摘 要：由于學(xué)前教育在產(chǎn)品屬性、教育對象、兒童權(quán)利、教育原則以及教師勞動(dòng)等方面具有不同于其他學(xué)段的特殊性，這種特殊性是區(qū)別于其他教育階段的本質(zhì)屬性，彰顯了學(xué)前教育的獨(dú)特價(jià)值，是學(xué)前教育立法的邏輯起點(diǎn)。學(xué)前教育的特殊性在現(xiàn)實(shí)中被遮蔽，需要通過學(xué)前教育立法保護(hù)并彰顯學(xué)前教育的特殊性：堅(jiān)持公益普惠的性質(zhì)定位，明確政府主體責(zé)任；凸顯兒童權(quán)利保護(hù)的核心價(jià)值追求，捍衛(wèi)兒童游戲權(quán)；明晰幼兒園教師的法律地位，保障合法權(quán)益；禁止“小學(xué)化”，保障良好的入學(xué)準(zhǔn)備。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育；學(xué)前教育特殊性；學(xué)前教育立法

中圖分類號：G610 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-777X（2024）04-0005-06

2023年我國學(xué)前教育三年毛入園率達(dá)到91.1%，邁入全面普及階段，高質(zhì)量發(fā)展的需求更加迫切。但其性質(zhì)定位尚待明確，兒童權(quán)利、教師權(quán)益的保障等一系列深層次問題仍有待通過立法予以規(guī)范和保障，這是學(xué)前教育立法之現(xiàn)實(shí)可能。在學(xué)前教育法律體系建設(shè)中，唯獨(dú)缺少針對學(xué)前教育階段的專門法、部門法，造成憲法、教育母法和學(xué)前教育法規(guī)之間的斷裂，這是學(xué)前教育立法之法系可能。然而，學(xué)前教育立法絕不僅僅是一個(gè)法律問題，不能單純基于法學(xué)角度研究立法^[1]，它還是一個(gè)教育問題，必須深刻剖析學(xué)前教育立法的內(nèi)在邏輯起點(diǎn)——學(xué)前教育的特殊性，即學(xué)前教育作為獨(dú)立的教育階段所表現(xiàn)出的特有屬性，這種特殊性是區(qū)別于其他教育階段的本質(zhì)屬性，彰顯了學(xué)前教育的獨(dú)特價(jià)值。對學(xué)前教育特殊性認(rèn)識不足，必然導(dǎo)致學(xué)前教育立法失去“準(zhǔn)心”。因此，學(xué)前教育立法必須首先回應(yīng)學(xué)前教育的特殊性，也必須通過立法保障學(xué)前教育的特殊性。

一、學(xué)前教育特殊性的理論證成

（一）準(zhǔn)公共產(chǎn)品：學(xué)前教育產(chǎn)品屬性的特殊性

從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、教育實(shí)踐變遷視角來看，學(xué)前教育產(chǎn)品屬性的歸屬與其所處時(shí)代的生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)關(guān)系密切相關(guān)。在農(nóng)業(yè)文明時(shí)代，學(xué)前教育的實(shí)施形式以家庭教育為主，幼兒園、托兒所等社會性學(xué)前教育機(jī)構(gòu)尚未出現(xiàn)，此階段教育由主要撫養(yǎng)人提供，教育的資源、內(nèi)容、方式等都為被扶養(yǎng)者私人所占有，具有典型的排他性和競爭性，屬于完全私人產(chǎn)品，家庭擁有無尚的教育權(quán)。進(jìn)入工業(yè)文明時(shí)代，大機(jī)器生產(chǎn)沖擊了以家庭為基本單位的傳統(tǒng)生產(chǎn)模式，大量勞動(dòng)力不得不離開家庭走進(jìn)工廠，因此學(xué)前教育也被迫走出家庭步入社會，學(xué)前社會教育成為主要陣地，此時(shí)的學(xué)前教育主要宗旨是解決父母照料孩子的后顧之憂，帶有濃厚的福利性特點(diǎn)?！岸?zhàn)”后，隨著心理學(xué)、教育學(xué)、生理學(xué)等相關(guān)學(xué)科的勃興，學(xué)前教育在個(gè)體終身發(fā)展中所發(fā)揮的不可替代的、獨(dú)特的重要價(jià)值已經(jīng)成為共識。包括中國在內(nèi)的很多國家，進(jìn)一步提升學(xué)前教育地位、加大經(jīng)費(fèi)投入、增強(qiáng)對學(xué)前教育的干預(yù)，力圖通過提供公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)，促進(jìn)國民素質(zhì)提升、促進(jìn)教育公平、社會公平。丹麥、日本、法國等發(fā)達(dá)國家甚至實(shí)施了1～3年不等的學(xué)前免費(fèi)教育，國家教育權(quán)的疆界進(jìn)一步向家庭拓展。學(xué)前教育作為學(xué)校教育的一個(gè)階段，在服務(wù)個(gè)體的同時(shí)也帶來了社會性收益——就業(yè)率、國民素質(zhì)的提升以及兒童保健和福利開支的降低，甚至這種社會性收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于受教育者本人的收益，顯然學(xué)前教育的性質(zhì)正從私人產(chǎn)品走向公共產(chǎn)品。^[2]

