuàng)建良法之宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，一方面才能真正保護(hù)和實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人合法權(quán)益，另一方面也才能真正實(shí)現(xiàn)宅基地資源優(yōu)化配置。閑置宅基地和閑置農(nóng)房之宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社，不僅是深化宅基地制度改革的一項(xiàng)重大舉措和重要內(nèi)容，而且也是探索為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐的一條新路子，更直接為開拓農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)體經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)實(shí)體強(qiáng)社的新途徑。

注 釋：

① 《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法〉辦法》（2019年9月20日通過）第10條第1款規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以用貨幣出資，也可以用自有的經(jīng)營(yíng)性房屋、設(shè)備設(shè)施、農(nóng)業(yè)機(jī)械等實(shí)物資產(chǎn)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣資產(chǎn)以及章程規(guī)定的其他出資?！?/p>

② 《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第56條第1款規(guī)定：“三個(gè)以上的農(nóng)民專業(yè)合作社在自愿的基礎(chǔ)上，可以出資設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社?！?/p>

③ 《公司法》第3條規(guī)定：“公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。有限責(zé)任公司的股東以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任；股份有限公司的股東以其認(rèn)購(gòu)的股份為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任?！钡?7條規(guī)定：有限責(zé)任公司的“股東可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財(cái)產(chǎn)除外。對(duì)作為出資的非貨幣財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)評(píng)估作價(jià)，核實(shí)財(cái)產(chǎn)，不得高估或者低估作價(jià)。法律、行政法規(guī)對(duì)評(píng)估作價(jià)有規(guī)定的，從其規(guī)定”。第28條規(guī)定：“股東應(yīng)當(dāng)按期足額繳納公司章程中規(guī)定的各自所認(rèn)繳的出資額。股東以貨幣出資的，應(yīng)當(dāng)將貨幣出資足額存入有限責(zé)任公司在銀行開設(shè)的賬戶；以非貨幣財(cái)產(chǎn)出資的，應(yīng)當(dāng)依法辦理其財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù)。股東不按照前款規(guī)定繳納出資的，除應(yīng)當(dāng)向公司足額繳納外，還應(yīng)當(dāng)向已按期足額繳納出資的股東承擔(dān)違約責(zé)任?！钡?0條規(guī)定：“有限責(zé)任公司成立后，發(fā)現(xiàn)作為設(shè)立公司出資的非貨幣財(cái)產(chǎn)的實(shí)際價(jià)額顯著低于公司章程所定價(jià)額的，應(yīng)當(dāng)由交付該出資的股東補(bǔ)足其差額；公司設(shè)立時(shí)的其他股東承擔(dān)連帶責(zé)任?！钡?2條規(guī)定：股份有限公司“發(fā)起人的出資方式，適用本法第二十七條的規(guī)定”。

④ 《土地管理法》第五章“建設(shè)用地”第59條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設(shè)；建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，并依照本法第四十四條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。”

⑤ 《土地管理法》第62條第2款規(guī)定：“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級(jí)人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。”

⑥ 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào)）指出：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）指出：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。2004年《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》和2008年《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》更嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和建造的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。