于 群

摘要：隨著《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的頒布和實(shí)施，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將進(jìn)人新的階段。然而對(duì)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法來(lái)說(shuō)，這僅僅是一個(gè)開(kāi)始，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律實(shí)施的過(guò)程中，制定與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》相適應(yīng)的配套法律顯得尤為重要和緊迫。就循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法而言，如何防止部門(mén)利益法定化、部門(mén)和地方怠于行使立法職權(quán)以及增強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的可操作性是當(dāng)前循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法中的難點(diǎn)問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，論文提出了實(shí)行過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)制，推行社會(huì)監(jiān)督，為受害人提供司法救濟(jì)，明確配套立法的權(quán)限、程序、責(zé)任等解決對(duì)策，以期對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法有所裨益。

關(guān)鍵詞：《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》；循環(huán)經(jīng)濟(jì)；配套立法；可操作性

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009—055X(2009)06—0028—05

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種遵循生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律。以提高資源能源利用效率和改善生態(tài)環(huán)境為核心，以“減量化、再利用、再循環(huán)”為原則，以資源的高效利用和循環(huán)利用為手段，使生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。世界各國(guó)在遭遇環(huán)境能源生態(tài)危機(jī)后不約而同通過(guò)選擇循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法來(lái)調(diào)整和解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，反映了人類(lèi)的共同認(rèn)識(shí)。2008年8月我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》頒布和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系中有了一部統(tǒng)領(lǐng)全局的基本法，必將對(duì)我國(guó)在整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)起到保障促進(jìn)作用。但循環(huán)經(jīng)濟(jì)本身的系統(tǒng)性與復(fù)雜性決定了我國(guó)發(fā)展循環(huán)僅靠一部《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。當(dāng)前，我國(guó)立法機(jī)關(guān)必須根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的授權(quán)條款和我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際制定相關(guān)配套的法律法規(guī)。就循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法而言，如何防止部門(mén)利益法定化、部門(mén)和地方怠于行使立法職權(quán)以及增強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的可操作性是當(dāng)前循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法中的難點(diǎn)問(wèn)題。本文試圖對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行歸納與分析，進(jìn)而提出解決對(duì)策。

一、循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法的依據(jù)和主體

“在一個(gè)高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代國(guó)家，立法機(jī)關(guān)所面臨的任務(wù)是如此之多和如此之復(fù)雜，乃至如果不給這種機(jī)關(guān)加上極其繁重的負(fù)擔(dān)，那么這些任務(wù)中的細(xì)節(jié)和技術(shù)細(xì)節(jié)就無(wú)法完成。再者，在專(zhuān)門(mén)的政府管理領(lǐng)域中，有些立法活動(dòng)要求立法者對(duì)存在于該領(lǐng)域中的組織問(wèn)題和技術(shù)問(wèn)題完全熟悉，因此由一些專(zhuān)家來(lái)處理問(wèn)題就比缺乏必要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)的立法議會(huì)來(lái)處理這些問(wèn)題要適當(dāng)?shù)枚??！边@是現(xiàn)代授權(quán)立法的法理依據(jù)，研究立法的學(xué)者總結(jié)得出授權(quán)立法可能出現(xiàn)的前提條件主要有四種情形：一是立法尚且缺乏必要的經(jīng)驗(yàn)積累，需要“試驗(yàn)田”進(jìn)行試驗(yàn)立法時(shí)才可能出現(xiàn)授權(quán)立法；二是立法內(nèi)容單一且專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的事項(xiàng)，可以授權(quán)立法；三是立法主體時(shí)間不夠且授權(quán)其他主體立法并無(wú)不妥時(shí)，為加快立法步伐可授權(quán)立法；四是應(yīng)各自體現(xiàn)特色或特殊的非統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)事項(xiàng)可授權(quán)立法。參照上述的情形進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)我國(guó)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的授權(quán)條款比比皆是，如第5、6、12、13、14、15、16、17、18、19、24、25、28條等，就授權(quán)國(guó)務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理、環(huán)境保護(hù)、統(tǒng)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)化、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、稅務(wù)、對(duì)外貿(mào)易、林業(yè)、規(guī)劃、價(jià)格等部門(mén)在各自職權(quán)范圍內(nèi)制定相關(guān)的管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)。此外，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中的授權(quán)性條款并不一定以明確的授權(quán)性字眼出現(xiàn)，更多的可能是隱含在法律本身運(yùn)行的環(huán)節(jié)當(dāng)中。

