史云貴　周荃

摘要：整體性治理視角的出發(fā)點(diǎn)是破解新公共管理出現(xiàn)的“碎片化”問題；核心內(nèi)容是協(xié)調(diào)與整合。在理論上和實(shí)踐中，整體性治理暴露出不少問題：重返官僚制帶來的問題；整體性治理與其所依賴的組織基礎(chǔ)間有張力；政府內(nèi)部協(xié)調(diào)與整合困難重重；治理責(zé)任的歸屬困境；等等。整體性治理需要以合作治理的理念為引導(dǎo)，應(yīng)通過整合政府公共服務(wù)的內(nèi)容，而不是簡單的部門整合，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的無縫隙供給。

關(guān)鍵詞：整體性治理；新公共管理；合作治理；碎片化

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-7168（2014）05-0003-06

20世紀(jì)90年代后，隨著新公共管理運(yùn)動進(jìn)入后新公共管理階段，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界在對新公共管理運(yùn)動反思、批判與回應(yīng)的過程中提出了一些新的治理模式，其中整體性治理就是比較有影響的一種，對國內(nèi)外政府改革的理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響。作為一種還處于成長階段的治理理論，對整體性治理理論與實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)與反思無疑有著重要的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、西方整體性治理的知識性梳理

整體性治理理論是在新公共管理運(yùn)動走向衰微而新信息技術(shù)的發(fā)展為政府治理創(chuàng)新提供可能的背景下出現(xiàn)的。根據(jù)?？怂沟亩x，整體性治理就是以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式[1]。整體性治理理論提出的出發(fā)點(diǎn)就是運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)拆除部門之間的藩籬，通過整合公共服務(wù)的供給部門，實(shí)現(xiàn)對新公共管理“碎片化”治理的戰(zhàn)略性回應(yīng)。從“問題-對策”導(dǎo)向出發(fā)，整體性治理理論也提出了實(shí)現(xiàn)整體性治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——協(xié)調(diào)與整合，這使得整體性治理理論的視角最終又重新落到這兩個公共管理領(lǐng)域的傳統(tǒng)核心問題上面。此外，?？怂乖?004年將整體性治理中“協(xié)調(diào)”與“整合”兩個階段內(nèi)容發(fā)展為“協(xié)調(diào)”、“整合”、“逐漸緊密與相互涉入”三個階段，并認(rèn)為較整合而言，“逐漸緊密與相互涉入”是更為深層次的階段，凸顯了合作模式的緊密、合作階段的深入以及合作結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。

（一）破解“碎片化”：整體性治理視角的出發(fā)點(diǎn)

首先，整體性治理視角的出發(fā)點(diǎn)是對新公共管理帶來的“碎片化”現(xiàn)象進(jìn)行戰(zhàn)略回應(yīng)。新公共管理的“碎片化”產(chǎn)生了諸如轉(zhuǎn)嫁、項(xiàng)目和目標(biāo)沖突、重復(fù)浪費(fèi)、缺乏溝通和各自為政、服務(wù)質(zhì)量差等問題[2]（p.48）。在過去二十多年里，無論是在學(xué)術(shù)界還是在政府治理領(lǐng)域，一度占主導(dǎo)地位的新公共管理運(yùn)動已走向崩潰。盡管在當(dāng)前公共行政實(shí)踐中，新公共管理的一些理念和技術(shù)還能在當(dāng)前的政府治理中有所體現(xiàn)，但作為一種主導(dǎo)性的政府治理模式，新公共管理已在備受爭議中失去昔日光彩，在政府治理實(shí)踐中日漸式微。整體性治理正是針對新公共管理產(chǎn)生的“碎片化”問題而被提出的，試圖從整體主義視角破解新公共管理運(yùn)動帶來的政府治理碎片化問題。

