摘 要：

行政公益訴訟常態(tài)化開(kāi)展以來(lái)，司法實(shí)踐中一直對(duì)行政公益訴訟構(gòu)造定位認(rèn)識(shí)不清，行政公益訴訟目的在維護(hù)公共利益與權(quán)利救濟(jì)間搖擺，這與學(xué)界普遍認(rèn)知的行政公益訴訟屬于客觀訴訟范疇的認(rèn)知存在內(nèi)在張力。在司法資源有限的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，若不能明確行政公益訴訟的目的與構(gòu)造，則勢(shì)必對(duì)行政公益訴訟核心功能的實(shí)現(xiàn)造成排擠，無(wú)法形成均衡的訴訟整體。為確保行政公益訴訟核心功能的純化，應(yīng)加強(qiáng)行政公益訴訟類(lèi)型化研究。行政公益訴訟依照救濟(jì)利益的不同，可以分為主觀行政公益訴訟與客觀行政公益訴訟。前者以修復(fù)受損國(guó)家利益為價(jià)值導(dǎo)向，后者以維護(hù)社會(huì)公共利益為訴訟目標(biāo)。不同類(lèi)型的行政公益訴訟，需在提起主體、第三人參與訴訟、受案范圍、起訴期限等具體制度上匹配與之適應(yīng)的各項(xiàng)具體訴訟要件。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；主觀訴訟；客觀訴訟；類(lèi)型化構(gòu)建

作者簡(jiǎn)介：冉崇瀟，中國(guó)政法大學(xué)博士研究生，主要研究方向：行政法學(xué)（E-mail：2102010038@cupl.edu.cn; 北京 100088）。

基金項(xiàng)目：北京市社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)成文法體制下判例運(yùn)用的理論與實(shí)踐比較研究”（19ZDA02）

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-1398（2023）01-0122-14

建立行政公益訴訟是十八屆四中全會(huì)作出的重要戰(zhàn)略部署。學(xué)術(shù)界圍繞行政公益訴訟的開(kāi)展與完善，展開(kāi)了諸多討論，取得了一系列重要學(xué)術(shù)成果。但大多研究成果都未突破傳統(tǒng)學(xué)術(shù)認(rèn)知的藩籬，囿于行政公益訴訟屬于客觀訴訟范疇的定性邏輯。在此認(rèn)知基礎(chǔ)上，學(xué)者們也從客觀訴訟的角度研究行政公益訴訟相關(guān)規(guī)則的優(yōu)化問(wèn)題，【汪棟：《行政公益訴訟制度的客觀化構(gòu)建——基于司法審查法治秩序形塑功能的分析》，《理論月刊》2022年第1期，第106—118頁(yè)；李燕林：《行政公益訴訟訴前程序的檢視與完善——以檢察機(jī)關(guān)干預(yù)行政事務(wù)為視角》，《求索》2021年第1期，第171—179頁(yè)；劉藝：《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》，《法學(xué)研究》2018年第3期，第39—50頁(yè)；盧超：《從司法過(guò)程到組織激勵(lì)：行政公益訴訟的中國(guó)試驗(yàn)》，《法商研究》2018年第5期，第25—35頁(yè)。】如同劉藝所指出“行政公益訴訟只有基于客觀訴訟邏輯，才能得到清晰闡述和良性發(fā)展”【劉藝：《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》，《法學(xué)研究》2018年第3期，第40頁(yè)?！俊ｕr有學(xué)者從行政訴訟類(lèi)型化的視角，對(duì)行政公益訴訟進(jìn)行全局檢視。因而無(wú)法解釋為何司法實(shí)踐中行政公益訴訟的開(kāi)展呈現(xiàn)主觀訴訟的傾向，【在“甘肅省白銀市白銀區(qū)人民檢察院訴白銀市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政公益訴訟案”中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為即便在行政公益訴訟審理期間，行政機(jī)關(guān)已按照檢察建議的要求充分履行職責(zé)，法院仍需依據(jù)相關(guān)規(guī)定，作出確認(rèn)違法的判決。審理法院卻認(rèn)為，由于行政機(jī)關(guān)在開(kāi)庭前已經(jīng)履行相應(yīng)職責(zé)，怠職行為已被糾正，檢察機(jī)關(guān)的相應(yīng)訴求已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)，遂對(duì)檢察機(jī)關(guān)確認(rèn)違法的請(qǐng)求予以駁回。法檢兩家的認(rèn)知偏差正是主觀訴訟和客觀訴訟差異的具體展現(xiàn)?！侩y以厘清行政公益訴訟訴訟目的與訴訟構(gòu)造間的關(guān)系，亦無(wú)法準(zhǔn)確匹配受案范圍、起訴期限等起訴要件，切實(shí)規(guī)范法院的審判活動(dòng)。事實(shí)上，明確行政公益訴訟的訴訟目的與構(gòu)造，闡明其主觀訴訟或客觀訴訟的法律定位，是一切制度安排的邏輯前提，也是推動(dòng)行政公益訴訟精細(xì)化發(fā)展的必由之路。

