李文彬 吳夢(mèng)夢(mèng)

［收稿日期］2023-08-03

［基金項(xiàng)目］本文為國家社科基金一般項(xiàng)目“我國政府部門預(yù)算參與和管理績效作用機(jī)理的模型建構(gòu)與實(shí)證檢驗(yàn)研究”（20BZZ060）的階段性成果

［作者簡介］1.李文彬 （ 1976—? ） ，男，廣東云浮人，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；2.吳夢(mèng)夢(mèng) （ 1998—? ） ，女，河南焦作人，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

［摘要］我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理要求實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化以解決預(yù)算與績效“兩張皮”的問題。因此，對(duì)預(yù)算和績效管理一體化融合的邏輯進(jìn)行概念構(gòu)建和實(shí)踐檢驗(yàn)具有重要研究意義。首先，建立預(yù)算和績效管理一體化的“技術(shù)+治理”邏輯框架，構(gòu)建技術(shù)、治理和兩者相融合的一體化邏輯。其次，運(yùn)用該邏輯框架對(duì)我國地方預(yù)算和績效管理一體化的實(shí)踐進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其存在數(shù)據(jù)瓶頸與流程脫節(jié)等技術(shù)性不足，不均衡、碎片化和脫嵌等治理性缺陷以及兩者融合的賦能受限、連接松散和引領(lǐng)乏力的問題。再次，為持續(xù)提升預(yù)算和績效管理的一體化水平，未來仍需優(yōu)化數(shù)字技術(shù)運(yùn)用和再造預(yù)算管理流程，構(gòu)建“微協(xié)同”和“大聯(lián)動(dòng)”格局，并強(qiáng)化技術(shù)和治理兩條路徑的協(xié)同。

［關(guān)鍵詞］預(yù)算和績效管理一體化；技術(shù)； 治理；協(xié)同聯(lián)動(dòng)

［中圖分類號(hào)］F812.3? ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ ?A? ［文章編號(hào)］1003-7608（2023）06-0060-09

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

預(yù)算和績效管理的一體化融合是績效預(yù)算改革的一大難題。在西方國家推行績效預(yù)算過程中，績效信息因其曾經(jīng)淪為擺設(shè)而被戲稱為“櫥窗的裝飾”；按績效信息對(duì)預(yù)算分配的影響程度可劃分為展示型、告知型和直接影響型績效預(yù)算［1］，只有最后者才實(shí)現(xiàn)了預(yù)算與績效結(jié)果的一體化，但其實(shí)踐卻鳳毛麟角。究其原因，黨派博弈使得預(yù)算分配主要取決于政治利益算計(jì)，而非績效結(jié)果計(jì)算?？梢?，在西方的政治化預(yù)算管理情境中，績效信息對(duì)預(yù)算過程的影響非常有限。比如，針對(duì)智利的研究發(fā)現(xiàn)，績效信息主要運(yùn)用于預(yù)算執(zhí)行而非預(yù)算編制和批準(zhǔn)環(huán)節(jié)［2］；對(duì)意大利中央部門的研究顯示，預(yù)算與戰(zhàn)略規(guī)劃相偏離［3］；對(duì)歐洲城市的分析表明，績效信息與預(yù)算信息的結(jié)合度因城市而異［4］；對(duì)德國和意大利城市的研究揭示，績效信息主要用于部門管理而非議會(huì)政治［5］；美國聯(lián)邦政府PART的績效信息也主要運(yùn)用于預(yù)算管理局的預(yù)算編制而非國會(huì)的預(yù)算審批［6］，同時(shí)，州政府的績效預(yù)算運(yùn)行結(jié)果亦顯示，法律基礎(chǔ)、績效管理制度、議會(huì)責(zé)任分工、能力建設(shè)是影響績效預(yù)算的重要因素［7］?？梢?，西方國家的績效預(yù)算實(shí)踐遇到瓶頸，以績效信息決定預(yù)算分配的績效預(yù)算“初心”難以實(shí)現(xiàn)，績效預(yù)算必須尋求其他出路。對(duì)此，有學(xué)者提出要從更廣闊的管理和部門對(duì)話等場景來理解績效預(yù)算［8］，應(yīng)該將績效預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃ьA(yù)算管理［9］。也就是說，要跳出傳統(tǒng)關(guān)于績效預(yù)算的狹義理解，將績效信息的應(yīng)用置于戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算決策、預(yù)算管理、項(xiàng)目管理和跨部門協(xié)作的廣闊場景，最大限度發(fā)揮績效信息對(duì)預(yù)算過程的滲透、擴(kuò)散和外溢效應(yīng)，進(jìn)而形成預(yù)算和績效管理一體化的格局。

21世紀(jì)以來，績效導(dǎo)向也成為我國各級(jí)財(cái)政預(yù)算資金分配、使用、管理和監(jiān)督的重要依據(jù)，“花錢必問效”“無效必問責(zé)”成為預(yù)算管理的指揮棒。2014年新《預(yù)算法》修訂的亮點(diǎn)之一是“績效”入法且共有6處被提及；2018年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》要求實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，解決預(yù)算與績效“兩張皮”的問題。預(yù)算和績效管理一體化，包括主體、過程、對(duì)象、權(quán)責(zé)、信息子系統(tǒng)的一體融合［10］，或者是預(yù)算編制審批與績效目標(biāo)相融合、預(yù)算執(zhí)行與績效監(jiān)督相融合、預(yù)算調(diào)整與績效控制相融合、預(yù)算分析與績效評(píng)價(jià)相融合以及預(yù)算結(jié)果評(píng)價(jià)與績效應(yīng)用相融合［11］。目前，我國的預(yù)算和績效管理一體化實(shí)踐在制度建設(shè)、績效信息先導(dǎo)性作用以及跨部門協(xié)調(diào)等方面存在不足，應(yīng)以績效目標(biāo)為核心［12］，從相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、各主體職責(zé)確定、既有預(yù)算流程再造以及一體化技術(shù)手段改革等方面加以推進(jìn)［13］?？梢姡瑢W(xué)界對(duì)預(yù)算和績效管理一體化的內(nèi)涵進(jìn)行了界定并初步分析了存在的問題，也提出了解決思路。但是，學(xué)界對(duì)于兩者的融合邏輯、我國地方政府在這方面的實(shí)踐探索與反思還未形成理論分析框架。這也就為本文提供了研究空間：建立“技術(shù)+治理”的概念框架，提出預(yù)算和績效管理一體化的融合邏輯，并以此分析我國地方預(yù)算和績效管理一體化的實(shí)踐探索與提出優(yōu)化路徑建議。