根據(jù)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中第5條第2款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門(mén)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理本行政區(qū)域的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)等有關(guān)主管部門(mén)按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督管理工作。”以及第6條第2款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)編制環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)等規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容?！边€有第8、12、13、24、29、35條都授權(quán)縣級(jí)以上人民政府及相關(guān)部門(mén)在各自領(lǐng)域行使相應(yīng)的職權(quán)。立法者充分意識(shí)到了地方政府部門(mén)作為國(guó)家政策和法律法規(guī)的執(zhí)行中所充當(dāng)?shù)慕巧?，僅僅依靠全國(guó)性的法律來(lái)進(jìn)行調(diào)整，對(duì)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在這些場(chǎng)合，地方的能量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央。要控制和確保這些力量的行使能夠符合立法的需要，則可以通過(guò)地方立法政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。地方立法政策可以說(shuō)是融合了國(guó)家立法態(tài)度和地方特色需要的產(chǎn)物。我國(guó)人口眾多、幅員遼闊、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，自然條件千差萬(wàn)別，環(huán)境問(wèn)題十分復(fù)雜，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法相關(guān)規(guī)定必須發(fā)揮地方的積極性，鼓勵(lì)有地方立法權(quán)的地方人大和政府根據(jù)本地實(shí)際，制定節(jié)能、節(jié)水、資源綜合利用等促進(jìn)資源有效利用以及廢舊汽車(chē)、廢舊家電、廢舊電子、廢舊輪胎、廢舊塑料、建筑廢物、污泥、包裝廢物、農(nóng)業(yè)廢物等資源化利用的法規(guī)和規(guī)章，制定促進(jìn)廢舊汽車(chē)、廢舊家電、廢舊電子、廢舊輪胎等再制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)。制定促進(jìn)可再生能源、建筑節(jié)能、綠色采購(gòu)等相關(guān)的專(zhuān)門(mén)法規(guī)。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在眾多領(lǐng)域和多層級(jí)進(jìn)行授權(quán)立法，一方面可以把部門(mén)規(guī)章和地方法規(guī)規(guī)章中的有益經(jīng)驗(yàn)吸收到循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中來(lái)，另一方面為部門(mén)和地方性配套立法提供制度空間，鼓勵(lì)部門(mén)和地方配套立法根據(jù)立法權(quán)限結(jié)合本部門(mén)本地區(qū)實(shí)際出臺(tái)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)或規(guī)章，通過(guò)一系列配套的法律法規(guī)規(guī)章的制定，更能形成發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的合力，以有效克服過(guò)去存在的環(huán)境資源法律“孤軍奮戰(zhàn)”的問(wèn)題。但《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》分散的授權(quán)立法模式本身也面臨著一系列的難點(diǎn)，需要給予解決。

二、循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法面臨的難點(diǎn)

循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的法律規(guī)范特點(diǎn)和定位，使其自身成為一部統(tǒng)領(lǐng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的政策法，但整部法律內(nèi)容多是授權(quán)性條款和原則性規(guī)定，自身缺乏程序性和可操作性，如果不通過(guò)通過(guò)制定、修訂循環(huán)經(jīng)濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)法等配套立法形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》很可能也就徒具一紙空文。變得無(wú)法實(shí)施。但授權(quán)部門(mén)和地方進(jìn)行配套立法，也會(huì)出現(xiàn)地方部門(mén)利益法定化，或者承擔(dān)職責(zé)不積極、相互推諉以及要克服循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法自身存在的可操作性不強(qiáng)的內(nèi)在缺陷，這些都是現(xiàn)今和將來(lái)循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法所要面臨的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。