但從人力資本理論和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，學(xué)前教育仍帶有一定私人產(chǎn)品的屬性。第一，從個(gè)體消費(fèi)和獲益角度來說，受教育者所支出的學(xué)費(fèi)屬于其個(gè)人消費(fèi)，他人無法承擔(dān)；其通過接受教育而獲得更高的經(jīng)濟(jì)和社會地位，獲益者為受教育者個(gè)人，他人同樣無法享有，即具有排他性。第二，優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源總量是相對有限的，不可能被均分，因此在獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的同時(shí)會出現(xiàn)競爭性。同時(shí)，從教育權(quán)的劃分來看，學(xué)齡前階段家庭教育在個(gè)體身心發(fā)展中具有不可替代的地位。家庭教育資源的私有化性質(zhì)決定了3～6歲兒童享有的家庭教育權(quán)要高于國家教育權(quán)，家長在選擇學(xué)前教育機(jī)構(gòu)時(shí)會受地理因素、教育觀念和經(jīng)濟(jì)條件等家庭教育資源的影響，是一種完全的私人決策，國家教育權(quán)無法取代家庭教育權(quán)的主體地位。因此，學(xué)前教育也具有一定的私有性。

可見，學(xué)前教育作為學(xué)校教育體系的有機(jī)組成部分，既區(qū)別于義務(wù)教育階段完全公共產(chǎn)品的屬性，也區(qū)別于3歲以下早期教育階段純私人產(chǎn)品的屬性，它是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。同時(shí)由于學(xué)前教育的價(jià)值功能愈發(fā)彰顯、社會需求日益廣泛，學(xué)前教育的公共產(chǎn)品屬性正呈現(xiàn)不斷增強(qiáng)的趨勢，其公共性程度僅次于義務(wù)教育階段。^[3]這是學(xué)前教育所具有的不同于其他教育階段的特殊屬性。

（二）身心發(fā)展不成熟性：學(xué)前教育對象的特殊性

學(xué)前教育的特殊性從根本上源自教育對象的特殊性。世界各國普遍將學(xué)校教育劃分為不同階段開展，主要依據(jù)就是受教育對象在不同發(fā)展階段具有鮮明的身心發(fā)展特征和成長需要，要求有針對性地確定其教育目標(biāo)、內(nèi)容、方法、實(shí)施和評價(jià)等，而不是簡單地將小學(xué)教育下移和前置。

學(xué)前兒童處于人生的起步發(fā)蒙階段，在生理和心理方面都表現(xiàn)出自身的獨(dú)特特征，是一個(gè)人任何其它發(fā)展階段所不能取而代之的。^[4]學(xué)前兒童身體的柔弱，骨骼及大小肌肉發(fā)育的不完全，腦的成熟程度不夠，興奮過程與抑制過程不平衡等特點(diǎn)反映出其生理發(fā)展的特殊性；好奇好動(dòng)好模仿，情緒不穩(wěn)定，注意力集中時(shí)間短，以動(dòng)作思維和形象思維為主等特征反映出學(xué)前兒童心理發(fā)展的特殊性。這些身心發(fā)展的特殊性決定了學(xué)前兒童學(xué)習(xí)方式的特殊性，即必須堅(jiān)持以游戲?yàn)榛净顒?dòng)，必須通過親近自然、直接感知、實(shí)際操作和親身體驗(yàn)這些基本途徑來建構(gòu)積極經(jīng)驗(yàn)，必須高度重視操作材料、玩具、童書以及環(huán)境對兒童學(xué)習(xí)發(fā)展的重要支撐意義。

（三）游戲權(quán)：兒童權(quán)利的特殊性

兒童權(quán)利是兒童根據(jù)社會的道德和法律而享有的從事某些行動(dòng)的自由以及受到某種對待的資格。^[5]兒童權(quán)利概念的形成過程是公眾觀念從“無兒童”到“發(fā)現(xiàn)兒童”的變遷過程，也是伴隨著對兒童發(fā)展需求及兒童處境不公平認(rèn)識的不斷加深而形成的過程。兒童權(quán)利以法律形態(tài)出現(xiàn)始于1924年的《日內(nèi)瓦兒童權(quán)利宣言》，提出要為兒童提供成長所需的途徑，在必要時(shí)提供特殊幫助，優(yōu)先救濟(jì)兒童，為兒童提供經(jīng)濟(jì)自由，讓他們免受剝削，以及培養(yǎng)兒童的社會意識和責(zé)任感。1989年的《兒童權(quán)利公約》進(jìn)一步明確指出：兒童擁有生存權(quán)、受保護(hù)權(quán)、發(fā)展權(quán)和參與權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利。兒童權(quán)利從觀念層面到法律層面，從“宣言”到“公約”，反映了其法律地位的提升。

