摘 要：“雙減”背景下大量學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)向非學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)轉(zhuǎn)型，其中科技類培訓(xùn)機構(gòu)是近來年培訓(xùn)行業(yè)新興起的一種類型，對于這類機構(gòu)如何界定其性質(zhì)、明確其特點，分析其存在問題并進行有效監(jiān)管，成為各省市亟待解決的問題?，F(xiàn)階段，西安市科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)存在機構(gòu)底數(shù)不清、機構(gòu)運營中亂象頻現(xiàn)、準(zhǔn)入和管理缺乏規(guī)范性及呈現(xiàn)多頭管理等問題。治理對策包括系統(tǒng)規(guī)劃，摸清科技類培訓(xùn)機構(gòu)底數(shù)；盡快出臺文件，明確主管部門；建立聯(lián)合長效監(jiān)管機制；加強優(yōu)質(zhì)科技類教育資源的供給等。

關(guān)鍵詞：“雙減”背景；科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)；治理

中圖分類號：G522.72 文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1008777X（2024）03004004

2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》，明確要求對于非學(xué)科類校外培訓(xùn)機構(gòu)，各地要區(qū)分體育、文化藝術(shù)、科技等類別，明確相應(yīng)主管部門、分類制定標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格審批。在這一“雙減”政策出臺后，一批傳統(tǒng)的學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)開始向非學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)轉(zhuǎn)型，其中科技類培訓(xùn)機構(gòu)是近年來培訓(xùn)行業(yè)新興起的一種類型，對于這類機構(gòu)如何界定其性質(zhì)、明確其特點、分析其存在問題并進行有效監(jiān)管，成為各省市亟待解決的現(xiàn)實問題。西安市也面臨同樣問題，這也促成了本文的研究重點。

校外培訓(xùn)機構(gòu)在各國都存在，這種校外培訓(xùn)針對不同的個人需求，并不是學(xué)校教育的組成部分，史蒂文森和貝克（Steven and Becker）稱它為“影子教育”。國外針對校外教育培訓(xùn)的監(jiān)管研究內(nèi)容相對豐富。[1]韓國在20世紀(jì)80年代曾經(jīng)一度禁止私立培訓(xùn)機構(gòu)辦學(xué)，但在巨大的利益面前，私立培訓(xùn)機構(gòu)在20世紀(jì)90年代又開始出現(xiàn)并逐漸增多。[2]同時，印度、格魯吉亞等一些發(fā)展中國家也開始對私立培訓(xùn)機構(gòu)進行研究，其研究領(lǐng)域主要集中在私立培訓(xùn)機構(gòu)的形式、社會公眾的態(tài)度等方面，這為制定私立培訓(xùn)機構(gòu)的管理辦法提供了理論依據(jù)。[3]日本通過對大學(xué)入學(xué)前考試的師生培訓(xùn)進行調(diào)查，全面把握私立培訓(xùn)機構(gòu)的發(fā)展態(tài)勢。[4]澳大利亞、英國、法國、美國等西方發(fā)達國家也鼓勵開辦私立培訓(xùn)機構(gòu)，以解決學(xué)生學(xué)業(yè)成績下降的問題，而土耳其、毛里求斯等發(fā)展中國家認為私立培訓(xùn)機構(gòu)帶來了教育不平等、學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)過重等問題，因而專門出臺政策限制私立培訓(xùn)機構(gòu)。[5]馬克·貝磊（Mark Bray）認為，雖然“影子教育”在全世界范圍內(nèi)都存在，且呈現(xiàn)出擴張的趨勢，但其依然面臨研究方法和概念界定的挑戰(zhàn)，從全球范圍來看，對“影子教育”的評估研究仍需創(chuàng)新。[6]

