羅星

摘 要：黨的十八屆三中全會提出了深化黨的建設(shè)制度改革的命題，并第一次把黨的建設(shè)制度改革和經(jīng)濟體制改革、政治體制改革等并列在一起。全面深化改革需要加強黨的建設(shè)制度改革，但在當(dāng)前黨的建設(shè)制度中，還存在著一些問題與不足。深化黨的建設(shè)制度改革，可以從領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式、改進作風(fēng)常態(tài)化的制度、反腐的體制機制以及干部人事制度的改革等方面著手。

關(guān)鍵詞： 黨的建設(shè)；制度改革；問題導(dǎo)向

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2014.04.012

[中圖分類號]D26 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-0339（2014）04-0057-05

黨的十八屆三中全會為全面深化改革明確了一個總體的目標，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。與此同時，全會強調(diào)全面深化改革必須加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用[1]3。全會在提出全面深化改革的總體部署的時候，創(chuàng)造性地提出了黨的建設(shè)制度改革概念，并把黨的建設(shè)制度改革與經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革并列起來。這樣一來，黨的建設(shè)制度改革就有了雙重的邏輯內(nèi)涵：全面深化改革的總體要求中已經(jīng)包含了黨的建設(shè)制度的改革；通過深化黨的建設(shè)的制度改革，進而提高黨建科學(xué)化的水平，為黨領(lǐng)導(dǎo)改革提供堅實的基礎(chǔ)和保障。

一、全面深化改革需要加強黨的建設(shè)制度改革

黨的建設(shè)制度改革的提出，相比 “黨的制度建設(shè)”而言，是一個重要的突破和創(chuàng)新。黨的制度建設(shè)作為黨的五大建設(shè)的組成部分，就是把黨在其它方面建設(shè)所取得的種種成就和經(jīng)驗固定化的一個結(jié)果。黨的制度建設(shè)應(yīng)該包括兩個方面：一是執(zhí)政黨組織內(nèi)部的制度建設(shè)，即包括民主集中制、黨內(nèi)民主制度、黨的代表大會制度等各項制度設(shè)計；二是執(zhí)政黨處理與國家、社會關(guān)系的制度，也就是指執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的各項制度。正是因為制度問題帶有根本性、全局性、長期性、穩(wěn)定性的特點[2]，我們黨一直把制度建設(shè)放在了一個重要的地位，把它作為一項根本性制度來抓?！包h的建設(shè)制度”的提出，是把“執(zhí)政黨的建設(shè)”當(dāng)成了一個主體，強調(diào)從整體的角度來進行黨的建設(shè)，即在黨的建設(shè)各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都形成一套完備的體制機制。如果我們把黨的制度建設(shè)當(dāng)作一種過程的話，黨的建設(shè)制度就是一種結(jié)果 [3]。它強調(diào)把黨的制度建設(shè)以及其他方面建設(shè)的成果固定下來，形成總體的黨建部署。如果說黨的制度建設(shè)解決的是制度有沒有的問題，那么黨的建設(shè)制度改革解決的是制度好不好的問題。黨的建設(shè)制度改革就是要實現(xiàn)制度建設(shè)由傳統(tǒng)到現(xiàn)代、由不足到完善的過程。

