[摘? ? 要] 我國基本公共教育服務(wù)的地域差距比較大。中國、英國和法國都是單一制國家。英國和法國促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化的治理經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。我國需要進(jìn)一步促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化，中央政府應(yīng)根據(jù)不同地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)，建立各地教師薪酬大體相當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。中央政府通過直達(dá)機(jī)制，統(tǒng)一支付教師薪酬，有利于逐步縮小東中西部、城鄉(xiāng)之間教師薪酬的差距。在人才培養(yǎng)方面，中西部地區(qū)由中央政府與省級(jí)政府共建1-2所省屬師范大學(xué)，提高中西部地區(qū)省屬師范大學(xué)的辦學(xué)層次和生源質(zhì)量，使全國各地師范大學(xué)的人才培養(yǎng)質(zhì)量均等化。同時(shí)，我國應(yīng)提高教師職業(yè)資格準(zhǔn)入的門檻。凡是有志于從事中小學(xué)教育工作的非師范大學(xué)畢業(yè)生要到國家指定的師范大學(xué)參加培訓(xùn)，合格后再參加教師資格考試。

[關(guān)鍵詞] 教育公平;教育服務(wù)均等化;教師薪酬;人才培養(yǎng)

[中圖分類號(hào)] G53;D73? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2021）06-0074-09

一、問題的提出

經(jīng)過黨和政府的長期努力，我國基本公共教育服務(wù)均等化取得了較大進(jìn)展，但是東部與中西部地區(qū)、大城市與農(nóng)村地區(qū)的基本公共教育服務(wù)質(zhì)量的差距還是比較明顯的。目前我國基本公共教育服務(wù)的地域差別主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是不同地域的教師收入差距較大。按照國家的法律和文件，各地義務(wù)教育階段的教師工資應(yīng)不低于當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)員工資。2019年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》中提出，對(duì)鞏固落實(shí)城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師工資政策，中央財(cái)政繼續(xù)通過一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方義務(wù)教育教師工資經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌給予支持，地方財(cái)政按規(guī)定統(tǒng)籌使用相關(guān)轉(zhuǎn)移支付和本級(jí)財(cái)力確保按時(shí)足額發(fā)放[1]。全國大部分地區(qū)基本上實(shí)現(xiàn)了各地教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資水平。研究表明，由于各種因素，我國不同地區(qū)公務(wù)員的薪酬差別是比較大的[2][3]。由此產(chǎn)生一個(gè)問題，即不同地域的教師收入水平差距較大。

二是農(nóng)村地區(qū)新進(jìn)教師來源比較差。師資隊(duì)伍決定基本公共教育服務(wù)的質(zhì)量。農(nóng)村地區(qū)對(duì)優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生缺乏吸引力。2019年8月，中部某縣的教育局長告訴筆者，當(dāng)時(shí)該縣的新進(jìn)教師基本是一本以下大學(xué)畢業(yè)的本科生。屬于“雙一流”建設(shè)的師范大學(xué)、屬于一本的師范大學(xué)和非師范大學(xué)畢業(yè)的本科生都不愿意來該縣從事教育工作。與此同時(shí)，由于東部與中西部地區(qū)、大城市與小城市和農(nóng)村地區(qū)的教師收入差距比較大，中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的教師流失嚴(yán)重[4][5][6]。2019年8月，還是中部某縣的那位教育局長告訴筆者，有些教師一評(píng)上高級(jí)職稱，要么就調(diào)到東部發(fā)達(dá)地區(qū)，要么就調(diào)往大城市，導(dǎo)致該縣教師流失嚴(yán)重。長此以往，農(nóng)村地區(qū)的基本公共教育服務(wù)均等化就會(huì)成為一紙空言。

農(nóng)村地區(qū)與大城市的基本公共教育服務(wù)質(zhì)量溝壑不平，就會(huì)嚴(yán)重影響縣對(duì)資金、人才和技術(shù)的吸引力，制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，甚至?xí)绊懮鐣?huì)穩(wěn)定?！艾F(xiàn)代化帶來的一個(gè)至關(guān)重要的后果就是城鄉(xiāng)差距。這一差距確實(shí)是正經(jīng)歷著迅速的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變革的國家所具有的一個(gè)極為突出的政治特點(diǎn)，是這些國家不安定的主要根源，是阻礙民族融合的一個(gè)主要因素”[7] 66。