其次，現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展讓整體性治理成為現(xiàn)實(shí)。信息技術(shù)的發(fā)展一直是政府治理創(chuàng)新的重要驅(qū)動力，政府信息管理技術(shù)成為當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)日益走向理性化、現(xiàn)代化的重要前提。新公共管理運(yùn)動自20世紀(jì)90年代以來走向衰微，一度盛行的政府治理模式漸被革新與替代，一個重要原因就在于信息技術(shù)的發(fā)展要求政府部門從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。也正是因?yàn)檫@一原因，推崇整體性治理的學(xué)者們認(rèn)為，信息技術(shù)的迅猛發(fā)展把盛極一時的新公共管理運(yùn)動遠(yuǎn)遠(yuǎn)地拋到后面去了。整體性治理理論認(rèn)為，當(dāng)下信息技術(shù)的發(fā)展為整體性治理提供了技術(shù)保障，而信息技術(shù)的進(jìn)步使得政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)與整合在現(xiàn)代科層制之下會更有效率，這也使得修正因新公共管理運(yùn)動帶來的碎片化問題可以從可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

最后，整體性治理仍以官僚制（科層制）為基礎(chǔ)，以期通過發(fā)達(dá)的信息技術(shù)改造現(xiàn)有的官僚制結(jié)構(gòu)，打破政府部門間條塊分割的現(xiàn)狀，從而實(shí)現(xiàn)各部門間的緊密合作。登力維認(rèn)為信息技術(shù)運(yùn)作的官僚制是整體性政府的組織基礎(chǔ)，希克斯筆下的整體性治理也是以完善官僚制為基礎(chǔ)的。

（二）協(xié)調(diào)與整合：整體性治理的基本內(nèi)容

協(xié)調(diào)與整合是整體性治理的兩個核心概念，也是整體性治理的最基本內(nèi)容。協(xié)調(diào)與整合是公共行政中長期備受關(guān)注的焦點(diǎn)問題。協(xié)調(diào)作為一種治理方法，并非是一種創(chuàng)新，而僅是一種策略性的治理工具或手段。在公共管理發(fā)展史上，法約爾、巴納德、古利克和西蒙等學(xué)者都對協(xié)調(diào)的概念及價值進(jìn)行了不同程度的論析。古利克認(rèn)為協(xié)調(diào)工作有二：一是通過組織來達(dá)成協(xié)調(diào)；二是通過觀念做好協(xié)調(diào)[3]。西蒙將組織間協(xié)調(diào)定義為對任務(wù)和資源進(jìn)行劃分并在組織成員之間進(jìn)行分配的組織基本活動過程，并在此基礎(chǔ)上提出了兩種協(xié)調(diào)模式[4]。李瑞昌從公共管理發(fā)展的歷史維度提出了我國在公共行政實(shí)踐中先后歷經(jīng)“時代協(xié)調(diào)”、“時期協(xié)調(diào)”、“時段協(xié)調(diào)”三種協(xié)調(diào)模式[5]。

整體性治理的代表人物?？怂箤ⅰ皡f(xié)調(diào)”置于更為重要的位置。他認(rèn)為要解決新公共管理運(yùn)動帶來的“碎片化”問題，需要借助涂爾干的“有機(jī)團(tuán)結(jié)”理論：當(dāng)社會中的個體獲得發(fā)展的同時，社會整體的表現(xiàn)將如有機(jī)體網(wǎng)絡(luò)，社會參與者的關(guān)系向彼此契合、相互依賴與相互制約的方向發(fā)展，在復(fù)雜的相互依賴的關(guān)系下，需要的是充分的協(xié)調(diào)[6]（p.132）。因此，在整體性治理的語境中，“協(xié)調(diào)”就是指政府機(jī)構(gòu)間為發(fā)展聯(lián)合性和整體性工作，聯(lián)合信息系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)間對話、共同規(guī)劃和決策過程[7]。在整體性治理倡導(dǎo)者們看來，協(xié)調(diào)價值的凸顯緣于新公共管理架構(gòu)下的政府很難走出如下困境：提供了正確的服務(wù)卻效率低下；提供了錯誤的服務(wù)；公民因被拋棄而沒有服務(wù)[8]（p.32）。?？怂惯M(jìn)而根據(jù)協(xié)調(diào)問題的起源將整體性治理中的協(xié)調(diào)分為聯(lián)合性協(xié)調(diào)與整體性協(xié)調(diào)兩個部分。