黨的建設(shè)制度的改革，是新形勢下實現(xiàn)黨的建設(shè)科學(xué)化的必然選擇。黨的建設(shè)科學(xué)化，指的就是按照執(zhí)政黨建設(shè)的客觀規(guī)律，進行黨建目標的設(shè)定，進行黨建方法的選擇。黨建科學(xué)化的目標，就包含著制度建設(shè)的科學(xué)化。制度的科學(xué)化，一方面包括了權(quán)力配置的合理、制度運行的有效，其中，領(lǐng)導(dǎo)體制和組織制度尤為重要，它是能夠影響黨的建設(shè)大局的制度，是黨的建設(shè)中的根本制度；另一方面，還包括了制度建設(shè)的價值取向，即制度設(shè)立的目的是為了實現(xiàn)黨內(nèi)的民主化，這要求黨的建設(shè)的制度要進行相應(yīng)的改革，尤其是要不斷完善黨的民主集中制以及具體領(lǐng)導(dǎo)的體制機制；其次，黨的建設(shè)科學(xué)化還要求以科學(xué)制度保障黨的建設(shè)。這要求建立健全和完善黨的各項制度，提高制度的執(zhí)行力，其中最根本的就是不斷增強黨內(nèi)制度和黨的建設(shè)制度之間的嚴密性、完整性，既要重視實體性制度，也要重視程序性制度，在當(dāng)前這些目標的完成也要通過整個黨的建設(shè)制度進行改革才能得到實現(xiàn)。

黨的建設(shè)制度的改革，也是深化改革的前提。當(dāng)前，我國改革進入深水區(qū)，要求我們在“摸著石頭過河”的同時要注重“頂層設(shè)計”。在頂層設(shè)計的主體中，最重要的主體就是中國共產(chǎn)黨。黨的問題解決得好，辦好中國的事情就穩(wěn)操勝券。黨的問題解決得不好，就給中國問題的解答增加了一個最大的未知數(shù) [4]。在當(dāng)前，改革的不斷深化以及經(jīng)濟改革的不斷進行，給執(zhí)政黨的活動帶來了很大程度的挑戰(zhàn)。比如說，社會階層的變化，要求我們重新認識黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；思想觀念的多元化，要求執(zhí)政黨注重意識形態(tài)上的包容性；民間組織的興起，要求執(zhí)政黨正確處理好和它們的關(guān)系。這些變化要求黨必須從整體的角度推進自身的建設(shè)，不能夠分散地、孤立地進行各個方面建設(shè)。改革是全方位、系統(tǒng)的工程，這也要求黨通過對整個黨的建設(shè)的制度進行改革，以提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平，進而為深化改革提供強有力的保障。

二、當(dāng)前黨的建設(shè)制度中存在的主要問題探析

推進黨的建設(shè)制度改革，首先要求我們認識當(dāng)前黨的建設(shè)制度體系中的成就以及存在的問題。改革開放30多年來，在黨的建設(shè)制度體系的構(gòu)建上取得了重大的成就，建立了以黨內(nèi)法規(guī)為核心的黨內(nèi)制度體系，黨代會和黨內(nèi)選舉制度不斷完善，黨管人才的制度創(chuàng)新以及實踐創(chuàng)新也在不斷推行。但是，在制度的設(shè)計上，還存在諸多盲區(qū)；在制度的執(zhí)行力上，還有待加強；在制度體系的構(gòu)建上，還需要進一步完善。

（一）制度盲區(qū)：規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系的制度制定較多，規(guī)范黨與社會關(guān)系的制度相對較少

改革開放30多年以來，以黨內(nèi)法規(guī)為核心的黨內(nèi)制度建設(shè)取得了很大的成就，在黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建了一系列規(guī)范黨內(nèi)生活的制度，包括以民主集中制為核心的根本組織制度以及黨內(nèi)民主制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度、干部選拔制度等。這一系列制度充分保障了執(zhí)政黨能夠處理好自身內(nèi)部的各種關(guān)系?，F(xiàn)代民主政治突出地表現(xiàn)為政黨與國家、社會之間是一種良性互動的關(guān)系。相對于我們過去在處理黨和國家之間的關(guān)系中構(gòu)建起的很多制度及黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的改革取得的進步而言，在處理黨和社會關(guān)系的制度方面，就略顯不足。一方面，社會主體利益的多元化要求執(zhí)政黨應(yīng)該更加注重社會整合的功能，能夠盡可能多地反映社會上不同階層人們的訴求，這需要黨構(gòu)建出一套相應(yīng)的與社會溝通的體制機制。雖然我們在國家的層面上建立了“市長信箱”的制度，人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾的制度以及信訪制度等，但就執(zhí)政黨本身而言，還缺乏一個固定的、常態(tài)化的與社會溝通、聯(lián)系群眾的體制機制。另一方面，伴隨著民主政治的發(fā)展，民間組織的大量產(chǎn)生也要求黨要適應(yīng)并處理好與民間組織的關(guān)系。黨在領(lǐng)導(dǎo)民間組織的時候，應(yīng)該特別重視用民主和法治的手段進行領(lǐng)導(dǎo)。但是目前國內(nèi)規(guī)范民間組織的法律很少，缺乏體系性[5]。黨對民間組織的依法管理、民主管理缺乏相應(yīng)的體制機制，黨的領(lǐng)導(dǎo)缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范。這都需要進一步加強黨的建設(shè)在這些方面的制度改革，從而使制度的覆蓋盲區(qū)變得越來越少。