學(xué)術(shù)界對(duì)實(shí)現(xiàn)我國基本公共教育服務(wù)均等化做了大量的研究，國家為實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化也出臺(tái)了很多政策。但迄今為止，這一問題尚未得到根本性解決，基本公共教育服務(wù)的地域差距依然比較嚴(yán)重。形成基本公共教育服務(wù)地域差距的深層次原因是什么？怎樣消除基本公共教育服務(wù)的地域差距？這個(gè)課題值得探究。

推行基本公共教育服務(wù)均等化起源于西方國家。西方發(fā)達(dá)國家建立了較為行之有效的治理體系，一定程度上實(shí)現(xiàn)了基本公共教育服務(wù)均等化。我國學(xué)術(shù)界對(duì)西方發(fā)達(dá)國家基本公共教育服務(wù)均等化的研究取得了一些進(jìn)展[8][9][10][11]，但是較少對(duì)與中國國家治理結(jié)構(gòu)形式相近國家的基本公共教育服務(wù)治理進(jìn)行比較深入細(xì)致的研究。本文通過制度文本分析英國和法國促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化的治理經(jīng)驗(yàn)，探討我國如何借鑒英法經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國基本公共教育服務(wù)地域均等化。

二、英國基本公共教育服務(wù)均等化的治理經(jīng)驗(yàn)

《1988年教育法案》改變了英國中央政府與地方政府在基本公共教育服務(wù)階段的權(quán)責(zé)劃分，增加了中央政府的責(zé)任，轉(zhuǎn)移了地方政府的責(zé)任[12]。

（一）中央政府集中管理重要事務(wù)

英國中央政府統(tǒng)一管理國家學(xué)制、課程等。在英國，所有5—16歲的學(xué)生都要強(qiáng)制接受免費(fèi)的小學(xué)教育和中學(xué)教育（北愛爾蘭的義務(wù)教育從4歲開始）。《1988年教育法案》建立了國家課程制度。2013年英國教育部發(fā)布《英格蘭的國家課程》[13]。在英格蘭地區(qū)，免費(fèi)的學(xué)校除了開設(shè)學(xué)校課程外，必須遵守國家課程制度。

英國中央政府統(tǒng)一分配教育經(jīng)費(fèi)，支付教師薪酬[14] 85。作為現(xiàn)代國家，中央政府的優(yōu)勢(shì)就是能夠集中國家財(cái)政資源，調(diào)節(jié)地區(qū)貧富差別。英國教育部統(tǒng)一確定公立學(xué)校教師的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。《1944年的教育法案》的第一部分就要求中央政府支付教師薪酬，因此英國不同地區(qū)公立學(xué)校的教師薪酬沒有太大差別。英國中央政府承擔(dān)各地從小學(xué)到高中的教育經(jīng)費(fèi)。中央政府根據(jù)各地的人口規(guī)模和收入水平等因素進(jìn)行測(cè)算，由英國副首相辦公室按照教育標(biāo)準(zhǔn)開支評(píng)估，將教育經(jīng)費(fèi)以轉(zhuǎn)移支付的形式劃撥給地方政府，保證地方教育所需，如學(xué)校建設(shè)等。

中央政府負(fù)責(zé)教師教育。實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，各地的教師隊(duì)伍質(zhì)量需要大體相當(dāng)。教師的準(zhǔn)入制度對(duì)于建設(shè)高質(zhì)量的教師隊(duì)伍至關(guān)重要。從2018年開始，英國教師管理署負(fù)責(zé)教師的職業(yè)培訓(xùn)和授予教師資格證。英國沒有師范大學(xué)，有志于從事中小學(xué)教育工作的大學(xué)畢業(yè)生要在教育部指定的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接受一年的培訓(xùn)和教育，然后參加國家舉行的教師資格考試。大學(xué)畢業(yè)生通過教師資格考試后取得教師資格證，才能參加崗位競聘。

為實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，英國中央政府在課程設(shè)置、教育經(jīng)費(fèi)、教師薪酬和教師教育等重要領(lǐng)域承擔(dān)起責(zé)任，為促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化奠定基礎(chǔ)。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，離不開地方政府。