二、技術(shù)+治理：預(yù)算和績效管理一體化的融合邏輯

預(yù)算和績效管理一體化，意味著績效管理的理念、內(nèi)容、方法和流程嵌入預(yù)算管理的全過程，以績效統(tǒng)領(lǐng)財(cái)政政策制定、預(yù)算資金分配與管理和公共項(xiàng)目管理，預(yù)算管理的參與者均需接受績效管理技術(shù)要求的約束，并將績效作為制度設(shè)計(jì)、政策檢視、管理問責(zé)、行為審視的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)謀事以效、按效預(yù)錢、以效促管和提質(zhì)增效。這就需要技術(shù)和治理的雙輪驅(qū)動(dòng)，以技術(shù)的精確與精細(xì)特質(zhì)和治理的協(xié)同與聯(lián)動(dòng)特點(diǎn)，以及技術(shù)和治理相結(jié)合共同實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理的一體化。

首先，技術(shù)的邏輯。預(yù)算和績效管理一體化的技術(shù)邏輯是以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以指標(biāo)體系為工具，按照績效管理的方法和流程，對(duì)預(yù)算支出績效進(jìn)行估計(jì)、測(cè)量、識(shí)別、診斷，產(chǎn)生高質(zhì)量的績效信息，為預(yù)算管理、部門管理和政策優(yōu)化提供參考，推動(dòng)以循證績效信息為基礎(chǔ)的績效學(xué)習(xí)。這一體系包括了數(shù)據(jù)技術(shù)、指標(biāo)與目標(biāo)技術(shù)、評(píng)價(jià)技術(shù)和流程技術(shù)。一是數(shù)據(jù)技術(shù)。績效評(píng)價(jià)本質(zhì)上是績效數(shù)據(jù)的測(cè)量、識(shí)別、診斷與分析過程，數(shù)據(jù)成為績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)設(shè)施［14］。數(shù)據(jù)技術(shù)包括數(shù)據(jù)收集、整理、篩選和分析技術(shù)。二是指標(biāo)與目標(biāo)技術(shù)。預(yù)算績效管理的關(guān)鍵載體是指標(biāo)及其目標(biāo)值，績效信息的生產(chǎn)以績效指標(biāo)設(shè)計(jì)、目標(biāo)值設(shè)置和指標(biāo)測(cè)量的技術(shù)為依托。三是評(píng)價(jià)技術(shù)。具體包含對(duì)預(yù)算支出的第三方評(píng)價(jià)、目標(biāo)比較、部門或項(xiàng)目績效的縱向與橫向比較、成本—效益分析、滿意度調(diào)查、信度和效度分析等方面的技術(shù)。四是流程技術(shù)。預(yù)算管理的主要環(huán)節(jié)包括預(yù)算申報(bào)、預(yù)算評(píng)審、預(yù)算審議、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算決算，而績效管理則包含事前績效評(píng)估（含績效目標(biāo)審核）、目標(biāo)實(shí)施、事中績效監(jiān)控、事后績效評(píng)價(jià)、績效溝通反饋、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)。預(yù)算和績效管理一體化的流程技術(shù)則需要將事前績效評(píng)估或績效目標(biāo)審核與預(yù)算評(píng)審相結(jié)合、事中績效監(jiān)控與預(yù)算監(jiān)督及調(diào)整相結(jié)合、事后績效評(píng)價(jià)與預(yù)算安排及決算相結(jié)合。技術(shù)邏輯的本質(zhì)是以精確的數(shù)據(jù)，遵循科學(xué)的方法與流程，精準(zhǔn)預(yù)估、測(cè)量預(yù)算支出的績效，為各種應(yīng)用場景提供高質(zhì)量、精細(xì)化的績效信息。

其次，治理的邏輯。預(yù)算和績效管理一體化的治理邏輯意指構(gòu)建立法機(jī)關(guān)、財(cái)政部門、預(yù)算部門（單位）、監(jiān)察和審計(jì)機(jī)關(guān)等多主體聯(lián)動(dòng)協(xié)同格局，形成多主體“治理”的合力。一是多主體的聯(lián)動(dòng)。所謂聯(lián)動(dòng)，是指預(yù)算績效管理過程中各主體明確分工、各自行動(dòng)并相互配合的過程。如立法機(jī)關(guān)制定預(yù)算績效管理的法律法規(guī)，財(cái)政部門進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督，預(yù)算單位切實(shí)履行績效管理的主體責(zé)任，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算單位績效管理活動(dòng)的數(shù)據(jù)真實(shí)性和有效性予以審計(jì)監(jiān)督。其中典型例子是美國聯(lián)邦政府的政府績效與結(jié)果法案（GPRA）及其現(xiàn)代化法案（GPRAMA）所構(gòu)建的國會(huì)、白宮管理與預(yù)算辦公室、白宮績效促進(jìn)委員會(huì)、審計(jì)署和政府部門的聯(lián)動(dòng)格局：國會(huì)負(fù)責(zé)績效立法和審查政府部門提交的績效報(bào)告、管理與預(yù)算辦公室指導(dǎo)和監(jiān)督政府部門開展績效管理、績效促進(jìn)委員會(huì)協(xié)助管理與預(yù)算辦公室開展績效管理和跨部門績效溝通協(xié)調(diào)、政府部門設(shè)立首席運(yùn)營官和績效促進(jìn)官并承擔(dān)績效管理主體責(zé)任、審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府部門績效報(bào)告予以監(jiān)督。二是多主體協(xié)同。協(xié)同，意味著朝著共同目標(biāo)協(xié)調(diào)一致行動(dòng)的過程。如英國政府為了編制作為預(yù)算績效管理核心工具的單部門計(jì)劃，英國內(nèi)閣辦公廳執(zhí)行小組和財(cái)政部成立聯(lián)合團(tuán)隊(duì)，共同開發(fā)單部門計(jì)劃，并由國務(wù)大臣、常務(wù)秘書和該部門的首席非執(zhí)行主任（Lead Non-Executive Director）簽署；在整個(gè)編制過程中，聯(lián)合小組、各部部長、國務(wù)卿、公務(wù)員制度首席執(zhí)行官（Chief Executive of the Civil Service）和首相都參與其中，確保單部門計(jì)劃編制階段實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略、預(yù)算和績效的融合［15］。可見，預(yù)算績效管理并非財(cái)政（預(yù)算）部門的“獨(dú)唱”，而是多部門的“合唱”，這些部門的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同水平是決定預(yù)算和績效管理一體化程度的重要因素。

