劉錦芳

摘要：長(zhǎng)株潭城際鐵路是長(zhǎng)株潭城市群一體化的標(biāo)志性工程，但作為聯(lián)接三城的交通動(dòng)脈，城鐵的設(shè)計(jì)深深地打上了三城政府博弈的烙印，各相關(guān)主體在成本投入、收益分享等方面存在利益沖突，直接影響了站點(diǎn)規(guī)劃、配套設(shè)施建設(shè)、城鐵站的公交線路銜接等方面工作。目前，長(zhǎng)株潭城鐵存在站點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)欠佳、通勤成本高、公交換乘不便等問題。鑒于此，根據(jù)合作治理理論，應(yīng)從起始條件、政府作用、制度設(shè)計(jì)、合作過程四個(gè)方面，探索長(zhǎng)株潭城鐵的優(yōu)化策略，構(gòu)建合作治理框架，以提升長(zhǎng)株潭城鐵的運(yùn)營(yíng)效率。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)株潭城際鐵路;合作治理;政府作用

中圖分類號(hào)：F2? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1009-3605（2020）05-0076-08

一、引言

（一）研究意義

城市群的形成與發(fā)展，內(nèi)在動(dòng)力來(lái)自于產(chǎn)業(yè)、人口聚集所帶來(lái)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和集聚效應(yīng)。要推動(dòng)長(zhǎng)株潭城市群產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中，需打造便捷的交通網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)人口、物資的快速流轉(zhuǎn)，減少通行時(shí)間、降低通行成本，軌道交通是達(dá)成該目標(biāo)的重要途徑。長(zhǎng)株潭城際鐵路是長(zhǎng)株潭城市群一體化的標(biāo)志性工程。但作為聯(lián)接三城的交通動(dòng)脈，城鐵的設(shè)計(jì)深深地打上了三城政府博弈的烙印。城鐵共24站，長(zhǎng)沙15站、株洲5站、湘潭4站，長(zhǎng)沙站點(diǎn)數(shù)量多于株洲、湘潭，且站點(diǎn)的密度大、間距小，布局優(yōu)于株洲和湘潭?？梢哉f(shuō)，城鐵對(duì)長(zhǎng)沙來(lái)說(shuō)相當(dāng)于多了一條地下輕軌，而株洲、湘潭段的城鐵站點(diǎn)少、間距大，未能起到明顯改善交通的作用。

長(zhǎng)株潭城鐵橫跨長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市，其相關(guān)利益主體包括湖南省政府、鐵道部、長(zhǎng)株潭兩型辦、三市政府、長(zhǎng)株潭城際鐵路公司、三市公交公司、長(zhǎng)沙軌道交通公司等。由于城鐵具有非排他性，能產(chǎn)生外部溢出效應(yīng)，所以它具有公共物品屬性。在城鐵規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)諸多環(huán)節(jié)，各相關(guān)主體在成本投入、收益分享等方面存在利益沖突，影響到站點(diǎn)規(guī)劃、配套設(shè)施建設(shè)、城鐵站的公交線路銜接等，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)車次、時(shí)間、票價(jià)、車輛配備等諸多方面未能滿足三城居民出行需求，致使城鐵開通之后，處于“叫好不叫座”的狀態(tài)，空座率居高不下。

長(zhǎng)株潭城鐵運(yùn)營(yíng)效率低下、公交換乘不便、車次間隔時(shí)間過長(zhǎng)等問題，單靠政府部門或市場(chǎng)主體均難以獨(dú)自解決，需各利益相關(guān)主體通力協(xié)作、共同應(yīng)對(duì)。鑒于此，筆者根據(jù)合作治理理論，對(duì)長(zhǎng)株潭城鐵多層次、多中心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)予以剖析，構(gòu)建合作治理框架，提出優(yōu)化策略，以提高城鐵運(yùn)營(yíng)效率，改善長(zhǎng)株潭城市群軌道交通的供給效果，從而促進(jìn)城市群內(nèi)市場(chǎng)主體自發(fā)流動(dòng)、分工協(xié)作，推動(dòng)專業(yè)化生產(chǎn)布局，提升城市群生產(chǎn)效率。