近年來，中小學(xué)生課業(yè)減負問題已經(jīng)上升為社會各界關(guān)注的熱點問題，中小學(xué)生參加校外培訓(xùn)給學(xué)校、學(xué)生、家長都帶來很多影響，“雙減”成為我國重要的教育政策導(dǎo)向，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于校外培訓(xùn)機構(gòu)方面的研究也越來越多。國內(nèi)研究者圍繞培訓(xùn)機構(gòu)準(zhǔn)入審批制度、培訓(xùn)監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管制度以及培訓(xùn)機構(gòu)的治理等方面開展研究。孫伯龍認為校外培訓(xùn)機構(gòu)進行市場準(zhǔn)入之前必須清楚地了解其在各個范圍內(nèi)的負面影響，并在進行過程中對影響資質(zhì)獲取以及權(quán)益保障等方面的政策和規(guī)定予以排除。[7]熊丙奇提出應(yīng)通過增加培訓(xùn)備案和風(fēng)險準(zhǔn)備金的方式，完善對培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管并規(guī)避風(fēng)險，具體包括要求培訓(xùn)機構(gòu)先進行工商注冊，再對每次培訓(xùn)做記錄，并開立賬號繳納風(fēng)險準(zhǔn)備金等。[8]王素斌提出要對校外培訓(xùn)機構(gòu)實施綜合治理，內(nèi)容包括對培訓(xùn)機構(gòu)人員的資格審查，對課程和收費情況進行監(jiān)督檢查，對培訓(xùn)的滿意度進行調(diào)查并公示等，監(jiān)管要有制度保障。[9]

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者對校外培訓(xùn)機構(gòu)都有較高的關(guān)注，也取得了豐富的研究成果，為校外培訓(xùn)機構(gòu)的發(fā)展及政府監(jiān)管奠定了良好的研究基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，以“雙減”為背景，探討西安市科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)存在的問題及治理對策，以期豐富校外培訓(xùn)機構(gòu)相關(guān)研究理論。本文研究目標(biāo)在于根據(jù)具體的政策背景及西安市科技類培訓(xùn)機構(gòu)的實際情況分析存在的問題，提出相應(yīng)的治理對策，為進一步規(guī)范科技類培訓(xùn)機構(gòu)的審批和管理、促進西安市科技類校外培訓(xùn)服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展提供參考。

一、“雙減”背景下西安市科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)辦學(xué)現(xiàn)狀

（一）西安市校外培訓(xùn)機構(gòu)數(shù)量及規(guī)?，F(xiàn)狀

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，按照中央和陜西省委、省政府關(guān)于“雙減”工作的要求，截至2021年10月，西安市共有332家校外培訓(xùn)機構(gòu)完成非營利性機構(gòu)登記，累計縮減學(xué)科類校外培訓(xùn)機構(gòu)97家。還有一些機構(gòu)屬于營利性質(zhì)的企業(yè)，并沒有登記在冊，因此加上營利性質(zhì)的企業(yè)，校外培訓(xùn)機構(gòu)的數(shù)量應(yīng)該遠超332家。西安市有13個行政區(qū)，根據(jù)相關(guān)報道，蓮湖區(qū)義務(wù)教育階段的培訓(xùn)機構(gòu)就有280家，全市面向義務(wù)教育階段的校外培訓(xùn)機構(gòu)數(shù)量不止500家?？萍碱愋Ｍ馀嘤?xùn)機構(gòu)屬于新興事物，起步較晚，且類型較少，因此相對于傳統(tǒng)的藝術(shù)類和體育類校外培訓(xùn)機構(gòu)，數(shù)量要少很多，按照10%估算，全市應(yīng)該至少有科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)50家，按照每個行政區(qū)10家估算，全市科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)約為130家。

（二）西安市科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管現(xiàn)狀

一是啟動了科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)登記與稽核工作?！半p減”政策落地以來，為切實維護廣大學(xué)生和家長的合法權(quán)益，教育部推出了全國校外教育培訓(xùn)監(jiān)管與服務(wù)綜合平臺，平臺設(shè)置有校外培訓(xùn)管理端、機構(gòu)端、家長端APP，“校外培訓(xùn)家長端”APP是一款面向廣大學(xué)生家長的公益性免費應(yīng)用軟件。經(jīng)調(diào)研，西安市教育局已將在該平臺登記的科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)名單下發(fā)各區(qū)縣，并要求各區(qū)縣科技局對已經(jīng)在平臺登記的科技類培訓(xùn)機構(gòu)開展稽核。各區(qū)縣也根據(jù)各自情況啟動了稽核工作。