再次，技術(shù)與治理融合的邏輯。一是技術(shù)賦能治理。各種數(shù)據(jù)技術(shù)特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)，極大提高了各治理主體實(shí)施預(yù)算績效管理能力。比如，近年來，立法機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門、預(yù)算單位紛紛借力大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立跨部門、跨領(lǐng)域的財(cái)政大數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)的智能分析技術(shù)，強(qiáng)化各主體收集、篩選、挖掘和分析數(shù)據(jù)的能力、開展多維績效評(píng)價(jià)的能力和進(jìn)行實(shí)時(shí)績效監(jiān)控的能力，提升了各主體聯(lián)合實(shí)施預(yù)算績效管理的效率，提高了預(yù)算績效管理的精度、拓展了預(yù)算績效管理的寬度和延展了預(yù)算績效管理的深度。二是技術(shù)連接治理。通過技術(shù)手段連接各相關(guān)主體，形成對(duì)預(yù)算績效管理的整體性治理。比如，通過信息技術(shù)建立跨部門數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)績效信息在各主體之間的流動(dòng)；通過指標(biāo)和流程技術(shù)建立跨部門合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各主體之間的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同。三是技術(shù)引領(lǐng)治理。通過目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)置技術(shù)和監(jiān)督評(píng)價(jià)技術(shù)，發(fā)揮其“指揮棒”作用，引領(lǐng)預(yù)算績效管理的多主體協(xié)同治理。例如，在政府績效管理中設(shè)置優(yōu)先目標(biāo)，通過優(yōu)先目標(biāo)引領(lǐng)各政府部門的績效計(jì)劃與目標(biāo)；建立監(jiān)督多部門合作推進(jìn)預(yù)算績效管理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以此引導(dǎo)形成預(yù)算績效管理的多主體“治理”格局；立法機(jī)關(guān)建立監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，對(duì)目前財(cái)政部門主導(dǎo)、資金主管部門協(xié)助、第三方機(jī)構(gòu)組織實(shí)施、預(yù)算或?qū)嵤﹩挝慌浜系念A(yù)算績效管理多主體模式進(jìn)行監(jiān)督，明確各部門、單位和機(jī)構(gòu)的責(zé)任，推進(jìn)預(yù)算績效管理的提質(zhì)增效。

三、我國地方預(yù)算和績效管理一體化的實(shí)踐探索與反思

（一）地方實(shí)踐探索

1.技術(shù)邏輯：數(shù)字賦能、流程整合、目標(biāo)引領(lǐng)與指標(biāo)支撐

首先，以數(shù)字技術(shù)賦能預(yù)算和績效管理一體化。一是大數(shù)據(jù)技術(shù)賦能預(yù)算績效管理一體化。比如，新疆依托金財(cái)工程網(wǎng)絡(luò)，建立“自治區(qū)—地（州、市）—縣（市、區(qū)）”縱向的績效管理數(shù)據(jù)通道，初步構(gòu)筑出全區(qū)規(guī)模的預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)倉庫；通過數(shù)據(jù)采集、清洗、存儲(chǔ)、處理與分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的畫像分析、統(tǒng)計(jì)分析、支出標(biāo)準(zhǔn)確定、自動(dòng)審計(jì)和輔助決策等應(yīng)用。威海市財(cái)政局聯(lián)合市直部門建立分析模型，針對(duì)民生政策、涉企扶持政策形成大數(shù)據(jù)分析評(píng)價(jià)體系，利用大數(shù)據(jù)資源進(jìn)行關(guān)聯(lián)對(duì)比，開展對(duì)相關(guān)政策的跟蹤評(píng)價(jià)。二是使用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行自動(dòng)績效監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)分析。如深圳市財(cái)政部門通過預(yù)算指標(biāo)下達(dá)和資金支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位上報(bào)的完成情況與原定績效指標(biāo)進(jìn)行自動(dòng)對(duì)比，綜合評(píng)分后形成動(dòng)態(tài)預(yù)警；通過對(duì)比年初績效目標(biāo)完成情況和各項(xiàng)資金支出情況，對(duì)部門整體支出績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，系統(tǒng)自動(dòng)生成部門整體支出績效自評(píng)報(bào)表和報(bào)告。

其次，以流程整合支撐預(yù)算和績效管理一體化。預(yù)算和績效管理的流程整合包含事前、事中和事后各環(huán)節(jié)。一是事前績效評(píng)估與預(yù)算評(píng)審的融合。如將事前績效評(píng)估和績效目標(biāo)評(píng)審結(jié)果作為“一下”控制數(shù)的參考依據(jù)，預(yù)算單位在“二上”時(shí)根據(jù)預(yù)算同步修改完善績效指標(biāo)內(nèi)容和指標(biāo)值，推動(dòng)績效指標(biāo)與預(yù)算金額的銜接。二是事中績效監(jiān)控與年中預(yù)算調(diào)整相融合。其主要做法是根據(jù)事中績效監(jiān)控結(jié)果，對(duì)于因政策變化、突發(fā)事件等客觀因素導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢或預(yù)計(jì)無法實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的，按程序調(diào)整預(yù)算及其績效目標(biāo)。三是事后績效評(píng)價(jià)與預(yù)算安排和預(yù)算決算融合。在預(yù)算安排方面，各地普遍建立了將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤的機(jī)制。在預(yù)算決算方面，有些地方開展了將績效管理情況融入決算報(bào)告的探索，將單位自評(píng)、部門評(píng)價(jià)和財(cái)政部門評(píng)價(jià)的結(jié)果融入決算環(huán)節(jié)，作為決算報(bào)告的一部分或參閱材料，實(shí)現(xiàn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果與核算決算數(shù)據(jù)相互校驗(yàn)。另外，也有做法將三個(gè)環(huán)節(jié)的結(jié)果一攬子運(yùn)用到預(yù)算資金安排上，即在預(yù)算“一下”前，整合事前績效評(píng)估、事中監(jiān)控評(píng)價(jià)、財(cái)政部門評(píng)價(jià)和自評(píng)復(fù)核等績效結(jié)果，將其作為部門預(yù)算、項(xiàng)目立項(xiàng)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、地方政府債券規(guī)模等分配要素，取消或削減低效無效、閑置沉淀的項(xiàng)目資金。

