趙晨如

【摘要】我國學前教育事業(yè)已經取得了舉世矚目的成就，在“十四五”開局之年，建黨一百周年之際，普惠性學前教育的完善發(fā)展也踏上了新的征程。文章從宏觀視角分析了普惠性學前教育發(fā)展的成就和現(xiàn)實困難，并在此基礎上總結了可能的對策。

【關鍵詞】普惠教育;學前教育;觀點經驗;對策路徑

一、普惠性原則與基礎

學前教育的普惠性原則，就是要大力發(fā)展普惠性學前教育資源，安全，適用，廣覆蓋，?；尽＞唧w說來有七項舉措：進一步壯大已有的公辦幼兒園;不斷建設新的公辦幼兒園;條件合適的民辦園轉為新的公辦幼兒園;促進更多的民辦園、私有園轉為收費更加合理的普惠性幼兒園;對于那些高收費的盈利性的幼兒園也要有所限制;對于家庭經濟困難的兒童、孤兒、殘疾兒童實施學前教育資助制度;某些地區(qū)試點實行免費學前教育制度。

堅持政府主導和吸納社會力量參與是發(fā)展普惠性學前教育的基礎。前者是由學前教育的特點和性質決定的，因為學前教育關系面廣，基礎性強，輻射影響力大，且關系到國家的未來和希望。鼓勵、支持和規(guī)范社會力量參與占次要地位，卻是至關重要的。教育要發(fā)展，必須要確保教育有活力和創(chuàng)新。在創(chuàng)新發(fā)展方面，社會力量的參與，對以政府為主體的更多普惠園的活力發(fā)展以及教育質量的提升有重要作用。鼓勵和支持社會力量辦園，是國家一貫堅持的政策導向。

二、發(fā)展成就與經驗借鑒

黨的十八大以來，隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》和三期學前教育三年行動計劃的實施，我國學前教育資源短缺局面得到扭轉，截至2020年底，全國幼兒園達32.7萬所，在園幼兒4784.5萬人，分別比2016年增加了9.7萬所、370.6萬人，增長率為42.2%和8.4%。全國學前三年毛入園率達到85.2%，比2016年提高了7.8個百分點，學前教育普及率大幅提升。自2011年以來，財政部會同教育部等有關部門支持各地先后實施了三期學前教育行動計劃，重點支持地方擴大普惠性學前教育資源。2011至2020年，中央財政累計安排支持學前教育發(fā)展資金1520億元。

21世紀以來，歐洲國家不斷完善學前教育質量指標與評估體系，通過認證評估學前教育機構提供的服務是否符合相關法律法規(guī)及最低國家標準，如德國和捷克等國家，對幼兒教師的最低學歷要求為本科，法國已經將要求提升至碩士。2015年，英國、法國、德國、丹麥等國家積極落實歐盟重點推進的0～6歲“保教一體化”政策，即從中央到地方，整合托幼管理體系，由教育主管部門統(tǒng)一管理，制定和完善一體化的國家學前教育標準體系。除此之外，歐洲各國還通過增加財政投入，增加免費的學前教育學時供給，對處境不利家庭幼兒進行補貼與支持，立法明確幼兒的權利和對處境不利兒童進行重點保障等舉措來落實普惠性學前教育。

三、現(xiàn)實困難與發(fā)展瓶頸

（一）兩少兩低

即城區(qū)公辦幼兒園資源較少，普惠性民辦幼兒園認定數量少，農村幼兒園標準化建設落實標準低，非事業(yè)編幼師待遇偏低。

（二）三不一致

即建園標準不一致、收費標準不一致和師生配比不一致。一些民辦幼兒園不能滿足國家幼兒園建園標準，辦園規(guī)模不大，投資少，造成布局簡單，條件簡陋。室內布置單調，沒有各種自然角，幼兒手中缺乏必要的玩具，動手材料太少;幼兒園收費標準沒有統(tǒng)一規(guī)范，同級公立幼兒園之間收費存在差距，城鄉(xiāng)之間存在差異，私立幼兒園收費標準更是參差不齊;幼兒園教師數量不足，待遇偏低，專業(yè)素質不高。

（三）四重困難

全國政協(xié)委員、北京師范大學劉焱教授認為，當前普惠性學前教育發(fā)展主要面臨普惠性學前教育資源不足、家庭分擔成本比例高、教育不夠公平及公辦幼兒園財政撥款制度不合理四重困境。

各地對普惠性民辦幼兒園的扶持與管理措施，主要采取限價策略，財政補助停留在以獎代補階段，對普惠性民辦幼兒園的扶持力度過小且隨意性較大。

學前教育成本，家庭分擔總體比例過高。以2016年為例，與同樣屬于非義務教育的普通高等學校和普通高中階段相比，學前教育階段家長成本分擔的比例分別是其他兩階段家長分擔比例的2.23倍和3.85倍。

公辦幼兒園有穩(wěn)定的政府資金投入，軟硬件都有較大的改善，教育質量不斷提高，且收費低。普惠性民辦幼兒園政府投入少且不穩(wěn)定，加劇了“入公辦幼兒園難”。

現(xiàn)行公辦幼兒園財政撥款制度需要改善。學前教育階段一直采用以公辦幼兒園教職工編制數為依據的財政撥款方式，各地落實公辦幼兒園教職工編制困難，眾多幼兒園在崗教師沒有編制，以編制為依據的財政性經費撥款方式受阻，在編教師和非在編教師“同工不同酬”，收入待遇差距懸殊，影響幼兒園教師隊伍的建設與發(fā)展。

