曾明

摘要：派駐監(jiān)督實質(zhì)是通過實現(xiàn)“派”的權(quán)威性與“駐”的信息優(yōu)勢，以解決同級監(jiān)督過軟，上級監(jiān)督太遠(yuǎn)的問題。因此如何基于派駐單位腐敗特點更好地履行派駐監(jiān)督工作成為完善派駐制的核心問題。作為條線管理的政府部門，駐在單位的組織腐?。ǚ莻€人性腐?。┛煞譃榻M織與外部的腐敗與組織內(nèi)的腐敗。前者的發(fā)生更多是基于集體主義文化與道德機(jī)制;而后者的形成更多是因為庇護(hù)侍從關(guān)系的原因。派駐監(jiān)督的獨(dú)立性及其合法的監(jiān)督權(quán)解決了“能監(jiān)督”的問題，但要讓派駐組“想”與“敢”監(jiān)督，還得通過落實“兩個責(zé)任”、完善“三為主”體制，以及從加強(qiáng)派駐監(jiān)督的制度與政策供給、強(qiáng)化激勵機(jī)制入手提升派駐履職的有效性。

關(guān)鍵詞：派駐監(jiān)督;組織型腐敗;獨(dú)立監(jiān)督;激勵機(jī)制

中圖分類號：D0? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1004-3160（2021）02-0046-09

一、問題的提出

“一體推進(jìn)三不”已成為當(dāng)前完善黨和國家監(jiān)督制度的重要任務(wù)，深化標(biāo)本兼治，扎牢制度籠子是其中核心環(huán)節(jié)之一。完善派駐監(jiān)督制度就是其中一項重要任務(wù)，也是黨和國家監(jiān)督體系中實現(xiàn)“四個全覆蓋”的重要組成部分。但學(xué)術(shù)界對此的關(guān)注還很不足，以“派駐”“監(jiān)督”為關(guān)鍵詞檢索中國知網(wǎng)，2013年以來僅有9篇以派駐監(jiān)督為研究對象的CSSCI期刊論文。其中除了法學(xué)學(xué)者秦前紅、石澤華對《監(jiān)察法》中派駐條款的法理解釋外[1]，也只有少數(shù)管理學(xué)者對此有過研究。過勇提出要明確監(jiān)督職責(zé)，改革監(jiān)督方式[2]，鐘穩(wěn)則聚焦派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革。他們所關(guān)注的問題在十八大以來的一系列紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制改革中都基本得到了完善與深化[3]。后來蔣來用[4]、崔會敏[5]從整體性視角聚焦如何通過派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)與人員管理的完善來提升派駐監(jiān)督的有效性。陳宏彩則從更深入的腐敗行為演進(jìn)規(guī)律角度研究了派駐機(jī)構(gòu)的績效評估[6]。閻波等通過對G省S區(qū)的案例分析發(fā)現(xiàn)，基層派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實現(xiàn)了“依附式”向“吸附式”問責(zé)機(jī)制的轉(zhuǎn)變[7]。

派駐監(jiān)督作為一種嵌入式監(jiān)督，是以組織嵌入形式實現(xiàn)派駐機(jī)構(gòu)和駐在機(jī)關(guān)等主體之間的適應(yīng)調(diào)適、互嵌融入[8]，實質(zhì)是通過實現(xiàn)“派”的權(quán)威性與“駐”的信息優(yōu)勢，以解決同級監(jiān)督過軟，上級監(jiān)督太遠(yuǎn)的問題。但現(xiàn)有研究忽略了從駐在部門腐敗特點的視角來研究如何通過派駐監(jiān)督來扎牢制度籠子。僅有周磊，陳洪治從監(jiān)督方式手段的完善上提出未來應(yīng)更好發(fā)揮其在預(yù)防行業(yè)性系統(tǒng)性腐敗中的作用[9]。本文基于派駐單位腐敗特點與派駐制特點出發(fā)，研究派駐機(jī)構(gòu)如何預(yù)防與監(jiān)督有駐在單位特點的組織腐敗問題，以期提升履行派駐監(jiān)督職能有效性。