在兒童享有的眾多權(quán)利中，生存權(quán)、受保護(hù)權(quán)等多種權(quán)利隸屬公民基本人權(quán)范疇，唯有“游戲權(quán)”是反映兒童屬性的基本權(quán)利。雖然游戲活動(dòng)為人類與高等動(dòng)物所共有，也為兒童與成人所喜愛，但游戲作為兒童特有的生活方式、生活內(nèi)容和學(xué)習(xí)方式，是促進(jìn)兒童身心發(fā)展的有效途徑，兒童依法享有游戲的權(quán)利是其發(fā)展的基本需要。在兒童受保護(hù)的各項(xiàng)權(quán)益中，游戲權(quán)最能反映該年齡階段的特殊性，是生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等其他人權(quán)在童年期的具體化，是上述權(quán)利的實(shí)現(xiàn)路徑，具有其獨(dú)特價(jià)值。充分保護(hù)兒童的游戲權(quán)方能確保兒童在適宜的文化體系和制度體系中真正享有快樂、安全的童年生活。因此，學(xué)前兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展的特殊性要求教師在施教過程中充分理解并尊重兒童的年齡特征與個(gè)體差異，充分保障兒童的游戲權(quán)，從而體現(xiàn)啟蒙階段教育的特殊性。

（四）保教結(jié)合：教育原則的特殊性

近代學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的誕生過程，就是追求兒童教養(yǎng)社會化的過程。從奧柏爾林的編織學(xué)校、歐文的幼兒學(xué)校到福祿貝爾的幼兒園，近代學(xué)前教育體系嬗變的過程深刻反映了社會性學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的功能定位從“救濟(jì)型”到“福利型”再到“教養(yǎng)型”的不斷演進(jìn)。學(xué)前教育既不同于社會福利機(jī)構(gòu)只強(qiáng)調(diào)“保育”，也不同于其他階段學(xué)校只強(qiáng)調(diào)“教育”，由于學(xué)前教育對象身心發(fā)展的不成熟性，在實(shí)施“教”的同時(shí)還需要“保”，可以說，學(xué)前教育對象的特殊性決定了學(xué)前教育原則的特殊性，即必須堅(jiān)持保教結(jié)合或保教并重。幼兒園作為專門的教育機(jī)構(gòu)存在于整個(gè)教育體系中的重要理由之一就是保教并重，幼兒園教師的專業(yè)性之一也表現(xiàn)為保教并重^[6]，堅(jiān)持保教結(jié)合、教養(yǎng)并重，可為幼兒的生存與發(fā)展提供必要的外部支持。

《幼兒園管理?xiàng)l例》《幼兒園工作規(guī)程》以及《學(xué)前教育法草案》（征求意見稿），均明確規(guī)定了幼兒園教育實(shí)行保育與教育相結(jié)合的基本原則。保育工作要為學(xué)前兒童的生存、發(fā)展創(chuàng)設(shè)有利的環(huán)境并提供必要的物質(zhì)條件，給予學(xué)前兒童精心的照顧和養(yǎng)育，幫助其身體和機(jī)能良好的發(fā)育；教育工作則要求結(jié)合幼兒的年齡特征，注重內(nèi)容的啟蒙性和趣味性，探索游戲化、生活化和生態(tài)化的課程?？梢?，保育是教育的基礎(chǔ)，保育中含有教育的意義，教育是保育的“?！迸c“教”一個(gè)整體的兩個(gè)方面，均有機(jī)統(tǒng)一于學(xué)前兒童的身心發(fā)展上。注重生活環(huán)節(jié)是幼兒園教育區(qū)別于其他年齡階段教育的重要特征， 也是幼兒教育專業(yè)性的體現(xiàn)。

（五）勞動(dòng)全面性：幼兒園教師職業(yè)的特殊性

自1840年福祿貝爾在德國創(chuàng)辦世界上第一所幼兒園開始，幼兒園教師作為專門從事幼兒保育教育工作的勞動(dòng)人員而使其成為一項(xiàng)職業(yè)。幼兒園教師職業(yè)除了具有社會性、規(guī)范性、功利性、技術(shù)性等其他普通職業(yè)所共有的特性，還在其職業(yè)生活內(nèi)容上體現(xiàn)出特殊性。