(一)克服部門(mén)利益法定化

所謂部門(mén)利益是指政府各部門(mén)獨(dú)立于政府本身利益和人民利益的特殊集團(tuán)利益或行業(yè)利益。部門(mén)利益傾向表現(xiàn)為政府部門(mén)借起草法規(guī)草案之機(jī)。不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大本部門(mén)的權(quán)力，熱衷于設(shè)置行政許可、行政審批、罰款等職權(quán)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的實(shí)施都有賴(lài)于眾多被授權(quán)部門(mén)相關(guān)配套規(guī)章制度的制定。所以，如何防止循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法可能出現(xiàn)的“有利則爭(zhēng)、無(wú)利則推、不利則阻、他利則拖、分利則頂”的部門(mén)利益法定化傾向是更為值得關(guān)注的問(wèn)題。目前地方立法中部門(mén)利益的傾向主要表現(xiàn)在以下方面：

首先，權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益法規(guī)化現(xiàn)象嚴(yán)重。即靠帶有強(qiáng)烈的部門(mén)色彩、帶有保護(hù)部

門(mén)利益、擴(kuò)大部門(mén)權(quán)力傾向的法律、法規(guī)獲取部門(mén)利益。有些國(guó)家主管部門(mén)，利用部門(mén)掌握的國(guó)家政策資源和立法資源，在協(xié)助國(guó)家制定有關(guān)政策和有關(guān)法律草案時(shí)，千方百計(jì)為部門(mén)爭(zhēng)權(quán)力、爭(zhēng)利益，通過(guò)這種途徑獲取的部門(mén)利益，雖然看起來(lái)符合國(guó)家的政策和法律，但它是通過(guò)不恰當(dāng)、不公正地運(yùn)用國(guó)家政策資源和立法資源而獲取的，不公正的政策和不公平的立法可以使人們對(duì)政策和立法本身產(chǎn)生懷疑，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的制度性因素產(chǎn)生不信任。

其次，通過(guò)立法實(shí)行部門(mén)或行業(yè)的壟斷。政府各部門(mén)在工作中都有自己的職責(zé)范圍，但在各有關(guān)部門(mén)起草法規(guī)草案時(shí)，總是盡可能地將自己的管轄權(quán)力伸向相鄰的部門(mén)，以求擴(kuò)充部門(mén)權(quán)力。這樣，一是對(duì)共同擁有管轄權(quán)的問(wèn)題，在立法時(shí)都試圖將另一方排斥在外，或是對(duì)執(zhí)法中有利可圖的事情爭(zhēng)著管，無(wú)利可圖的事情就踢皮球，如爭(zhēng)管轄權(quán)、審批權(quán)、罰款權(quán)，而推御責(zé)任和減少義務(wù)等，以期實(shí)現(xiàn)部門(mén)或行業(yè)壟斷。二是對(duì)社會(huì)改革實(shí)踐中出現(xiàn)的一些新的行業(yè)在管理部門(mén)尚未明確的情況下，有關(guān)部門(mén)就通過(guò)地方立法先行奪取，使之既成事實(shí)，之后即使相關(guān)部門(mén)想涉足也無(wú)可奈何。

再次，以地方立法的形式不適當(dāng)?shù)卦鲈O(shè)行政機(jī)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)該取決于行政管理工作的實(shí)際需要。然而，一些行政部門(mén)不是出于實(shí)際工作的需要，而是為了達(dá)到增加行政編制和經(jīng)費(fèi)的目的，通過(guò)地方立法來(lái)增設(shè)行政機(jī)構(gòu)。這些行政部門(mén)通常強(qiáng)調(diào)某項(xiàng)工作的重要性，進(jìn)而要求地方性法規(guī)對(duì)開(kāi)展這項(xiàng)工作的機(jī)構(gòu)作出明確規(guī)定，如增設(shè)政府部門(mén)內(nèi)的二級(jí)處室，增設(shè)下屬事業(yè)單位，或者給已有的部門(mén)內(nèi)二級(jí)處室增加一塊事業(yè)單位的牌子等等。這類(lèi)作法，其目的主要是以地方性法規(guī)的外衣增強(qiáng)新設(shè)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性和權(quán)威性，也方便在今后政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革時(shí)保留編制、機(jī)構(gòu)和人員。這樣做既降低了地方立法的重要程度，又會(huì)給編制管理和機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)困難。

