劉利珍　薩日娜

摘 要：依法治校是依法治國(guó)方略實(shí)施的必然要求，是各級(jí)各類學(xué)校進(jìn)行改革的必然選擇。開放大學(xué)在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，不斷滿足人們多樣化的學(xué)習(xí)需求，為學(xué)習(xí)型社會(huì)的形成搭建平臺(tái)。因此，本文立足于開放大學(xué)轉(zhuǎn)型的背景，思考其在服務(wù)于學(xué)習(xí)型社會(huì)構(gòu)建中規(guī)范各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的緊迫性，最終明確牢固樹立法治觀念，走依法治校之路的必然選擇。

關(guān)鍵詞：開放大學(xué)；形勢(shì)；依法治校；思考

【中圖分類號(hào)】G 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】B 【文章編號(hào)】1008-1216（2017）10B-0016-03

依法治校是依法治教的重要組成部分，是依法治國(guó)的必然要求。隨著教育法制化的發(fā)展及民眾法律意識(shí)的提高，依法治校已逐步成為各級(jí)各類學(xué)校的必經(jīng)之路。然而，由于法律意識(shí)的淡薄，依法治校的制度和措施不健全，仍然處于一種形式法治、行政化色彩濃郁的態(tài)勢(shì)中。廣播電視大學(xué)在建設(shè)新型開放大學(xué)的轉(zhuǎn)型發(fā)展中，積極開展學(xué)歷與非學(xué)歷教育，承擔(dān)起構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)的使命，勢(shì)必要求牢固樹立法治觀念，堅(jiān)持依法治校。

一、開放大學(xué)面臨的形勢(shì)

2012年6月經(jīng)教育部同意，開放大學(xué)作為一種正式的高等教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)在原廣播電視大學(xué)的基礎(chǔ)上誕生。至此，開放大學(xué)成為一所新型的大學(xué)，標(biāo)志著我國(guó)繼續(xù)教育、終身教育發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。所謂的“新型”，既不同于普通高校（師生處于緊密的聯(lián)系狀態(tài)），也有別于網(wǎng)絡(luò)學(xué)院（師生處于分離狀態(tài)），開放大學(xué)的師生處于準(zhǔn)分離狀態(tài)。在此情形下，如何辦好開放大學(xué)便成為業(yè)內(nèi)熱議的話題。廣播電視大學(xué)在招生辦學(xué)中實(shí)施了“寬進(jìn)嚴(yán)出”的制度，但“寬進(jìn)”是相對(duì)的概念，是相對(duì)于普通高校而言的，在教學(xué)資源供不應(yīng)求時(shí)，仍設(shè)定了入學(xué)門檻，未能從根本上脫離選拔性入學(xué)制度的限制。由于受“嚴(yán)出”制度的限制，廣播電視大學(xué)的學(xué)生在讀期間，需要以學(xué)分制形式進(jìn)行課程的學(xué)習(xí)與考核，同時(shí)有嚴(yán)格的畢業(yè)實(shí)踐環(huán)節(jié)。特別是在辦學(xué)之初，生源多來自于行業(yè)及相關(guān)部門，盡管他們的學(xué)歷較低，但卻具備一定的學(xué)力及相應(yīng)的知識(shí)基礎(chǔ)，加之素質(zhì)相對(duì)較高，具有真正的求知欲望而非簡(jiǎn)單的文憑需求，因此，畢業(yè)生的能力、水平都較高，能很好地勝任工作，滿足社會(huì)對(duì)人才的需求，畢業(yè)證的含金量自然較高，因此，廣播電視大學(xué)的生源廣泛，招生進(jìn)入一種良性循環(huán)狀態(tài)?？梢哉f，廣播電視大學(xué)為社會(huì)培養(yǎng)了大批應(yīng)用型人才，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步做出了突出貢獻(xiàn)。

