汪婭婭，劉珺

新型城鎮(zhèn)化背景下城鎮(zhèn)住房保障制度面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策——以皖江城市帶為例

汪婭婭，劉珺

摘要：住有所居是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基本內(nèi)容之一，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)要求建立適應(yīng)階段性住房保障需求的住房保障體系。皖江城市帶作為產(chǎn)業(yè)承接地，未來將吸引大量勞動(dòng)力，保障性住房建設(shè)任務(wù)艱巨。目前，皖江城市帶各市住房保障制度建設(shè)已經(jīng)取得了一定進(jìn)步，但是仍無法應(yīng)對(duì)快速城鎮(zhèn)化過程中所存在的低租金保障性住房嚴(yán)重短缺，大量務(wù)工人員亟須改善住房條件等挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，未來應(yīng)逐步建立面向城鎮(zhèn)所有居民，多層次多渠道籌集房源和資金的新型保障性住房制度。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；皖江城市帶；保障性住房

中圖分類號(hào)：F293.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-1999（2015）07-0054-02

作者簡(jiǎn)介：汪婭婭（1986-），女，碩士，銅陵學(xué)院（安徽銅陵241000）財(cái)稅與公共管理學(xué)院助教，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障理論與實(shí)踐；劉珺（1973-），女，碩士，銅陵學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與實(shí)務(wù)。

收稿日期：2015-05-11

基金項(xiàng)目：2014年安徽省人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目“皖江城市帶城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)稅政策研究”（SK2014A150）。

現(xiàn)在起到2020年，我國(guó)仍處在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，大量農(nóng)民將市民化。新型城鎮(zhèn)化不僅僅要求增加城鎮(zhèn)人口比重，更重要的是強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，特別是包括住房保障在內(nèi)的公共服務(wù)質(zhì)量的不斷提升。在新型城鎮(zhèn)化背景下，皖江城市帶各市住房保障制度建設(shè)將面臨巨大挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)人口的增加，必將產(chǎn)生巨大的住房需求。此外，皖江城市帶作為產(chǎn)業(yè)承接地，在未來新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，還需將大量外來務(wù)工人員納入到住房保障制度之下，這是完成新型城鎮(zhèn)化的必經(jīng)之路。2013年安徽省人口仍表現(xiàn)為凈流出，但是皖江城市帶中的合肥作為中心城市，自2010年以后，已經(jīng)從凈流出變成凈流入城市，而且凈流入人口數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。這些外來務(wù)工人員大多存在住房困難問題，亟須解決。皖江城市帶各市在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中面臨著挑戰(zhàn)，但是也存在機(jī)遇。如果各市能夠?qū)⒆》勘Ｕ吓c城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有機(jī)結(jié)合起來，必將能夠促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。

一、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與住房保障制度的關(guān)系

2013年末中國(guó)城市化水平已經(jīng)超過53%。從城市化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，我國(guó)正處于邁向城市化國(guó)家的關(guān)鍵時(shí)期，未來10年左右我國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到60%左右。新的時(shí)代背景，賦予城鎮(zhèn)化新的內(nèi)容。新型城鎮(zhèn)化主要戰(zhàn)略內(nèi)容包括有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化；完善城市化布局和形態(tài)；增強(qiáng)城市承載能力，提高城市發(fā)展質(zhì)量；完善城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；多渠道籌措城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資金來源。由此可見，住有所居是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基本內(nèi)容之一。新型城鎮(zhèn)化背景下的住房保障制度建設(shè)應(yīng)順應(yīng)我國(guó)城市化快速發(fā)展、居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的趨勢(shì)，堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府調(diào)控相結(jié)合，努力使住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)與多層次需求相適應(yīng)、住房?jī)r(jià)格與消費(fèi)能力相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)廣大民眾“住有所居”的目標(biāo)［1］。

二、皖江城市帶住房保障建設(shè)與管理現(xiàn)狀

皖江城市帶各市在解決城市中低收入群體住房困難的過程中，積極探索符合各市實(shí)際情況的住房保障體系，初步構(gòu)建起了適宜的住房保障制度框架。目前皖江城市帶各市的保障性住房形式主要分為廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、公共租賃房及棚戶區(qū)改造住房等。針對(duì)不同收入水平的居民可通過配租、配售保障性住房以及住房補(bǔ)貼等方式解決其住房困難，住房保障的供應(yīng)體系已逐步形成。

從2007年開始，皖江城市帶保障性安居工程規(guī)模不斷擴(kuò)大，據(jù)安徽省住房與建設(shè)廳2013年1—12月保障性住房建設(shè)進(jìn)度顯示，截止到2013年12月皖江城市帶各市累計(jì)分配廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共