一 行政公益訴訟客觀訴訟定性的省思

檢視行政公益訴訟客觀訴訟定性的弊端，是行政公益訴訟類(lèi)型化研究開(kāi)展的邏輯起點(diǎn)。

（一）行政公益訴訟客觀訴訟定性的學(xué)術(shù)歧見(jiàn)

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界在證成行政公益訴訟的客觀訴訟性質(zhì)時(shí)，提出了 “主體說(shuō)”“利益說(shuō)”兩種代表性觀點(diǎn)。

1.“主體說(shuō)”。持“主體說(shuō)”的學(xué)者著眼于起訴人身份，認(rèn)為客觀訴訟中的起訴人只是形式上的當(dāng)事人，與被訴行政機(jī)關(guān)并不存在法律上的利害關(guān)系，而主觀訴訟中的當(dāng)事人則被限定為主觀權(quán)益受行政機(jī)關(guān)干預(yù)之人。行政公益訴訟中，由與行政行為沒(méi)有直接利害關(guān)系的檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，顯然屬于客觀訴訟的范疇。

客觀訴訟與主觀訴訟的核心區(qū)別在于訴訟目的不同，前者在于維護(hù)公共利益，后者則側(cè)重保障私人利益。因此，不能僅基于起訴人資格就對(duì)訴訟類(lèi)型作出推斷，而是應(yīng)當(dāng)同時(shí)考察行政訴訟目的與整體構(gòu)造。正如我們不能以我國(guó)行政訴訟原告資格必須是“合法權(quán)益可能受到侵害之人”，就推定我國(guó)行政訴訟一定是主觀訴訟一樣。我國(guó)行政訴訟雖強(qiáng)調(diào)對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的救濟(jì)，訴的利益被局限在主觀權(quán)利救濟(jì)上。但法院在審理過(guò)程中，并不完全拘泥于原告的訴訟請(qǐng)求，而是采取全面審查的原則，對(duì)程序是否合法、裁量是否正當(dāng)?shù)确蓡?wèn)題，以及事實(shí)認(rèn)定是否清楚、證據(jù)是否充分等事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行審查，【謝進(jìn)杰主編：《中山大學(xué)法律評(píng)論》第14卷第3輯，北京：中國(guó)民主法制出版社，2017年，第149頁(yè)?！烤C合判斷行政行為的合法性，訴訟構(gòu)造上實(shí)際偏向客觀訴訟。同樣若以起訴人身份為判定標(biāo)準(zhǔn)，就很難解釋為什么在德國(guó)個(gè)人既能提起具有主觀訴訟性質(zhì)的行政訴訟，也能提起具有客觀訴訟傾向的規(guī)范審查之訴。

2.“利益說(shuō)”。法國(guó)學(xué)者狄驥將公共利益保護(hù)與客觀訴訟緊密連接在一起，創(chuàng)立了客觀訴訟理論。持“利益說(shuō)”的學(xué)者就認(rèn)為，我國(guó)行政公益訴訟的目的就在于維護(hù)公共利益，因而屬于客觀訴訟的范疇。質(zhì)言之，當(dāng)公共利益受到侵害時(shí)，由于缺乏直接利害關(guān)系人，公共利益的保障處于真空狀態(tài)。國(guó)家特創(chuàng)設(shè)行政公益訴訟制度，賦予檢察院就無(wú)關(guān)自身權(quán)利的事項(xiàng)開(kāi)展公益訴訟的職能，彌補(bǔ)由傳統(tǒng)行政訴訟導(dǎo)致的公共利益保護(hù)缺位。【林莉紅、馬立群：《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，《行政法學(xué)研究》2011年第4期，第11頁(yè)。】因此，不論是《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》），還是《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《公益訴訟司法解釋》），也都反復(fù)重申了行政公益訴訟“加強(qiáng)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)”的立法目的?！皺z察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟彌補(bǔ)了訴訟主體的缺位，促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，有效保護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”【《最高人民檢察院、國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟促進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)的意見(jiàn)》?！浚蚨哂锌陀^訴訟的特征。