第一，勞動(dòng)對象的稚嫩性和生命性。童年期是個(gè)體生命周期的開端，身心發(fā)展的不成熟性為兒童發(fā)展帶來巨大可能；童年期也是最具生命氣息的階段，兒童是最能彰顯生命意味的群體，以自己最質(zhì)樸的方式認(rèn)識生命、體驗(yàn)生命、熱愛生命、完善生命。教師勞動(dòng)對象的生命性特征，決定了教師的勞動(dòng)過程不僅僅是與學(xué)生的信息傳遞、知識傳遞，更需要心靈與情感的交融、文化與文明的傳承。第二，勞動(dòng)過程和勞動(dòng)技術(shù)的全面性。幼兒園教師除了要組織好集體教學(xué)活動(dòng)、區(qū)域活動(dòng)等結(jié)構(gòu)化教育教學(xué)活動(dòng)，還要依據(jù)幼兒身心發(fā)展特點(diǎn)和年齡特征，組織好幼兒的游戲活動(dòng)和生活活動(dòng)，如飲食照料、睡眠管理、園舍清潔、疾病預(yù)防、意外處置等。面對多樣性的勞動(dòng)任務(wù)需要調(diào)動(dòng)保育技能、教學(xué)技能、教育技能、管理技能、生活技能等多方面勞動(dòng)技術(shù)。

二、學(xué)前教育特殊性的現(xiàn)實(shí)迷失

（一）產(chǎn)品屬性定位不清

對于學(xué)前教育產(chǎn)品屬性的認(rèn)識決定了辦園體制的定位。當(dāng)學(xué)前教育被視為公共產(chǎn)品時(shí)，政府會承擔(dān)更多責(zé)任，表現(xiàn)為政府主導(dǎo)；當(dāng)學(xué)前教育被視為私人產(chǎn)品時(shí)，則表現(xiàn)為市場主導(dǎo)，此時(shí)政府將學(xué)前教育推向市場。改革開放后由于對學(xué)前教育產(chǎn)品屬性定位不清，導(dǎo)致我國幼兒園辦園體制長時(shí)間內(nèi)介于市場主導(dǎo)與政府主導(dǎo)之間左右搖擺。從改革開放到20世紀(jì)末，我國一直堅(jiān)持公辦園為主、民辦園為輔的辦園體制，堅(jiān)持“兩條腿走路”的方針。20世紀(jì)90年代市場經(jīng)濟(jì)體制改革以來，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“效率優(yōu)先、兼顧公平”的市場法逐步滲透到了社會生活的各個(gè)領(lǐng)域，教育政策的公共性受到強(qiáng)有力的沖擊。

2003年，教育部《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見》的通知中指出：形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局。此時(shí)，基于私人產(chǎn)品的前提假設(shè)，學(xué)前教育被完全推向市場，社會力量辦園成為主導(dǎo)，許多企事業(yè)單位辦園也紛紛改制為民辦園，學(xué)前教育公辦民辦比例嚴(yán)重失衡。市場化弊端很快顯露出來：公辦園數(shù)量斷崖式下滑，辦園條件下降，教育質(zhì)量長期得不到提高；在園幼兒園教師大幅流失，教師收入降低，民辦園內(nèi)部管理及師資隊(duì)伍水平不能得到保障，教師行為失范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。辦園體制調(diào)整的影響反映到社會層面，入園難、入園貴現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，嚴(yán)重侵害了適齡兒童的受教育權(quán)。直到2010年國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》發(fā)布，確立了“政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉”的辦園體制，政府肩負(fù)起構(gòu)建學(xué)前教育公共服務(wù)體系的責(zé)任，學(xué)前教育逐步回歸其公益普惠的軌道。