（二）國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究述評(píng)

一是關(guān)于城市群如何有效提供公共物品及合作治理機(jī)制的相關(guān)研究。王佃利等（2015）研究如何確保城市群有效提供公共物品，提出應(yīng)從環(huán)境條件、制度設(shè)計(jì)、組織架構(gòu)、操作策略和結(jié)果評(píng)估等環(huán)節(jié)建立區(qū)域合作治理機(jī)制。[1]叢屹和王焱（2014）認(rèn)為京津冀的合作治理，關(guān)鍵在于堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與地方協(xié)同相一致。[2]耿云（2015）則運(yùn)用跨域合作治理研究的顯學(xué)――新區(qū)域主義理論，審視京津冀區(qū)域治理現(xiàn)實(shí)，認(rèn)為應(yīng)打造決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行相銜接的綜合治理機(jī)制，并加強(qiáng)法制保障建設(shè)。[3]唐任伍等（2016）運(yùn)用合作治理研究如何醫(yī)治“逆城市化”之殤。[4]李遷等（2019）從行動(dòng)準(zhǔn)則、組織程序和聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制三個(gè)方面構(gòu)建港珠澳大橋決策治理體系。[5]

二是針對(duì)長(zhǎng)株潭城市群合作治理機(jī)制的研究。主要有多中心網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制的研究（張御春等，2015）[6]，基于生態(tài)位理論的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制研究（秦立春、傅曉華，2013）[7]，以及長(zhǎng)株潭公交一體化研究（蔡嵐、豐云，2014）[8]。陳群元（2009）構(gòu)建了泛長(zhǎng)株潭城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的總體模式、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)模式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)模式和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)模式。[9]李長(zhǎng)波（2013）分析闡述株洲交通樞紐規(guī)劃思路，提出了城際軌道交通、鐵路、高速公路布局方案，以及道路、公共交通、綠道等城市間網(wǎng)絡(luò)對(duì)接方案。[10]陳永勝（2015）分析了長(zhǎng)株潭城際軌道交通與區(qū)域旅游協(xié)調(diào)發(fā)展存在的問題，并從差異化旅游、創(chuàng)建協(xié)調(diào)機(jī)制、完善區(qū)域內(nèi)旅游交通、區(qū)域內(nèi)旅游產(chǎn)品升級(jí)等四個(gè)方面就二者協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了探討。[11]

綜上所述，現(xiàn)有的合作治理研究主要集中在城市群區(qū)域合作的理論分析，京津冀等國(guó)家級(jí)城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及長(zhǎng)株潭公交一體化研究，尚未涉及軌道交通的合作治理問題。而已有的關(guān)于長(zhǎng)株潭城市群軌道交通的研究，主要從城市間軌道交通協(xié)調(diào)發(fā)展，以及軌道交通對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、旅游產(chǎn)業(yè)等方面的影響展開分析，未能運(yùn)用合作治理框架，深入探討長(zhǎng)株潭城際鐵路存在的問題及根源，設(shè)計(jì)組合優(yōu)化策略。因此，本文運(yùn)用Ansell合作治理理論，從起始條件、政府作用、制度設(shè)計(jì)、合作過程四個(gè)方面研究具體改進(jìn)措施，以期提升長(zhǎng)株潭城鐵的運(yùn)營(yíng)效率。

二、合作治理框架構(gòu)建

合作治理是指一個(gè)或多個(gè)公共部門與非政府部門一起參與，正式的、以共識(shí)為導(dǎo)向的、商議的旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共事物或資產(chǎn)的治理安排。[12]其包括四個(gè)主要因素，起始條件、制度設(shè)計(jì)、合作過程和政府作用（如圖1所示）。

因素一： 起始條件。研究表明，適宜的初始條件有助于合作，但不利的初始條件則會(huì)阻礙合作。起始條件具體包括：不同利益相關(guān)者的資源或能力的平衡度;利益相關(guān)者參與合作的動(dòng)機(jī);利益相關(guān)者之間合作或沖突的歷史。