最后，地方立法中設(shè)立的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與責(zé)任失衡。制定地方性法規(guī)的目的不僅僅是要規(guī)范廣大公民、法人和其他組織的行為，更重要的是要規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，使其能夠依法行政，避免行政權(quán)力的濫用。因此，地方性法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與義務(wù)相一致，職權(quán)與責(zé)任相平衡。但是，一些地方立法，給政府部門(mén)規(guī)定了很大的行政權(quán)力和處罰權(quán)力，但對(duì)行政部門(mén)行使權(quán)力和進(jìn)行處罰的程序和條件卻疏于規(guī)定。大多數(shù)地方性法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任通常是一筆帶過(guò)，只籠統(tǒng)地規(guī)定“工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，由其所在單位或者監(jiān)察部門(mén)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，這樣的規(guī)定十分空洞，形同虛設(shè)。

部門(mén)利益法定化必將影響了法規(guī)規(guī)章的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，影響了人民群眾對(duì)法制的信心。它直接導(dǎo)致法律規(guī)范的失衡，使執(zhí)法部門(mén)的權(quán)力相對(duì)過(guò)大、過(guò)寬，造成重權(quán)力輕義務(wù)、重管理輕服務(wù)的傾向。同時(shí)一些帶有部門(mén)利益傾向的地方法規(guī)和規(guī)章不是從實(shí)際工作需要出發(fā)來(lái)設(shè)定某些條款的內(nèi)容，而是背離便民利民的原則因人設(shè)事，不合理地增設(shè)機(jī)構(gòu)，造成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的后果，增加了政府的負(fù)擔(dān)，降低了行政效率。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法授予了國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、農(nóng)業(yè)、稅務(wù)、對(duì)外貿(mào)易、價(jià)格以及縣級(jí)以上地方人民政府相應(yīng)的管理權(quán)限，按照有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，權(quán)利制衡權(quán)力的現(xiàn)代法治理念，如何防止部門(mén)利益法定化，是循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題之一。

(二)防止相關(guān)部門(mén)配套立法不積極、相互推諉

循環(huán)經(jīng)濟(jì)本身涉及繁多的專(zhuān)業(yè)性技術(shù)性問(wèn)題決定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法必須授權(quán)政府部門(mén)和地方人大承擔(dān)起制定專(zhuān)項(xiàng)法和實(shí)施細(xì)則等更進(jìn)一步細(xì)化的工作。如第14條第1款：國(guó)務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院統(tǒng)計(jì)、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)主管部門(mén)建立和完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；第17條第2款：國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理和環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門(mén)建立健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，制定和完善節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和廢物再利用、資源化等標(biāo)準(zhǔn)；第25條第1款：國(guó)家機(jī)關(guān)及使用財(cái)政性資金的其他組織應(yīng)當(dāng)厲行節(jié)約、杜絕浪費(fèi)，帶頭使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材和有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品、設(shè)備和設(shè)施，節(jié)約使用辦公用品。國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府管理機(jī)關(guān)事務(wù)工作的機(jī)構(gòu)會(huì)同本級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)制定本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)的用能、用水定額制度，財(cái)政部門(mén)根據(jù)該定額指標(biāo)制定支出標(biāo)準(zhǔn)等等。這些授權(quán)性的規(guī)定只是原則上的指引，都需要授權(quán)部門(mén)制定細(xì)致的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)才具有實(shí)際執(zhí)行力。而如果沒(méi)有相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，很可能又會(huì)重蹈《反壟斷法》出臺(tái)卻沒(méi)有配套制度輔助導(dǎo)致執(zhí)法有心無(wú)力，《物權(quán)法》出臺(tái)但不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)不統(tǒng)一、財(cái)產(chǎn)征收無(wú)具體操作細(xì)則而大大影響了其實(shí)施的覆轍。及時(shí)制定細(xì)化可操作的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)循環(huán)經(jīng)法促進(jìn)法的有效實(shí)施是不可或缺的重要環(huán)節(jié)。可見(jiàn)，法律的良好實(shí)施離不開(kāi)配套的制度支持，而對(duì)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法來(lái)說(shuō)則是特別離不開(kāi)授權(quán)性規(guī)范制度的支持。無(wú)論是生產(chǎn)消費(fèi)還是廢物再利用，都離不開(kāi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定。