（二）幼兒園教師職業(yè)身份模糊

幼兒園教師作為學(xué)前教育的主體之一，其法律身份的確立也是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題。1952年教育部《幼兒園暫行規(guī)程》是新中國第一個(gè)關(guān)于學(xué)前教育的規(guī)章，對本班幼兒生活、保健和各項(xiàng)作業(yè)活動(dòng)全面負(fù)責(zé)的是“教養(yǎng)員”。1953年教育部、財(cái)政部、衛(wèi)生部《關(guān)于適當(dāng)解決小學(xué)、幼兒園教職員工福利問題的幾項(xiàng)原則的決定》，提出了“小學(xué)女教師、幼兒園教養(yǎng)員分娩前后給產(chǎn)假56日”，并只針對公辦學(xué)校的教職員工。1979年11月教育部《城市幼兒園工作條例》分離了教養(yǎng)員和保育員兩種崗位，提出“教養(yǎng)員（即幼兒園教師）對本班幼兒的教育工作要全面負(fù)責(zé)。保育員除了做好衛(wèi)生和兒童生活管理工作外，要配合教養(yǎng)員做好幼兒的教育工作”。1986年中小學(xué)教師職務(wù)試行條例發(fā)布，首次出現(xiàn)“幼兒園各級教師”，但提出其職務(wù)任職條件參照中小學(xué)條例，由各省制定。直到1993年《教師法》中所稱的中小學(xué)教師，仍是包含了幼兒園、特殊教育機(jī)構(gòu)、普通中小學(xué)、成人初等中等教育機(jī)構(gòu)、職業(yè)中學(xué)以及其他教育機(jī)構(gòu)教師在內(nèi)的總稱。相比法國、德國等發(fā)達(dá)國家，幼兒園教師被賦予公務(wù)員或者特殊的公職人員身份，而我國幼兒園教師的身份在現(xiàn)行法律當(dāng)中沒有明確界定或被“教養(yǎng)員”“中小學(xué)教師”等所替代，其身份的獨(dú)立性和特殊性在法律、公眾、教師等層面被弱化。

從法律層面看，幼兒園教師是在幼兒園等學(xué)前教育機(jī)構(gòu)中實(shí)施保育教育工作職責(zé)的專業(yè)人員，所以幼兒園教師理應(yīng)是《教師法》中“教師”的一部分。幼兒園教師身份被中小學(xué)教師的稱謂所遮蔽，反映出幼兒園教師法律身份形式上的模糊。從公眾層面看，教師法律身份的模糊加上公眾認(rèn)識水平、教育程度、專業(yè)背景、文化差異等多方面因素的制約，不同程度上對幼兒園教師存在身份偏見，很多人將幼兒園教師理解為照看孩子的“阿姨”或“保姆”，懷疑甚至否認(rèn)其“教師”身份。從幼兒園教師自身層面看，無論教師崗位與保育員崗位是分別獨(dú)立設(shè)置還是兼為一體，在幼兒園的實(shí)際工作均實(shí)施保教合一，幼兒園教師都要承擔(dān)作為教師身份的教育教學(xué)的主要職責(zé)，也要承擔(dān)作為保育員身份的生活照料和相關(guān)保育工作職責(zé)，幼兒園教師每天要在教師、保育員等多重身份之間轉(zhuǎn)換，工作內(nèi)容的廣泛性和職業(yè)身份的多元化，使得幼兒園教師對自我角色定位時(shí)常產(chǎn)生動(dòng)搖。^[7]

（三）游戲權(quán)在立法中缺位

游戲被認(rèn)為是構(gòu)成人類文明的基石之一。^[8]人類發(fā)展歷史上，發(fā)現(xiàn)游戲的價(jià)值以及確認(rèn)和保護(hù)兒童的游戲權(quán)利經(jīng)過了漫長的過程。中國學(xué)前教育法規(guī)文本中，均不同程度地強(qiáng)調(diào)了游戲在學(xué)前兒童身心發(fā)展中的重要價(jià)值。如清末《奏定蒙養(yǎng)院章程及家庭教育法章程》將“游戲”作為蒙養(yǎng)院開設(shè)的四門課程之一，新中國頒行的《城市幼兒園工作條例》以及當(dāng)前我國學(xué)前教育領(lǐng)域最高法律位階的《幼兒園管理?xiàng)l例》，均提出幼兒園應(yīng)當(dāng)以游戲?yàn)榛净顒?dòng)形式。《幼兒園工作規(guī)程》還進(jìn)一步提出：“幼兒園應(yīng)當(dāng)因地制宜創(chuàng)設(shè)游戲條件，提供豐富、適宜的游戲材料，保證充足的游戲時(shí)間，開展多種游戲?！辈豢煞裾J(rèn)，以法規(guī)形式明確游戲的地位和價(jià)值，極大地保障了兒童的身心發(fā)展權(quán)益、極大地保障了學(xué)前教育的科學(xué)、規(guī)范有序開展。然而，在我國相關(guān)立法中，兒童的“游戲權(quán)”始終被其他多種權(quán)利所遮蔽，或者被保健權(quán)、娛樂權(quán)、健康權(quán)等相關(guān)概念所替代。如《母嬰保健法》側(cè)重于“保障母親和嬰兒健康”，為新生兒生長發(fā)育、哺乳和護(hù)理提供醫(yī)療保健服務(wù)?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》指出：“兒童食品、玩具、用具和游樂設(shè)施，不得有害于兒童的安全和健康?！薄皩W(xué)校和幼兒園安排未成年學(xué)生和兒童參加集會、文化娛樂、社會實(shí)踐等集體活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于未成年人的健康成長，防止發(fā)生人身安全事故?！毕嚓P(guān)法律確認(rèn)了兒童參與游戲、娛樂等活動(dòng)的許可性和正當(dāng)性，但并未明確游戲權(quán)的獨(dú)特地位，以及由此而附帶的為了保障兒童的游戲權(quán)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)、家庭、社會在游戲場地、設(shè)施、材料、時(shí)間、安全等方面的責(zé)任義務(wù)。