首先，各方資源或能力是否平衡。在合作過程中，如果參與各方具有對(duì)等的資源、能力，那么能實(shí)現(xiàn)相互制衡，確保公平合作，否則合作過程容易被強(qiáng)勢(shì)參與者所主導(dǎo)。且利益相關(guān)者是否具備分析討論所需的專門知識(shí)和技能，以及是否有時(shí)間、精力來(lái)參與合作，會(huì)影響合作治理的參與度和成效。

其次，參與動(dòng)機(jī)。其影響因素包括：（1）預(yù)期結(jié)果的可見性。當(dāng)參與者能對(duì)合作產(chǎn)出有具體、明確的預(yù)見，其參與動(dòng)機(jī)會(huì)增強(qiáng)。當(dāng)認(rèn)識(shí)到自己僅僅是作為咨詢性、形式上的參與者，其參與動(dòng)機(jī)會(huì)減弱。（2）合作平臺(tái)的唯一性。當(dāng)參與者發(fā)現(xiàn)合作并非實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的唯一途徑，可能存在更便捷、更有效的方式實(shí)現(xiàn)其目的，他們會(huì)拒絕參與合作治理。（3）參與者相互依賴的程度。如果利益相關(guān)者感知其目標(biāo)必須依賴其他利益相關(guān)者的合作才能實(shí)現(xiàn)時(shí)，參與動(dòng)機(jī)也會(huì)增強(qiáng)。

再次，對(duì)立或合作的歷史。如果參與者在過去合作過程中，存在欺詐、違背承諾的行為，可能導(dǎo)致利益相關(guān)者之間的信任度降低，使得合作難以達(dá)成。反之，既有成功合作的歷史可以建立社會(huì)資本和高信任度，從而產(chǎn)生合作的良性循環(huán)。

因素二：政府作用。政府在合作中起著至關(guān)重要的作用。其在參與召集、規(guī)則制定、違規(guī)懲處，以及信任建立、對(duì)話協(xié)商、實(shí)現(xiàn)互利共贏等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。政府所必須具備的技能是：（1）促進(jìn)廣泛和積極的參與;（2）確保全方位影響和控制;（3）促進(jìn)合作的動(dòng)機(jī);（4）擴(kuò)大合作的范圍。

因素三：制度設(shè)計(jì)。這里的制度設(shè)計(jì)是指對(duì)合作程序合法性至關(guān)重要的基本協(xié)議和規(guī)則。合理的制度設(shè)計(jì)首先應(yīng)能將所有利益相關(guān)者包容進(jìn)合作治理的范疇之中，即具有廣泛的包容性。其次，應(yīng)有明確的規(guī)則和透明的程序。清晰且一貫適用的規(guī)則可使相關(guān)者覺得合作過程是公平、公正和公開的。

因素四：協(xié)商對(duì)話的合作過程。通過直接對(duì)話，達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而探尋共贏機(jī)會(huì)，直接對(duì)話不僅僅是談判的方法，更是建立信任、互相尊重、共同理解以及信守承諾的合作過程的關(guān)鍵。

長(zhǎng)株潭城際鐵路跨越三市，具有公共物品的屬性，其規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)的優(yōu)化需長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三個(gè)城市協(xié)同處理，因此可運(yùn)用合作治理框架分析。根據(jù)ANSELL合作治理框架，設(shè)計(jì)合理制度，促進(jìn)三方協(xié)商對(duì)話，發(fā)揮省政府的協(xié)調(diào)作用，從而提升城鐵的運(yùn)營(yíng)效率。

三、長(zhǎng)株潭城鐵營(yíng)運(yùn)存在的問題分析

長(zhǎng)株潭城際鐵路全長(zhǎng)104.36公里，共設(shè)24站，設(shè)計(jì)目標(biāo)時(shí)速為200公里，2017年底全線通車后，長(zhǎng)株潭三市之間的交通時(shí)間縮短至60分鐘以內(nèi)。

目前，城際鐵路仍按鐵道部門的要求進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)，已不能適應(yīng)現(xiàn)代城際通勤的市場(chǎng)需求，致使空座率居高不下。長(zhǎng)株潭城鐵由于相關(guān)利益主體的矛盾沖突，還存在站點(diǎn)規(guī)劃不合理、公交換乘不便等問題。