再次，以績效目標(biāo)管理和指標(biāo)設(shè)置技術(shù)促進(jìn)預(yù)算和績效管理一體化。一是在績效目標(biāo)管理方面，財(cái)政部門將績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，將績效目標(biāo)與預(yù)算編制流程相銜接，推動(dòng)績效目標(biāo)與預(yù)算同步布置、同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)和同步公開。這也就實(shí)現(xiàn)了績效目標(biāo)管理與預(yù)算管理的融合：“誰報(bào)預(yù)算，誰報(bào)績效目標(biāo)”“誰審預(yù)算，誰審績效目標(biāo)”“誰批預(yù)算，誰批復(fù)績效目標(biāo)”“誰用預(yù)算，誰對(duì)績效目標(biāo)負(fù)責(zé)”“誰編決算，誰核績效目標(biāo)”。二是績效指標(biāo)設(shè)置方面，通過設(shè)置與國家戰(zhàn)略目標(biāo)和中長期規(guī)劃相銜接、與部門主責(zé)主業(yè)和工作任務(wù)相匹配的績效指標(biāo)，使其與預(yù)算支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和方向相一致，實(shí)現(xiàn)績效與預(yù)算支出的融合。比如，廣東省財(cái)政廳要求各預(yù)算部門根據(jù)發(fā)展規(guī)劃的主要指標(biāo)和部門主責(zé)主業(yè)確定部門核心績效指標(biāo)體系［16］。該體系包含“兩個(gè)層級(jí)”：第一層級(jí)指標(biāo)來源于部門“三定”規(guī)定、國家或省相關(guān)考核要求、省委省政府重大戰(zhàn)略或行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，覆蓋部門重點(diǎn)任務(wù)，反映財(cái)政資金支持預(yù)算部門落實(shí)黨委、政府決策部署的成效；第二層級(jí)指標(biāo)來源于年度部門重點(diǎn)工作、預(yù)算項(xiàng)目的目標(biāo)等，涵蓋重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目，直觀反映年度預(yù)算支出的關(guān)鍵產(chǎn)出和效果。這就建立了“預(yù)算資金—項(xiàng)目任務(wù)—部門職責(zé)—戰(zhàn)略規(guī)劃”的邏輯鏈條關(guān)系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金安排與部門戰(zhàn)略的貫通。

2.治理邏輯：內(nèi)部協(xié)同和外部聯(lián)動(dòng)

首先，財(cái)政部門內(nèi)部主體的協(xié)同。典型做法如下：一是化整為零，即將績效管理各環(huán)節(jié)的任務(wù)分解到財(cái)政部門的相關(guān)處室，并對(duì)完成情況進(jìn)行考核。主要形式是按照預(yù)算編制、執(zhí)行、決算的流程，將績效管理的各環(huán)節(jié)、要求分解到財(cái)政部門內(nèi)部相關(guān)處室并責(zé)任到人，納入處室的年終考核。二是聯(lián)合辦公，即推動(dòng)預(yù)算績效管理工作的主責(zé)機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合辦公。主要形式是財(cái)政局內(nèi)部的績效管理機(jī)構(gòu)與預(yù)算機(jī)構(gòu)合署辦公，兩個(gè)部門同時(shí)參與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及績效管理全過程，推動(dòng)績效管理和預(yù)算管理的有機(jī)銜接。三是聯(lián)審會(huì)議，即在財(cái)政局內(nèi)部建立預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審的聯(lián)審會(huì)議制度，由局內(nèi)預(yù)算、績效管理及各業(yè)務(wù)支出機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算單位申報(bào)的專項(xiàng)資金項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合審議，形成預(yù)算評(píng)審的協(xié)同合力。

其次，政府內(nèi)部主體的協(xié)同。典型做法如下：一是將各部門預(yù)算績效管理工作情況納入當(dāng)?shù)啬甓赛h政考核體系中。具體形式是將預(yù)算績效管理結(jié)果納入當(dāng)?shù)攸h政目標(biāo)績效考核、機(jī)關(guān)績效考核或干部考核體系，建立考核結(jié)果通報(bào)制度，考核名次靠后的預(yù)算單位扣減其全年目標(biāo)責(zé)任制考核總分，并實(shí)行考核結(jié)果與部門預(yù)算項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排或與部門主要負(fù)責(zé)同志考核等次、工作人員優(yōu)秀等次比例掛鉤。二是將各部門預(yù)算績效管理工作情況納入當(dāng)?shù)貙徲?jì)和督查工作體系。具體形式是審計(jì)部門依法對(duì)預(yù)算績效管理情況開展審計(jì)監(jiān)督，向當(dāng)?shù)攸h委、政府和人大常委會(huì)報(bào)告各部門的預(yù)算績效管理工作成效；同時(shí)，將各預(yù)算單位績效管理工作開展情況、績效結(jié)果運(yùn)用和整改情況列入年度黨委政府督查工作計(jì)劃，根據(jù)工作需要適時(shí)開展督查。

再次，跨部門的多主體聯(lián)動(dòng)。具體表現(xiàn)為線性聯(lián)動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)兩種類型［17］。一是線性聯(lián)動(dòng)，即財(cái)政部門和審計(jì)部門通過指標(biāo)共商機(jī)制、信息共享機(jī)制、成果共用機(jī)制和整改共促機(jī)制，對(duì)審計(jì)監(jiān)督和績效管理工作中的常見問題、突出問題、共性問題進(jìn)行梳理分析，共同研究和加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位績效管理工作的監(jiān)管與督促。二是網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)，即構(gòu)建人大、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、財(cái)政、審計(jì)等機(jī)關(guān)（部門）的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，旨在充分發(fā)揮人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，組織部門績效考核的激勵(lì)作用與財(cái)政部門關(guān)于財(cái)政資金管理的專業(yè)能力。人大重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績效目標(biāo)與預(yù)算編制、重大政策和項(xiàng)目實(shí)施效果的審查監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將預(yù)算績效管理列入巡（視）察和專項(xiàng)監(jiān)督的主要內(nèi)容，組織部門將預(yù)算績效納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核，財(cái)政部門加強(qiáng)制度建設(shè)和指導(dǎo)各部門單位開展預(yù)算績效管理工作，審計(jì)部門依法審計(jì)各部門單位的預(yù)算績效管理責(zé)任落實(shí)情況。

3.技術(shù)與治理的融合邏輯：技術(shù)賦能治理、技術(shù)連接治理和技術(shù)引領(lǐng)治理

首先，技術(shù)賦能治理。這主要體現(xiàn)在財(cái)政部門運(yùn)用數(shù)字技術(shù)賦能預(yù)算績效管理各主體的數(shù)據(jù)共享與利用，提升預(yù)算績效管理的效率上。其主要做法是依托數(shù)字政府平臺(tái)建設(shè)財(cái)政數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)，引入大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈技術(shù)，推動(dòng)財(cái)政數(shù)據(jù)整合、共享利用，力圖打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，促進(jìn)各級(jí)政府和各部門各單位的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等信息互聯(lián)互通，以提高預(yù)算績效管理效能。比如，財(cái)政部門的“數(shù)字財(cái)政”平臺(tái)系統(tǒng)以其“橫向到邊、縱向到底”的海量數(shù)據(jù)及強(qiáng)大的數(shù)據(jù)分析能力，賦能地方各級(jí)財(cái)政部門、預(yù)算單位進(jìn)行預(yù)算目標(biāo)申報(bào)與評(píng)審、更便捷和智能化地開展事中績效監(jiān)控和事后績效評(píng)價(jià)。