在具體的教育實(shí)踐中，幼兒園以開展更加有目的有計(jì)劃的教學(xué)活動(dòng)為由，或者壓縮了兒童的自由游戲時(shí)間，或者兒童游戲被異化為“游戲兒童”，讓游戲權(quán)從屬于所謂的受教育權(quán)；為了避免意外傷害事件的發(fā)生，壓縮幼兒戶外游戲時(shí)間、自主游戲時(shí)間，以安全為名侵害幼兒的游戲權(quán)，游戲權(quán)從屬于所謂的生存權(quán)、健康權(quán)，從而投鼠忌器，讓游戲淪為空談?？梢?，我國的教育法規(guī)雖然高度重視游戲活動(dòng)的價(jià)值，但在面向兒童的立法過程中游戲權(quán)在眾多權(quán)利中未能保持獨(dú)立，缺乏應(yīng)有的法律地位，這在一定程度上制約了游戲價(jià)值的彰顯。

（四）群體性焦慮加劇“小學(xué)化”

中國社會深刻轉(zhuǎn)型及高競爭性的發(fā)展環(huán)境，催生了家長對子女未來學(xué)習(xí)與成長的“群體性社會焦慮”，這種現(xiàn)代性焦慮傳導(dǎo)至學(xué)前教育階段則突出表現(xiàn)為“小學(xué)化”現(xiàn)象，1987年召開的第一次全國幼兒教育工作會議就批評了這種現(xiàn)象^[9]，一度愈演愈烈，至今仍然沒有完全克服。中國教科院一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中西部地區(qū)小學(xué)化現(xiàn)象較為突出：桌椅擺放與教室布置、作息制度與活動(dòng)安排等方面基本或完全與小學(xué)一樣的幼兒園班級占三到四成，課程資源基本或完全與小學(xué)一樣的占22%。^[10]

“小學(xué)化”的學(xué)前教育有以下幾方面的表現(xiàn)：在教學(xué)內(nèi)容上注重幼兒的讀、寫、算等書本知識的學(xué)習(xí)，輕幼兒生活經(jīng)驗(yàn)、社會經(jīng)驗(yàn)的積累和學(xué)習(xí)；在教學(xué)方法上重講授、機(jī)械訓(xùn)練，輕幼兒的自主學(xué)習(xí)、自主探究；在教學(xué)組織形式上，重集體學(xué)習(xí)，輕小組學(xué)習(xí)、個(gè)別學(xué)習(xí)；在教育環(huán)境上，更多采用秧田式座位布局，缺乏幼兒園室內(nèi)外應(yīng)有的活動(dòng)區(qū)域、材料和玩具；在教學(xué)評價(jià)上側(cè)重以分?jǐn)?shù)和能力為核心的評價(jià)指標(biāo)，重結(jié)果、輕過程；在教學(xué)目標(biāo)上側(cè)重知識與技能目標(biāo)，忽視情感、態(tài)度價(jià)值觀目標(biāo)?！靶W(xué)化”使學(xué)齡前兒童失去了學(xué)習(xí)的積極性和主動(dòng)性，失去了學(xué)習(xí)知識的自由，失去了應(yīng)有的快樂和興趣。^[11]學(xué)前教育日漸淪為“超前教育”和“提前教育”，這種涸澤而漁、焚林而獵式的不計(jì)后果的開發(fā)模式對學(xué)齡前兒童學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)的培養(yǎng)和激發(fā)、健全人格的塑造及身心的和諧發(fā)展都產(chǎn)生了諸多不良影響。忽略了教育對象的特殊性來實(shí)施學(xué)前教育必定會導(dǎo)致學(xué)前教育趨同于小學(xué)階段的教育，并遮蔽了學(xué)前教育的特殊性，偏離了其本真追求，最終阻礙學(xué)前教育的健康發(fā)展。

三、學(xué)前教育立法的特殊性體現(xiàn)

只有在學(xué)前教育立法中充分體現(xiàn)學(xué)前教育的特殊性，才能解決學(xué)前教育所面臨的特殊問題，也才能反映學(xué)前教育立法所具有的價(jià)值特征。