（一）城鐵站點(diǎn)設(shè)置不合理，未形成網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)

長(zhǎng)株潭三城的一體化融合，需要城市軌道交通的無(wú)縫銜接，而三個(gè)城市地方政府在軌道交通建設(shè)上均為自身利益謀劃，最終的城際鐵路方案為三城斗爭(zhēng)妥協(xié)的結(jié)果，城際鐵路在長(zhǎng)沙站點(diǎn)多達(dá)15個(gè)，而在株洲、湘潭較少，分別為5個(gè)和4個(gè)，難以實(shí)現(xiàn)軌道交通出行的便捷性。長(zhǎng)沙地鐵尚能與城際鐵路配合，形成網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，株洲、湘潭兩市由于自身城市體量較小，未修建地鐵以配合城際鐵路形成網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。株洲火車站由于整體改建，城鐵站尚未交付使用，株洲地區(qū)居民只有前往遠(yuǎn)離市區(qū)且公交換乘不便的大豐站等站點(diǎn)搭乘城鐵，這大大減少株洲地區(qū)搭乘城鐵的便捷性，也減少了城鐵客流量。

長(zhǎng)株潭城鐵在株洲、湘潭布局的站點(diǎn)較少，搭乘并不方便，以株洲為例，除株洲城鐵站（尚未通車）位于原株洲火車站旁、經(jīng)停公交車多、交通便利之外，其余站點(diǎn)均位于較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)，尤其是株洲南站和九郎山站，更是位于城市的邊緣地帶，市民較少會(huì)前往這些站點(diǎn)搭乘城鐵，而株洲的河西城區(qū)，有大量的人口和商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，卻未設(shè)站點(diǎn)。株洲站因?yàn)樯形锤慕ㄍ瓿桑茨芡度脒\(yùn)營(yíng)，這造成眾多株洲市民仍會(huì)選擇原有的高鐵、普鐵、大巴等出行方式。

（二）城際交通存在通勤成本較高的問題

長(zhǎng)株潭城鐵通勤的時(shí)間成本、金錢耗費(fèi)較高，其發(fā)車班次、運(yùn)行時(shí)長(zhǎng)、票價(jià)相對(duì)已有的交通方式并無(wú)優(yōu)勢(shì)。例如株洲大豐站到長(zhǎng)沙站的發(fā)車班次為一天13趟車，約60-90分鐘一趟車，全程需耗時(shí)45分鐘，票價(jià)18元，而大豐站位置較為偏遠(yuǎn)，從市區(qū)乘公交需1個(gè)小時(shí)。目前乘普鐵從株洲到長(zhǎng)沙需耗時(shí)39分鐘，票價(jià)11元，一天有32趟車，高峰時(shí)段幾分鐘就有一趟車;乘高鐵需耗時(shí)19分鐘，票價(jià)24.5元，一天也有32趟車，早、中、晚的高峰時(shí)段，幾分鐘就有一趟車;乘大巴耗時(shí)1小時(shí)，票價(jià)25元，每15分鐘一趟車。綜合比較，城際鐵路并無(wú)優(yōu)勢(shì)。

（三）公交換乘不便導(dǎo)致出行的“最后5公里之痛”

由于大部分居民居住地與地鐵口、城際鐵路車站距離較遠(yuǎn)，需依靠公交換乘，即便在地鐵建設(shè)迅速推進(jìn)、公交線路較為完善的長(zhǎng)沙市，居民至地鐵站和城鐵站的出行“最后5公里”也很不便。相當(dāng)一部分居民，要么是到地鐵口無(wú)公交車，要么是有公交車前往，但車次太少，居民只好選擇打車前往地鐵站，如長(zhǎng)沙暮云社區(qū)的居民就是這樣。昂貴的成本，短期還可忍受，長(zhǎng)期上下班打車在經(jīng)濟(jì)上就難以承受。在湘潭、株洲，這一情況更為明顯，如果在株洲河西地區(qū)乘公交車前往城際列車站點(diǎn)，需轉(zhuǎn)車，時(shí)間在1小時(shí)以上。