一定程度上，“利益說(shuō)”回應(yīng)了“主體說(shuō)”面臨的詰問(wèn)，并逐步成為學(xué)術(shù)界通說(shuō)。然該學(xué)說(shuō)將公共利益等同于國(guó)家利益，值得商榷。公共利益，即“受益人為不確定的多數(shù)”【李百勤與鄭州市二七區(qū)人民政府再審審查與審判監(jiān)督案，（2018）最高法行申2975號(hào)最高人民法院行政裁定書(shū)?！浚强陀^法律秩序所維護(hù)的對(duì)象。行政機(jī)關(guān)違反法律，就是對(duì)客觀法律秩序的破壞，侵害的就是社會(huì)公共利益。行政機(jī)關(guān)違反法律，主要包含三個(gè)方面：一是相關(guān)行政規(guī)范未依照憲法要求及時(shí)制定與修改；二是相關(guān)規(guī)范實(shí)體上未體現(xiàn)公平正義等現(xiàn)代法治理念；三是對(duì)違反客觀法律秩序的行為未予以糾正?！狙偭瑁骸缎姓嬖V訟類(lèi)型化發(fā)展研究——以主觀訴訟和客觀訴訟為劃分視角》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第2期，第88—89頁(yè)?！繃?guó)家利益，即國(guó)家作為私權(quán)利主體時(shí)所享有的利益。國(guó)家利益需訴諸實(shí)體法尋繹權(quán)利基礎(chǔ)?！境蓞f(xié)中：《論我國(guó)行政訴訟的客觀訴訟地位》，《當(dāng)代法學(xué)》2020年第2期，第77頁(yè)?！俊稇椃ā返?條“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有”與《民法典》第247條“礦藏、水流、海域?qū)儆趪?guó)家所有”均是規(guī)范自然資源的歸屬。憲法上所有權(quán)的規(guī)定回答了誰(shuí)是自然資源所有者的問(wèn)題，為自然資源的保護(hù)提供了綱領(lǐng)性保障?！拘鞙煊?、胡東海、熊劍波等：《物權(quán)法領(lǐng)域公私法接軌問(wèn)題研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第55頁(yè)?！俊睹穹ǖ洹返囊?guī)定雖然再次確認(rèn)了自然資源屬于國(guó)家的規(guī)范旨趣，但其扮演著將自然資源憲法上所有權(quán)轉(zhuǎn)化為民法上所有權(quán)的制度角色，“打通了公法進(jìn)入私法的路徑，使自然資源所有權(quán)進(jìn)入民法范疇，有了私權(quán)基因”【單平基：《自然資源之上權(quán)利的層次性》，《中國(guó)法學(xué)》2021年第4期，第68頁(yè)。】。據(jù)此，在民法層面，國(guó)家可以作為私法上的法人，對(duì)自然資源享有所有權(quán)?！緦?duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)探討，學(xué)界還有“公權(quán)說(shuō)”“國(guó)家所有制說(shuō)”等不同觀點(diǎn)，本文在此不再贅述。】由于國(guó)家作為抽象主體，并不具有實(shí)體的穩(wěn)定形態(tài)，無(wú)法直接行使自然資源所有權(quán)，法律特別擬制以檢察院作為權(quán)利實(shí)踐主體?！境蓞f(xié)中：《論我國(guó)行政訴訟的客觀訴訟定位》，《當(dāng)代法學(xué)》2020年第2期，第77頁(yè)?！靠傊怖嫒Q于立法者的政策導(dǎo)向，需要以法律規(guī)定為依據(jù)。而國(guó)家利益的維護(hù)則取決于對(duì)實(shí)體法上的權(quán)益是否有保護(hù)的必要?！菊轮具h(yuǎn)：《行政訴訟類(lèi)型構(gòu)造論》，北京：法律出版社，2021年，第55頁(yè)?！?jī)烧咴诶鎯?nèi)容、利益主體、利益性質(zhì)等方面，有所不同，不能混為一談?！靖咧竞辏骸豆怖妫夯诟拍罾宥ǖ牧⒎▽?dǎo)向與制度優(yōu)化》，《江西社會(huì)科學(xué)》2021年第10期，第185頁(yè)。另須指明，“公共利益”與“國(guó)家利益”的界定理論界尚未達(dá)成一致觀點(diǎn)。除本文采取的二分的觀點(diǎn)外，有學(xué)者從公共信托角度，將國(guó)家利益納入到廣義的社會(huì)公共利益中，詳見(jiàn)肖建國(guó)：《利益交錯(cuò)中的環(huán)境公益訴訟原理》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016 年第 2 期，第14—22頁(yè)。還有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家利益與公共利益在特殊情況下，存在相互交織的情況，見(jiàn)顏運(yùn)秋、余彥：《公益訴訟司法解釋的建議及理由——對(duì)我國(guó)〈民事訴訟法〉第55條的理解》，《法學(xué)雜志》2013年第7期，第32—42頁(yè)。】