（一）堅(jiān)持公益普惠的性質(zhì)定位，明確政府主體責(zé)任

在正確認(rèn)識學(xué)前教育特殊性的基礎(chǔ)上，學(xué)前教育立法應(yīng)確立學(xué)前教育在國民教育體系中的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性地位，也必須反映其作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品天然具有的公益性、普惠性的性質(zhì)定位?！肮嫫栈荨笔菍W(xué)前教育公共性的具體反映?！稇椃ā芬?guī)定“國家發(fā)展學(xué)前教育”，《教育法》提出“構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)，特別是農(nóng)村的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”，國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》提出“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性”，中共中央國務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出學(xué)前教育“是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”。 可見，無論在相關(guān)的政策文件中，還是在憲法、教育法律中都確認(rèn)了學(xué)前教育作為學(xué)校教育、公共教育的重要組成部分，其公共性應(yīng)在不同層次的立法中得到充分體現(xiàn)。^[12]學(xué)前教育法作為學(xué)前教育領(lǐng)域的專門法，應(yīng)該確認(rèn)其公益普惠及作為一種基本公共服務(wù)的定位，這既是學(xué)前教育產(chǎn)品特殊屬性的內(nèi)在要求，也是學(xué)前教育實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要，更是實(shí)現(xiàn)教育公平的必由路徑。

彰顯學(xué)前教育公益普惠的立法理念，其目的還在于有效規(guī)約政府和市場各自的責(zé)任與義務(wù)，核心是明確政府的主體責(zé)任。在保障公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)在學(xué)前教育階段的投入方面，在推進(jìn)公共學(xué)前教育學(xué)位有效供給方面，在鼓勵(lì)、規(guī)范社會力量參與學(xué)前教育為公眾提供多樣化、個(gè)性化學(xué)前教育服務(wù)等方面負(fù)有主導(dǎo)、監(jiān)管的主體性責(zé)任。只有明確政府的主體責(zé)任，才能確保公益普惠的價(jià)值回歸。

（二）凸顯兒童權(quán)利保護(hù)的核心價(jià)值追求，捍衛(wèi)兒童游戲權(quán)

學(xué)前教育立法首先要明確的是，其法律性質(zhì)是教育行政管理法還是兒童權(quán)益保障法，是依法管理還是依法確權(quán) ^[13]，是基于工具理性還是價(jià)值理性的立法假設(shè)。正如1959年《兒童權(quán)利宣言》中所寫的：“由于兒童身體與心智的未成熟性，他們需要特殊的保護(hù)和關(guān)心，包括恰當(dāng)?shù)姆杀Ｗo(hù)?！笨梢姡瑱?quán)利保護(hù)是立法的核心，學(xué)前教育立法應(yīng)以保護(hù)兒童各項(xiàng)基本權(quán)利為核心的價(jià)值追求。要特別強(qiáng)調(diào)針對已有法律規(guī)定疆界之外出現(xiàn)的新問題、新矛盾的立法， 如明確對虐待兒童行為的懲治，明確兒童免受家庭暴力的家庭和幼兒園責(zé)任與義務(wù)，加強(qiáng)對處境不利兒童、特殊兒童的補(bǔ)償保護(hù)等。

除對生存權(quán)、受教育權(quán)、健康權(quán)等一般性權(quán)利做出明確規(guī)定，學(xué)前教育立法也應(yīng)規(guī)定學(xué)齡前兒童的游戲權(quán)。^[14]承認(rèn)游戲是學(xué)齡前兒童身心發(fā)展的內(nèi)在需要，保障這種需要的滿足并使之成為學(xué)齡前兒童的基本權(quán)利，已經(jīng)成為人類文明進(jìn)步的標(biāo)志之一。^[15]正如德國神學(xué)家狄特里?！ぐ罨舴蛩裕簩σ粋€(gè)民主社會而言，道德狀態(tài)最終的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)就是這個(gè)社會中孩子們的狀態(tài)。現(xiàn)代社會從“游戲兒童”到“兒童游戲”、從“游戲罪惡”到“游戲權(quán)的捍衛(wèi)”的轉(zhuǎn)向，從人權(quán)層面和法理精神上對于兒童游戲權(quán)的確認(rèn)，在人類認(rèn)識發(fā)展史上具有里程碑意義，“喻示或象征著人類在追求自身解放道路上邁出了堅(jiān)定的一步”^[16]。