在整體性治理語境下，“整合”指的是通過確立共同的組織結(jié)構(gòu)與合并在一起的專業(yè)實(shí)踐執(zhí)行由協(xié)調(diào)產(chǎn)生的一系列理念。整體性治理語境中的整合，既可指將不同層次的治理、同一層次的治理進(jìn)行整合，又可指在一些功能內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)和在公共部門內(nèi)進(jìn)行協(xié)同，還可以是政府部門與私人部門之間，甚至是跨部門、跨國界的整合。整體性治理以滿足公眾的基本需求為目的，試圖通過整合政府部門、企業(yè)、社會組織以實(shí)現(xiàn)更為有效的公共服務(wù)供給與社會治理創(chuàng)新，通過“1+1>2”的方式以期實(shí)現(xiàn)公共物品的合力供給與多元社會的協(xié)同治理。

作為整體性治理的兩個“引擎”，協(xié)調(diào)與整合相輔相成。如果把整體性治理比喻為圓桌談判，“協(xié)調(diào)”就是通過推進(jìn)多方努力進(jìn)行有效溝通、共商議題，達(dá)成對某一問題的一致看法，為整合創(chuàng)造良好的條件；而“整合”就是指圓桌上的各方參與者依據(jù)達(dá)成的共識，制定相關(guān)政策并合力付諸實(shí)施的過程。

二、質(zhì)疑與辯駁：整體性治理的反思

自20世紀(jì)90年代整體性治理理論興起以來，英國、新西蘭、澳大利亞等國家相繼在政府改革中實(shí)踐整體性治理理論，“整體政府”、“協(xié)同政府”、“網(wǎng)絡(luò)化治理”、“水平化管理”等概念就是整體性治理在公共行政實(shí)踐中的具體表現(xiàn)。建立健全“整體政府”已成為不少西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)改革的普遍性訴求。新世紀(jì)以來，我國也在整體性治理理念下開展了以推行“大部制”為核心的政府部門整合性改革。隨著整體性治理在許多國家公共行政實(shí)踐中如火如荼地進(jìn)行，整體性治理模式似乎成為不少國家改革政府自身的靈丹妙藥。但是，無論在理論上還是實(shí)踐中，整體性治理都暴露出不少問題。整體性治理自身的缺陷再次證明：在公共管理實(shí)踐創(chuàng)新中，以一種模式對另一種模式的簡單替代，是不可能真正解決公共管理領(lǐng)域深層次問題的。

（一）重返官僚制帶來的問題

在?？怂埂⒌橇S看來，整體性治理仍是以官僚制為基礎(chǔ)的。西方國家一方面鼓吹他們已進(jìn)入了“沒有政府治理”的時代，另一方面又強(qiáng)調(diào)政府“元治理”角色，這就會讓政府陷入角色定位的困境，難免會導(dǎo)致整體性治理自身存在內(nèi)在的張力。由“管理”到“治理”的過程，就是希望通過弱化政府作為管理主體的作用，擴(kuò)大治理主體的范圍來破解官僚制帶來的弊病，實(shí)現(xiàn)對社會公共事務(wù)的合作共治。官僚制下的政府管理具有等級森嚴(yán)、上令下行、規(guī)則取向、紀(jì)律嚴(yán)明等特點(diǎn)。誠然，通過引入先進(jìn)的信息技術(shù)作為協(xié)調(diào)、整合現(xiàn)代官僚制的“抓手”，的確可以為整體性治理提供技術(shù)支撐，但無法從根本上厘清政府在整體性治理中的角色定位。依靠信息技術(shù)的進(jìn)步在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對原有體制的回歸，但這種“重返官僚制”不僅不是對傳統(tǒng)官僚制否定之否定的螺旋式升華，而且在一定程度上讓政府再次陷入“角色錯位”與“角色沖突”的深淵。