（二）減少地方政府的責(zé)任

地方政府的優(yōu)勢(shì)是貼近當(dāng)?shù)鼐用瘢私猱?dāng)?shù)厍闆r，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)進(jìn)行決策?！?988年教育法案》將教師培訓(xùn)、教育評(píng)估等權(quán)力上移至教育部。英國地方政府的責(zé)任有所減少。

英國地方政府承擔(dān)的教育方面的職責(zé)[14] 33-43是：

建設(shè)學(xué)校和管理學(xué)生入學(xué)。根據(jù)《1998年學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)和框架法案》，地方教育部門要建設(shè)足夠的中小學(xué)滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?。地方教育部門要負(fù)責(zé)公立學(xué)校學(xué)生的入學(xué)和注冊(cè)。

提高當(dāng)?shù)亟虒W(xué)質(zhì)量。中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量關(guān)系到每個(gè)地方的勞動(dòng)力素質(zhì)和經(jīng)濟(jì)競爭力?！?998年學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)和框架法案》的第二部分明確提出，地方教育部門的職責(zé)之一是提高當(dāng)?shù)刂行W(xué)的教學(xué)質(zhì)量。英國地方政府通過各種手段提高當(dāng)?shù)氐慕虒W(xué)質(zhì)量。比如：地方政府可以向教學(xué)質(zhì)量不佳的學(xué)校發(fā)出預(yù)警，督促學(xué)校提高教學(xué)質(zhì)量;地方政府有權(quán)任命新的人員管理教學(xué)質(zhì)量不佳的學(xué)校，等等[15]。

分配教育經(jīng)費(fèi)。中央政府以轉(zhuǎn)移支付的形式將教育經(jīng)費(fèi)分配給地方政府。地方政府根據(jù)公式（formula）把教育經(jīng)費(fèi)分發(fā)給公立學(xué)校。地方教育部門要監(jiān)督學(xué)校財(cái)政開支，并對(duì)學(xué)校的財(cái)政開支提出建議。

除此之外，地方政府還要負(fù)責(zé)校車、學(xué)校午餐等事宜。

（三）半官方角色參與教育治理

撒切爾夫人當(dāng)政期間，為提高公共服務(wù)的效率，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，大刀闊斧地改革英國公共服務(wù)體制。英國在教育領(lǐng)域逐步改變了國家和地方政府包攬教育工作的體制。一些半官方的公共機(jī)構(gòu)參與教育服務(wù)。

英國教育部與19個(gè)公共教育機(jī)構(gòu)密切合作。如：1992年，英國建立了國家教育、未成年人服務(wù)和技能標(biāo)準(zhǔn)辦公室（簡稱Ofsted）。Ofsted不是一個(gè)政府部級(jí)機(jī)構(gòu)，它的法定責(zé)任就是督查學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，檢查學(xué)生的身心是否健康發(fā)展等。它有義務(wù)將督查結(jié)果直接向議會(huì)報(bào)告。

（四）擴(kuò)大學(xué)校的自治權(quán)

根據(jù)《1998年學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)和框架法案》，所有公立學(xué)校都應(yīng)成立學(xué)校管理團(tuán)體。學(xué)校管理團(tuán)體由校長、地方教育部門代表、教師代表、家長代表等組成。一些原先屬于地方教育部門的權(quán)力轉(zhuǎn)移到學(xué)校管理團(tuán)體，如招聘教師、學(xué)校財(cái)政開支等。除此之外，學(xué)校管理團(tuán)體有權(quán)決定學(xué)校其他重大事項(xiàng)，如學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃等。校長負(fù)責(zé)日常工作。

從新公共管理的研究范式來看，英國中央政府、地方政府、半官方機(jī)構(gòu)、學(xué)校、家長等多種角色形成了復(fù)雜且明了的治理體系，共同促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化。從總體上看，英國基本公共教育服務(wù)的重要領(lǐng)域，如課程設(shè)置、教育經(jīng)費(fèi)、教師薪酬、教師教育、督導(dǎo)評(píng)估等都由中央政府負(fù)責(zé)或者由中央政府指定的半官方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，地方政府可在法定權(quán)限范圍內(nèi)自主決策。可以說，英國基本公共教育形成了以中央政府為主，多種角色參與的治理體系。