城鐵的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)在于其在長(zhǎng)沙、株洲、湘潭的城區(qū)設(shè)置了24個(gè)站點(diǎn)，與地鐵系統(tǒng)接駁，形成軌道交通網(wǎng)絡(luò)，但其網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的發(fā)揮，取決于長(zhǎng)株潭城鐵能否加密發(fā)車班次，降低乘車的通勤成本，而這有賴于有效的合作治理優(yōu)化策略。

四、合作治理優(yōu)化策略分析

長(zhǎng)株潭城鐵涉及多個(gè)利益相關(guān)主體，主要包括政府機(jī)構(gòu)、交通運(yùn)輸企業(yè)和公眾。其中政府機(jī)構(gòu)包括：國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、湖南省政府、鐵道部、三市政府、長(zhǎng)株潭兩型試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)、湖南省發(fā)改委、三市發(fā)改局、湖南省交通局、三市交通局、湖南省建設(shè)廳、三市建設(shè)局等部門。交通運(yùn)輸企業(yè)包括：長(zhǎng)株潭城際鐵路公司、武廣鐵路公司、三市的公交公司、長(zhǎng)沙地鐵公司、長(zhǎng)途客運(yùn)公司以及出租車公司、滴滴網(wǎng)約車公司等。公眾則為三市需乘坐城際列車出行的民眾。這些利益相關(guān)主體是多層級(jí)、多中心的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，首先在層級(jí)上，有中央、省、市三個(gè)層級(jí);其次在地理布局上，有長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三個(gè)城市，呈現(xiàn)一主兩副三中心的位置分布;最后，利益相關(guān)主體之間的聯(lián)系呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)，相互間的信息傳遞、溝通協(xié)作并非固定、單向，而是雙向、多渠道的。因此，我們根據(jù)Ansell合作治理理論，從起始條件、政府作用、制度設(shè)計(jì)、合作過程四個(gè)方面研究?jī)?yōu)化策略。

（一）起始條件

1.構(gòu)建平等對(duì)話平臺(tái)。長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市在城鐵規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)中是否有平等的話語(yǔ)權(quán)，決定合作的深度和廣度。由于長(zhǎng)沙一城獨(dú)大，在城鐵規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)方案的制定中擁有強(qiáng)勢(shì)地位，在最初的城鐵站點(diǎn)規(guī)劃中，株洲僅設(shè)兩個(gè)站點(diǎn)，后經(jīng)株洲爭(zhēng)取，才增加了三個(gè)站。因此，在城鐵規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)方案制定過程中，應(yīng)持公平、公正的態(tài)度，由省政府、鐵道部、兩型辦統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌考慮，構(gòu)建三市平等對(duì)話平臺(tái)，使三方都能提出自己的真實(shí)想法，溝通協(xié)商后達(dá)成一致，推動(dòng)城鐵建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的健康發(fā)展。

2.依托“聽證會(huì)”，提高公眾參與度。作為重要的利益相關(guān)方，三市的市民群體，在長(zhǎng)株潭城鐵規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方案設(shè)計(jì)中基本沒有參與，公眾參與度低一方面是因?yàn)闆]有公開、正式的渠道可以發(fā)表觀點(diǎn);另一方面是提出了意見，被重視、采納的可能性低。因此，對(duì)出行的便捷度和成本費(fèi)用最為關(guān)注的市民群體反而成為沉默的大多數(shù)。

鑒于此，需在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方案正式確定之前，首先在網(wǎng)上發(fā)布備選的初步方案，再邀請(qǐng)社會(huì)公眾參加“聽證會(huì)”，在會(huì)上聽取公眾的意見，對(duì)方案予以修正。且應(yīng)以虛心接納的態(tài)度，讓公眾暢所欲言，確?！奥犠C會(huì)”發(fā)揮協(xié)調(diào)各方利益、完善最終方案的作用，而不是流于形式。