（二）行政公益訴訟定性的規(guī)范設(shè)計(jì)與實(shí)務(wù)運(yùn)作

《公益訴訟司法解釋》第21條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟需同時(shí)遵循“違法行使職權(quán)或者不作為”的行為標(biāo)準(zhǔn)，與“致使國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害”的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)?！菊聞ι⒑魸?、查云飛主編：《行政法判例百選》，北京：法律出版社，2020年，第293頁(yè)。】同時(shí)，結(jié)合解釋第22條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，需先固定公共利益受損的證據(jù)材料。事實(shí)上，兩標(biāo)準(zhǔn)的法律內(nèi)涵是一種遞進(jìn)因果關(guān)系，結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)是行為標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)，可通過(guò)公共利益受損的事實(shí)，反推行政機(jī)關(guān)存在不法或不作為的行為。在立法者看來(lái)，行政機(jī)關(guān)違反客觀法律秩序，并不當(dāng)然符合起訴條件。規(guī)范設(shè)計(jì)上，行政公益訴訟具有主觀訴訟傾向。

人民法院審理行政公益訴訟案件時(shí)，也主要圍繞公共利益是否受損進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，判決也集中在如何對(duì)受損利益進(jìn)行修復(fù)上。在“安寧市人民檢察院訴安寧市文旅局行政公益訴訟案”【安寧市人民檢察院訴安寧市文化和旅游局行政公益訴訟案，（2020）云7101行初18號(hào)昆明鐵路運(yùn)輸法院行政判決書(shū)?！恐?，法院便是判決安寧市文化和旅游局應(yīng)及時(shí)采取必要措施對(duì)松花閣進(jìn)行修復(fù)，而非對(duì)該市文旅局長(zhǎng)期未依法履行對(duì)松花閣的監(jiān)管責(zé)任的糾正。部分判決甚至一味追求維護(hù)特定利益，而損害了客觀法秩序。在“湖北省黃石市磁湖風(fēng)景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案”【最高人民檢察院第八檢察廳：《行政公益訴訟典型案例實(shí)務(wù)指引》（生態(tài)環(huán)境· 資源保護(hù)領(lǐng)域）（上冊(cè)），北京：中國(guó)檢察出版社，2019年，第 15—36 頁(yè)?！恐校S石市檢察院向市園林局等五個(gè)部門(mén)發(fā)出檢察建議，要求對(duì)未取得規(guī)劃審批和用地手續(xù)的張某所違法建設(shè)的磚瓦結(jié)構(gòu)平房以及非法圍欄構(gòu)建的魚(yú)池進(jìn)行處理。依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，拆除未取得規(guī)范許可建筑物的，屬于規(guī)劃部門(mén)的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)，維護(hù)特定利益時(shí)，忽視了對(duì)客觀法律秩序的維護(hù)?！驹摪覆⒎枪吕扒嗪Ｊ∥鲗幨袖抑袇^(qū)軍事設(shè)施保護(hù)公益訴訟案”也屬此種情況。詳見(jiàn)劉藝主編：《檢察公益訴訟十大優(yōu)秀案例評(píng)述》，北京：中國(guó)檢察出版社，2021年，第154—155頁(yè)?！?/p>

依照薛剛凌的統(tǒng)計(jì)，2019年全國(guó)各級(jí)法院總共裁判行政公益訴訟171件，其中判決行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)124件，約占案件總數(shù)的73%?！狙偭瑁骸缎姓嬖V訟類(lèi)型化發(fā)展研究——以主觀訴訟和客觀訴訟為劃分視角》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第2期，第84頁(yè)?！考创蠖鄶?shù)案件，都是要求行政機(jī)關(guān)履行相關(guān)職責(zé)，修復(fù)受損利益，而非監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。

（三）行政公益訴訟客觀訴訟定性的弊端

行政公益訴訟保護(hù)公共利益的訴訟目的，與頂層規(guī)范設(shè)計(jì)和司法實(shí)踐中偏向利益救濟(jì)主觀定位的偏差，造成整個(gè)行政公益訴訟的構(gòu)造不清晰，無(wú)法形成均衡的訴訟整體。【趙宏：《德國(guó)行政訴訟制度》，載薛剛凌等：《法治國(guó)家與行政訴訟——中國(guó)行政訴訟制度基本問(wèn)題研究》，北京：人民出版社，2015年，第327頁(yè)?！棵鎸?duì)行政公益訴訟案件數(shù)量的激增，這種內(nèi)部撕裂所導(dǎo)致的問(wèn)題在常態(tài)化探索中不斷凸顯。

1.各訴訟要件無(wú)法精準(zhǔn)匹配訴訟制度，法律規(guī)則適用混亂。立法者在修法時(shí)，在《行政訴訟法》第一章“訴訟參與人”中，增加檢察院作為提起行政公益訴訟的原告的規(guī)定，即立法者選擇將“行政公益訴訟”內(nèi)鑲于現(xiàn)有行政（私益）訴訟之中。這一規(guī)范設(shè)定，表明行政公益訴訟與私益訴訟之間應(yīng)具有某種程度的“共性”。這種“共性”具體到法律適用上，即表現(xiàn)為除有特殊規(guī)定外，行政公益訴訟的規(guī)定應(yīng)適用于行政訴訟的基本原理與一般準(zhǔn)則。