由于英國的基本公共教育等公共服務(wù)在全國范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)了均等化，英國在二戰(zhàn)后包括倫敦在內(nèi)的大城市（largest city）人口實(shí)現(xiàn)了負(fù)增長。1960年英國總?cè)丝诩s為5240萬，2018年英國總?cè)丝诩s為6648萬[16]。與人口增長相反，1960年英國大城市人口總量約為1993萬，2018年約為1631萬[17]，像倫敦等大城市人口逐漸流向經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的小城市和農(nóng)村地區(qū)。

三、法國基本公共教育服務(wù)均等化的治理經(jīng)驗(yàn)

（一）法國對(duì)基本公共教育服務(wù)保持高度中央集權(quán)

法國在拿破侖執(zhí)政時(shí)期，就將教育轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝幕顒?dòng)。中央政府集中管理教育的體制在拿破侖之后被后世所繼承。法國于1982年實(shí)施了影響深遠(yuǎn)的分權(quán)改革，打破了“集權(quán)—分權(quán)—再集權(quán)”的怪圈，開始實(shí)行地方自治。但在基本公共教育服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，法國依舊保持著高度中央集權(quán)。

國家統(tǒng)一學(xué)制、課程和教學(xué)大綱。1990年法國成立了國家課程委員會(huì)，它的任務(wù)是根據(jù)社會(huì)需求來精心構(gòu)建課程創(chuàng)新指南。國家負(fù)責(zé)監(jiān)督課程是否實(shí)施。

國家公共財(cái)政負(fù)責(zé)法國公立學(xué)校的絕大多數(shù)開支，國家統(tǒng)一發(fā)放教師薪酬。在小學(xué)階段，中央政府統(tǒng)一支付小學(xué)教師工資，地方政府僅僅支付為數(shù)不多的非教師工作人員的工資。在初中和高中階段，中央政府支付所有教師和工作人員的工資[18] 5。

國家統(tǒng)一負(fù)責(zé)教師教育。1989年，法國建立中小學(xué)教師培養(yǎng)與培訓(xùn)一體的教師教育學(xué)院。它將中學(xué)、小學(xué)、幼兒園教師培養(yǎng)統(tǒng)一為3年本科加上2年的專業(yè)教育。2005年，法國將教師教育學(xué)院并入大學(xué)，成為大學(xué)的一個(gè)學(xué)院。教師教育學(xué)院的經(jīng)費(fèi)由中央政府撥付。國家對(duì)教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與資格認(rèn)證進(jìn)行嚴(yán)格管理和控制[19][20]。

國家組織教師資格考試，統(tǒng)一招聘教師、分配教師。教師資格考試由國家教育部組織。學(xué)生在教師教育學(xué)院學(xué)習(xí)滿一年后參加教師資格考試，通過考試獲得實(shí)習(xí)教師資格后，學(xué)生開展帶薪實(shí)習(xí)。在通過答辯和相應(yīng)考試后，學(xué)生才能正式獲得教師資格。國家根據(jù)學(xué)區(qū)學(xué)生人數(shù)的變化，分配教師人數(shù)指標(biāo)[19]。

國家負(fù)責(zé)質(zhì)量管理。質(zhì)量監(jiān)督由督導(dǎo)員執(zhí)行。從20世紀(jì)90年代開始，法國引進(jìn)了新的學(xué)生表現(xiàn)國家評(píng)價(jià)形式。這種評(píng)估不對(duì)學(xué)生排名，也不對(duì)教師排名，但會(huì)通知任課教師可能存在的不足，以便教師解決問題。這種評(píng)估會(huì)分析國家課程體制每個(gè)關(guān)鍵因素的成效[18] 5。