此外，整體性治理在滿足公眾需求的出發(fā)點(diǎn)與公共行政實(shí)踐中無法擺脫的“政府利益至上”的觀念之間也存在沖突。官僚制作為近代社會生產(chǎn)力迅猛發(fā)展、社會分工細(xì)化、組織規(guī)模不斷擴(kuò)大的產(chǎn)物，其本身所要求的就是以法理權(quán)威為基礎(chǔ)、政府利益至上為原則，運(yùn)用等級、權(quán)威、分工、規(guī)則等治理工具對權(quán)力進(jìn)行合理劃分并分層負(fù)責(zé)的治理模式[9]。整體性治理一方面不得不以官僚制為基礎(chǔ)，實(shí)踐中很難改變“唯上”的傳統(tǒng)觀念；另一方面又不得不以滿足公眾的需求為目標(biāo)。這就造成了政府在整體性治理實(shí)踐中設(shè)計理念與運(yùn)行機(jī)制方面存在著內(nèi)在的矛盾與沖突。

（二）整體性治理與其所依賴的組織基礎(chǔ)間有張力

用一種新的政府治理模式去改革政府及其公民已習(xí)慣了的公共管理模式確實(shí)存在著巨大的挑戰(zhàn)與風(fēng)險。按照?？怂沟挠^點(diǎn)，整體性治理的提出基于三個假設(shè)：第一，政府工作邏輯是以問題為導(dǎo)向，而不是有效的管理過程取向，這樣才能真正解決民眾所關(guān)心的問題；第二，民眾有參與解決某些問題的需求，也就是說政府不能完全依靠自身解決社會問題；第三，政府各部門之間需要進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，以便為公眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。事實(shí)上，?？怂顾U述的三個假設(shè)不僅需要做到政府內(nèi)部間的協(xié)調(diào)與整合，還需要正確處理好外部公眾的參與訴求，形成縱向行政部門與橫向社會參與間的網(wǎng)絡(luò)化互動。當(dāng)前主流的、相對穩(wěn)定的官僚制已根深蒂固，各國政府在整體性治理改革中幾乎無一例外地都是在原有的官僚制體制之上的漸變式改革。公共管理者是在垂直的權(quán)威模式與平行的協(xié)商模式互相交叉的情況下運(yùn)作的。當(dāng)今政府的組織形式和人事制度是為等級制政府模式而不是為網(wǎng)絡(luò)化政府模式設(shè)計的，因此，依據(jù)整體性治理理念改造當(dāng)下政府難免會造成組織結(jié)構(gòu)上的沖突。

（三）政府內(nèi)部協(xié)調(diào)與整合困難重重

整體性治理在協(xié)調(diào)與整合階段要面臨“行政人員對協(xié)調(diào)整合范圍的認(rèn)知”、“立法者司法者對協(xié)調(diào)與整合的影響”、“不同管理機(jī)構(gòu)在相同管轄范圍內(nèi)將妨礙水平協(xié)作”、“中央與地方垂直整合”等整合中的障礙問題。在一些國家的整體性政府改革中，大部門的成立在某種程度上將大量的工作轉(zhuǎn)向內(nèi)部，以期減少部門之間的協(xié)調(diào)成本。然而，在實(shí)踐過程中，大部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)工作依然沒能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，很多預(yù)期的改進(jìn)沒有得以實(shí)現(xiàn)。我國雖然實(shí)行了大部制改革，但改革后的一些“大部”，表面上是一個部，但在部內(nèi)，各個部門還是貌合神離，難以發(fā)揮應(yīng)有的職能。整體性治理表面上看似通過部門的協(xié)調(diào)與整合實(shí)現(xiàn)了對碎片化問題的解決，但并沒有從本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)社會多元治理的整體性與一體化。

