樓俊超

（中共中央黨校　經(jīng)濟學(xué)部，北京　100091）

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如何理解分類推進國有企業(yè)改革

樓俊超

（中共中央黨校經(jīng)濟學(xué)部，北京100091）

摘要：中央印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》成為新時期指導(dǎo)和推進國有企業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件?！吨笇?dǎo)意見》中明確指出要分類推進國有企業(yè)改革。本文將對分類推進國有企業(yè)改革的主要內(nèi)容、客觀依據(jù)、路徑選擇與可能影響進行探討。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)改革；國企分類改革；商業(yè)類；公益類

深化國有企業(yè)改革是當(dāng)前人們關(guān)注的熱點、焦點和難點問題。近日，中央印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，成為新時期指導(dǎo)和推進國有企業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件?！吨笇?dǎo)意見》中明確指出要分類推進國有企業(yè)改革。那么，分類推進國有企業(yè)改革的主要內(nèi)容是什么？為什么要分類推進國有企業(yè)改革？分類推進國有企業(yè)改革應(yīng)當(dāng)采取什么策略？可能產(chǎn)生什么影響？本文將對這幾個問題進行探討。

一、分類推進國有企業(yè)改革的主要內(nèi)容

國有企業(yè)屬于全民所有，是保障中國特色社會主義事業(yè)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。改革開放以來，國有企業(yè)經(jīng)過多次改革已經(jīng)總體上同社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)。不過，由于對國有企業(yè)分類不夠明確造成的體制機制問題，國有企業(yè)面臨著企業(yè)市場主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度不健全，運營效率低下，管理混亂，企業(yè)辦社會職能等突出問題。為解決以上問題，必須分類推進國有企業(yè)改革。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，分類推進國有企業(yè)改革的主要內(nèi)容包含總體要求與具體要求。

1、總體要求

從總體要求來看，分類推進國有企業(yè)改革包括指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)三個層面的內(nèi)容。在指導(dǎo)思想上，必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，認(rèn)真貫徹落實中央精神，堅持和完善社會主義市場經(jīng)濟的基本方向與基本制度，以科學(xué)可行的目標(biāo)與方式在經(jīng)濟新常態(tài)下做強做優(yōu)做大國有企業(yè)，增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力，為促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢作出積極貢獻。在基本原則上，必須把握的根本要求是堅持和完善基本經(jīng)濟制度，必須遵循的基本規(guī)律是堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，必須把握的重要關(guān)系是堅持增強活力和強化監(jiān)管相結(jié)合，必須堅守的政治方向、政治原則是堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，必須采用的科學(xué)方法是堅持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進。在主要目標(biāo)上，到2020年在國有企業(yè)改革的首要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)必須取得決定性成果，這包括國有企業(yè)公司制改革基本完成，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟取得積極進展，國有資產(chǎn)監(jiān)管制度更加成熟，相關(guān)法律法規(guī)更加健全，國有資本配置效率顯著提高，國有企業(yè)競爭力顯著提升，企業(yè)黨的建設(shè)全面加強，政治核心作用充分發(fā)揮等內(nèi)容。

2、具體要求

從具體要求來看，分類推進國有企業(yè)改革要根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，提高改革的針對性、監(jiān)管的有效性、考核評價的科學(xué)性，推動國有企業(yè)同市場經(jīng)濟深入融合，促進國有企業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益有機統(tǒng)一。針對國有企業(yè)分類決定的問題，《指導(dǎo)意見》指出要按照誰出資誰分類的原則，由履行出資人職責(zé)的機構(gòu)負(fù)責(zé)制定所出資企業(yè)的功能界定和分類方案，報本級政府批準(zhǔn)。各地區(qū)可結(jié)合實際，劃分并動態(tài)調(diào)整本地區(qū)國有企業(yè)功能類別。

二、分類推進國有企業(yè)改革的客觀依據(jù)