二、組織型腐敗的表現(xiàn)及發(fā)生機(jī)制

根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，派駐對象主要是黨的機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)以及參公管理單位、國有企業(yè)。作為駐在部門的派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，依照相關(guān)黨紀(jì)黨規(guī)以及國家監(jiān)察法的規(guī)定，通過監(jiān)督檢查、執(zhí)紀(jì)問責(zé)、調(diào)查處置等，履行對駐在部門黨組織及黨員的紀(jì)律監(jiān)督以及其他所有國家工作人員的國家監(jiān)察權(quán)。派駐監(jiān)督的重點監(jiān)督對象是派駐部門的同級黨委（黨組），及其班子成員。作為一個部門或系統(tǒng)的主管部門，駐在部門的腐敗風(fēng)險相對于行政區(qū)域內(nèi)塊塊管理的黨委政府而言，更容易發(fā)生集體腐敗或腐敗組織性質(zhì)的腐敗，即組織型腐敗。在這種腐敗中，腐敗客體所獲取的不一定是金錢利益，它有可能是非物質(zhì)性的非法利益，比如加快政府工作進(jìn)程、獲得某種許可、或抑制競爭獲取壟斷地位，而腐敗主體一方也通常不是個人而是整個組織。它通過組織的決策與執(zhí)行來為腐敗客體謀求某種利益。主要有以下兩大表現(xiàn)形式：

一種是組織與外部的腐敗。包括合同腐敗，即組織會利用掌握牌照或合同分配的權(quán)力尋求腐敗，這是一種典型的設(shè)租與尋租式腐敗;以及基于信任的組織間的互惠交易，在這種機(jī)構(gòu)對機(jī)構(gòu)的交換中交易的是組織的資源，通常是權(quán)力資源，而不是個人的或社會性的資源;再次是因為政府項目合同而獲取的歸組織所有的回扣。與一般的腐敗類型相比，組織型腐敗的最大差異是組織是其中首要的直接的受益者。

這類組織與外部發(fā)生的腐敗是，其發(fā)生機(jī)制主要是集體主義文化與道德機(jī)制。組織內(nèi)的集體主義文化的消極影響會固化組織型腐敗。作為一種結(jié)構(gòu)化與組織化的集體腐敗，它并不是一次性的偶發(fā)事件，而是具有持續(xù)性與規(guī)則化特點。腐敗的內(nèi)容與形式，集體內(nèi)個人對于腐敗的容忍度等都已經(jīng)成為組織內(nèi)的默契與潛規(guī)則。在這樣的集體中，組織及其個人的道德標(biāo)準(zhǔn)不再普遍化，而是體現(xiàn)出親疏有別，即他們會降低群體內(nèi)人員的道德標(biāo)準(zhǔn)，更能夠容忍群體內(nèi)他人的腐敗和賄賂行為[10]。這樣的一種集體主義觀念意味著對人際關(guān)系的忠誠規(guī)則比公平規(guī)則更重要[11]，從而降低他們自身行為的責(zé)任感，產(chǎn)生道德的不參與現(xiàn)象，即個體在做出不道德行為時卻認(rèn)為自己的行為是道德的，他們會通過責(zé)任擴(kuò)散或替代來降低道德負(fù)罪感[12]，尤其是在組織內(nèi)腐敗潛規(guī)則盛行時。這種對自身行為的責(zé)任感是集體主義文化啟動和產(chǎn)生賄賂行為意向的中介變量，道德不參與是集體主義促進(jìn)賄賂的心理機(jī)制[13]。

腐敗畢竟是高風(fēng)險的違法違紀(jì)行為，從理性選擇理論來看，腐敗是自由裁量權(quán)+壟斷-問責(zé)綜合抉擇的結(jié)果[14]，個體在做出腐敗決策時會權(quán)衡腐敗收益與被懲罰所要付出的成本及其被懲罰的概率。從人性的角度而言，面對權(quán)力產(chǎn)生的腐敗誘惑，人們會以組織內(nèi)或身邊人腐敗的查處概率來做出看似理性的判斷。更進(jìn)一步從制度主義角度來看，個體一般是遵從“恰適性邏輯”來進(jìn)行自己的行為選擇[15]。即，他們會根據(jù)是否符合組織的慣例來進(jìn)行行為選擇，如果一個行為在組織內(nèi)被認(rèn)為是恰當(dāng)、符合慣例與習(xí)俗要求，那么他們不管結(jié)果如何一般會自然做出這種選擇。因此在一個腐敗或潛規(guī)則盛行的組織環(huán)境中，腐敗的發(fā)生會變得自然甚至理所當(dāng)然。