（四）治理責(zé)任的歸屬困境

在整體性治理框架下，多元治理主體的交互與滲透使治理主體間的疆界日漸模糊，進(jìn)而會導(dǎo)致責(zé)任認(rèn)定困難與指向不明，在共享權(quán)力的同時也將帶來責(zé)任相互推諉或責(zé)任轉(zhuǎn)嫁等問題。整體性治理所期望建立的是部門內(nèi)部的有效協(xié)調(diào)與整合，使得多元治理主體交互滲透，從而讓“一站式”甚至“一窗式”服務(wù)成為現(xiàn)實(shí)。然而，通過模糊各部門間的邊界實(shí)現(xiàn)部門之間的整合在現(xiàn)實(shí)中也導(dǎo)致了責(zé)任歸屬的認(rèn)定模糊不清。如果整合后的政府部門內(nèi)部責(zé)任不明確，就會導(dǎo)致整合后的部門內(nèi)部責(zé)任歸屬不清，整合所期望達(dá)到的效果也最終無法實(shí)現(xiàn)?？此仆ㄟ^整合解決了治理與服務(wù)的碎片化問題，但實(shí)際上，因?yàn)檎隙鴰淼呢?zé)任歸屬認(rèn)定不清反而削弱了治理與服務(wù)的能力與水平。從不少國家整體性治理的實(shí)踐來看，整體性治理模式在協(xié)調(diào)與整合的實(shí)踐中并沒有很好的回應(yīng)公共服務(wù)供給中的碎片化問題，有時候不適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)與整合方式還會將政府部門推入責(zé)任混亂的困境。

（五）整體性治理，補(bǔ)充抑或替代？

在公共服務(wù)與社會治理領(lǐng)域，長期以來充斥著“范式轉(zhuǎn)換”的概念。作為一種強(qiáng)調(diào)整合、協(xié)調(diào)的治理理論，整體性治理在很大程度上是對新公共管理運(yùn)動形成的碎片化現(xiàn)象的糾正。但一些專家學(xué)者認(rèn)為，整體性治理是對新公共管理的替代。整體性治理真的是一種替代新公共管理的新范式嗎？實(shí)際上，范式是一種很難界定的東西，轉(zhuǎn)換的過程無從察覺。從一種“范式”變?yōu)榱硪环N“范式”，是一種神秘的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變不受、也不可能受理性規(guī)則的支配，是完全屬于發(fā)現(xiàn)的社會心理學(xué)范圍之內(nèi)的[10]（p.3）。我們在界定“范式”時，實(shí)際上并不存在著“普遍接受的理論依據(jù)”和“普遍接受的使用方法”，因而，也就沒有人能夠提供證據(jù)，更無法證明新的范式已經(jīng)產(chǎn)生。作為一種應(yīng)對新公共管理碎片化問題而產(chǎn)生的新的治理模式，較強(qiáng)的目的性束縛了整體性治理的視野，期待其解決社會治理中的所有問題是不可能的事情。我們認(rèn)為，在社會治理中，各種治理方式相互滲透、相互影響、相互作用，是一種“你中有我”、“我中有你”的互補(bǔ)關(guān)系。整體性治理，如同其他社會治理模式一樣，是對新公共管理的一種必要的補(bǔ)充與完善，而不應(yīng)被認(rèn)為是一種簡單替換新公共管理的范式。

三、走向合作治理：整體性治理的發(fā)展趨勢

現(xiàn)代社會公共事務(wù)日益復(fù)雜，公眾需求不斷增多，寄希望于一方治百病的模式無法滿足當(dāng)下社會治理的需求。只有結(jié)合本國的實(shí)際，通過實(shí)踐得出科學(xué)的認(rèn)識，并對治理模式進(jìn)行不斷的反思與總結(jié)，才能逐漸摸索出一種良好的治理模式。當(dāng)前，完全政府主導(dǎo)的治理模式和完全社會自治的治理模式都已陷入社會治理的困境。按照黨的十八大提出構(gòu)建“黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”五位一體的社會治理新格局的要求，在完善以現(xiàn)代科層制為基礎(chǔ)的整體性政府架構(gòu)基礎(chǔ)上，健全以政府與社會合作為基礎(chǔ)的社會合作治理，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，走向服務(wù)型治理的現(xiàn)代社會治理趨勢。