其次，技術(shù)連接治理。這主要體現(xiàn)在借助數(shù)字技術(shù)和第三方評(píng)價(jià)構(gòu)建預(yù)算績效管理的多主體聯(lián)動(dòng)協(xié)同格局，強(qiáng)化多主體預(yù)算績效管理的合力上。在數(shù)字技術(shù)連接多主體方面，有的地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)對(duì)接財(cái)政部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，橫向連接人民銀行國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）、市場監(jiān)管局工商法人登記庫和組織機(jī)構(gòu)代碼庫等部門數(shù)據(jù)，通過海量數(shù)據(jù)歸集、清洗、運(yùn)算，構(gòu)建人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督數(shù)據(jù)庫，有效助力預(yù)算績效管理［18］；有的地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了預(yù)算編制、執(zhí)行、決算數(shù)據(jù)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)的銜接與統(tǒng)一，數(shù)據(jù)采集橫向到市級(jí)部門和縱向到區(qū)、街、鄉(xiāng)［19］。在第三方評(píng)價(jià)技術(shù)連接多主體方面，有的地方人大探索由人大挑選被評(píng)資金、協(xié)調(diào)財(cái)政與資金主管部門、委托和組織第三方評(píng)價(jià)，逐步構(gòu)建“人大主導(dǎo)、政府協(xié)同、第三方參與”的績效評(píng)價(jià)模式，形成人大、財(cái)政部門、資金主管部門和第三方的協(xié)同合力，以提高預(yù)算績效管理權(quán)威性、代表性和科學(xué)性［20］。

再次，技術(shù)引領(lǐng)治理。這主要體現(xiàn)在跨部門目標(biāo)與指標(biāo)和監(jiān)督評(píng)價(jià)技術(shù)發(fā)揮其“指揮棒”作用，引領(lǐng)預(yù)算績效管理的多主體聯(lián)動(dòng)合作上。一是跨部門目標(biāo)和指標(biāo)引領(lǐng)部門績效評(píng)價(jià)的協(xié)同治理。比如，廣東的科技和財(cái)政部門圍繞黨委政府重點(diǎn)工作任務(wù)部署、大事要事保障清單的共同目標(biāo)要求，整合科技計(jì)劃績效評(píng)價(jià)與財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)，聯(lián)合制定中長期績效評(píng)價(jià)工作計(jì)劃，并于每年年底前確定下一年度績效評(píng)價(jià)任務(wù)清單，明確評(píng)價(jià)目的、主體、對(duì)象和范圍；兩部門通過年度績效評(píng)價(jià)任務(wù)清單，確定科技專項(xiàng)和科技計(jì)劃整體績效評(píng)價(jià)具體評(píng)價(jià)任務(wù)的主導(dǎo)方，共同組織實(shí)施績效評(píng)價(jià)。具體評(píng)價(jià)工作委托第三方機(jī)構(gòu)開展，科技和財(cái)政部門共同實(shí)施評(píng)價(jià)質(zhì)量控制，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果予以互認(rèn)。二是監(jiān)督驅(qū)動(dòng)、引領(lǐng)預(yù)算績效管理的多主體聯(lián)動(dòng)。比如，部分地方財(cái)政部門整合內(nèi)部的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，聯(lián)合實(shí)施“監(jiān)督+績效”的模式，同時(shí)對(duì)財(cái)政資金流、業(yè)務(wù)流和績效結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，提高財(cái)政資金的使用效能。另外，有的地方人大和審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政資金使用的合規(guī)性和有效性開展聯(lián)合監(jiān)督，形成人大和審計(jì)的監(jiān)督合力。

（二）問題反思

1.技術(shù)邏輯存在的問題：數(shù)據(jù)瓶頸、流程脫節(jié)、目標(biāo)脫靶和指標(biāo)失靈

首先，數(shù)字技術(shù)運(yùn)用遇到數(shù)據(jù)瓶頸。一是數(shù)據(jù)不“通”。預(yù)算績效管理的“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象依然不同程度存在，財(cái)政部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)、監(jiān)督和績效管理機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)融通以及財(cái)政部門與預(yù)算單位的數(shù)據(jù)共享還未能完全實(shí)現(xiàn)。二是數(shù)據(jù)不“活”。預(yù)算績效管理過程中沉淀的海量數(shù)據(jù)未能得到活化利用而成為“死”數(shù)據(jù)，難以發(fā)揮其在目標(biāo)管理、預(yù)算評(píng)審、統(tǒng)計(jì)分析、績效評(píng)價(jià)和輔助決策中的作用。三是數(shù)據(jù)不“靈”。當(dāng)前的數(shù)字技術(shù)未能實(shí)現(xiàn)績效數(shù)據(jù)收集和分析的在線化、實(shí)時(shí)化和智能化。其次，流程技術(shù)運(yùn)用存在脫節(jié)。一是財(cái)政部門的預(yù)算管理和績效管理的流程未能無縫對(duì)接。事前評(píng)估與預(yù)算評(píng)審、事中監(jiān)控與預(yù)算調(diào)整、事后評(píng)價(jià)與預(yù)算編制各自為政、未能實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，“兩張皮”現(xiàn)象依然突出。這就導(dǎo)致事前評(píng)估與預(yù)算評(píng)審相互重復(fù)、事前評(píng)估結(jié)果束之高閣而無法影響預(yù)算評(píng)審，事中監(jiān)控結(jié)果無法影響年中預(yù)算調(diào)整，事后評(píng)價(jià)結(jié)果難以運(yùn)用到下一年度的預(yù)算編制和安排。二是預(yù)算部門的預(yù)算管理流程與績效管理脫鉤。預(yù)算部門循“部門戰(zhàn)略—關(guān)鍵職責(zé)—核心指標(biāo)”的路徑開展績效管理，但是這一流程與預(yù)算管理相互獨(dú)立，部門的干“事”和謀“錢”未能有機(jī)結(jié)合。再次，目標(biāo)管理技術(shù)出現(xiàn)脫靶。目標(biāo)是預(yù)算績效管理的“靶心”。但在實(shí)際中，績效目標(biāo)存在一定的脫靶現(xiàn)象。一是績效目標(biāo)與預(yù)算資金的匹配性不高。這不僅體現(xiàn)在預(yù)算部門在申報(bào)預(yù)算環(huán)節(jié)中的目標(biāo)與預(yù)算的邏輯斷裂、目標(biāo)未能引領(lǐng)預(yù)算，也體現(xiàn)在財(cái)政部門進(jìn)行預(yù)算評(píng)審和績效目標(biāo)審核時(shí)，難以依據(jù)績效目標(biāo)來測(cè)算預(yù)算資金的合理性。二是財(cái)政部門的目標(biāo)審核僅停留在形式審核，未能對(duì)績效目標(biāo)和預(yù)算資金的匹配性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核。最后，指標(biāo)技術(shù)存在一定程度的失靈。具體表現(xiàn)為評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)于預(yù)算資金的回應(yīng)性不夠，指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與資金支出的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。