二是加強了對科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)收費的監(jiān)管。為預(yù)防“退費難”“卷錢跑路”等問題發(fā)生，2021年，教育部會同國家發(fā)改委、中國人民銀行、稅務(wù)總局、市場監(jiān)管總局、中國銀保監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于加強校外培訓(xùn)機構(gòu)預(yù)收費監(jiān)管工作的通知》，明確提出地方政府要根據(jù)工作要求，通過學(xué)科類預(yù)收費監(jiān)管的方式，對學(xué)科類和非學(xué)科類校外培訓(xùn)機構(gòu)進行管理，規(guī)避可能出現(xiàn)的風(fēng)險，預(yù)收費托管銀行由地方政府相關(guān)部門指定。2023年3月9日，陜西省教育廳、陜西省發(fā)改委等10部門聯(lián)合發(fā)布《陜西省校外培訓(xùn)機構(gòu)預(yù)收費監(jiān)管暫行辦法》，明確學(xué)科類和非學(xué)科類校外培訓(xùn)機構(gòu)預(yù)收費全額納入監(jiān)管范圍。同時也提出對于按照周期向培訓(xùn)者收費的培訓(xùn)機構(gòu)一次性只能收取不超過3個月的費用，按照課時向培訓(xùn)者收費的培訓(xùn)機構(gòu)，一次性收費不得超過60個課時。不得使用培訓(xùn)貸方式繳納培訓(xùn)費用?！蛾兾魇⌒Ｍ馀嘤?xùn)機構(gòu)預(yù)收費監(jiān)管暫行辦法》還要求，所有校外培訓(xùn)機構(gòu)必須將預(yù)收費資金與機構(gòu)自有資金分賬管理，在符合條件的銀行中可以自主選擇，并開立預(yù)收費專用賬戶。

二、“雙減”背景下西安市科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管中存在的問題

（一）科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)底數(shù)不清

2021年雙減工作啟動，但截至2023年4月，西安市各區(qū)科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)有多少家、有多少家登記在冊、多少家違規(guī)辦學(xué)、每年新增多少家、停辦多少家，實際上并沒有一個明確數(shù)據(jù)。雖然西安市已經(jīng)啟動科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)的稽核工作，但這項工作還在進行中，且各區(qū)進度不一致，區(qū)縣科技局承擔(dān)該工作未指定專人負責(zé)，導(dǎo)致推進速度較慢。碑林區(qū)教育資源在西安市是較為豐富的，有小學(xué)43所，義務(wù)階段的非學(xué)科類培訓(xùn)主要面向小學(xué)生，因此培訓(xùn)機構(gòu)數(shù)量在全市范圍內(nèi)也是較多的。但從碑林區(qū)的數(shù)據(jù)來看，截至2023年底，該區(qū)登記的科技類培訓(xùn)機構(gòu)共66家，其中正規(guī)的民辦非營利性科技類機構(gòu)8家。疫情之后很多已經(jīng)登記的機構(gòu)可能存在不符合要求的違規(guī)經(jīng)營，或者已經(jīng)處于停辦、注銷狀態(tài)。

（二）科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)運營中亂象頻現(xiàn)

科技類培訓(xùn)機構(gòu)與其他機構(gòu)一樣，存在違法、違規(guī)現(xiàn)象，例如注冊地址與營業(yè)地址不符、資金未進入監(jiān)管賬戶、沒有辦學(xué)場地、預(yù)收費未納入銀行監(jiān)管等。此外，近年來少兒編程類課程受到家長追捧，一些機構(gòu)為了追逐利益，在不具備科技類校外培訓(xùn)資質(zhì)的情況下也開設(shè)了相關(guān)課程，導(dǎo)致開課范圍與實際開課內(nèi)容不符的違規(guī)現(xiàn)象。一些機構(gòu)認為網(wǎng)課成本低、收益高，就通過開設(shè)網(wǎng)課的形式盲目擴大辦學(xué)規(guī)模。由于很多機構(gòu)并沒有管理經(jīng)驗，管理水平落后，當(dāng)管理成本增加而經(jīng)營難以維系時，就逃避責(zé)任，停班、停辦現(xiàn)象屢見不鮮。甚至很多培訓(xùn)機構(gòu)遇到經(jīng)營困難時選擇一“走”了之，家長繳納的培訓(xùn)費難以追回，維權(quán)困難，耗費大量人力物力。例如，2021年西安市朝陽門外的貝爾機器人設(shè)置有少兒編程培訓(xùn)課程，后家長反映因分店關(guān)閉，退費事宜拖延至今尚未完成；2023年3月，西安市芙蓉南路的芙蓉新天地恐龍島編程中心在50多位家長續(xù)費后就突然關(guān)門，該機構(gòu)拖欠商場租金、物業(yè)費、水電費，負責(zé)人聯(lián)系不上。

（三）科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)準(zhǔn)入和管理缺乏規(guī)范性文件