（二）制度離散：制度要素構(gòu)建的多，制度體系構(gòu)建的少

制度就是規(guī)范人們活動的相應(yīng)的規(guī)則。黨的建設(shè)制度就是為了保障黨的建設(shè)的順利進行而制定的一系列法則、規(guī)則以及程序。在這個方面，我們黨已經(jīng)構(gòu)建了相當(dāng)多的制度、規(guī)定以及條例。但是，有了這些規(guī)定、條例，并不等于能夠構(gòu)建起良好的制度。良好的制度除了要有這些具體的要素之外，還要有相應(yīng)的制度體系為保障。在當(dāng)前黨的建設(shè)制度中，突出的問題就是各項制度相互獨立，缺乏相應(yīng)的銜接。在黨內(nèi)制度的建設(shè)方面，存在著相應(yīng)的缺失，并沒有正確處理好實體性制度、程序性制度以及保障性制度之間的關(guān)系。在制度建設(shè)上，往往是實體性制度的建設(shè)比較多，而后兩者的制度建立的比較少 [6]。比如在黨員的權(quán)利中，通過制定《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出了“鼓勵和保護黨員講真話，講心里話”。但是，由于在現(xiàn)實的執(zhí)行過程中，沒有對這一點作出相應(yīng)的程序性制度建設(shè)，沒有完善對講真話的黨員的相關(guān)的保護機制，這一點落實得并不是很到位。由于黨的建設(shè)制度體系的不到位，甚至?xí)?dǎo)致黨內(nèi)“潛規(guī)則”的盛行，許多領(lǐng)導(dǎo)干部會扭曲對制度的理解，把“GDP評價標準”絕對化、片面化?？梢娫跊]有制度體系的條件下，單個的制度雖然看上去沒有什么問題，但是執(zhí)行起來很可能走向變形。

（三）制度虛置：制度設(shè)計的較多，制度的執(zhí)行力相對較弱

黨的建設(shè)制度，既要注重制度的建設(shè)，更要注重制度的執(zhí)行。制度的效用取決于制度的執(zhí)行力 [7]。制度虛置的問題，就是指關(guān)于黨的建設(shè)雖然已經(jīng)形成了一系列的制度，但是這些制度在實踐中沒有得到很好的實施。當(dāng)我們解決完制度的有無以及制度的優(yōu)劣之后，需要重點關(guān)注的就是制度的執(zhí)行效力的問題。當(dāng)前，我們在這個環(huán)節(jié)也存在不少問題。如在黨的建設(shè)制度的制定中，許多制度本身的操作性就是比較差的，重視著眼于從大的宏觀角度制定規(guī)則，提出“不許”、“禁止”，但是也沒有什么保障措施，司法機關(guān)也無法進行相應(yīng)的查處。在對制度運行的監(jiān)督和考核的過程中，缺乏相應(yīng)的規(guī)范，往往更多靠黨員的自律，但這種自律往往不到位。如果我們建立了相應(yīng)的黨建制度，卻由于種種原因沒有得到良好的執(zhí)行，不僅會損害制度本身的權(quán)威性，而且會對黨的公信力造成巨大的損害。從這個角度講，加強制度執(zhí)行力會成為今后黨的建設(shè)制度改革的重中之重。