（三）明晰幼兒園教師的法律地位，保障合法權(quán)益

學(xué)前教育立法應(yīng)確認(rèn)幼兒園教師在教師序列中的獨(dú)立法律地位，明確其享有與大、中、小學(xué)教師同等的社會地位和福利待遇。立法保障教師合法權(quán)益，要突出幼兒園教師職業(yè)群體權(quán)益的獨(dú)特性，在職稱評定、進(jìn)修培訓(xùn)、薪資待遇等方面予以法律保障。從幼兒園教師職稱評定來說，立法確立幼兒園教師獨(dú)立的職稱評定辦法與標(biāo)準(zhǔn)，肯定幼兒園教師的專業(yè)性；從幼兒園教師的進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)來說，立法既要兼顧公辦幼兒園，也要保障民辦幼兒園教師的進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)教師進(jìn)修培訓(xùn)的地位平等；從保障幼兒園教師薪資待遇方面來說，政府需要強(qiáng)化自身職責(zé)，確定符合幼兒園教師專業(yè)身份的獨(dú)立的工資待遇參照標(biāo)準(zhǔn)，有效利用政策工具，多種方式提升教師工作待遇 ^[17]，這是“彰顯加強(qiáng)學(xué)前教育立法規(guī)約的價(jià)值所需” ^[18]。另外，也要明確各種侵害教師權(quán)益的懲治方式和手段，使得幼兒園教師擁有能夠維護(hù)自身合法權(quán)益的法律武器。

（四）禁止“小學(xué)化”，保障良好的入學(xué)準(zhǔn)備

教育立法一方面要體現(xiàn)對教育規(guī)律的尊重，另一方面要體現(xiàn)對教育對象身心發(fā)展規(guī)律的尊重。堅(jiān)決防止和糾正學(xué)前教育“小學(xué)化”傾向，要求學(xué)前教育相關(guān)利益主體走出“成材教育”“智力教育”等誤區(qū) ^[19]，以立法形式切實(shí)杜絕小學(xué)教育階段內(nèi)容向?qū)W前教育機(jī)構(gòu)下延、杜絕小學(xué)入學(xué)測試，確保小學(xué)教育“零起點(diǎn)”。通過政策法律保障學(xué)前教育、小學(xué)教育的科學(xué)性，對沖、消解來自家長的群體性社會焦慮。

在立法禁止“小學(xué)化”的同時(shí)，還應(yīng)保障兒童為進(jìn)入正規(guī)學(xué)校教育做好準(zhǔn)備。學(xué)前教育作為學(xué)校教育的開端，除具有服務(wù)家長、保教幼兒兩大基本任務(wù)外，還具有為適齡兒童入學(xué)做好充分準(zhǔn)備的天然使命。如美國將“所有適齡兒童都做好入學(xué)學(xué)習(xí)的準(zhǔn)備”列為2000年國家教育目標(biāo)中的第一個(gè)目標(biāo)。良好的入學(xué)準(zhǔn)備強(qiáng)調(diào)：在內(nèi)容上，不能單純強(qiáng)調(diào)知識、能力方面的準(zhǔn)備，更要重視社會適應(yīng)特別是社會性發(fā)展方面的積極準(zhǔn)備；在責(zé)任主體上，不能只是單純考慮個(gè)別因素對兒童入學(xué)準(zhǔn)備的影響，還要重視幼兒園、小學(xué)、家庭和社區(qū)等多種因素及其相互作用的影響，加強(qiáng)各種力量間的配合與協(xié)作；在宗旨目標(biāo)上，在為進(jìn)入小學(xué)學(xué)習(xí)做好準(zhǔn)備的同時(shí)，更應(yīng)致力于促進(jìn)兒童從正規(guī)教育中受益，正規(guī)教育可以是小學(xué)，也可以是更加長遠(yuǎn)的中學(xué)甚至大學(xué)，它以兒童的終身發(fā)展為目標(biāo)，具有持續(xù)性影響力。因此，我國通過學(xué)前教育立法保障每名兒童做好入學(xué)準(zhǔn)備，既是克服幼兒園“唯知識”“唯分?jǐn)?shù)”的“小學(xué)化”現(xiàn)象的舉措，也具有促進(jìn)學(xué)前教育規(guī)范發(fā)展的題中之義。

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［責(zé)任編輯 朱小琴］

On the Particularity of The Legislation of Preschool Education

From the Particularity of Preschool EducationCai Jun

（School of Preschool Education， Xi’an University，Xi’an 710065 China）

Abstract： Since preschool education is different from other stages of school education in properties， educational objects， children’s rights， educational principles and teachers’ labor， this particularity is an essential attribute distinguishing from other stages of education， which highlights the unique value of preschool education and constitutes the logical starting point of preschool educational legislation. However， the particularity of preschool education is obscured in reality， which needs to be protected and highlighted by preschool education legislation： to adhere to the nature of public welfare and clarify the main responsibility of the government， to emphasize the core value of protecting children’s rights and defend their rights to play， to clarify the legal status of kindergartners and protect their legitimate rights and interests， to prohibit “primary school-oriented nursery education” and ensure a sound school readiness.

Key words：Preschool Education; Particularity of Preschool Education; The Legislation of Preschool Education