（一）重返官僚制需要引入合作治理的理念

作為治理理論的分支，整體性治理在回歸官僚制的同時，必須要能沖破官僚制的束縛，才能真正具有生命力。通過引入合作治理的理念，破除當(dāng)下官僚制事實(shí)上存在的“政府利益至上”的傳統(tǒng)行政理念，應(yīng)是完善整體性治理的重要內(nèi)容。官僚制作為一種成熟的組織形式內(nèi)置于政府組織結(jié)構(gòu)中，長期以來對官僚制的研究也使得各國學(xué)者與政府官員深刻認(rèn)識到官僚制自身存在著根深蒂固的弊病。整體性治理以官僚制為基礎(chǔ)對社會進(jìn)行有效治理，就必須避免重新陷入政府集權(quán)、利益至上的治理困境。如何化解“治理主體多元化”與“政府利益至上”間的矛盾是發(fā)揮整體性治理作用的關(guān)鍵點(diǎn)。一方面，在實(shí)施整體性治理的過程中應(yīng)引入合作治理的理念并對政府行為加以引導(dǎo)，改變在傳統(tǒng)官僚制基礎(chǔ)上形成的“政府利益至上”的觀念，為整體性治理順利開展協(xié)調(diào)與整合提供前提。不變革政府的行政理念，重返官僚制必然會導(dǎo)致整體性治理表面上是部門間與跨部門的合作，實(shí)為政府“一言堂”的變種。另一方面，整體性治理應(yīng)該從重視部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)與合作轉(zhuǎn)為更加重視政府部門與私人部門、公眾的合作，為合作治理創(chuàng)造制度化的環(huán)境與路徑。治理理論同以往管理理論最大的不同就在于治理主體的多元化合作，而作為治理主體之一的政府，也應(yīng)是從屬于社會治理的。過分重視政府內(nèi)部的整合，容易把政府作為超越性的治理主體，甚至是唯一主體，并沒有實(shí)現(xiàn)治理主體間的多元化合作。而注重政府與社會組織的合作，通過社會組織、公眾等其他治理主體的對等參與，就能使得社會治理模式呈現(xiàn)出政府治理的縱向網(wǎng)絡(luò)與社會組織、公眾參與治理的橫向網(wǎng)絡(luò)間相互交融的特征。這樣不僅通過引入其他社會治理主體實(shí)現(xiàn)了治理主體的多元化，更能夠在多元主體參與的過程中強(qiáng)化對政府治理主體的監(jiān)督，把官僚制自身弊端帶來的負(fù)面影響控制到最低限度。

（二）整體性治理的實(shí)質(zhì)應(yīng)是服務(wù)的整合，而不是部門的整合

整體性治理倡導(dǎo)部門間整合，而在部門整合后形成的大部門內(nèi)部依舊面臨著嚴(yán)重的協(xié)調(diào)問題，甚至出現(xiàn)了責(zé)任歸屬的困境。一方面，根據(jù)整體性治理理論，協(xié)調(diào)與整合一般是指部門與部門的整合，就是將職能相近的部門歸并為一個大部門。然而，整合后的大部門內(nèi)部仍然由幾個不同的部門構(gòu)成，其內(nèi)部諸部門同樣面臨著整合前的協(xié)調(diào)問題，部門內(nèi)部的推諉扯皮與資源內(nèi)耗并不比合并前少。由此可見，在“治理就是服務(wù)”的今天，單純的部門整合并沒有在實(shí)質(zhì)上解決公共服務(wù)效能低下的問題。表面上看來，碎片化問題因部門的整合得以解決了，但作為公共服務(wù)提供者與社會治理的引導(dǎo)者，政府大部制不應(yīng)是政府改革的目的，而應(yīng)是手段，其追求的核心還是如何采取有效的方式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給與社會治理的高效運(yùn)行。整體性治理希望通過整合政府部門，以協(xié)調(diào)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)公共物品的有效供給。然而，實(shí)踐中一些生拉硬拽的部門組合使得大部門內(nèi)部運(yùn)作更加混亂，責(zé)任界限不明確使得整體性治理的效能遠(yuǎn)非想象的那么好。如果不從政府服務(wù)性出發(fā)進(jìn)行政府改革，所謂的整體性政府、整體性治理改革最終依然沒有也不可能走出新公共管理曾經(jīng)面臨的困境。單純地依靠部門的整合以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，在當(dāng)下政府人事、組織體系運(yùn)行中困難重重。只有通過整合服務(wù)的方式為公眾提供無縫隙的公共服務(wù)才能真正實(shí)現(xiàn)以公眾需求為目標(biāo)的整體性治理。