三、大力推動黨的制度建設(shè)的改革創(chuàng)新

推動黨的建設(shè)制度改革，可以從領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式的改革、改進作風(fēng)常態(tài)化制度的改革、反腐敗體制機制的改革以及干部人事制度的改革入手，推進黨的制度建設(shè)的向前發(fā)展。

（一）領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式的改革——執(zhí)政黨科學(xué)執(zhí)政的制度保證

改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，首先要按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則理順黨政關(guān)系、黨群關(guān)系以及黨際關(guān)系。在黨政關(guān)系的處理上，在充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的同時，要科學(xué)界定各級領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)范圍，對黨政部門以及相關(guān)機構(gòu)的權(quán)力進行科學(xué)配置，劃出“權(quán)力清單”，以提高行政效率、降低行政成本、優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)為目標推行行政體制的改革，理順部門之間的職責(zé)關(guān)系，推動機構(gòu)編制的科學(xué)化、規(guī)范化。在黨群關(guān)系的處理上，繼續(xù)推進黨的群眾路線教育實踐活動，實現(xiàn)黨的群眾路線教育活動的常態(tài)化、機制化，加強黨的群眾工作的制度建設(shè)，通過健全黨群對話溝通機制、維護人民群眾利益機制以及群眾參與機制，進一步密切黨群關(guān)系。在黨際關(guān)系的處理上，堅持和完善中國現(xiàn)有的政黨體制，增強政黨體制的彈性和張力，完善中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的協(xié)商，完善民主黨派直接向中共中央提建議的制度，進一步推動政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政工作的制度化、科學(xué)化以及規(guī)范化的水平。其次，要完善黨的科學(xué)決策的體制機制，提高黨決策的科學(xué)化、民主化水平。在決策的民主化上，通過發(fā)展社會主義協(xié)商民主制度，堅持協(xié)商于決策之前以及決策之中，充分吸收全黨以及人民群眾的智慧。在決策的科學(xué)化上，建立相應(yīng)的決策系統(tǒng)以及思想庫，對于重大措施的出臺要建立專家論證、決策評估的制度，以確保把重大的改革落在實處。

（二）改進作風(fēng)常態(tài)化的制度改革——執(zhí)政黨聯(lián)系群眾的制度保證

推行改進作風(fēng)常態(tài)化制度，首先要建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部直接聯(lián)系和服務(wù)群眾的制度。我們黨最大的優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾，執(zhí)政后最大的危險是脫離群眾 [8]。在當(dāng)下，執(zhí)政黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部要探索新形勢下做群眾工作的方式，要更多借助于新興媒體，充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體、電視媒體與群眾進行溝通，拓寬信息來源的渠道，最大程度地了解民意。要進一步實現(xiàn)群眾工作的方法由單向到雙向、由被動到主動的轉(zhuǎn)型。同時，我們也可以大膽借鑒國外政黨聯(lián)系群眾的有益做法，用制度性的安排，比如通過一些文件、決議以及黨內(nèi)的獎懲條例來激勵領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾。對民間組織，要實現(xiàn)由“管理”向“治理”思路的轉(zhuǎn)變，把它們當(dāng)作群眾表達自身利益的一種重要渠道，給予一定的引導(dǎo)和支持。其次，要改革財務(wù)預(yù)算、核準以及審計制度，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的生活保障。一些黨員干部的特權(quán)行為，給黨的形象造成巨大損害的同時，也大大疏遠了黨群之間的關(guān)系，對此應(yīng)通過實行一系列的“不準”，以及對官邸制的探索，約束領(lǐng)導(dǎo)干部的特權(quán)行為，保障黨密切聯(lián)系群眾的作風(fēng)一直能夠發(fā)揚光大。