分類推進國有企業(yè)改革在規(guī)律上、理論上、現(xiàn)實上都有其客觀依據(jù)，其中最重要的有以下三點。

1、分類推進國有企業(yè)改革從根本上說是由生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的客觀規(guī)律決定的，是由現(xiàn)階段的生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定的

生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力發(fā)展要求不相適應(yīng)會在兩個維度起到阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的影響：一是當(dāng)生產(chǎn)關(guān)系落后于生產(chǎn)力發(fā)展要求時，不利于生產(chǎn)力的發(fā)展?jié)撃苓M行釋放，生產(chǎn)力無法充分解放和發(fā)展；二是當(dāng)生產(chǎn)關(guān)系相比生產(chǎn)力發(fā)展要求太過超前時，由于前一階段的生產(chǎn)力并未充分解放和發(fā)展，那么也不利于生產(chǎn)力的水平穩(wěn)步提升。當(dāng)前國有企業(yè)尚未完全分類運行，使得一些企業(yè)背負(fù)著諸如企業(yè)辦社會這類落后職能，而另一些企業(yè)卻在條件尚未成熟時便被賦予超前職能。這就決定了要分類推進國有企業(yè)改革，使得國有企業(yè)擁有與之發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)的職能與目標(biāo)，這樣才能充分解放和發(fā)展國有企業(yè)的生產(chǎn)力。

2、分類推進國有企業(yè)改革是貫徹落實十八屆三中、四中全會精神與“四個全面”戰(zhàn)略布局的必然要求

十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，并以規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強企業(yè)活力、承擔(dān)社會責(zé)任為重點，進一步深化國有企業(yè)改革。十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，必須依法治企?！八膫€全面”戰(zhàn)略布局是以習(xí)近平同志為總書記的黨中央治國理政戰(zhàn)略思想的重要內(nèi)容，全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。從以上可以看出，只有分類推進國有企業(yè)改革，堅定不移地做強做優(yōu)做大國有企業(yè)，才能為全面深化改革，實現(xiàn)依法治企，實現(xiàn)“四個全面”戰(zhàn)略布局提供必要條件。

3、分類推進國有企業(yè)改革是發(fā)展國有企業(yè)的必由之路

分類推進國有企業(yè)改革是深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。分類推進國有企業(yè)改革目的是提高國有企業(yè)改革的針對性、監(jiān)管的有效性、考核評價的科學(xué)性，推動國有企業(yè)同市場經(jīng)濟深入融合，促進國有企業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益有機統(tǒng)一。國有企業(yè)有不同功能和職責(zé)，因此需要采取不同改革措施以達到不同改革目的。商業(yè)類國有企業(yè)以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要功能和職責(zé)，要按照市場化要求實行商業(yè)化運作，提升企業(yè)效益與市場競爭力，有序?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有進有退。公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要功能和職責(zé)，可以引入市場機制，以及通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營，以實現(xiàn)提高社會公益服務(wù)效率的改革目的。

三、分類推進國有企業(yè)改革的路徑選擇

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，分類推進國有企業(yè)改革的路徑選擇應(yīng)從多個層面加以考察，至少需要把握以下四點。

1、商業(yè)類國有企業(yè)按照市場化要求實行商業(yè)化運作

商業(yè)類國有企業(yè)按照市場化要求實行商業(yè)化運作，以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進退。在具體劃分上，又把商業(yè)類國有企業(yè)分為主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)和主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)兩大類。

對于主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入戰(zhàn)略投資者，推進混合所有制改革。對于這類國有企業(yè)，國有資本控股方式靈活多樣，可以絕對控股，可以相對控股，也可以參股，并著力推進整體上市。在考核方面，這類國有企業(yè)要重點考核經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力。