2.治理邏輯存在的問題：不均衡、碎片化和脫嵌

首先，預(yù)算績效管理多主體聯(lián)動(dòng)的覆蓋面窄且不均衡、制度化程度低和合作不深入。一是多主體聯(lián)動(dòng)失衡。本文通過網(wǎng)絡(luò)收集了85個(gè)地方政府預(yù)算和績效管理一體化的制度文件并對(duì)其進(jìn)行調(diào)查分析，下文的調(diào)查結(jié)果均源自這一分析。調(diào)查結(jié)果顯示，財(cái)政部門與人大的聯(lián)動(dòng)比例最高，約占33.3%，與審計(jì)的聯(lián)動(dòng)15.3%，與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門的聯(lián)動(dòng)分別為4.7%、2.4%。二是聯(lián)動(dòng)的制度化程度低。目前，預(yù)算和績效管理一體化的多主體聯(lián)動(dòng)大多數(shù)沒有形成常態(tài)化的制度規(guī)定，受部門領(lǐng)導(dǎo)意志或臨時(shí)工作任務(wù)需要的影響較大。具體來看，財(cái)政部門與人大和審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)的制度化程度較高，而與紀(jì)檢監(jiān)察、組織等部門聯(lián)動(dòng)的制度化程度較低。三是聯(lián)動(dòng)的延展性合作不深。其表現(xiàn)為，多主體聯(lián)動(dòng)未能觸及各主體的核心職責(zé)。例如，在財(cái)政部門與人大的聯(lián)動(dòng)中，預(yù)算績效信息難以對(duì)人大代表的預(yù)算審議、人事任免產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響；在財(cái)政與組織部門的聯(lián)動(dòng)中，部門預(yù)算績效信息也難以對(duì)干部考察、選拔任用起到關(guān)鍵性作用。其次，預(yù)算績效管理多主體聯(lián)動(dòng)協(xié)同的碎片化。一是財(cái)政部門內(nèi)部多主體協(xié)同的碎片化。目前，這一協(xié)同基本上表現(xiàn)為將績效管理的要求分拆到預(yù)算編制、執(zhí)行和決算或者將預(yù)算和績效管理科室合署辦公，但其實(shí)不同科室還是各自為政，績效管理各環(huán)節(jié)的合力格局尚未形成，碎片化問題較突出。調(diào)查結(jié)果顯示，只有22.4%的地區(qū)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部門內(nèi)部科室的協(xié)同。二是財(cái)政部門與其他主體聯(lián)動(dòng)的碎片化。雖然財(cái)政部門與人大、審計(jì)等機(jī)關(guān)形成一定程度的聯(lián)動(dòng)，但是這種聯(lián)動(dòng)較為零散，并未貫穿預(yù)算績效管理的全鏈條和全過程，也存在碎片化現(xiàn)象。再次，政府部門多主體協(xié)同的“脫嵌”。雖然有的地方政府將預(yù)算績效管理工作嵌入政府的目標(biāo)考核體系，但是由于其所占的權(quán)重低、不屬于政府注意力分配的優(yōu)先事項(xiàng)，存在一定程度的“脫嵌”，難以有效形成協(xié)同合力。調(diào)查結(jié)果顯示，只有23.5%的地方將預(yù)算績效管理工作納入政府目標(biāo)考核。

3.技術(shù)與治理融合存在的問題：賦能受限、連接松散和引領(lǐng)乏力

首先，技術(shù)對(duì)治理的賦能受限。一是數(shù)字技術(shù)賦能治理的方式較為單一。目前主要的賦能方式是建立財(cái)政部門內(nèi)部、財(cái)政部門與其他預(yù)算部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的平臺(tái)，依托該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)部分?jǐn)?shù)據(jù)的跨部門共享利用。這也就導(dǎo)致了只有少量在該平臺(tái)上獲得授權(quán)的預(yù)算單位才可以獲得賦能，其他的預(yù)算績效管理參與主體則難以享受這一數(shù)據(jù)紅利。二是數(shù)字技術(shù)賦能治理的能力較為簡單。主要功能局限在數(shù)據(jù)的跨部門傳輸、查詢和比對(duì)，未具有對(duì)跨部門數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析、深度挖掘并形成分析報(bào)告的復(fù)雜計(jì)算甚至邏輯思考能力。三是技術(shù)賦能治理的范圍不全。技術(shù)賦能的對(duì)象上偏向財(cái)政及其相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)，環(huán)節(jié)上偏向事后績效評(píng)價(jià)，領(lǐng)域上偏向項(xiàng)目支出績效管理。

其次，技術(shù)對(duì)治理的連接松散。一是技術(shù)連接治理具有不確定性。人大委托第三方評(píng)價(jià)的多主體聯(lián)動(dòng)，多數(shù)實(shí)踐沒有形成制度化的規(guī)則和規(guī)范，使得這種連接方式的確定性和持續(xù)性受到制約。二是技術(shù)連接治理存在封閉性。數(shù)字技術(shù)平臺(tái)成為連接預(yù)算績效管理各主體的有效載體，但這些載體之間卻相互封閉，數(shù)據(jù)資料難以互聯(lián)互通與共享利用。政府系統(tǒng)基于“數(shù)字政府”平臺(tái)推動(dòng)的部門數(shù)據(jù)共享，財(cái)政部門建設(shè)的“數(shù)字財(cái)政”平臺(tái)數(shù)據(jù)，大多未能與人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)相互對(duì)接。三是技術(shù)連接治理的對(duì)象單一性。目前，通過數(shù)據(jù)平臺(tái)或者第三方評(píng)價(jià)連接的均為黨政機(jī)構(gòu)，而對(duì)于社會(huì)上的大運(yùn)營商、大平臺(tái)、大機(jī)構(gòu)的連接則較為薄弱，未能充分發(fā)揮社會(huì)外部力量在預(yù)算績效管理中的作用。