《行政訴訟法》立法時(shí)，立法者并未注意主客觀訴訟的區(qū)分，制度設(shè)計(jì)上存在著“主觀進(jìn)、客觀出”的訴、審分離的雜糅狀況。質(zhì)言之，在當(dāng)事人訴訟資格、第三人參與訴訟、受案范圍、起訴期限上，行政訴訟具有主觀訴訟傾向；在審查標(biāo)的、審查方式、判決種類(lèi)上，行政訴訟又具有客觀訴訟特征。為保持訴訟整體均衡，行政訴訟目的要與訴訟構(gòu)造相匹配，客觀訴訟應(yīng)搭配與之適應(yīng)的訴訟要件。若堅(jiān)持行政公益訴訟客觀取向，行政公益訴訟就應(yīng)在當(dāng)事人訴訟資格、第三人參與訴訟、受案范圍、起訴期限等上，匹配具有客觀訴訟性質(zhì)的要件。立法者試圖通過(guò)《公益訴訟司法解釋》第26條【《公益訴訟司法解釋》26條：“本解釋未規(guī)定的其他事項(xiàng)，適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定?！薄?jī)?yōu)先適用相關(guān)司法解釋的規(guī)定，厘定相關(guān)主客觀爭(zhēng)議。亦即通過(guò)《公益訴訟司法解釋》對(duì)相關(guān)具有主觀訴訟性質(zhì)的要件進(jìn)行客觀化修正。但《公益訴訟司法解釋》條文過(guò)少，并未就一些爭(zhēng)議問(wèn)題，如起訴期限、第三人參與訴訟等作出規(guī)定。部分條文（第21條等）還加深了行政公益訴訟主觀痕跡?？傊?，規(guī)范上的未明確，導(dǎo)致司法實(shí)務(wù)中對(duì)相關(guān)訴訟要件是否適用以及如何適用出現(xiàn)混亂，無(wú)法形成統(tǒng)一的法秩序格局。

2.行政公益訴訟與行政訴訟運(yùn)行邊界模糊。檢察機(jī)關(guān)或當(dāng)事人提起行政公益訴訟或行政訴訟后，并不當(dāng)然產(chǎn)生限制另一方起訴的法律效果。這是因?yàn)楣嬖V訟和私益訴訟雖然針對(duì)同一個(gè)行政行為，但當(dāng)事人不同、訴訟請(qǐng)求不同，不屬于重復(fù)起訴。只要符合法律規(guī)定的起訴條件，法院就應(yīng)當(dāng)受理。若制度上允許雙訴并行，一方結(jié)束訴訟程序后，若行政行為被撤銷(xiāo)，將導(dǎo)致另一訴中法院沒(méi)有審查標(biāo)的；檢察院與普通當(dāng)事人在證據(jù)收集、運(yùn)用等方面存在較大能力差異，可能因舉證能力的不同出現(xiàn)相互矛盾的裁判結(jié)果。更深層的矛盾在于，劉廣明案后，我國(guó)司法實(shí)踐開(kāi)始援引“保護(hù)規(guī)范理論”論證非相對(duì)人的第三人的訴訟資格，即通過(guò)解釋特定法律規(guī)范是否兼具保護(hù)特定第三人的規(guī)范意圖來(lái)判定第三人的訴訟權(quán)能。凡在“保護(hù)規(guī)范”射程內(nèi)的第三人，原則上都能提起行政私益訴訟。而公益訴訟保護(hù)范圍則以所有受到行政行為影響的公民為保護(hù)對(duì)象，其射程廣于“保護(hù)規(guī)范”所保護(hù)的范圍。檢察機(jī)關(guān)此時(shí)提起公益訴訟，則兼有對(duì)保護(hù)規(guī)范射程內(nèi)公民的私益保護(hù)，這顯然與行政公益訴訟維護(hù)公共利益的客觀構(gòu)造存在張力。

二 行政公益訴訟的類(lèi)型化構(gòu)建

上述困境，根源在于我國(guó)《行政訴訟法》及其司法解釋并未區(qū)分行政公益訴訟的不同類(lèi)型。行政公益訴訟不論保護(hù)客體，均適用同一訴訟規(guī)則，忽略了不同訴訟類(lèi)型與訴訟要件的因果關(guān)系?！緞w：《行政訴訟類(lèi)型制度的功能》，《法學(xué)研究》2013年第5期，第52頁(yè)。】基于上述判斷，筆者認(rèn)為應(yīng)推動(dòng)行政公益訴訟類(lèi)型化構(gòu)建，具體而言就是應(yīng)重新確立不同類(lèi)型的行政公益訴訟的訴訟構(gòu)造。