另一類是組織內(nèi)部的腐敗，即發(fā)生在組織內(nèi)部成員間的腐敗。從發(fā)生機(jī)制而言，這類腐敗的主要影響因素是庇護(hù)侍從機(jī)制。關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是最為重要的腐敗發(fā)生紐帶之一。關(guān)系不僅僅在人際交往中有著重要作用，而且由此構(gòu)成的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)還影響著經(jīng)濟(jì)交易行為[16]。比如即使在發(fā)達(dá)國家的勞動市場上，朋友或熟人的網(wǎng)絡(luò)資源對就業(yè)的作用也非常明顯[17]。在美國，黑人、華人的家人和親戚非常深刻地影響到了個人的就業(yè)機(jī)會[18]。中國也同樣如此，關(guān)系和戶籍等因素對進(jìn)入高收入行業(yè)就業(yè)有重要作用[19];父母的政治資本極大影響著子女的收入[20]。組織內(nèi)腐敗中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，更多的是基于共同利益所產(chǎn)生的非正式關(guān)系--庇護(hù)侍從關(guān)系，主要由庇護(hù)關(guān)系與組織內(nèi)腐敗的共同利益組成。作為一對角色之間的交換關(guān)系，它可以被界定為兩人之間工具性友誼關(guān)系的特殊情況，其中占據(jù)較高社會經(jīng)濟(jì)地位的庇護(hù)者利用其影響力和社會資源向經(jīng)濟(jì)地位較低的被庇護(hù)者提供保護(hù)和利益，作為回報，被庇護(hù)者向庇護(hù)者提供支持和服從。在這樣的庇護(hù)關(guān)系中，大眾并不是被動的行為體，相反，通過庇護(hù)者與被庇護(hù)者之間的互動，普通的民眾可以通過各種方法影響政策的執(zhí)行過程，進(jìn)而實現(xiàn)其個人的特殊利益[21]。庇護(hù)者與被庇護(hù)者之間在互相交往的基礎(chǔ)上依靠因利益與情感而形成的強(qiáng)烈的責(zé)任感和義務(wù)感形成了持久的關(guān)系[22]。它的形成與維系依賴雙方之間互相交換物品和服務(wù)，但在這一交換過程中涉及的物品與服務(wù)是不對等的。在典型的交換活動中，較低地位的行動者（被庇護(hù)者）得到的更多是更具體的物質(zhì)利益或是權(quán)力，而較高地位的行動者（庇護(hù)者）獲得的回報更多的是個人服務(wù)、尊重、服從、忠誠等，或者政治性質(zhì)的支持如投票[23]。

部門內(nèi)庇護(hù)侍從關(guān)系的發(fā)生邏輯可以從公共行政過程視角來分析?；赑AC腐敗解釋框架，即負(fù)責(zé)人——代理人——客戶理論，腐敗過程產(chǎn)生于部門負(fù)責(zé)人、代理人、客戶之間的互動[24]。即部門主管作為本部門事務(wù)的各項政策的制定者（決策者），而部門工作人員作為代理人執(zhí)行由負(fù)責(zé)人發(fā)出的各項指令或制定出來的政策，代理人直接向客戶（公共服務(wù)對象）打交道。由于各種原因，如負(fù)責(zé)人利用手中的政策決策權(quán)為自己謀利，或是規(guī)制政策產(chǎn)生的租值，或是代理人在行政過程中故意不作為或亂作為等，客戶被迫或主動去行賄代理人，以換取政策規(guī)制或壟斷產(chǎn)生的租值，或是避免代理人亂作為不作為產(chǎn)生的“合法傷害權(quán)”。腐敗的根本特征是把公共利益變成個人利益，以個人利益或小團(tuán)體的集體利益損害公共利益。所以在公共行政過程中，基于共同的利益，集體腐敗的產(chǎn)生有兩個路徑，一是負(fù)責(zé)人與代理人之間的合謀腐敗，因為負(fù)責(zé)人自身的腐敗也需要代理人來執(zhí)行才能得以落實，需要兩人之間腐敗利益的分享;二是代理人尋求庇護(hù)形成共同腐敗。代理人直接經(jīng)手腐敗，即產(chǎn)生市場交易型腐敗，盡管負(fù)責(zé)人未必知曉或共同參與，但為避免問責(zé)代理人為尋找庇護(hù)會主動與負(fù)責(zé)人分享腐敗收益。因為腐敗的共同利益，負(fù)責(zé)人與代理人之間產(chǎn)生了庇護(hù)侍從關(guān)系，形成組織內(nèi)的腐敗。