再次，技術(shù)對(duì)治理的引領(lǐng)乏力。一是技術(shù)引領(lǐng)的牽引力不足。目前，目標(biāo)或指標(biāo)引領(lǐng)預(yù)算績效管理的跨部門聯(lián)動(dòng)，未能實(shí)現(xiàn)從黨委政府或人大機(jī)關(guān)的層面高位推動(dòng)、實(shí)施跨部門優(yōu)先績效目標(biāo)引領(lǐng)，因而導(dǎo)致引領(lǐng)多主體聯(lián)動(dòng)的范圍、深度和力量非常有限。二是技術(shù)引領(lǐng)的保障薄弱。目前尚未建立引領(lǐng)三方協(xié)同的正式制度，導(dǎo)致引領(lǐng)多主體聯(lián)動(dòng)的制度保障較為薄弱。三是技術(shù)引領(lǐng)的黏合作用不強(qiáng)。雖然上述技術(shù)引領(lǐng)了多主體聯(lián)動(dòng)，但這些主體間的工作任務(wù)未能實(shí)現(xiàn)充分融合和流程再造，技術(shù)引領(lǐng)對(duì)跨部門預(yù)算績效管理工作的黏合作用不強(qiáng)。

四、強(qiáng)化預(yù)算和績效管理一體化的路徑思路

技術(shù)邏輯、治理邏輯和技術(shù)與治理的融合是實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化的三大邏輯。未來若要強(qiáng)化預(yù)算和績效管理一體化，促進(jìn)“政府預(yù)算的績效管理”和“績效導(dǎo)向的預(yù)算體制管理”［21］共同發(fā)展，需要在技術(shù)邏輯方面增強(qiáng)技術(shù)應(yīng)用的匹配性、技術(shù)含量的先進(jìn)性和技術(shù)功能的穿透性，在治理邏輯方面增強(qiáng)多主體治理范圍的廣泛性、治理權(quán)責(zé)的清晰性和治理內(nèi)容的延展性，在技術(shù)和治理的融合方面增強(qiáng)融合效應(yīng)的滲透性、融合疊加的黏性和融合格局的固化。

首先，在技術(shù)邏輯方面，優(yōu)化數(shù)字技術(shù)運(yùn)用、再造預(yù)算管理流程、強(qiáng)化績效目標(biāo)與預(yù)算的匹配性。一是優(yōu)化數(shù)字技術(shù)運(yùn)用，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享、深度挖掘和智能分析。借助數(shù)字財(cái)政平臺(tái)和數(shù)字政府平臺(tái)建設(shè)，打通數(shù)據(jù)壁壘，促進(jìn)績效數(shù)據(jù)的跨部門共享、調(diào)取和使用；至少從省級(jí)層面建立財(cái)政系統(tǒng)的跨地區(qū)橫向數(shù)據(jù)共享利用，建立相同或類似的項(xiàng)目、部門和政策支出的目標(biāo)庫、標(biāo)準(zhǔn)庫和指標(biāo)完成情況數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)數(shù)據(jù)比較分析，助力績效目標(biāo)評(píng)審、預(yù)算評(píng)估與評(píng)審和績效評(píng)價(jià)；激活、利用財(cái)政部門和預(yù)算單位在開展預(yù)算績效管理中沉淀的大量數(shù)據(jù)，植入智能算法模型，使其運(yùn)用于績效目標(biāo)評(píng)審、預(yù)算評(píng)審、績效評(píng)價(jià)和資金分配決策中；數(shù)字財(cái)政系統(tǒng)嵌入智能算法和統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)乃至GPT技術(shù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效數(shù)據(jù)的智能分析和實(shí)時(shí)呈現(xiàn)。二是再造預(yù)算管理和績效管理的流程，實(shí)現(xiàn)兩者各環(huán)節(jié)的無縫對(duì)接。新增項(xiàng)目初步方案設(shè)計(jì)、可行性論證和概算審核環(huán)節(jié)與事前績效評(píng)估相銜接，強(qiáng)化兩者的信息互通和數(shù)據(jù)共享；構(gòu)建事前績效評(píng)估與預(yù)算評(píng)審的聯(lián)審機(jī)制，實(shí)現(xiàn)兩者的同步審核、信息互通、結(jié)果互享；整合事中績效監(jiān)控和年中預(yù)算調(diào)整的流程，實(shí)現(xiàn)兩者的同步規(guī)劃、共同推進(jìn)和有機(jī)銜接；建立“部門戰(zhàn)略—關(guān)鍵職責(zé)—核心指標(biāo)”與部門預(yù)算支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)的邏輯關(guān)系，實(shí)現(xiàn)部門干“事”和謀“錢”的有機(jī)結(jié)合。三是整合目標(biāo)設(shè)計(jì)與預(yù)算決策，實(shí)現(xiàn)兩者的契合匹配。預(yù)算部門在編制預(yù)算和績效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)該根據(jù)績效目標(biāo)來測(cè)算預(yù)算資金規(guī)模，預(yù)算支出的金額及結(jié)構(gòu)與績效目標(biāo)形成直接邏輯關(guān)系；績效目標(biāo)評(píng)審應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)目標(biāo)的合理性，即通過核對(duì)部門核心職責(zé)與發(fā)展規(guī)劃、上級(jí)黨委政府的任務(wù)與考核要求以及對(duì)目標(biāo)進(jìn)行縱向和橫向比較來確定目標(biāo)制定的科學(xué)合理性；預(yù)算評(píng)審重點(diǎn)審核績效目標(biāo)與預(yù)算編制的邏輯匹配性，即審核為完成績效目標(biāo)所需的預(yù)算規(guī)模的成本測(cè)算及其支出結(jié)構(gòu)安排的科學(xué)性，以確保目標(biāo)與預(yù)算的匹配一致。四是建立指標(biāo)與預(yù)算的一致性，實(shí)現(xiàn)兩者的邏輯互洽。構(gòu)建績效指標(biāo)與預(yù)算資金的邏輯聯(lián)系，強(qiáng)化指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與資金支出標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)應(yīng)性，實(shí)現(xiàn)兩者的融會(huì)貫通。