行政訴訟類(lèi)型化是指“公民、法人或者其他組織可以行政訴訟請(qǐng)求救濟(jì)且法院僅在法定的裁判方法范圍內(nèi)裁判的訴訟形態(tài)”【蔡志方：《行政救濟(jì)法新論》，臺(tái)北：元照出版有限公司，2000年，第170頁(yè)】，是訴訟制度走向成熟化、精細(xì)化的必由之路。不同的訴訟類(lèi)型，“在起訴條件、審理方式、裁判方式和執(zhí)行都有其特點(diǎn)，應(yīng)適用不同的規(guī)則”【江必新：《完善行政訴訟制度的若干思考》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第1期，第18頁(yè)。】。通過(guò)訴訟類(lèi)型化，闡釋不同訴訟類(lèi)型的不同要件，“揭示各種訴訟類(lèi)型的特殊性”【劉飛：《行政訴訟類(lèi)型制度的功能》，《法學(xué)研究》2013年第5期，第52頁(yè)。】，確保核心功能的純化，并致力于型塑與之適應(yīng)的各種訴訟制度。

行政訴訟的類(lèi)型劃分，一般以訴訟目的與訴訟構(gòu)造為標(biāo)準(zhǔn)，可區(qū)分為主觀訴訟與客觀訴訟。前者是為個(gè)人提供權(quán)利救濟(jì)，當(dāng)事人需主張自身權(quán)益受到侵害，才可啟動(dòng)訴訟程序；后者的目的則是對(duì)客觀法律秩序的維護(hù)，是否有人權(quán)利受損并不重要，也因此原則上任何人都能對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為提起行政訴訟?！沮w宏：《法治政府與行政訴訟中的權(quán)利保護(hù)》，《治理研究》2020年第4期，第100頁(yè)?！?/p>

（一）行政訴訟主客觀分類(lèi)的理論溯源

主觀訴訟與客觀訴訟的差異，表面上體現(xiàn)為對(duì)當(dāng)事人原告資格的限定方式與限制程度的不同，或程序當(dāng)事人與實(shí)質(zhì)當(dāng)事人的不同，實(shí)際上則是圍繞“權(quán)利”與“訴權(quán)”的關(guān)系定位而展開(kāi)。

在主觀訴訟中，公民的主觀公權(quán)利兼有實(shí)體與程序的雙重功能。公民的主觀公權(quán)利首先是公民得以向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求一定作為、不作為或容忍的法律上之力，【李建良：《行政法基本十講》，臺(tái)北：元照出版有限公司，2020年，第325頁(yè)?！吭谠V訟領(lǐng)域投射為行政訴權(quán)。當(dāng)該權(quán)利處于被干預(yù)的不圓滿的狀態(tài)時(shí)，得請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)予以貫徹、救濟(jì)?！綱gl.Wilhelm Henke， Das subjective Recht im System desffentlichen Rechts： Ergnzungen und Korrekturen， DV 17（1980）， S.621ff.】實(shí)體請(qǐng)求權(quán)與訴權(quán)結(jié)合的理念，形塑了以保護(hù)公民主觀權(quán)利為主要目的的主觀訴訟構(gòu)造。在此構(gòu)造下，權(quán)利的實(shí)踐為權(quán)利的要素之一，所有實(shí)體權(quán)利都被賦予了訴訟權(quán)能，形成了“有權(quán)利，必有救濟(jì)”的無(wú)漏洞的司法保護(hù)格局。亦即，在主觀訴訟中，原告乃權(quán)利受損的“實(shí)質(zhì)當(dāng)事人”，通過(guò)訴訟，救濟(jì)被侵犯的個(gè)人主觀權(quán)利，界定個(gè)人得以向國(guó)家主張權(quán)利實(shí)踐的界限。【趙宏：《保護(hù)規(guī)范理論的誤解澄清與本土適用》，《治理研究》2020年第4期，第182頁(yè)?！康聡?guó)是主觀訴訟的代表性國(guó)家。依照基本法的規(guī)定，在德國(guó)公民不是捍衛(wèi)公共利益的適格衛(wèi)士，行政法院也不是評(píng)價(jià)社會(huì)公共利益的適當(dāng)機(jī)構(gòu)?！綱gl.Hufen，Verwaltungsprozessrecht，§14 Rn.70 ff.】公民提起行政訴訟，是為救濟(jì)自身受損權(quán)利，而非為維護(hù)公共利益。