租賃房及棚戶區(qū)改造住房等保障性住房315 288戶，占全省累計(jì)分配保障性住房的51%以上，居民累計(jì)入住戶數(shù)為251 735戶［2］。2014年安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，皖江城市帶各市人口總和約占全省人口總和的42%左右。相對(duì)來說，皖江城市帶各市的保障性住房建設(shè)取得了較大的成果。然而就在新型城鎮(zhèn)化背景下，皖江城市帶作為產(chǎn)業(yè)承接地將面臨比安徽省其他城市更加巨大的挑戰(zhàn)，如何抓住機(jī)遇應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)是皖江城市帶各市亟待解決的難題。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下皖江城市帶住房保障面臨的挑戰(zhàn)

（一）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)使住房保障任務(wù)更加艱巨

2013年安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，皖江城市帶大部分市城鎮(zhèn)化率處于30%～70%的城鎮(zhèn)化中期階段，發(fā)展速度較快。預(yù)計(jì)到2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%以上，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必將導(dǎo)致保障性住房需求加大。因?yàn)榻^大多數(shù)新增城市人口屬于低技能、低收入勞動(dòng)者，無法融入城市商品房市場(chǎng)，市場(chǎng)也不會(huì)供給與其需求相匹配的低租金住房。這就需要政府為其提供具有過渡性質(zhì)的租賃型保障性住房，使其在條件改善之前安居樂業(yè)。然而目前皖江城市帶絕大部分市保障性住房建設(shè)仍然以城市棚戶區(qū)以及國(guó)有工礦棚戶區(qū)等產(chǎn)權(quán)式住房建設(shè)為主，廉租房及公共租賃房等低租金保障性住房建設(shè)相對(duì)滯后［3］。

（二）皖江城市帶作為產(chǎn)業(yè)承接地人口流動(dòng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化

2013年合肥市戶籍人口為711.50萬人，常住人口為761.1萬人，比2012年多出了約4萬人。作為一個(gè)人口流入城市，從2010年開始，合肥市流入人口就開始不斷上升。皖江城市帶是重要的產(chǎn)業(yè)承接地，隨著部分產(chǎn)業(yè)從東部向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，未來將有大批外來務(wù)工人員進(jìn)入皖江城市帶各市。根據(jù)2014年安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2013年皖江城市帶除了安慶市與滁州市外，其他城市的城鎮(zhèn)化率都超過了全省平均水平。但是，皖江城市帶各市城鎮(zhèn)人口比重遠(yuǎn)高于戶籍人口中非農(nóng)業(yè)人口比重，說明受戶籍限制相當(dāng)一部分人群雖然居住在城鎮(zhèn)，但沒有同步享受當(dāng)?shù)氐淖》勘Ｕ系仁忻窕觥？梢?，目前皖江城市帶各市城?zhèn)化質(zhì)量處于較低水平。未來皖江城市帶各市住房保障的對(duì)象不僅僅是城鎮(zhèn)低收入家庭，大批外來進(jìn)城務(wù)工人員也應(yīng)該納入到住房保障范圍內(nèi)，這是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化背景下住房保障目標(biāo)的當(dāng)務(wù)之急［4］。

（三）皖江城市帶各市保障性住房建設(shè)與管理資金匱乏

為了提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，皖江城市帶各市不僅需要為新增城市人口，還需為外來務(wù)工人員提供保障性住房。政府需要加大保障性住房的建設(shè)力度以滿足居民的住房需求，這就需要大量建設(shè)資金。此外大量保障性住房投入使用后，其后續(xù)運(yùn)營(yíng)與管理費(fèi)用高昂。目前皖江城市帶各市保障性住房資金主要來自中央與省級(jí)補(bǔ)助資金，以及本市土地出讓和住房公積金中的部分收益［5］。資金來源渠道較窄，無法滿足未來保障性住房建設(shè)與管理的巨大需求。

（四）住房結(jié)構(gòu)性矛盾突出

首先，從城鎮(zhèn)居民收入來看，當(dāng)前皖江城市帶城鎮(zhèn)居民對(duì)住房的支付能力偏弱。池州市2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，池州市人均住宅面積為38.1m2，人均可支配收入為23 482元，單位面積商品住宅平均銷售價(jià)格為4 252元，由此得出池州市2013年房?jī)r(jià)收入比約為6.69∶1。宣城市2013年房?jī)r(jià)收入比更是高達(dá)7.23∶1。總的來說，當(dāng)前皖江城市帶大部分市房?jī)r(jià)收入比明顯超出世界銀行給出的3～6的合理區(qū)間。更為嚴(yán)重的是，如果從作為未來城鎮(zhèn)新增住房需求主體的農(nóng)民工的支付能力來看，城鎮(zhèn)住房?jī)r(jià)格更是偏高。