然而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身卻紛亂繁雜，存在著地區(qū)、城鄉(xiāng)、行業(yè)、國(guó)際等差異，并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一適用的制度。即使是在某個(gè)特定地區(qū)特定行業(yè)內(nèi)部存在已經(jīng)成熟的標(biāo)準(zhǔn)模式，卻難以在其他地區(qū)領(lǐng)域加以適用推廣。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法中，這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，很多時(shí)候是對(duì)一些利益的限制，在社會(huì)上的推廣實(shí)施難度相對(duì)較大，這樣被授權(quán)制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的部門(mén)在既沒(méi)有部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng)力，也不愿意處于社會(huì)輿論的風(fēng)口浪尖的情況下，他們往往不敢也不愿輕易去啟動(dòng)立法程序或是盡量地推諉拖延，不及時(shí)地制定相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，影響《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的實(shí)施，這是循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法所要面對(duì)的難點(diǎn)。

(三)增強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法的可操作性

循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法是一部從起草時(shí)就圍繞法律規(guī)范特點(diǎn)爭(zhēng)論不休的法。一種主張將循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范設(shè)計(jì)為規(guī)范法、強(qiáng)制法或“硬法”，該主張的人多從實(shí)踐需要的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)切實(shí)解決實(shí)際問(wèn)題，并注重法律的規(guī)范性、強(qiáng)制性、制度性和可操作性，要求將循環(huán)經(jīng)濟(jì)法設(shè)計(jì)為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的準(zhǔn)則、規(guī)范和“硬性”條款，以制裁那些不積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的單位和個(gè)人。另一種是主張將循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范定位為政策法、促進(jìn)法，以指導(dǎo)、引導(dǎo)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。該種主張的人多從法理的角度出發(fā)，并借鑒日本等國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系，強(qiáng)調(diào)我國(guó)應(yīng)當(dāng)先行出臺(tái)一部統(tǒng)領(lǐng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的政策法，然后通過(guò)制定、修訂循環(huán)經(jīng)濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)法來(lái)建立完備的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系?！?。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法起草之初，第一種思想一度主導(dǎo)了我國(guó)的立法進(jìn)程，媒體也一度以該法將會(huì)是一部“硬法”進(jìn)行宣傳。但到最終表決通過(guò)時(shí)，卻采納了第二種的意見(jiàn)。當(dāng)中的立法變化過(guò)程我們無(wú)從了解，但是該法原來(lái)規(guī)定的眾多“應(yīng)當(dāng)”、“必須”的強(qiáng)制規(guī)范性條款卻變成了“鼓勵(lì)”、“支持”軟性條款卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。當(dāng)中的許多規(guī)定，從最初的立法

到最后的通過(guò)，發(fā)生了巨大的變化。以政府綠色采購(gòu)的規(guī)定為例，我們從2006年11月8日的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》(草案征求意見(jiàn)稿)看到，該草案第四十六規(guī)定：“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體用財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)經(jīng)過(guò)認(rèn)證的節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材產(chǎn)品以及環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品和再生產(chǎn)品，并達(dá)到國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)規(guī)定的比例?！痹撘?guī)定不僅要求使用財(cái)政性資金的各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體都應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)經(jīng)過(guò)認(rèn)證的節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材產(chǎn)品以及環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品和再生產(chǎn)品，而且還要求達(dá)到國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定的比例。這就要求被授權(quán)的國(guó)務(wù)院部門(mén)不僅要對(duì)符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)品制定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，還要求其盡快制定采購(gòu)比例，規(guī)范性和強(qiáng)制性相當(dāng)之強(qiáng)。而到了2007年8月全國(guó)人大環(huán)資委提交十屆全國(guó)人大常委會(huì)審議的《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法(草案)》以及發(fā)給各地方人大常委會(huì)征求意見(jiàn)函時(shí)，該條規(guī)定已經(jīng)修改為：“國(guó)家實(shí)行有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府采購(gòu)政策。公共機(jī)構(gòu)使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材產(chǎn)品以及環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品和再生產(chǎn)品，并達(dá)到國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)會(huì)用有關(guān)部門(mén)制定的比例?！毕啾容^之前的規(guī)定，規(guī)定國(guó)家實(shí)行有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府采購(gòu)政策更多的只是一種態(tài)度，難以看出它的操作性和規(guī)范性，同時(shí)對(duì)采購(gòu)的部門(mén)也變成了籠統(tǒng)的公共機(jī)構(gòu)。而到2008年8月最終通過(guò)時(shí)，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》的名稱(chēng)變成了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，相應(yīng)的該規(guī)定變成了第48條：“國(guó)家實(shí)行有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府采購(gòu)政策。使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品及再生產(chǎn)品。”與當(dāng)初立法原意發(fā)生了天翻地覆的變化。