然而，隨著國(guó)家形勢(shì)政策的變化，普通高等學(xué)校不斷擴(kuò)大招生規(guī)模，民辦高校也蓬勃興起，生源出現(xiàn)分流態(tài)勢(shì)。廣播電視大學(xué)要想在日益激烈的生源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲取勝利，必然需要探索新的路徑。在此背景下，開放大學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。開放大學(xué)是面向全社會(huì)設(shè)立的、沒有圍墻的大學(xué)，是學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育并重的、服務(wù)于學(xué)習(xí)型社會(huì)構(gòu)建的新型大學(xué)。按照建設(shè)規(guī)劃，國(guó)家開放大學(xué)將要在教育制度（注冊(cè)入學(xué)、彈性學(xué)習(xí)、寬進(jìn)嚴(yán)出）、技術(shù)與教育的深度融合、新型學(xué)習(xí)模式及學(xué)分銀行上進(jìn)行探索，這既是一種挑戰(zhàn)，也是一種發(fā)展需求。開放大學(xué)通過建立學(xué)分銀行，實(shí)行學(xué)分認(rèn)證、轉(zhuǎn)換、存取等功能，按照學(xué)分累積規(guī)則，零存整取，從而獲得相應(yīng)的資格證書，實(shí)現(xiàn)學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育的融通與銜接，為終身教育體系的形成搭建“立交橋”?？梢姡_放大學(xué)的建設(shè)已進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，非學(xué)歷教育已成為一種趨勢(shì)，且與學(xué)歷教育并重；社區(qū)教育興起，老年教育需求逐步增長(zhǎng)，由此引發(fā)的法律問題會(huì)相應(yīng)增多，因此，依法治校的必要性更加凸顯。

二、依法治校對(duì)開放大學(xué)發(fā)展的重要意義

（一）依法治校是教育民主的必然要求

依法治校是推進(jìn)依法治國(guó)方略的必然要求，是教育法制化、教育改革與發(fā)展的必然選擇。實(shí)行依法治校就要全面貫徹教育方針，合理開展教學(xué)活動(dòng)，為社會(huì)培養(yǎng)有用人才。教育活動(dòng)的開展首先要做到尊師重教，充分體現(xiàn)教師的權(quán)利，嚴(yán)守教師的義務(wù)，尊重學(xué)生的人格，保障學(xué)生應(yīng)有的權(quán)利，形成符合法治精神的育人環(huán)境，使教育教學(xué)活動(dòng)走上法治化軌道。依法治校是人權(quán)的體現(xiàn)與弘揚(yáng)，是法律至上、權(quán)利本位的法律精神的體現(xiàn)。

（二）依法治校是學(xué)校管理方式改革的必然選擇

依法治校是教育行政職能部門轉(zhuǎn)變職能的必然選擇。隨著民主法制建設(shè)的推進(jìn)，教育法律法規(guī)體系逐步完善，學(xué)校的法律地位發(fā)生變化，學(xué)校、教育行政部門、教師、學(xué)生等各方之間的法律關(guān)系出現(xiàn)新的特點(diǎn)，因此，需要依法理順政府與學(xué)校、學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生及教師與學(xué)生等的多方法律關(guān)系。這有利于學(xué)校自主辦學(xué)政策的落實(shí)，也有利于完善學(xué)校民主管理制度，保障學(xué)校、教師、學(xué)生等的合法權(quán)益，最終使教育行政部門依法行政，學(xué)校依法自主辦學(xué)且管理制度化、規(guī)范化、法治化。

（三）依法治校是校園法治文化建設(shè)的有力保障

法治文化是一個(gè)內(nèi)涵豐富、意義廣泛的概念，它包含著法的價(jià)值在內(nèi)的人類優(yōu)秀法律類型的文化，既有法律制度、法律觀念，又有行為方式。法治精神是法律文化的核心內(nèi)容。青年是社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人，培養(yǎng)其法治精神就顯得尤為重要。學(xué)校是培養(yǎng)法治思維的重要陣地，實(shí)行依法治校，加強(qiáng)法治宣傳，有利于增強(qiáng)學(xué)生的法治精神，樹立法治信仰。