法國教育部在全國設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)分配教育經(jīng)費(fèi)、質(zhì)量監(jiān)督、教師評(píng)價(jià)、教師流動(dòng)等職責(zé)。歷史上拿破侖為了制約省長權(quán)力，要求中央部委在地方設(shè)立分支結(jié)構(gòu)。這些分支機(jī)構(gòu)同中央部委是等級(jí)關(guān)系。這種體制沿襲至今。法國本土分成24個(gè)次級(jí)國家教育區(qū)。教育部長的代表作為次級(jí)國家教育區(qū)的區(qū)長領(lǐng)導(dǎo)次級(jí)國家教育區(qū)。次級(jí)教育區(qū)的法定責(zé)任包括：開設(shè)和關(guān)閉班級(jí);分配中央政府的財(cái)政預(yù)算到學(xué)校;管理本轄區(qū)內(nèi)教師的流動(dòng);評(píng)價(jià)教師的表現(xiàn)等[21] 164，[12]。

（二）法國地方政府承擔(dān)少量教育職責(zé)

在1982年分權(quán)改革后，法國地方政府開始承擔(dān)一些教育職責(zé)。市鎮(zhèn)負(fù)責(zé)小學(xué)的校舍建設(shè)、學(xué)校設(shè)備和學(xué)校維修。省負(fù)責(zé)初中的校舍建設(shè)、維修和學(xué)校設(shè)備。大區(qū)負(fù)責(zé)高中的校舍建設(shè)、維修和學(xué)校設(shè)備。國家對(duì)學(xué)?；窘ㄔO(shè)提供一定的資助[22]。

法國地方政府要負(fù)責(zé)資助學(xué)校藝術(shù)、舞蹈、音樂和戲劇的教學(xué)[21] 58，負(fù)責(zé)學(xué)校交通[18] 5。

（三）法國學(xué)校的權(quán)力比較小

學(xué)校負(fù)責(zé)日常工作。法國學(xué)校的教師是公務(wù)員。國家負(fù)責(zé)教師的招聘、評(píng)價(jià)和調(diào)動(dòng)。校長對(duì)員工沒有多少控制權(quán)。從20世紀(jì)70年代開始，法國學(xué)校校長、學(xué)校董事會(huì)（School Board）等的權(quán)力有所增加，他們可以自主管理國家沒有明確規(guī)定的事務(wù)，如制定學(xué)校規(guī)劃。學(xué)校董事會(huì)可以將學(xué)校預(yù)算中的10%-20%用來開設(shè)非核心課程[23] 97。

總的來看，法國在基本公共教育服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭懈叨燃瘷?quán)。20世紀(jì)80年代分權(quán)改革后，法國地方政府在基本公共教育服務(wù)階段開始承擔(dān)一些教育職責(zé)，如建設(shè)學(xué)校。法國教育部將一些職責(zé)下放給次級(jí)國家教育區(qū)。但是拿破侖建立的高度集權(quán)的教育體制并沒有根本的改變。法國中央政府依然承擔(dān)基本公共教育服務(wù)領(lǐng)域的重要職責(zé)，如課程設(shè)置、教師的培養(yǎng)和招聘、教師薪酬、教師評(píng)價(jià)、教師的流動(dòng)、學(xué)校質(zhì)量監(jiān)控等，地方政府和學(xué)校承擔(dān)的職責(zé)較少。

由于包括基本公共教育服務(wù)在內(nèi)的基本公共服務(wù)在法國基本實(shí)現(xiàn)了均等化，法國大城市與小城市的基本公共服務(wù)差別不大。法國大城市人口變化同英國一樣，呈下降趨勢(shì)。世界銀行公布的數(shù)據(jù)顯示，1960年法國的總?cè)丝诩s為4662萬，2018年約為6699萬[24]。1960年法國大城市人口約為2568萬，2018年約為2022萬[25]。

四、結(jié)論與政策展望

（一）雖然英、法歷史傳統(tǒng)截然不同，但兩國都有機(jī)整合現(xiàn)代國家的優(yōu)勢(shì)和地方政府的長處，努力實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化

英法兩國在基本公共教育服務(wù)階段由中央政府統(tǒng)一教育標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一教師薪酬、統(tǒng)一質(zhì)量監(jiān)控。在教育標(biāo)準(zhǔn)上，兩國中央政府統(tǒng)一確定基本公共教育服務(wù)階段的國家課程和教學(xué)大綱，統(tǒng)一教師任職資格。在教育投入上，兩國中央政府負(fù)責(zé)支付教師薪酬。在質(zhì)量監(jiān)控上，兩國由中央政府統(tǒng)一監(jiān)督各地基本公共教育服務(wù)的質(zhì)量。英國由Ofsted代表中央政府負(fù)責(zé)，法國由教育部駐地方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。法國在基本公共教育服務(wù)階段的集權(quán)程度超過英國。