訴權(quán)由主觀權(quán)利生成，并非行政訴訟展開(kāi)的唯一途徑。在客觀訴訟模式下，訴權(quán)只是當(dāng)事人的起訴資格，是請(qǐng)求法院對(duì)行政糾紛作出判決的權(quán)利，“其目的只是為了獲得實(shí)體判決的可能性”【趙宏：《主觀公權(quán)利、行政訴權(quán)與保護(hù)規(guī)范理論——基于實(shí)體法的思考》，《行政法學(xué)研究》2020年第2期，第28頁(yè)?！?，而非救濟(jì)當(dāng)事人的主觀權(quán)利。訴權(quán)與實(shí)體權(quán)的分置，表明原告的主觀權(quán)利是否因行政行為受到侵害，并不在法院的考量范圍內(nèi)?！叭绻姓V訟的制度目的在于保障行政合法性，那么原告適格本身甚至都沒(méi)有存在的必要”【王天華：《行政訴訟的構(gòu)造：日本行政訴訟法研究》，北京：法律出版社，2010年，第55頁(yè)?！?，從此角度，客觀訴訟模式下，原告只是形式上的當(dāng)事人，與被訴行政機(jī)關(guān)不存在法律上的利害關(guān)系，不論由誰(shuí)提起行政訴訟都不影響法院對(duì)違法行為的追訴與對(duì)公共利益的維護(hù)。與德國(guó)同為大陸法系國(guó)家的法國(guó)，行政訴訟模式則屬于客觀訴訟范疇。在法國(guó)，除利害關(guān)系人外，沒(méi)有利害關(guān)系的第三人也可以就財(cái)政利益、公共設(shè)施使用權(quán)等反射性利益受損提起行政訴訟，以維護(hù)客觀法律秩序。

主觀訴訟與客觀訴訟的目的區(qū)分，導(dǎo)致“法院在審理中卻分別有著與之對(duì)應(yīng)的訴訟程序與訴訟規(guī)則”【梁鴻飛：《中國(guó)行政公益訴訟的法理檢視》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版》）2017年第6期，第98頁(yè)?！俊２煌男姓V訟類(lèi)型貫穿不同的主線。在主觀訴訟中，這條主線圍繞當(dāng)事人原告資格與權(quán)利救濟(jì)展開(kāi)。法院在審理過(guò)程中，主要應(yīng)查明當(dāng)事人是否存在公法權(quán)利受到侵害，該侵害是否是由行政行為所引起等事實(shí)，并依照案件具體審理情況，撤銷(xiāo)、變更行政行為，確認(rèn)賠償主體、數(shù)額等?！狙偭?、楊欣：《論我國(guó)行政訴訟構(gòu)造：“主觀訴訟”抑或“客觀訴訟”？》，《行政法學(xué)研究》2013年第4期，第32—34頁(yè)?！吭诳陀^訴訟中，法院審理以行政行為的合法性為主線。法院在審理中圍繞行政行為作出時(shí)的主體、程序、內(nèi)容，查明行政行為的適法程度，并據(jù)此判決駁回當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求或撤銷(xiāo)行政行為。

（二）行政公益訴訟的類(lèi)型化制度功能

從訴訟類(lèi)型化的視角出發(fā)，行政公益訴訟可分為保護(hù)國(guó)家利益的主觀訴訟和保護(hù)公共利益的客觀訴訟。作出該類(lèi)型區(qū)分具有以下三方面的制度功能：

1.完善法律適用規(guī)則?！豆嬖V訟司法解釋》所籠統(tǒng)確立的法律適用規(guī)則忽略了行政公益訴訟不同類(lèi)型的訴訟構(gòu)造。在主觀行政公益訴訟中，法院以國(guó)家利益是否受到損害以及如何恢復(fù)受損利益為核心開(kāi)展審判活動(dòng)。但《行政訴訟法》所確定的審理規(guī)則，又偏向客觀訴訟。為保障相關(guān)制度的順利銜接，法院在審理主觀行政公益訴訟時(shí)，對(duì)相關(guān)規(guī)則應(yīng)參照適用。例如在“大余縣礦產(chǎn)資源管理局未履行征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)”【歐陽(yáng)晶、劉榮松：《江西首例行政公益訴訟案宣判：130萬(wàn)補(bǔ)償費(fèi)征收入庫(kù)》，正義網(wǎng)，（2018-04-15）［2021-04-01］，http：//news.jcrb.com/jxsw/201804/t20180415_1858828.html.】案中，被告大余縣礦產(chǎn)資源管理局在案件審理中已將欠繳的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)全部征收，法院認(rèn)為判決責(zé)令被告履行收繳礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的法定職責(zé)已無(wú)實(shí)際意義，遂依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定作出確認(rèn)違法的判決。主觀訴訟的目的在于救濟(jì)當(dāng)事人合法權(quán)益，不具有權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)容時(shí)，法院應(yīng)判決駁回當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求。據(jù)此，本案中更適宜的判法是駁回當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求。