其次，在治理邏輯方面，構(gòu)建財(cái)政部門內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的“微協(xié)同”和黨委、人大、政府系統(tǒng)的“大聯(lián)動(dòng)”格局。一是財(cái)政部門內(nèi)部各機(jī)構(gòu)形成職責(zé)明晰、業(yè)務(wù)相融的預(yù)算績效管理體系?？冃Ч芾頇C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理的建章立制、規(guī)劃和指導(dǎo)，其他機(jī)構(gòu)按照預(yù)算績效管理的規(guī)章制度要求整合績效管理與預(yù)算管理，并接受績效管理機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督。也就是說，預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整合事前績效評(píng)估與預(yù)算評(píng)審，各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分行業(yè)分領(lǐng)域整合績效目標(biāo)評(píng)審、事前績效評(píng)估與預(yù)算評(píng)審、事中績效監(jiān)控與預(yù)算調(diào)整、績效自評(píng)與績效評(píng)價(jià)和預(yù)算決算，建立業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)、信息聯(lián)通和結(jié)果共享的工作機(jī)制，將績效管理要求有機(jī)嵌入預(yù)算編審、執(zhí)行、監(jiān)督和決算全程；績效管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)聯(lián)合建立針對(duì)預(yù)算績效管理工作的評(píng)價(jià)監(jiān)督體系，對(duì)各機(jī)構(gòu)開展預(yù)算績效管理工作的合規(guī)性和有效性進(jìn)行過程監(jiān)督和結(jié)果評(píng)價(jià)，將其作為財(cái)政部門內(nèi)部考核的一部分。二是人大、財(cái)政、審計(jì)、組織、紀(jì)（監(jiān)）委、編辦、人事和督查部門統(tǒng)籌形成預(yù)算績效管理聯(lián)動(dòng)協(xié)同大格局。預(yù)算績效管理協(xié)同包括主體、對(duì)象、過程、時(shí)間和信息等方面的協(xié)同［22］，需要各級(jí)黨委、人大、政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)并統(tǒng)籌各相關(guān)部門形成全鏈條無縫對(duì)接的協(xié)同格局。也就是說，清晰界定人大、財(cái)政、審計(jì)、組織、紀(jì)（監(jiān)）委、編辦、人事、督查等有關(guān)部門在預(yù)算績效管理的職責(zé)并將其制度化，明確人大牽頭、財(cái)政與審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)合實(shí)施、預(yù)算部門承擔(dān)主體責(zé)任、組織人事與紀(jì)（監(jiān)）委和編辦以及督查部門負(fù)責(zé)結(jié)果運(yùn)用的分工；根據(jù)各自分工構(gòu)建人大開展績效監(jiān)督、財(cái)政部門整合績效與預(yù)算管理、審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行績效審計(jì)、組織人事與紀(jì)（監(jiān)）委和編辦以及督查部門將人大、財(cái)政和審計(jì)機(jī)關(guān)反饋的績效結(jié)果運(yùn)用到其業(yè)務(wù)中的協(xié)同機(jī)制；健全預(yù)算績效管理在資金分配與管理以及完善政策等方面的結(jié)果運(yùn)用機(jī)制；強(qiáng)化資源配置、預(yù)算績效目標(biāo)和評(píng)價(jià)結(jié)果信息公開、部門間信息互聯(lián)互通的保障機(jī)制；建立預(yù)算績效管理聯(lián)動(dòng)協(xié)同的監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系并委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施年度評(píng)價(jià)。三是將預(yù)算部門的預(yù)算績效管理工作質(zhì)量納入黨政機(jī)關(guān)績效考核（評(píng)）和財(cái)政綜合運(yùn)行評(píng)價(jià)的范疇。預(yù)算績效管理工作質(zhì)量包含預(yù)算部門編制績效目標(biāo)、進(jìn)行績效監(jiān)控和績效自評(píng)等工作的質(zhì)量。將績效管理有機(jī)融入部門的預(yù)算管理和組織管理，形成部門核心職能、預(yù)算和績效相統(tǒng)一的集成體系，將部門預(yù)算績效管理活動(dòng)轉(zhuǎn)化為部門履職效能，納入地方黨政機(jī)關(guān)績效考核（評(píng)）和財(cái)政綜合運(yùn)行評(píng)價(jià)體系。

再次，在技術(shù)和治理邏輯融合方面，強(qiáng)化技術(shù)賦能、連接和引領(lǐng)治理的功能。一是提升技術(shù)賦能治理的有效性。除了目前廣泛使用的數(shù)據(jù)共享，還應(yīng)采用區(qū)塊鏈、云計(jì)算等更多的數(shù)字技術(shù)手段來賦能多主體聯(lián)動(dòng)；建立對(duì)跨部門數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘分析的算法模型，形成跨部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、深度挖掘并形成分析報(bào)告的復(fù)雜計(jì)算甚至邏輯思考能力；擴(kuò)大技術(shù)賦能多主體和多領(lǐng)域的范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算績效管理相關(guān)主體、環(huán)節(jié)和四本預(yù)算相應(yīng)支出領(lǐng)域賦能的全覆蓋。二是構(gòu)建技術(shù)驅(qū)動(dòng)治理的大連接格局。在實(shí)現(xiàn)人大和政府建設(shè)的數(shù)據(jù)平臺(tái)相聯(lián)通的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)組織、紀(jì)（監(jiān)）委、編辦、機(jī)關(guān)工委、督查、巡視（察）等黨委部門的連接，同時(shí)將連接擴(kuò)大至社會(huì)的大運(yùn)營商、大平臺(tái)、大機(jī)構(gòu)，充分整合內(nèi)外部各種主體的數(shù)據(jù)，形成技術(shù)驅(qū)動(dòng)治理的大連接格局；開展常態(tài)化的跨部門績效溝通交流，強(qiáng)化績效溝通反饋的作用，推動(dòng)績效經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的跨部門分享，形成跨部門績效學(xué)習(xí)和改進(jìn)的良好氛圍；黨委政府層面推動(dòng)建立技術(shù)連接預(yù)算績效管理多主體聯(lián)動(dòng)的制度體系，強(qiáng)化這種聯(lián)動(dòng)的確定性和可持續(xù)性。三是增強(qiáng)技術(shù)引領(lǐng)的牽引力和黏合作用。提高技術(shù)引領(lǐng)的位階，增強(qiáng)黨委政府層面的高階牽引力，強(qiáng)化引領(lǐng)勢(shì)能，形成以強(qiáng)引力造就多主體強(qiáng)聯(lián)動(dòng)的態(tài)勢(shì)；整合各主體開展預(yù)算績效管理的相關(guān)職能、任務(wù)，進(jìn)行結(jié)構(gòu)重塑、任務(wù)重組和流程再造，增強(qiáng)技術(shù)引領(lǐng)多主體聯(lián)動(dòng)的黏合作用，形成“1+1>2”的協(xié)同合力。

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［責(zé)任編輯：薛瑞漢? 李仁杰］