現(xiàn)代國家是強(qiáng)制性義務(wù)教育的推行者?，F(xiàn)代國家可以通過科層制的組織機(jī)構(gòu)實(shí)施國家意志。國家可以統(tǒng)一管理涉及基本公共教育服務(wù)均等化的重大問題，如學(xué)制、課程標(biāo)準(zhǔn)、教師標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量監(jiān)控等方面。

現(xiàn)代國家能夠通過稅收集中財(cái)源，調(diào)節(jié)地區(qū)貧富差異，促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化。一個(gè)國家不同的地區(qū)由于歷史、地理?xiàng)l件等原因，不同地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)有差別。促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化，國家有責(zé)任使不同地區(qū)的辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍大體相當(dāng)?？死锼苟喾颉て栠d（Christopher Pierson）說：“稅收（由國家機(jī)關(guān)征收）是現(xiàn)代國家最基本的構(gòu)成因素之一?！盵26] 38現(xiàn)代國家可以通過稅收集中國家財(cái)源，承擔(dān)基本公共教育服務(wù)階段的財(cái)政投入責(zé)任，如支付教師薪酬，使各地的教育條件和教師隊(duì)伍質(zhì)量大體相當(dāng)，使不同地域的孩子有平等的機(jī)會(huì)接受較好的教育。

地方政府的優(yōu)勢(shì)是貼近當(dāng)?shù)鼐用?。地方政府比中央政府更了解?dāng)?shù)貙?shí)際情況。英國和法國地方政府在基本公共教育服務(wù)階段所承擔(dān)的職責(zé)有相同之處。兩國地方政府都要負(fù)責(zé)建設(shè)學(xué)校、周邊交通等。

總結(jié)英國和法國促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化的治理經(jīng)驗(yàn)，可以參考出我國形成基本公共教育服務(wù)地域差距的原因是中央集權(quán)的程度不夠。我國要實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，中央政府?dāng)M要承擔(dān)更多的責(zé)任，解決一些地方政府無法解決的問題。

（二）我國要調(diào)整教師薪酬的參照對(duì)象，發(fā)揮現(xiàn)代國家能集中財(cái)源的優(yōu)勢(shì)，建立直達(dá)機(jī)制，由中央政府統(tǒng)一支付教師薪酬，使東中西部、城市與鄉(xiāng)村的教師薪酬大體相當(dāng)

1986年我國建立義務(wù)教育制度。中華人民共和國不同于中華民國和歷史上的任何朝代，它具備現(xiàn)代國家的組織能力和執(zhí)行能力，在較短時(shí)間內(nèi)統(tǒng)一了基本公共教育服務(wù)階段的學(xué)制、課程和課程標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)前，我國基本公共教育服務(wù)地域差距主要表現(xiàn)為東部和中西部地區(qū)、大城市與農(nóng)村地區(qū)教師收入差別較大，大城市與農(nóng)村地區(qū)的師資隊(duì)伍質(zhì)量差距較大。這些問題影響實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化。要解決這些問題，我國可借鑒英國和法國的經(jīng)驗(yàn)。

英法兩國發(fā)揮現(xiàn)代國家能集中財(cái)源的優(yōu)勢(shì)，由中央政府統(tǒng)一支付教師薪酬，不同地區(qū)的教師薪酬與所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)好壞沒有太大關(guān)系。比方說，在英國，英格蘭北部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就明顯落后于英格蘭南部。但是英國中央政府統(tǒng)一支付教師的薪酬，英格蘭北部不景氣的經(jīng)濟(jì)并未影響那里的教育質(zhì)量。威爾士是英國經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，當(dāng)?shù)氐慕處熜匠暧捎醒胝ㄟ^轉(zhuǎn)移支付劃撥到威爾士議會(huì)，再由威爾士議會(huì)轉(zhuǎn)移支付給地方議會(huì)。