（二）政府作用

1.發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)作用

長(zhǎng)株潭城鐵設(shè)計(jì)、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)的政府部門可分為三個(gè)層級(jí)：第一層級(jí)為國(guó)家層面的國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委，他們對(duì)城鐵的建設(shè)規(guī)劃擁有審批權(quán)，發(fā)揮指導(dǎo)作用;第二層級(jí)為省級(jí)層面，主要是湖南省政府、鐵道部，他們對(duì)城鐵的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)予以協(xié)調(diào)，體現(xiàn)協(xié)調(diào)功能;第三層級(jí)為市級(jí)層面，主要為長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市政府以及長(zhǎng)株潭兩型辦，履行執(zhí)行職責(zé)。三市政府一方面通過“三市市長(zhǎng)協(xié)調(diào)會(huì)”進(jìn)行溝通、協(xié)商;另一方面，三市政府職能部門按照國(guó)務(wù)院、省政府和鐵道部的精神，落實(shí)、執(zhí)行相關(guān)政策要求，并對(duì)城鐵公司、公交公司等市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體進(jìn)行指揮、安排，提供補(bǔ)貼，引導(dǎo)、督促其開展建設(shè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，協(xié)調(diào)解決各種問題，保障工程建設(shè)的順利實(shí)施，以及保證城鐵項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的盈虧平衡。

2.依靠政府投資，開展城鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)

長(zhǎng)株潭城際鐵路的建設(shè)投資巨大，項(xiàng)目投資估算總額為233.2億元，由鐵道部和湖南省合資建設(shè)。總投資中項(xiàng)目資本金占50%，其中鐵道部、湖南省各出資50%。鐵道部出資由鐵路建設(shè)專項(xiàng)資金安排，湖南省出資由自籌資金安排，其余資金使用銀行貸款。鐵道部負(fù)責(zé)組織建設(shè)，湖南省負(fù)責(zé)征地拆遷工作，其征地拆遷費(fèi)用列入項(xiàng)目總概算。

由于城鐵投資額高，回收期長(zhǎng)，企業(yè)難以承受，而城鐵對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有拉動(dòng)作用，是長(zhǎng)株潭三城融合的標(biāo)志性工程，所以須依靠政府投資。

城鐵是城市之間的“地鐵”，運(yùn)營(yíng)初期一般難以實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，在采取有效措施提升客流達(dá)到盈虧平衡點(diǎn)之后，才具備“自我造血”能力。所以需地方政府對(duì)城鐵運(yùn)營(yíng)予以補(bǔ)貼，并解決各種實(shí)際困難，促使其早日實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，長(zhǎng)株潭城鐵應(yīng)由長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)出資”的原則，分擔(dān)補(bǔ)貼成本，即由各自區(qū)間的票價(jià)收入確定各自應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)貼比例。

（三）制度設(shè)計(jì)

構(gòu)建由正式制度和非正式規(guī)則組合的合作規(guī)則體系，確保規(guī)則清晰，過程透明，讓參與的利益相關(guān)者感受到合作過程的公平、公正、合理，自己的建議被重視，進(jìn)而主動(dòng)參與、支持長(zhǎng)株潭城鐵的合作治理活動(dòng)。

正式制度包括：三市市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度以及三地政府和鐵道部共同制定的《長(zhǎng)株潭城際鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理合作協(xié)議》等。非正式規(guī)則和平臺(tái)包括：“長(zhǎng)株潭城鐵發(fā)展論壇”以及湖南省國(guó)資委牽頭召開的城鐵運(yùn)營(yíng)協(xié)調(diào)工作會(huì)等。通過擴(kuò)大合作參與群體，保證協(xié)作規(guī)則的清晰、透明，讓長(zhǎng)株潭城鐵的利益相關(guān)主體依據(jù)合理的程序開展協(xié)作，提高城鐵運(yùn)營(yíng)效率。