從我國(guó)環(huán)境資源的嚴(yán)峻狀況看，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已經(jīng)刻不容緩。如果繼續(xù)沿襲現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，我國(guó)在人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值翻兩番的同時(shí)，資源投入將同步增長(zhǎng)，污染排放也將同步增長(zhǎng)，其后果將是災(zāi)難性的，屆時(shí)耕地減少、用水緊張、能源短缺、礦產(chǎn)資源不足、大氣污染嚴(yán)重、水環(huán)境惡化、生態(tài)失衡等不可持續(xù)因素造成的壓力將進(jìn)一步增加，其中有些指標(biāo)將逼近甚至超過(guò)極限值。這些環(huán)境問(wèn)題和資源問(wèn)題已經(jīng)非常急迫，而許多問(wèn)題的解決必須通過(guò)法律手段，在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》已經(jīng)頒布實(shí)施的情況下，我們應(yīng)當(dāng)審時(shí)度勢(shì)對(duì)一些重點(diǎn)問(wèn)題作出細(xì)致規(guī)定，以緩解日益嚴(yán)峻的資源環(huán)境問(wèn)題。此外，我國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)也存在著一些地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，過(guò)度消耗資源和破壞環(huán)境；政府和相關(guān)部門(mén)、企業(yè)、公眾在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面的責(zé)任不明確；缺乏相關(guān)政策體系和激勵(lì)機(jī)制；尚未建立起發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)支撐體系等。加之傳統(tǒng)環(huán)境資源方面的法律一直存在執(zhí)行力不強(qiáng)，發(fā)揮的作用有限等問(wèn)題。因此，接受授權(quán)的部門(mén)和地方制定相配套的行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方法規(guī)時(shí)，要實(shí)現(xiàn)從“軟法”向“硬法”的轉(zhuǎn)變，探索適合各部門(mén)各地發(fā)展情況的實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范的可操作實(shí)施性，是現(xiàn)在和將來(lái)面臨的難點(diǎn)之一。

三、循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法難點(diǎn)問(wèn)題的解決對(duì)策

首先，針對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法可能存在部門(mén)利益法定化的潛在危險(xiǎn)，要實(shí)行過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)制度。依法接受授權(quán)的有關(guān)機(jī)關(guān)一旦出現(xiàn)追求不當(dāng)利益的部門(mén)利益法定化行為，要加強(qiáng)人大的立法監(jiān)督作用，各級(jí)人大要加強(qiáng)地方立法的事前監(jiān)督，在立法起草過(guò)程中防止部門(mén)利益傾向，發(fā)現(xiàn)有部門(mén)利益傾向的立法條款要及時(shí)修改或者開(kāi)聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行討論。在行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)通過(guò)后，事后的監(jiān)督主要表現(xiàn)在其實(shí)施的過(guò)程中，通過(guò)強(qiáng)有力的監(jiān)督防止有法不依的現(xiàn)象出現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中，應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)上級(jí)立法機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督，完善監(jiān)督的程序，發(fā)揮監(jiān)督的效力，從而在一定程度上使地方立法的部門(mén)利益傾向有所收斂。對(duì)授權(quán)性“立法”，授權(quán)機(jī)關(guān)不宜采取“不告不理”的被動(dòng)審查方式，而能夠主動(dòng)審查其合法性，防止個(gè)別機(jī)關(guān)歪曲上位立法的決策原意。