三、派駐監(jiān)督“能監(jiān)督”組織型腐敗的制度安排及問題

（一）派駐監(jiān)督體制機(jī)制改革強(qiáng)化了監(jiān)督的相對獨(dú)立性

十八大以來實行的派駐監(jiān)督制度突破了紀(jì)檢監(jiān)察工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，明確了其對上級紀(jì)委負(fù)責(zé)的體制安排，“三轉(zhuǎn)”改革突出紀(jì)檢監(jiān)察組的主業(yè)主責(zé)，保障了它的相對獨(dú)立性。按現(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第二十八條的規(guī)定，派駐組要對派出機(jī)關(guān)，即上級紀(jì)委監(jiān)委負(fù)責(zé)，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)當(dāng)及時向派出機(jī)關(guān)和被監(jiān)督單位黨組織報告。派出機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對派駐紀(jì)檢組工作的領(lǐng)導(dǎo)，定期約談被監(jiān)督單位黨組織主要負(fù)責(zé)人、派駐紀(jì)檢組組長，督促其落實管黨治黨責(zé)任。2019年1月，黨的十九屆三中全會報告進(jìn)一步指出要創(chuàng)新紀(jì)檢監(jiān)察派駐監(jiān)督“兩為主”的體制機(jī)制，即強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。為進(jìn)一步保障派駐紀(jì)檢組的獨(dú)立性與加強(qiáng)對其的領(lǐng)導(dǎo)，目前的派駐監(jiān)督實行“三為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。即除了前述的“兩為主”外，派駐組的機(jī)構(gòu)編制、人員、日?？荚u考核、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作均以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主。這一制度安排有效地減少了駐在部門領(lǐng)導(dǎo)層對其工作獨(dú)立性的干擾與約束。同時在機(jī)制上，也完善并加強(qiáng)了上級紀(jì)委對派駐工作的領(lǐng)導(dǎo)方式的有效性，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，派駐紀(jì)檢組應(yīng)當(dāng)帶著實際情況和具體問題，定期向派出機(jī)關(guān)匯報工作，至少每半年會同被監(jiān)督單位黨組織專題研究1次黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。對能發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)是失職，發(fā)現(xiàn)問題不報告、不處置是瀆職，都必須嚴(yán)肅問責(zé)。派駐監(jiān)督基本實現(xiàn)了對駐在部門監(jiān)督的體外監(jiān)督，但同時又因為常駐其中，也能相對有效地減少了過去由上級監(jiān)督產(chǎn)生的信息不對稱的問題。

（二）派駐監(jiān)督的紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)賦權(quán)決定了它有能力實現(xiàn)對組織型腐敗的有效監(jiān)督

紀(jì)檢權(quán)是依黨內(nèi)紀(jì)律處分條例以及領(lǐng)導(dǎo)干部行為準(zhǔn)則等黨內(nèi)法規(guī)對于黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨的六大紀(jì)律問題進(jìn)行處分。其中在組織紀(jì)律與廉潔紀(jì)律方面，對于組織型腐敗或違紀(jì)行為有著明確的要求，紀(jì)檢監(jiān)察組可以對違反相關(guān)紀(jì)律規(guī)定的黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部按有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)的紀(jì)律處分。而監(jiān)察權(quán)對于駐在部門及所有公職人員的職務(wù)違法，特別是職務(wù)犯罪的組織和個人，都可以采用留置調(diào)查等方式查清其犯罪事實，并依法移交司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。由人民代表大會選舉產(chǎn)生的監(jiān)察委員會不設(shè)黨組，與紀(jì)委合署辦公，實行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個機(jī)關(guān)名稱，在實踐中，兩種權(quán)力的使用，包括在工作人員、工作安排等方面一般不作特殊區(qū)分。派駐組因此依據(jù)黨內(nèi)法紀(jì)法規(guī)與國家監(jiān)察法，可以依法紀(jì)依法實施對駐在部門的廉政監(jiān)督職能。