（四）合作過程

長(zhǎng)株潭城鐵各方合作主要是在政府推動(dòng)下展開的，例如，為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)株潭城鐵盈虧平衡，政府部門組織專家根據(jù)巴黎、東京、廣深等城鐵的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)長(zhǎng)株潭城鐵展開實(shí)地調(diào)研，得出《2019年長(zhǎng)株潭城鐵運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)報(bào)告》，指出長(zhǎng)沙火車站與長(zhǎng)沙城際站之間缺乏自由互通的便捷通道，株洲城際站未能啟用，部分城鐵站公交線路接駁不足，以及發(fā)車間隔時(shí)間較長(zhǎng)，均為影響客流的重要因素。同時(shí)，發(fā)現(xiàn)城鐵在長(zhǎng)沙市內(nèi)站點(diǎn)數(shù)占城鐵站點(diǎn)總數(shù)的62.5%，而長(zhǎng)沙市內(nèi)OD客流量（起終點(diǎn)間的交通出行量）只占總客流的11%。建議開行長(zhǎng)沙西站-暮云站長(zhǎng)沙市內(nèi)區(qū)間線，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)沙段內(nèi)高峰期5-10分鐘一班的站站停運(yùn)營(yíng)形式，發(fā)揮城鐵在長(zhǎng)沙市內(nèi)的準(zhǔn)地鐵作用。湖南省國(guó)資委組織三市政府部門、長(zhǎng)株潭城鐵公司、長(zhǎng)沙軌道交通公司、三市公交公司等召開協(xié)調(diào)工作會(huì)，要求爭(zhēng)取在2020年底株洲城鐵站投入使用，改善公交線路對(duì)城鐵站的覆蓋，增購(gòu)四編組的城鐵列車，加密發(fā)車班次，以及研究長(zhǎng)沙市內(nèi)城鐵準(zhǔn)地鐵化運(yùn)營(yíng)模式。

通過協(xié)商會(huì)議，讓參與者的利益訴求得到直接表達(dá)，在真實(shí)表達(dá)利益訴求的過程中，以面對(duì)面的對(duì)話協(xié)商，求同存異，解決實(shí)際問題，保證城鐵運(yùn)營(yíng)效率，提高城鐵客流吸引力，實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。因此需按照“建立信任→對(duì)合作的承諾→共同理解→階段性成果”這一合作過程，循環(huán)往復(fù)，不斷強(qiáng)化，提高合作效果。

五、結(jié)論

城市群的出現(xiàn)是進(jìn)入城市化后期的標(biāo)志，城市群的融合發(fā)展關(guān)鍵在于交通一體化，而城際鐵路則是城市群交通一體化至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。長(zhǎng)株潭城鐵投資規(guī)模大，運(yùn)營(yíng)成本高，對(duì)長(zhǎng)株潭地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展將產(chǎn)生重要影響，由于涉及眾多利益相關(guān)主體，需構(gòu)建合作治理框架，從起始條件、政府推動(dòng)、制度設(shè)計(jì)和合作過程全面分析，研究?jī)?yōu)化策略，才能協(xié)調(diào)各方利益，調(diào)動(dòng)其積極性，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)株潭城鐵的高效運(yùn)營(yíng)。

自長(zhǎng)株潭城鐵正式開通運(yùn)營(yíng)以來(lái)，推出了e卡通，乘客可以在手機(jī)上下載安裝e卡通APP，用手機(jī)掃碼過閘進(jìn)站，到達(dá)后再掃碼過閘出站，車費(fèi)直接通過手機(jī)支付，實(shí)現(xiàn)與地鐵同樣便捷的進(jìn)站、出站流程，節(jié)省了購(gòu)票、候車的等待時(shí)間，成功地讓城鐵由高鐵向地鐵角色轉(zhuǎn)換邁進(jìn)。這是在省政府、鐵道部推動(dòng)支持下，城鐵公司為提升客流、實(shí)現(xiàn)盈虧平衡做出的改進(jìn)，符合本文分析的合作治理模式，即政府推動(dòng)。依據(jù)相關(guān)制度，多個(gè)主體展開合作，并取得階段性成果，進(jìn)而建立信任，開展更高層次的合作是長(zhǎng)株潭城鐵營(yíng)運(yùn)的必然趨勢(shì)?？梢灶A(yù)見，按照合作治理理念，在政府推動(dòng)下，各方通力協(xié)作，長(zhǎng)株潭城鐵將實(shí)現(xiàn)多贏并更好地促進(jìn)長(zhǎng)株潭城市群融合發(fā)展。

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