2.優(yōu)化行政訴訟權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)。行政機(jī)關(guān)執(zhí)行部分檢察建議或法院判決時(shí)，實(shí)際指向的是政府治理權(quán)限，而這又涉及地方財(cái)政的重新分配與使用。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部呈現(xiàn)金字塔型統(tǒng)屬結(jié)構(gòu)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)具有人事、經(jīng)費(fèi)等絕對(duì)控制權(quán)?！緩埥▊ィ骸端痉ń鹱炙悍ㄔ航y(tǒng)屬結(jié)構(gòu)及其調(diào)整》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第6期，第24頁(yè)?！繉?duì)外則表現(xiàn)為行政一體模式，由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)部門(mén)職權(quán)運(yùn)行。而在司法階段，法院往往遵循嚴(yán)格的“職權(quán)法定”，將義務(wù)主體限定于政府部門(mén)。政府不是法院判決約束的義務(wù)人，沒(méi)有政府參與，裁判面臨執(zhí)行困難。

探索建立行政公益訴訟，是黨的十八屆四中全會(huì)的重要部署。行政機(jī)關(guān)和檢察院、法院都展現(xiàn)了相當(dāng)默契，協(xié)力配合完成檢察建議或法院判決，由此掩蓋了法院判決強(qiáng)行改變地方財(cái)政支出的正當(dāng)性?！臼┝潱骸墩撔姓嬖V訟的起訴期限》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第1期，第78頁(yè)?！堪殡S行政公益訴訟實(shí)踐的不斷深入，地方財(cái)政無(wú)力支持行政機(jī)關(guān)執(zhí)行檢察建議或判決的情況日益顯露?！驹凇案Ｖ菔袀}(cāng)山區(qū)人民檢察院訴福州市倉(cāng)山區(qū)農(nóng)林水局一案”中，被告福州市倉(cāng)山區(qū)農(nóng)林水局在答辯中稱(chēng)“被告已在法定職權(quán)范圍內(nèi)履行了對(duì)涉案林地相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)……（被告違法行為）涉及包括被告在內(nèi)的多個(gè)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)法定職權(quán)，需要多個(gè)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法……被告就已上報(bào)區(qū)政府請(qǐng)求協(xié)調(diào)多部門(mén)進(jìn)行執(zhí)法，被告已在法定職權(quán)范圍內(nèi)履行了對(duì)涉案林地相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。涉案林地未能在公益訴訟人發(fā)出檢察建議后一個(gè)月內(nèi)‘恢復(fù)林地原狀及‘國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，有多方面的原因，非被告‘怠于履職所致”。參見(jiàn)福建省福州市倉(cāng)山區(qū)人民法院行政判決書(shū)，（2017）閩0104行初字第24號(hào)。】

在主觀訴訟中，訴訟目的在于恢復(fù)被行政機(jī)關(guān)侵犯的國(guó)家利益。依據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《公益訴訟辦案規(guī)則》），行政公益訴訟在制度上設(shè)置了訴前程序，經(jīng)過(guò)訴前檢察建議等程序，行政機(jī)關(guān)仍沒(méi)有依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)才能依法提起訴訟。《公益訴訟辦案規(guī)則》并未區(qū)分行政機(jī)關(guān)并未履行職責(zé)的原因。在行政公益訴訟中，除被告是政府外，行政機(jī)關(guān)履行檢察建議或法院判決需要政府經(jīng)費(fèi)支持，而政府經(jīng)費(fèi)又需同級(jí)人大的批準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，若因?yàn)榻?jīng)費(fèi)原因?qū)е滦姓C(jī)關(guān)無(wú)法履行檢察建議，檢察機(jī)關(guān)可將此情況報(bào)送同級(jí)人大常委會(huì)和人民政府，不宜在此種情況下生硬依照規(guī)定，提起行政訴訟。事實(shí)上，在地方立法中，已有不少省市就此作出了前瞻性規(guī)定。【例如《安徽省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》就規(guī)定“重大、典型行政公益訴訟案件的訴前檢察建議報(bào)送同級(jí)人大常委會(huì)，并抄送同級(jí)人民政府”?！恳郧笆觥鞍矊幨袡z察院訴安寧市文旅局行政公益訴訟案”為例，被告在答辯中主張并非自己不愿履行職責(zé)，而是由于修繕經(jīng)費(fèi)一直未被審批，導(dǎo)致修繕工作延宕。即便法院作出了繼續(xù)履行職責(zé)的判決，判決也面臨因經(jīng)費(fèi)不足而無(wú)法執(zhí)行的情況，行政公益訴訟反而喪失其應(yīng)有威信。