三、開放大學(xué)建設(shè)中依法治校的路徑思考

（一）完善規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)有法可依、有章可循

要實(shí)現(xiàn)開放大學(xué)的依法治校，必須根據(jù)法律法規(guī)，完善學(xué)校的章程，制定相應(yīng)的規(guī)章制度。我國(guó)1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》中明確規(guī)定設(shè)立教育機(jī)構(gòu)必須具有章程。 隨后1998年頒布的《中華人民共和國(guó)高等教育法》，2003年7月教育部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》對(duì)高校章程作了相關(guān)規(guī)定。2006年，各高校在教育部的提倡下將章程的制定“作為學(xué)校加強(qiáng)現(xiàn)代制度建設(shè)，推進(jìn)依法治校的重要抓手”。在 2010年5月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并通過的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中對(duì)高校章程的建設(shè)作出了有關(guān)規(guī)定。自此，我國(guó)各類高校迅速開展了章程制定的工作。同時(shí)，國(guó)家也圍繞著大學(xué)章程建設(shè)的進(jìn)度頒布了一系列政策法規(guī)，教育部先后發(fā)布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2013-2015年）》《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程（試行）》，多個(gè)文件指導(dǎo)章程建設(shè)的推進(jìn)，明確要求“加強(qiáng)章程建設(shè)，健全學(xué)校依法辦學(xué)、自主辦學(xué)的制度體系”， 這些法規(guī)對(duì)章程制定的程序原則、核心內(nèi)容、運(yùn)行保障等作出了具體規(guī)定，并進(jìn)行了全面規(guī)范。2011年11月頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，在此背景下，我國(guó)各高校章程建設(shè)工作進(jìn)入了“大學(xué)憲法”時(shí)期。

開放大學(xué)作為我國(guó)的新型高等院校，其章程的建設(shè)與其他高校同樣成為現(xiàn)階段的重要工作和緊迫任務(wù)。根據(jù)《國(guó)家開放大學(xué)建設(shè)方案》和教育部黨組有關(guān)要求，國(guó)家開放大學(xué)制定了“國(guó)開三年行動(dòng)計(jì)劃（2013-2015年）”。計(jì)劃中明確了2013年要制定《國(guó)家開放大學(xué)章程》，以此為基礎(chǔ)全面規(guī)劃和設(shè)計(jì)國(guó)家開放大學(xué)制度框架體系。2016年1月教育部發(fā)布了《關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》，意見中也提到要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，深入落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，切實(shí)辦好開放大學(xué)，推動(dòng)建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)。并進(jìn)一步要求實(shí)行依法治校，逐步完善學(xué)校自主辦學(xué)、自主發(fā)展、自我管理、自我約束的制度框架。制定學(xué)校章程，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使章程成為學(xué)校所有教育教學(xué)活動(dòng)的依據(jù)，作為制定、修改、完善學(xué)校其他規(guī)章制度的依據(jù)。