對于主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，必須保持國有資本的控股地位，同時也支持非國有資本參股。這類國有企業(yè)內(nèi)部也要根據(jù)不同特點細(xì)化改革方案。對于自然壟斷行業(yè)，重點是實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行運網(wǎng)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，促進公共資源配置市場化；對于需要實行國有全資的企業(yè)，在國有全資的前提下也要盡可能引入不同國有資本，實行股權(quán)多元化；對于特殊業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，要實行業(yè)務(wù)板塊有效分離，獨立運作、獨立核算。在考核方面，這類國有企業(yè)不僅要考核經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值情況，同時也要考核對服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)等情況。

2、公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，引入市場機制，提高公共服務(wù)效率和能力

公益類國有企業(yè)可以采取國有獨資形式，也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。在考核方面，公益類國有企業(yè)要重點考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營運效率和保障能力，根據(jù)企業(yè)不同特點有區(qū)別地考核經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會評價?？梢钥闯觯骖悋衅髽I(yè)改革的重點是一方面通過引入市場機制，來加強內(nèi)部治理，降低運營成本，提高企業(yè)效率；另一方面通過引入社會評價與改革考核體系，來提升產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、企業(yè)運營效率和社會保障能力。

3、國有企業(yè)分類應(yīng)當(dāng)是一個動態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，而非一成不變的結(jié)果

要堅持用發(fā)展的觀點看問題，根據(jù)實際情況的變化而適時動態(tài)調(diào)整劃分標(biāo)準(zhǔn)。將某些國有企業(yè)劃分為商業(yè)類或公益類，以及將商業(yè)類國有企業(yè)內(nèi)部進行細(xì)化劃分，這個結(jié)果并不是固定的。隨著經(jīng)濟社會不斷變化發(fā)展，有些現(xiàn)階段是商業(yè)類國有企業(yè)，在未來可能會成為公益類國有企業(yè)；有些現(xiàn)階段是公益類國有企業(yè)，在未來可能會成為商業(yè)類國有企業(yè)；有些現(xiàn)階段是主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，未來可能會成為主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)；有些主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)未來也可能會成為主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)；等等。所以，針對國有企業(yè)分類決定與調(diào)整的問題，可以參照《指導(dǎo)意見》，按照誰出資誰分類的原則，由履行出資人職責(zé)的機構(gòu)負(fù)責(zé)制定所出資企業(yè)的功能界定和分類方案，報本級政府批準(zhǔn)。各地區(qū)可結(jié)合實際，劃分并動態(tài)調(diào)整本地區(qū)國有企業(yè)功能類別。

4、國有企業(yè)無論怎么分類改革，都必須堅持國有資產(chǎn)的全民性

國有企業(yè)屬于全民所有，但是歷次國有企業(yè)改革，都或多或少發(fā)生過國有資產(chǎn)流失，或者國有資產(chǎn)被少數(shù)利益集團瓜分的情況。國有企業(yè)類別的劃分，只是針對類別，而非針對國有企業(yè)資產(chǎn)歸屬權(quán)的劃分。在分類推進國有企業(yè)改革中，無論是商業(yè)類國有企業(yè)還是公益類國有企業(yè)，都提出需要通過市場化，通過混合所有制改革，引入戰(zhàn)略投資者，實現(xiàn)股權(quán)多元化。這就涉及到了國有企業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)問題。堅持國有資產(chǎn)的全民性必須做到兩個方面：一是要通過產(chǎn)權(quán)界定，明確劃分出多元投資者的資產(chǎn)占比情況；二是在引入多元投資者時必須對國有資產(chǎn)合理估值，杜絕因為估值過低造成賤賣情況的發(fā)生。

四、分類推進國有企業(yè)改革的可能影響

把國有企業(yè)劃分為商業(yè)類和公益類，并分別細(xì)化改革方案，這對現(xiàn)階段經(jīng)濟社會具有重要影響。

1、分類推進國有企業(yè)改革有利于剝離企業(yè)辦社會職能，提高國有資本運行效率

分類推進國有企業(yè)改革就是要明確哪些國有企業(yè)是商業(yè)類的，哪些國有企業(yè)是公益類的，這樣既可以減輕商業(yè)類國有企業(yè)原先背負(fù)的社會職能包袱，又可以提升公益類國有企業(yè)服務(wù)社會的能力。因此，這就從提升商業(yè)類國有企業(yè)的市場競爭力與提升公益類國有企業(yè)的社會服務(wù)能力兩個方面提高國有資本運行效率。