中國、英國和法國同為單一制國家。我國可以吸收英國和法國的經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整教師薪酬的參照對(duì)象，發(fā)揮中央政府能集中財(cái)源的優(yōu)勢(shì)，制定不同地區(qū)大體相當(dāng)?shù)慕處熜匠陿?biāo)準(zhǔn)，建立直達(dá)機(jī)制，由中央政府統(tǒng)一支付教師薪酬。

在現(xiàn)行財(cái)政制度下，全國各地中小學(xué)教師薪酬差別比較大。我國的中小學(xué)教師工資由崗位工資、薪級(jí)工資、績效工資和津貼補(bǔ)貼等組成。其中崗位工資和薪級(jí)工資屬基本工資，國家有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，國家轉(zhuǎn)移支付和縣級(jí)財(cái)政基本能保證支付教師的基本工資。而績效工資、各種津貼補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金，國家則沒有統(tǒng)一的政策，由地方政府根據(jù)財(cái)政實(shí)力發(fā)放。不同地區(qū)教師薪酬差別主要是由于績效工資、各種津貼獎(jiǎng)金不統(tǒng)一造成的。

根據(jù)我國《義務(wù)教育法》，義務(wù)教育階段教師工資的參照對(duì)象是當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)員，而不是全國各地的教師薪酬。我國東中西部、大城市與農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡。在現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制下，不同地方公務(wù)員工資差別較大。由此帶來一個(gè)問題：教師收入水平同樣參差不齊，農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)秀教師流向大城市，中西部地區(qū)的優(yōu)秀教師流向東部地區(qū)。

因此，我們有必要調(diào)整義務(wù)教育階段教師薪酬的參照對(duì)象，建設(shè)不同地區(qū)教師薪酬大體相當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，將義務(wù)教育階段教師的平均薪酬水平提高到12萬元左右，這將有利于吸引優(yōu)秀人才到中西部地區(qū)、小城市和農(nóng)村地區(qū)任教，有助于實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化

研究表明，我國教師的平均工資水平近30年來在國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)中長期處于中等偏下的水平。中小學(xué)教師工資水平不僅低于公務(wù)員，也低于學(xué)歷相當(dāng)?shù)男袠I(yè)工資水平[5]。為了吸引優(yōu)秀人才從事義務(wù)教育工作，義務(wù)教育階段教師薪酬水平的參照對(duì)象應(yīng)是全國城鎮(zhèn)居民的平均收入水平。2018年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入39251元[27]。義務(wù)教育階段教師薪酬水平應(yīng)是全國城鎮(zhèn)居民收入平均水平的3—4倍，達(dá)到12萬元左右。這樣教師的薪酬在現(xiàn)階段處于社會(huì)中上水平，將大大提高中西部地區(qū)、小城市和農(nóng)村地區(qū)對(duì)優(yōu)秀教師的吸引力。

由于東中西部、大城市與農(nóng)村地區(qū)的物價(jià)、房價(jià)有差異，所以全國各地義務(wù)教育階段的教師薪酬不能整齊劃一，但差距也不能太大。東中西部、大城市與農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段的教師薪酬大體相當(dāng)，全國各地的師資隊(duì)伍質(zhì)量才有可能相對(duì)均衡，才能實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化。

目前我國以縣級(jí)政府為主支付基本公共教育服務(wù)階段的教師工資。正如本文開頭所言，這種體制導(dǎo)致不同地域的教師薪酬差別較大。在現(xiàn)行財(cái)政制度下，有些省級(jí)政府同樣沒有財(cái)力按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)支付教師薪酬，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的教師薪酬遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教師薪酬。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份沒有能力按照發(fā)達(dá)地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)來提高教師的薪酬。

隨著數(shù)字政府的快速發(fā)展，中央政府比較容易掌握各地教師資源的各種信息，能比較準(zhǔn)確地測(cè)算出各地教師的薪酬總量，由中央政府統(tǒng)一支付教師薪酬不存在技術(shù)問題。2020年中央政府為了彌補(bǔ)基層政府因疫情造成的財(cái)政缺口，創(chuàng)新支付手段，將2萬億資金直達(dá)基層政府，省級(jí)政府只是“過路財(cái)神”。李克強(qiáng)總理說：“直達(dá)機(jī)制作為一個(gè)應(yīng)急性舉措、階段性辦法，在實(shí)施過程中可以積累一些經(jīng)驗(yàn)，好的可行的做法將來也可以研究作為制度性安排?！盵28]為解決義務(wù)教育階段全國教師薪酬差別較大的問題，我國可以建立直達(dá)機(jī)制，由中央政府統(tǒng)一支付教師薪酬。