（二）健全運(yùn)行機(jī)制，將主體行為逐步納入法治化軌道

開放大學(xué)是一個(gè)辦學(xué)共同體，縱向來看，包括總部（國(guó)家開放大學(xué)）和44個(gè)分部（含5家開放大學(xué)，980多個(gè)學(xué)院，3700多個(gè)教學(xué)點(diǎn)），橫向來看，包括10個(gè)行政學(xué)院、9個(gè)直屬學(xué)院。總部和分部按照“統(tǒng)一戰(zhàn)略、共同平臺(tái)、資源共享、相對(duì)獨(dú)立、各具特色”的原則實(shí)行靈活的兩級(jí)管理體制，既相互聯(lián)系，又相對(duì)獨(dú)立，特別是人、財(cái)、物的獨(dú)立，使得二者之間需要有明確的規(guī)范加以約束。作為一種系統(tǒng)辦學(xué)模式，根據(jù)《國(guó)家開放大學(xué)關(guān)于推進(jìn)辦學(xué)組織體系建設(shè)的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家開放大學(xué)總部教學(xué)部對(duì)教學(xué)工作統(tǒng)籌管理的意見》，總部和分部要進(jìn)行協(xié)議書的簽訂。可見，總部和分部是平等的民事主體，其具體行為符合《中華人民共和國(guó)合同法》的相應(yīng)規(guī)定，雙方或多方主體應(yīng)以開放大學(xué)的章程為依據(jù)進(jìn)行相關(guān)事項(xiàng)（如辦學(xué)模式、平臺(tái)使用及利益分配等）的協(xié)議，最終明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使系統(tǒng)辦學(xué)走向規(guī)范化、法治化道路。開放大學(xué)是基于網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行開展的遠(yuǎn)程教育教學(xué)活動(dòng)，因此，在具體運(yùn)行中勢(shì)必涉及網(wǎng)絡(luò)安全的法律問題；隨著辦學(xué)形勢(shì)的發(fā)展、區(qū)域的延伸，我國(guó)的開放大學(xué)在走向海外辦學(xué)時(shí)，必然需要國(guó)際私法的調(diào)整；各分部在具體運(yùn)行中，根據(jù)地方特色和需要開展非學(xué)歷教育，進(jìn)行各類項(xiàng)目培訓(xùn)，需要相應(yīng)法律制度加以規(guī)范等。特別是電大社區(qū)教育的廣泛開展，政府職能發(fā)生了變化，社區(qū)教育成為各方進(jìn)行合作的終身教育問題，對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)的行為自然需要進(jìn)行相應(yīng)的法律規(guī)制。國(guó)內(nèi)已出臺(tái)終身教育地方性法規(guī)，如2005年《福建省終身教育促進(jìn)條例》、2011年《上海市終身教育促進(jìn)條例》、2012年《太原市終身教育促進(jìn)條例》、2014年《河北省終身教育促進(jìn)條例》、2015年《寧波市終身教育促進(jìn)條例》， 以及2017年2月1日起實(shí)施的《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》，從不同層面對(duì)主體、組織及實(shí)施進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)制，對(duì)縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門及其工作人員，在終身教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的履職盡責(zé)和經(jīng)費(fèi)使用等方面進(jìn)行了責(zé)任限定（河北），對(duì)經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從罰款到刑事責(zé)任的追究進(jìn)行了詳盡的界定（上海），對(duì)政府和教育機(jī)構(gòu)行政責(zé)任和刑事責(zé)任進(jìn)行了界定（太原），在終身數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，捐贈(zèng)物使用等方面新增了一些法律責(zé)任（寧波）等。

總之，開放大學(xué)要探索建立的是一個(gè)集約集團(tuán)、多樣多元主體、共建共管共享、開放性的聯(lián)合辦學(xué)共同體。各主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系要明確，具體行為要納入法治化軌道。

（三）提高法律意識(shí)、保障合法權(quán)益

依法治校的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變觀念，提高法律意識(shí)。法律意識(shí)是人們長(zhǎng)期以來形成的對(duì)法及法律現(xiàn)象的觀點(diǎn)、認(rèn)知和心理態(tài)度，法律意識(shí)的培養(yǎng)是一個(gè)長(zhǎng)期積淀的過程。個(gè)體法律意識(shí)指導(dǎo)一個(gè)人的行為方式，群體法律意識(shí)決定著一個(gè)社會(huì)法的價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度。學(xué)校要實(shí)現(xiàn)依法治校，必須要在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生等不同范圍內(nèi)開展有效的法治宣傳，且常抓不懈，使法律知識(shí)得以普及、法治觀念深入人心。開放大學(xué)在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，大力開展非學(xué)歷教育，構(gòu)建終身教育體系，促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)的形成，因此，必須轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)，以良好的法治觀念來開展學(xué)校的各項(xiàng)教育教學(xué)及管理工作。