2、分類推進國有企業(yè)改革有利于確立國有企業(yè)市場主體地位，健全現(xiàn)代企業(yè)制度

原先國有企業(yè)對自身定位并不清晰，市場主體地位并不明確，主要有以下幾個表現(xiàn)：一些規(guī)模較大的國有企業(yè)，參與市場競爭的同時又要承擔(dān)很多社會職能，導(dǎo)致自身無非清晰定位，徘徊在市場與社會之間；一些壟斷行業(yè)國有企業(yè)，外在競爭壓力小，市場競爭主體意識模糊，自我發(fā)展能力差；一些業(yè)績較差靠政府救濟而存活的國有企業(yè)，把政府救濟當(dāng)成企業(yè)利潤來源，喪失了企業(yè)是自負(fù)盈虧經(jīng)濟單位的根本內(nèi)涵；一些大型央企自我約束能力差，把國家作為最后兜底的靠山，沒有盡到自身相應(yīng)的經(jīng)濟職責(zé)和法律義務(wù)；等等。正因為有以上現(xiàn)象和問題，國有企業(yè)未能形成以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)為條件的現(xiàn)代企業(yè)制度。分類推進國有企業(yè)改革正是應(yīng)運而生的改革措施，能夠在以上各方面加以改進，以促確立國有企業(yè)市場主體地位與健全現(xiàn)代企業(yè)制度。

3、分類推進國有企業(yè)改革不會導(dǎo)致國有企業(yè)新一輪的下崗潮

根據(jù)以往國有企業(yè)改革情況，有人擔(dān)憂分類推進國有企業(yè)改革會導(dǎo)致國有企業(yè)的新一輪下崗潮，因為商業(yè)類國有企業(yè)要提升競爭力，減少社會職責(zé)，而公益類國有企業(yè)也要控制成本，減員增效。這種擔(dān)憂是不必要的。一方面，商業(yè)類國有企業(yè)不存在導(dǎo)致下崗潮的條件：一是國有企業(yè)的冗員經(jīng)過前期改革后已經(jīng)大大減少，目前國有企業(yè)的在崗職工相比當(dāng)年已不可同日而語；二是隨著商業(yè)類國有企業(yè)改革深化和不斷壯大，在某種程度上會吸納更多員工。另一方面，公益類國有企業(yè)也不存在導(dǎo)致下崗潮的條件：一是公益類國有企業(yè)本身就有保障社會功能，當(dāng)然不能造成過多的下崗職工；二是公益類國有企業(yè)通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式鼓勵多元化經(jīng)營，從總體上看有益于增加就業(yè)。此外，分類推進國有企業(yè)改革會通過市場化方式選聘經(jīng)營管理者和職工，形成職工收入談判機制，探索實行員工持股等方式建立激勵約束長效機制，這對于穩(wěn)定就業(yè)具有重要作用。

4、分類推進國有企業(yè)改革對于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟具有重要意義

十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。分類推進國有企業(yè)改革要求商業(yè)類國有企業(yè)實行商業(yè)化運作，要求公益類國有企業(yè)引入市場機制，二者都要求根據(jù)自身不同特點引入戰(zhàn)略投資者，支持各類主體靈活多樣參與投資，積極推進股權(quán)多元化，推進混合所有制改革。因此，分類推進國有企業(yè)改革為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟創(chuàng)造了有利條件。

參考文獻

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[2]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[3]中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見[M].北京：人民出版社，2015.

（責(zé)任編輯：劉冰冰）