在操作層面，紀(jì)檢監(jiān)察組擁有日常監(jiān)督權(quán)。派駐紀(jì)檢監(jiān)察組組長參加駐在部門黨組的有關(guān)會議。按照管理權(quán)限依法對公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置。派駐機(jī)構(gòu)還可以開展駐在部門系統(tǒng)內(nèi)的專項巡察?？梢酝ㄟ^談話函詢權(quán)和初步核實權(quán)進(jìn)行實質(zhì)性的監(jiān)督。同時它還有查辦案件的權(quán)力，主要包括案件審查調(diào)查權(quán)和案件審理權(quán)。在監(jiān)督范圍方面，派駐組應(yīng)該也可以監(jiān)督駐在部門黨組及其成員。在查辦案件時，雖然它仍需嚴(yán)格按照干部管理權(quán)限的層級要求進(jìn)行，但它可以直接查處駐在部門管理的干部涉嫌違法或職務(wù)違法犯罪的問題，也可以在認(rèn)為確有必要的時候，對中層以下干部的違紀(jì)違法問題提級辦理。對于駐在部門黨組及其成員中存在的腐敗問題及其線索，要及時上報上級紀(jì)委監(jiān)察委。這種監(jiān)督權(quán)與辦案權(quán)在干部管理權(quán)限上的分離，是對黨的縱向管理結(jié)構(gòu)上的一種協(xié)調(diào)性安排，既能保障黨的領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性與集權(quán)性，又能夠相對有效打破駐在部門形成組織型腐敗的土壤。在監(jiān)督調(diào)查權(quán)的基礎(chǔ)上，它還擁有問責(zé)權(quán)。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》和《監(jiān)察法》，派駐組可以對部門內(nèi)的違紀(jì)違法行為進(jìn)行問責(zé)。

（三）派駐監(jiān)督主要的體制機(jī)制困境

當(dāng)然，我們也要看到，派駐監(jiān)督仍存在一定的體制機(jī)制的困境。按照2019年1月頒布的《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》規(guī)定，黨委（黨組）在履行主體責(zé)任時，應(yīng)當(dāng)按干部管理權(quán)限，加強(qiáng)對嚴(yán)重違紀(jì)或職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題的審查調(diào)查處置工作，定期聽取重大案件情況匯報。從政策初衷來看，這是強(qiáng)化黨委對紀(jì)檢工作領(lǐng)導(dǎo)的舉措，也是黨要管黨的制度體現(xiàn)。但從實際工作中來看，紀(jì)檢組在具體監(jiān)督與辦案過程中，如何正確處理黨組與派出的上級紀(jì)委的關(guān)系，會影響到執(zhí)紀(jì)的獨(dú)立性。從組織型腐敗的性質(zhì)與特征來看，它在現(xiàn)實中經(jīng)常會呈現(xiàn)出典型的串案窩案特點，有些可能涉及到黨組成員甚至個別駐在部門整個組織的集體腐敗。面對這種情況，如何正確處理案件處置過程中既要向同級黨組匯報又要向上級紀(jì)委匯報的時機(jī)與方式，成為當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察組實踐中的困惑。另外雖然現(xiàn)在對派駐組實行“三為主”，特別是紀(jì)檢監(jiān)察組的組長、副組長由上級紀(jì)委會同組織部門提名考察，但派駐組的其他工作人員仍然是屬于駐在部門編制內(nèi)的人員，其未來的晉升與流動等等大多數(shù)仍主要在派駐單位內(nèi)進(jìn)行，而且派駐組人員平時與駐在單位在一起工作，相比與派出的上級紀(jì)委的聯(lián)系而言，與駐在單位的人情羈絆更為復(fù)雜，這也影響了派駐的獨(dú)立性。第三，派駐組的后勤保障工作由派駐單位解決，經(jīng)費(fèi)預(yù)算納入派駐單位的部門預(yù)算，難免產(chǎn)生“吃人的嘴軟，拿人的手短”問題。有些地方把紀(jì)檢辦案，查處干部數(shù)量作為駐在部門考核的負(fù)面指標(biāo)，直接影響到其年終的績效考核，也會影響派駐紀(jì)檢組的考核，這樣一來紀(jì)檢組執(zhí)紀(jì)越嚴(yán)格，查處案件數(shù)量越多，部門的績效考核越差，駐在部門及派駐組的績效都受到影響，形成紀(jì)檢監(jiān)察工作的負(fù)向激勵。因此在實踐中如何保障紀(jì)檢辦案的獨(dú)立性與加強(qiáng)黨組對紀(jì)檢監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)的和諧統(tǒng)一，急需在理論與制度上有所創(chuàng)新與突破。