目前，雖然全國范圍內(nèi)很多省市都出臺了科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)的準(zhǔn)入指引和方案，但國家未針對科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)出臺細則明確指出其涵蓋類別、辦學(xué)內(nèi)容、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等。根據(jù)2022年出臺的《陜西省科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)準(zhǔn)入指引》（試行）規(guī)定，陜西省科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)是指在本省行政區(qū)域內(nèi)，經(jīng)由屬地縣（市、區(qū)）行政審批部門批準(zhǔn)，在登記部門注冊登記，利用非國家財政性經(jīng)費，面向義務(wù)教育階段中小學(xué)生提供科技創(chuàng)新與科學(xué)體驗教育培訓(xùn)的（如編程、機器人、人工智能、科學(xué)實驗等）非學(xué)歷教育校外培訓(xùn)機構(gòu)。然而由于科技類培訓(xùn)邊際范圍較廣，標(biāo)準(zhǔn)不進一步細化容易引發(fā)監(jiān)管范圍歧義。行政審批部門具體是哪個部門、登記部門又是哪個部門并不明確，這就可能導(dǎo)致各市、區(qū)管理不統(tǒng)一。由于目前西安市并未出臺相關(guān)文件，西安市教育局也沒有通過公開正式文件將科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)的管理移交給各區(qū)縣科技局，導(dǎo)致各區(qū)縣科技局角色尷尬。一方面，在稽核、管理過程中，一些機構(gòu)拒絕檢查，認為教育培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)由教育局管理；另一方面，也導(dǎo)致各區(qū)縣各自為政，例如碑林區(qū)的登記部門為科技局，而蓮湖區(qū)和未央?yún)^(qū)的登記部門為行政審批局。

（四）科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管呈現(xiàn)出多頭管理

由于西安市未出臺市級層面的科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)管理辦法，導(dǎo)致具體實踐中監(jiān)管職責(zé)交叉甚至“打架”。從表面上看，培訓(xùn)機構(gòu)涉及的監(jiān)管部門很多，中小學(xué)教育屬于教育局管理，培訓(xùn)機構(gòu)收費管轄權(quán)在市場監(jiān)管局，而涉及科技類培訓(xùn)課程科技局也有管理權(quán)。但是在實際監(jiān)管過程中，由于政策之間銜接不緊密或政策不完善，導(dǎo)致出現(xiàn)了監(jiān)管真空，教育局認為非學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)主管部門并不是教育局，根據(jù)政策，文化藝術(shù)、體育類校外培訓(xùn)機構(gòu)主管部門為文旅體育局，科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)主管部門為各區(qū)縣科技局；而科技局認為自己沒有執(zhí)法權(quán)，營利性機構(gòu)屬于企業(yè)性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)由市場監(jiān)管部門管理，市場監(jiān)管部門認為培訓(xùn)機構(gòu)屬于教育類機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)由教育局管理，多頭管理違背了權(quán)責(zé)一致的治理原則，造成治理的灰色地帶。家長給孩子報名校外培訓(xùn)機構(gòu)，如果遇到退費難題，一般只能與機構(gòu)協(xié)商，遇到機構(gòu)關(guān)門跑路時就只能向機構(gòu)的行政主管部門、市場監(jiān)管投訴。但對于區(qū)縣科技局而言，他們并沒有執(zhí)法權(quán)，能夠采取的追責(zé)辦法只能是一次又一次地到機構(gòu)督促退費，不但陷入被動境地，還承擔(dān)了巨大的社會輿論壓力。

三、“雙減”背景下西安市科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)治理對策

（一）系統(tǒng)規(guī)劃，摸清科技類培訓(xùn)機構(gòu)底數(shù)

成立西安市科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)合規(guī)納庫行動指揮小組，由科技局（科協(xié)）主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）明確一名分管領(lǐng)導(dǎo)及一名具體聯(lián)絡(luò)人，持續(xù)深化轄區(qū)內(nèi)科技類培訓(xùn)機構(gòu)起底大排摸工作，做到科技類培訓(xùn)機構(gòu)底數(shù)、資質(zhì)和辦學(xué)行為“三清”，并將機構(gòu)主要信息線索經(jīng)區(qū)科技局統(tǒng)籌匯總并分析研判。