（三）走向合作治理：整體性治理的發(fā)展趨勢

現(xiàn)代社會是一個以公正求統(tǒng)一的社會。就治理而言，一個公平的社會應(yīng)包容所有的合法社會主體平等地參與社會治理。在完全政府主導(dǎo)的政府治理和完全群眾主導(dǎo)的社會自治都無法適應(yīng)現(xiàn)代社會治理新形勢的情況下，以平等、協(xié)商、妥協(xié)、整合為基本特征的社會合作治理更能有效回應(yīng)現(xiàn)代社會治理的新需求，更能有效滿足現(xiàn)代社會公民大眾現(xiàn)實(shí)參與的新期待。合作治理是社會治理主體以相對平等的身份，就公共事務(wù)進(jìn)行合作共治的現(xiàn)代社會治理模式[11]。如果說整體性治理模式是因其自身弊端最終難以為繼，那么公民社會不成熟、公民文化欠缺、公民意識淡薄、公民能力較低、社會自治制度不健全等因素也導(dǎo)致了我國社會自治面臨著嚴(yán)重的治理困境與嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[12]。作為各種治理主體“妥協(xié)”的產(chǎn)物，合作治理有助于實(shí)現(xiàn)我國政府治理與社會自治的有機(jī)銜接和良性互動，是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的理性模式與有效路徑。

可以說，社會合作治理是對參與型治理和社會自治兩種治理模式的超越與揚(yáng)棄，也是社會治理主體日益公共理性化的必然趨勢。在我國踐行以政府與社會為基礎(chǔ)的合作治理模式，即在黨委的領(lǐng)導(dǎo)與整合下，構(gòu)建政府組織、社會組織、社會公眾等各種社會治理主體合作共治模式的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府依法治理與社會依法自治有機(jī)銜接和良性互動，是真正實(shí)現(xiàn)打造服務(wù)型政府、構(gòu)建社會主義和諧社會，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的理性之路。

四、結(jié)語

政府運(yùn)用公共管理前沿理論進(jìn)行改革是一個持續(xù)不斷的過程，甚至可以說，只要政府存在，政府改革就會一直延續(xù)下去。整體性治理以回應(yīng)“碎片化”問題為出發(fā)點(diǎn)，以滿足公眾需求為一切行動的邏輯，以回答如何協(xié)調(diào)與整合這兩個公共管理領(lǐng)域的傳統(tǒng)問題為關(guān)鍵，以最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的無縫隙供給為目的。本文針對整體性治理的視角、組織基礎(chǔ)、協(xié)調(diào)與整合過程中的困難、責(zé)任歸屬的困境等問題進(jìn)行了知識性梳理，并對一些學(xué)者在整體性治理上的盲目樂觀進(jìn)行了理性反思與批判。我們認(rèn)為，整體性治理需要引入合作治理的理念，應(yīng)通過整合政府公共服務(wù)的內(nèi)容，而不是簡單的部門整合，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的無縫隙供給。由于受資料和研究水平所限，本文對于整體性治理本身存在的問題還有待于進(jìn)一步研究，今后仍需持續(xù)追蹤整體性治理的研究動態(tài)，并作進(jìn)一步前瞻性思考。

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[責(zé)任編輯：張英秀]