同時(shí)確立立法公開(kāi)制度，保證公民最大限度地參與到立法過(guò)程中來(lái)。我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)規(guī)定地方立法采取立法公開(kāi)的方式，但是現(xiàn)代立法發(fā)展的一個(gè)主要特征或趨勢(shì)就是要使公民廣泛參與立法。因此，立法實(shí)踐中可以適當(dāng)?shù)卦O(shè)置一些立法的公開(kāi)措施。要廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)，特別要注意聽(tīng)取和征集人大代表、專(zhuān)家學(xué)者、法律相關(guān)人士的意見(jiàn)，對(duì)關(guān)乎企業(yè)、社會(huì)公眾切身利益的法規(guī)草案、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，適時(shí)舉行立法論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)。同時(shí)，媒體可以公開(kāi)報(bào)道立法機(jī)關(guān)討論法規(guī)的情況。起草地方性法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)廣泛征詢(xún)社會(huì)各界意見(jiàn)。要認(rèn)真貫徹《立法法》要求，在立法過(guò)程中要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，把立法過(guò)程變成廣大公民參與和監(jiān)督立法的過(guò)程，變成法規(guī)宣傳教育的過(guò)程，變?yōu)槊裰髦贫然?、?guī)范化、程序化的凝煉過(guò)程，使法規(guī)具有更廣泛的群眾基礎(chǔ)。立法公開(kāi)制度能在一定程度上避免立法的部門(mén)利益傾向。

其次，針對(duì)接受授權(quán)的部門(mén)由于沒(méi)有部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng)力而拖延配套立法的出臺(tái)的做法，要推行社會(huì)監(jiān)督制度，保障公民對(duì)“立法白條”的監(jiān)督權(quán)，并為受害人提供司法等救濟(jì)渠道。比如，能否將各種抽象行政行為納入行政訴訟范圍，使公民能有效控告各種行政“立法”不作為；能否對(duì)因“立法白條”等立法不當(dāng)行為而嚴(yán)重受損的公民權(quán)益，依法考慮建立立法過(guò)錯(cuò)賠償制度。而對(duì)亟須適用的配套制度。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)盡量明確其出臺(tái)“時(shí)間表”，以防止久拖不決。對(duì)因立法條件所限無(wú)法確定“時(shí)間表”的授權(quán)性立法，建議接受授權(quán)的機(jī)關(guān)定期公布進(jìn)展情況、說(shuō)明推遲理由等，并由授權(quán)機(jī)關(guān)或公眾評(píng)判是否合情合理，以消除公眾對(duì)授權(quán)機(jī)關(guān)推諉、怠于立法的懷疑，增強(qiáng)其公眾的信任感。

最后，針對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法規(guī)定的內(nèi)容過(guò)于原則性而缺乏實(shí)際操作性的不足，相關(guān)配套立法在制定相應(yīng)制度和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要盡可能的實(shí)在、明確和具體，有可供操作實(shí)行的程序、權(quán)限、和有力的制裁措施。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法雖然最后立法通過(guò)時(shí)變成了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，對(duì)一些相關(guān)制度沒(méi)有要求強(qiáng)制性要求，但依據(jù)本法的本意，對(duì)各部門(mén)、地區(qū)制定比促進(jìn)法更為嚴(yán)格的制度、標(biāo)準(zhǔn)是持鼓勵(lì)、支持的態(tài)度的。所以，接受授權(quán)的有關(guān)機(jī)關(guān)制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)的配套立法時(shí)可根據(jù)部門(mén)、地方實(shí)際制定嚴(yán)于國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的標(biāo)準(zhǔn)。如各地區(qū)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，全面禁止城市使用實(shí)心粘土磚，實(shí)心粘土磚的年產(chǎn)量控制在規(guī)定的限額以?xún)?nèi)；規(guī)定對(duì)月餅、茶葉、保健品、化妝品等日用消費(fèi)品的產(chǎn)品包裝后的體積不得超過(guò)國(guó)家規(guī)定的包裝物標(biāo)準(zhǔn)，包裝物總成本不得超過(guò)產(chǎn)品零售價(jià)格的百分之二十；對(duì)城市生活用水、用電、用氣實(shí)行定額制度，超過(guò)定額部分實(shí)行累進(jìn)加價(jià)制度；對(duì)政府綠色采購(gòu)，可根據(jù)本部門(mén)和本地區(qū)的實(shí)際，制定綠色采購(gòu)的比例等。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)配套立法本身所遭遇的困境并不僅僅只有三點(diǎn)，然而這三點(diǎn)卻是目前最為緊迫亟須解決的重點(diǎn)問(wèn)題。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)之路任重而道遠(yuǎn)，仍需上下求索之。