其次，與商品房屋相比，保障性住房供應(yīng)比例偏少。近年，皖江城市帶各市商品房庫存量持續(xù)增加。銅陵、滁州、蕪湖、宣城等市面臨較大的去庫存壓力，紛紛放寬公積金貸款購(gòu)房限制，鼓勵(lì)居民購(gòu)房。合肥市也于2014年8月取消了限購(gòu)。房地產(chǎn)的供應(yīng)能力已經(jīng)足夠大，但目前眾多城鎮(zhèn)居民仍存在著住房困難。這種情況的出現(xiàn)一方面由于住房資源分配不均，高收入家庭占有大部分商品住房，導(dǎo)致部分商品房和小房產(chǎn)權(quán)房空置；另一方面由于保障性住房供應(yīng)偏少，多數(shù)無力購(gòu)房民眾的住房需求無法通過申請(qǐng)保障性住房解決。

四、新型城市化背景下皖江城市帶城鎮(zhèn)住房保障制度應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的對(duì)策思路

（一）擴(kuò)大保障性住房覆蓋面并逐步消除戶籍限制

作為產(chǎn)業(yè)承接地，未來需要逐步解決大量流動(dòng)人口的住房問題，將廣大流動(dòng)人口納入到住房保障體系之下，保障其居住權(quán)，使其獲得更加公平的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)與個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)是吸引人才和留住人才的關(guān)鍵，更是實(shí)現(xiàn)皖江城市帶自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。

（二）建立市場(chǎng)與保障性住房協(xié)調(diào)發(fā)展的供應(yīng)體系

就皖江城市帶各市房?jī)r(jià)收入比來看，房?jī)r(jià)仍然過高，仍有大量中低收入家庭的住房需求沒有滿足。住房保障不僅需要滿足低收入住房困難家庭的住房需求，甚至需要滿足部分中等收入家庭的住房需求。巨大的保障性住房需求要求皖江城市帶各市選擇更

加理性與適宜的保障性住房供應(yīng)體系，應(yīng)該建立市場(chǎng)與保障相結(jié)合的住房供應(yīng)方式。當(dāng)前皖江城市帶各市商品住宅庫存量逐步增加，將會(huì)出現(xiàn)數(shù)量充足，租金穩(wěn)定的租賃房源，從而使政府可以逐步減少實(shí)物性保障性住房建設(shè)。未來政府除了通過直接提供保障性住房以外，更多的應(yīng)該是通過市場(chǎng)化租金、分層補(bǔ)貼等方式幫助住房困難家庭解決住房問題［6］。

（三）擴(kuò)寬保障性住房建設(shè)資金籌資渠道

皖江城市帶各市保障性住房建設(shè)除了積極爭(zhēng)取中央和省專項(xiàng)資金補(bǔ)助和固定比例土地收益劃撥等傳統(tǒng)籌資方式外，應(yīng)該積極進(jìn)行多渠道融資。首先，政府可以通過在土地出讓中捆綁保障房建設(shè)要求，引導(dǎo)房地產(chǎn)企業(yè)投資建設(shè)保障房。其次，可以考慮以城市為主體發(fā)債，債務(wù)的償還資金可以通過征收房產(chǎn)稅以及對(duì)公共設(shè)施或公共服務(wù)使用者收費(fèi)來獲得。最后，積極爭(zhēng)取國(guó)家投資、政策性銀行和各類金融機(jī)構(gòu)的資金支持［7］。

（四）從嚴(yán)實(shí)行保障性住房準(zhǔn)入與退出政策并鼓勵(lì)向上流動(dòng)

力爭(zhēng)杜絕保障性住房的違規(guī)申請(qǐng)、租賃、購(gòu)買等，在保障性住房的準(zhǔn)入與退出資格上應(yīng)該堅(jiān)持不同保障性住房的屬性，避免福利依賴的思想。各類產(chǎn)權(quán)式保障性住房包括經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等，一般針對(duì)的是中低收入住房困難家庭。公共租賃房一般面向的是夾心層，而廉租房則主要針對(duì)的是低收入住房困難家庭。對(duì)于各類產(chǎn)權(quán)式住房以及公共租賃住房居民在其階段性住房困難解決后，鼓勵(lì)其按規(guī)定退出；而廉租房為居民提供的是居住權(quán)的基本保障，一般不宜強(qiáng)行要求其退出。尤其是公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行后，二者屬性必須做出區(qū)分，避免將公租房與廉租房混淆。應(yīng)該堅(jiān)持公共租賃房主要面向在職職工，且租賃年限原則上不超過5年，建立向上流動(dòng)的推進(jìn)機(jī)制。只有堅(jiān)持公共租賃房的這一屬性，才能為皖江城市帶各市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)吸引并留住人才［8］。

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（編輯：唐龍）