法的內(nèi)容就是權(quán)利和義務(wù)，且以權(quán)利為本位，因此，依法治校必須保障各方的合法權(quán)益。正如前文所言，開放大學(xué)在系統(tǒng)辦學(xué)中，總部和分部作為辦學(xué)共同體需要明確各自的權(quán)利和義務(wù)。同樣，任何一個(gè)開放大學(xué)內(nèi)部，也需要明確其各種權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，包括校方、教師、學(xué)生及參與的社會(huì)機(jī)構(gòu)等，如對(duì)于教師而言，學(xué)校要根據(jù)《中華人民共和國(guó)教師法》與教師簽訂聘用合同，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)，尊重教師的權(quán)利，保障教師的合法權(quán)益；對(duì)于學(xué)生，要以教書育人為理念，尊重學(xué)生的人格權(quán)和其他權(quán)益。特別是開放大學(xué)的轉(zhuǎn)型，推行多方位、多層次的辦學(xué)模式，必然會(huì)涉及與各類辦學(xué)實(shí)體、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合作，因此，簽訂合同來保障雙方乃至多方的合法權(quán)益勢(shì)在必行。

（四）推進(jìn)民主建設(shè)，完善民主監(jiān)督

實(shí)行依法治校，必須堅(jiān)持民主集中制原則。民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中、集中指導(dǎo)下的民主，而非簡(jiǎn)單的民主加集中（形式上民主，實(shí)質(zhì)上集中），即對(duì)于一事一人一票一次表決。開放大學(xué)的建設(shè)中必須保障廣大教職工的民主管理與民主監(jiān)督權(quán)，對(duì)于學(xué)校的重大事項(xiàng)有參與權(quán)和知情權(quán)。對(duì)學(xué)校的改革與發(fā)展策略，應(yīng)該充分發(fā)揚(yáng)民主，群策群力，最終形成合理、可行、合法的方案，杜絕走民主化形式。同時(shí)，學(xué)校要實(shí)行政務(wù)、財(cái)務(wù)等公開制度，便于廣大教職工實(shí)施監(jiān)督。

總之，依法治校是長(zhǎng)期的任務(wù)，也是一項(xiàng)艱巨的工程，已成為當(dāng)前高校發(fā)展的必然趨勢(shì)。開放大學(xué)在轉(zhuǎn)型、建設(shè)、發(fā)展中，不斷滿足人們多樣化的學(xué)習(xí)需求（特別是老年教育的開展），促進(jìn)教育公平（實(shí)現(xiàn)人人可以上大學(xué)的夢(mèng)想），形成終身教育體系，為學(xué)習(xí)型社會(huì)的形成搭建平臺(tái)。故此，無論是國(guó)家開放大學(xué)還是各分部，都有必要結(jié)合各自的實(shí)際情況，轉(zhuǎn)變管理理念，制定依法治校的基本原則，推進(jìn)依法治校的工作規(guī)劃和目標(biāo)的落實(shí)，不斷提高依法治校的水平和能力，同時(shí)要積極配合、接受各方監(jiān)督，保證教育改革與發(fā)展取得預(yù)期成效。

基金項(xiàng)目：本文系內(nèi)蒙古廣播電視大學(xué)2016年度教育教學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（編號(hào)EZDGG201606）、內(nèi)蒙古廣播電視大學(xué)2016年度科學(xué)研究項(xiàng)目重點(diǎn)課題（編號(hào)IMRTVU-ISR1634）研究成果之一。

參考文獻(xiàn)：

楊志堅(jiān).國(guó)家開放大學(xué)建設(shè)：改革與創(chuàng)新[J].中國(guó)遠(yuǎn)程教育，2013，（4）.