（二）明確科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及管理主體

根據(jù)陜西省政策，盡快出臺《西安市科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)管理辦法》《西安市科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》等文件，規(guī)范西安市科技類培訓(xùn)機構(gòu)資質(zhì)和行為，明確西安市科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)的主管機關(guān)，積極聯(lián)系區(qū)住建局、市監(jiān)局等部門，協(xié)調(diào)辦理機構(gòu)工商變更、消防驗收備案事宜；對接相關(guān)商業(yè)銀行，指導(dǎo)并督促機構(gòu)盡快建立預(yù)收費資金監(jiān)管賬戶，加快培訓(xùn)機構(gòu)前置許可審批。此外，要明確市科協(xié)的牽頭作用，對于科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管，必須實施多主體聯(lián)合監(jiān)管，充分發(fā)揮司法部門、教育部門、行業(yè)協(xié)會、社會公眾和媒體等力量，才能形成對科技類校外培訓(xùn)、托管機構(gòu)的長效監(jiān)督機制，消除校外培訓(xùn)機構(gòu)對青少年可能造成的不利影響，促進中小學(xué)生健康、快樂地成長。

（三）建立科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)的聯(lián)合長效監(jiān)管機制

校外培訓(xùn)機構(gòu)單靠主管部門監(jiān)管是遠遠不夠的，需要工商、消防、公安等部門聯(lián)合監(jiān)管。由于多部門聯(lián)合監(jiān)管，容易造成由于多頭管理而導(dǎo)致無人管理的現(xiàn)象，應(yīng)該盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，進一步明晰各職能部門職權(quán)，進一步建立以西安市科技局主導(dǎo)、責(zé)任風(fēng)險共擔(dān)、社會多元參與、互相協(xié)同高效的綜合性長效監(jiān)管體系?？萍季忠c其他相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，共同打擊校外培訓(xùn)市場存在的各種違法亂紀(jì)行為，切實維護消費者的合法權(quán)益。區(qū)縣科技局負責(zé)查處無證非法經(jīng)營的科技類校外培訓(xùn)機構(gòu)，會同相關(guān)部門開展校外培訓(xùn)市場聯(lián)合執(zhí)法。

（四）加強優(yōu)質(zhì)科技類教育資源的供給

習(xí)近平總書記強調(diào)，要加快建設(shè)科技強國，實現(xiàn)高水平科技自立自強。青少年是祖國的希望與未來，在“雙減”教育中，如何增加科學(xué)教育的內(nèi)容，寓教于樂，在青少年心中埋下科技創(chuàng)新的種子，幫助他們激發(fā)好奇心、想象力、創(chuàng)造力，是現(xiàn)階段工作的重中之重。西安市應(yīng)加強優(yōu)質(zhì)科技類教育資源的供給力度，對全市84家科普教育基地進行提檔升級，凸顯研學(xué)功能。構(gòu)建系統(tǒng)完整、層次分明的科普教育基地研學(xué)供給庫。面向高校、科研院所、市級學(xué)會、企業(yè)招募高級技術(shù)人才擔(dān)任校外科技輔導(dǎo)員，成立百人“雙減”科學(xué)教育志愿服務(wù)團，建設(shè)校外科技輔導(dǎo)員供給庫。對聘任的校外科技輔導(dǎo)員，組織開展教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)技能等業(yè)務(wù)培訓(xùn)。定制一批高質(zhì)量的科技類線上課程，免費供中小學(xué)使用，實現(xiàn)服務(wù)“雙減”課后科學(xué)課程的精品化，滿足中小學(xué)生科學(xué)知識的學(xué)習(xí)需求。

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［責(zé)任編輯 張 敏］

Strategies for the Governance of Science and Technology-Related Extracurricular Training Institutions in Xian under the Background of “Dual Reduction”

Ma Yunchao

（School of Economics and Management， Xian University， Xian 710065 China）

Abstract： Under the background of “double reduction”， a large number of disciplinary training institutions have transformed into non-disciplinary training institutions. Among them， science and technology training institutions are a new type of training industry in recent years. How to define the nature and characteristics of such institutions as well as analyzing its existing problems and conducting effective supervision have become urgent problems to be solved in various provinces and cities.At this stage， Xian science and technology off-campus training institutions have problems such as unclear institutional base， frequent chaos in institutional operations， lack of standardization in access and management， and multi-management.Governance countermeasures include systematic planning and finding out the basic number of scientific and technological training institutions;Issue documents as soon as possible to clarify the competent department;Establish a joint long-term supervision mechanism;Strengthen the supply of high-quality scientific and technological educational resources， etc.

Key words：“double reduction” Background; Science and Technology Off-campus Training Institutions; Administer

基金項目：2022年西安市科學(xué)技術(shù)協(xié)會科普專項資金項目（西安市特色科普活動·研究型）。

作者簡介：馬云超（1983—），女，陜西西安人，西安文理學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授，主要從事公共經(jīng)濟問題研究。