四、努力方向與對策路徑

（一）以城鄉(xiāng)兼顧為出發(fā)點均衡增量

學前教育對國計民生作用的有效發(fā)揮，不僅取決于數量的增長，而且取決于資源分配的公平程度。應對一些地方學前教育非均衡發(fā)展模式進行糾偏，參照義務教育均衡發(fā)展標準，配置包括園所建設、師資和玩教具等各種資源，加快扭轉差距擴大的趨勢。

一是要增加城區(qū)公辦幼兒園數量。出臺并嚴格參照各地《教育局城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設管理辦法》，采取有效措施。對現(xiàn)有的小區(qū)，幼兒園要收歸公辦管理或辦成普惠性幼兒園;對以后城區(qū)新建小區(qū)，要充分考慮二胎政策帶來的幼兒數量增長，規(guī)劃時預留出幼兒園建設用地，并按照人口比例配建達省基本辦園條件標準的幼兒園，建成竣工驗收合格后移交給教育行政部門，辦成公辦幼兒園。

二是在分配學前教育資金時，繼續(xù)加大對鄉(xiāng)村尤其是貧困地區(qū)的支持力度，逐步改善辦園條件。財政和教育部門切實發(fā)揮統(tǒng)籌作用，科學規(guī)劃幼兒園布局，深化體制機制改革，堅持公辦民辦并舉、多種形式擴大普惠性學前教育資源，向鄉(xiāng)村和發(fā)展相對落后地區(qū)傾斜。

三是降低普惠性民辦園認定門檻，提高普惠性民辦園補貼標準，進一步調動民辦園申請普惠性幼兒園認定的積極性。

（二）以幼師隊伍建設為突破口穩(wěn)定提質

增量提質是學前教育供給側改革的核心要義，擴大普惠性幼兒園受益面的同時，也必須穩(wěn)步提升教育質量。師資隊伍是影響普惠性民辦幼兒園教育質量和發(fā)展的最重要因素。在2021年全國兩會上，全國人大代表、北京師范大學中國教育政策研究院執(zhí)行院長張志勇說道：“建設高質量專業(yè)化幼兒教師隊伍，還需要健全民辦幼兒園教師工資和社會保障機制，逐步縮小公民辦、在編與非在編教師的工資待遇差距，逐步做到同工同酬?！币员本┦袨槔?，緊緊抓住幼兒園教師隊伍建設這個“牛鼻子”，加大轉崗培訓和招聘力度，擴大市屬高校學前專業(yè)招生規(guī)模;進行全員輪訓，培訓對象從在崗的幼兒園園長、專任教師、保育員到所有工作類別的職工;此外，全方位提高教師素質，完善學前教育教研體系，分享教學資源。構建市、區(qū)、園三級教研共同體網絡，區(qū)域內教研覆蓋各級各類幼兒園，區(qū)域之間教研手拉手，充分發(fā)揮教研對提升辦園質量和水平的作用。

（三）以堅持普惠為總原則完善投入

2017年，我國以僅僅4.6%的財政教育經費支撐了接近80%的學前教育普及，保障能力明顯不足。隨著我國出生人口持續(xù)下滑，小學階段入學人數也將呈現(xiàn)下降趨勢，學位甚至會產生空額?？蓪⒇斦越逃涃M中義務教育投入比例適當調整用于發(fā)展學前教育。如果能夠對教育投入內部結構進行調整，總體上并不會對教育財政支出形成太大增量壓力。家庭也應合理分擔學前教育支出，但對于相對落后地區(qū)以及家庭經濟困難等群體，政府應加大幼兒資助力度，確保其享受普惠性學前教育服務。從長期看，應建立以公共財政投入為主的學前教育成本分擔機制，打破辦園體制和收費制度之間的簡單關聯(lián)，建立合理的定價機制，收費標準制定應切實考慮實際辦園成本，要充分考慮家長承受能力、當地經濟發(fā)展水平等因素。

（四）以多措并舉為指向標調整思路

應盡快把普惠性學前教育納入基本公共服務范疇，制定普惠性學前教育基本公共服務的供給標準，統(tǒng)籌協(xié)調公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園一體化發(fā)展。采取綜合手段，鼓勵民辦園提供普惠性服務。

對于非營利性的普惠性民辦園，收費不宜高于同類公辦園水平，但在場地、投入等支持政策上應盡可能與公辦園一視同仁。在科學核算生均成本基礎上，建立合理的成本分擔機制，綜合采取政府獎勵、購買服務、減免租金稅費、派駐公辦教師、教師培訓、辦園指導以及園所共建等支持措施，發(fā)揮財政資金對社會力量辦園的導向作用。

對于營利性的普惠性民辦園，由于其面向普通家庭提供收費較低的服務，應盡快建立分類管理的基本制度和配套政策，盤活現(xiàn)有資源，加大政府補貼，讓社會力量以輕資產形式進入。

對于營利性的高端民辦園，由于其提供的是基于供求關系、服務質量的“選擇性”服務，應采取自主定價方式，充分鼓勵競爭，以滿足多層次、多樣化需求。根據區(qū)域實際情況，在保障安全的前提下，適當調整或放寬現(xiàn)有的場地、面積等準入門檻。

五、結語

盡管我國的普惠性學前教育取得了舉世矚目的成就，當前仍面臨一些現(xiàn)實困境，應完善監(jiān)管機制，充分利用信息化手段，加強社會監(jiān)督，充分發(fā)揮幼兒園家委會作用，推動家長有效參與幼兒園重大事項決策和日常管理，通過各方努力，把我國的學前教育事業(yè)推向新的高度。

【參考文獻】

劉焱，武欣.歐洲國家發(fā)展普惠性教育的路徑選擇[J].比較教育研究，2019（01）：69-74.