（三）在中西部地區(qū)，由國家與省級(jí)政府共建1—2所省屬師范大學(xué)，提高中西部地區(qū)省屬師范大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量

在英國和法國，中央政府承擔(dān)教師教育的重要責(zé)任。根據(jù)中國國情，我國中央政府應(yīng)承擔(dān)更多的在中西部地區(qū)建設(shè)省屬師范大學(xué)的責(zé)任，促進(jìn)全國各地師范大學(xué)的人才培養(yǎng)質(zhì)量均等化，為基本公共教育服務(wù)均等化奠定基礎(chǔ)。

全國一共有200多所師范大學(xué)。除教育部直屬的6所師范大學(xué)外，其他師范大學(xué)多由省級(jí)政府管理。在現(xiàn)行體制下，省屬師范大學(xué)又分一本、二本。在東部地區(qū)與中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力差別較大的大背景下，東部地區(qū)和中西部地區(qū)對(duì)省屬師范大學(xué)的投入差別比較大，辦學(xué)條件和辦學(xué)質(zhì)量差別也比較大。促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化，國家有必要提高中西部地區(qū)省屬師范大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量。

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》中沒有明確提出解決上述問題的辦法。根據(jù)中國國情，中西部地區(qū)應(yīng)選擇1—2所省屬師范大學(xué)，由中央政府與省級(jí)政府共同建設(shè)，擢升它們的辦學(xué)層次，提高它們的生源質(zhì)量，加大對(duì)它們的投入力度，改善它們的辦學(xué)條件，提升它們的教學(xué)和科研水平，提高中西部地區(qū)省屬師范大學(xué)的人才培養(yǎng)質(zhì)量。

（四）有志于從事中小學(xué)教育工作的非師范大學(xué)畢業(yè)生要到國家指定的師范大學(xué)進(jìn)行培訓(xùn)

英國沒有師范大學(xué)。在英國，有志于從事中小學(xué)教育的大學(xué)生要到國家指定的大學(xué)進(jìn)行為期一年的培訓(xùn)后，才能參加國家教師資格考試。取得教師資格證的大學(xué)畢業(yè)生才可參加崗位競聘。

近幾年來，隨著我國教師地位的提高，許多非師范大學(xué)的畢業(yè)生有意愿加入到教師隊(duì)伍中來。為了提高教師隊(duì)伍的整體質(zhì)量，我們可以吸收英國經(jīng)驗(yàn)，建立非師范大學(xué)畢業(yè)生任職資格培訓(xùn)制度。有志于從事中小學(xué)教育工作的非師范大學(xué)畢業(yè)的學(xué)生要到國家指定的師范大學(xué)接受一年的學(xué)術(shù)訓(xùn)練和培訓(xùn)。培訓(xùn)考核合格者才可參加教師資格考試。這樣有利于提高教師入職的門檻，改善教師隊(duì)伍的質(zhì)量。

當(dāng)然，我國與英、法兩國的國情還是有很大不同。首先是地域廣闊、人口眾多，許多省份的人口都超過英、法。其次是經(jīng)濟(jì)壓力較大，雖然我國現(xiàn)在已是現(xiàn)代國家，但人均收入與英、法相距甚遠(yuǎn)。三是欠賬太多，提高公共教育水平不僅僅只是提高待遇，還包括其他諸多要素的投入和改善，這是一個(gè)系統(tǒng)工程，不能簡單類比。在我國中西部許多地方剛剛脫貧鞏固小康的情況下，需要綜合治理，協(xié)調(diào)發(fā)展。四是要加大財(cái)政制度改革力度。盡管如此，國家可以通過改革教師教育制度，努力實(shí)現(xiàn)東中西部、大城市與小城市、農(nóng)村地區(qū)的師資隊(duì)伍質(zhì)量大體相當(dāng)，為消除基本公共教育服務(wù)地域差距打下基礎(chǔ)。

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