（三）反腐敗體制機制的改革——執(zhí)政黨自我凈化的制度保證

為了保證執(zhí)政黨“自我凈化”的功能，要從根本上建立相應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督和制約的機制。要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，改進對主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的監(jiān)督和制約，用行政監(jiān)察、審計監(jiān)督等方式，探索在黨的內(nèi)部建立相應(yīng)的分權(quán)制度。在相應(yīng)的法律法規(guī)體系的建設(shè)上，不僅要強調(diào)建立懲治腐敗的法規(guī)體系，也要建立預(yù)防腐敗的法規(guī)體系，做到預(yù)防腐敗與懲治腐敗并舉。探索建立領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項、公開財產(chǎn)的相關(guān)制度，同時以黨內(nèi)民主為主線強化黨內(nèi)監(jiān)督，以依法治國為重點強調(diào)法律監(jiān)督，以規(guī)范引導(dǎo)為重點加強輿論監(jiān)督。在具體的領(lǐng)導(dǎo)機制上，改革紀委的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，強化上級紀委對于下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)，查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級紀委領(lǐng)導(dǎo)的提名也以上級紀委和組合部門為主[1]36—37，全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)，改進巡視制度等。在對制度執(zhí)行的監(jiān)督方面，要落實黨風(fēng)廉政建設(shè)的責(zé)任制，明確黨風(fēng)廉政建設(shè)中不同的部門應(yīng)該負有的責(zé)任，即黨委負有主體責(zé)任，紀委負有監(jiān)督的責(zé)任，為反腐敗提供制度保障。

（四）干部人事制度改革——執(zhí)政黨選賢任能的制度保證

中國的干部選拔制度有自己獨到的優(yōu)越性，這體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨從上到下建立了一套“選拔加選舉”的制度，這套制度為中國共產(chǎn)黨選賢任能”提供了良好的制度保證 [10]。為了繼續(xù)保持黨在這方面獨到的優(yōu)勢，我們要從以下四個方面繼續(xù)推動干部人事制度改革。一是改革和完善干部選拔和任用制度。首先要轉(zhuǎn)變觀念，落實黨管干部的科學(xué)化，從執(zhí)政黨推動社會發(fā)展的角度加強干部工作的管理。要建立公開、公正的選人用人機制，落實好廣大黨員的知情權(quán)、參與權(quán)。其次還要在干部選拔中注入更多競爭性的因素，適當(dāng)擴大差額選舉的比例。區(qū)分好“選任制”干部以及“委任制”干部的不同，對于前一種干部的選拔，要通過完善黨內(nèi)選舉制度來提高選拔質(zhì)量。而對于后一種干部，則主要通過加強黨內(nèi)協(xié)商來保證選拔的公正性和科學(xué)性。二是改革和完善干部評價標準的制度。干部選拔標準解決的是干部能不能上的問題，干部評價標準解決的是干部該不該下的問題，這兩者是一個完整的體系，缺一不可。要改變傳統(tǒng)的“唯GDP是從”的評價機制，著力解決面子工程、形象工程的問題，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立良好的政績觀。三是建立干部流動的機制。要大力擴展干部選拔的渠道，加強不同部門的干部之間的交流，從而提高不同類型干部的執(zhí)政能力和應(yīng)對復(fù)雜局面的能力。同時要注意破除那種“只能上不能下”的傳統(tǒng)觀念，借助依靠領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制從嚴對干部隊伍進行管理。四是建立各種人才的聚集機制。在對人才的選拔上，在黨管人才原則的指導(dǎo)下，“不拘一格降人才”，打破體制的壁壘，突破身份的限制，大膽選拔各類人才。在人才的流動方向上，通過建立相關(guān)激勵機制，鼓勵人才向西部流動，向偏遠地區(qū)流動，加快形成在人才選拔上的制度性優(yōu)勢，增強人才政策的開放度，吸引一切優(yōu)秀人才，從而為深化改革提供組織保證。

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責(zé)任編輯：張淑瑛