四、強(qiáng)化派駐監(jiān)督的“愿意”與擔(dān)當(dāng)?shù)膶Σ?/p>

派駐監(jiān)督雖然有著相對的獨(dú)立性，而且在上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)下有著相應(yīng)的紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力，從體制機(jī)制與權(quán)力設(shè)置上有著實現(xiàn)防治組織型腐敗的能力，但并不意味著紀(jì)檢監(jiān)察組就愿意并能擔(dān)當(dāng)起監(jiān)督的責(zé)任。只有解決了愿意與敢擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}，才能真正實現(xiàn)派駐監(jiān)督的有效職能。從理論上來看，廉潔政治的體制建設(shè)首在權(quán)力的制衡與監(jiān)督，從現(xiàn)實政策安排來看，“兩個責(zé)任”中明確了紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任首在政治監(jiān)督，尤其是對同級黨委（黨組）履行主體責(zé)任的監(jiān)督，從實踐來看，紀(jì)檢監(jiān)察組的“三為主”也在一定程度上保障了紀(jì)檢工作的獨(dú)立性與對黨組及派駐單位黨風(fēng)廉政工作的監(jiān)督。因此，從當(dāng)前派駐監(jiān)督的實踐來看，未來的完善路徑要解決的核心的問題還是要立足完善“兩個責(zé)任”與“三為主”體制，實現(xiàn)派駐的獨(dú)立性與雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的有效融合。

（一）落實“兩個責(zé)任”體制，進(jìn)一步厘清黨組主體責(zé)任與駐在組監(jiān)督責(zé)任關(guān)系

中共中央辦公廳印發(fā)《黨委（黨組）落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》中列明有11項主體責(zé)任清單，以圖解決主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任泛化和責(zé)任不清的問題。但從中央層面的指導(dǎo)性規(guī)定如何轉(zhuǎn)變成各地的具體實施規(guī)定是更為重要的政策過程，不少地方在制定本地區(qū)的主體責(zé)任清單時，仍把大多數(shù)主體責(zé)任的落實單位指定到了紀(jì)檢監(jiān)察組身上，把主體責(zé)任又轉(zhuǎn)換成了監(jiān)督責(zé)任。這就使得兩個責(zé)任仍然界限模糊，責(zé)任不清。因此建議在黨組中設(shè)立有主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的黨風(fēng)廉政建設(shè)小組，專門負(fù)責(zé)落實全面從嚴(yán)治黨中的黨風(fēng)與廉政建設(shè)的黨組主體責(zé)任，加強(qiáng)對黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。同時，對于黨組班子成員應(yīng)該履行的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任（一崗雙責(zé)）應(yīng)有更為細(xì)致與可操作性的責(zé)任清單，把黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任更具體化到分管領(lǐng)導(dǎo)的工作職責(zé)中。而派駐組主要履行全面從嚴(yán)治黨的監(jiān)督責(zé)任以及黨風(fēng)廉政建設(shè)的執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作。在“兩個責(zé)任”制度中，派駐組的監(jiān)督責(zé)任首要的是政治監(jiān)督，即督促駐在部門黨組加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格落實中央與上級重大決策、解決在黨組織建設(shè)、干部管理方面的突出問題以及民主集中制。確?！叭匾淮蟆笔马椂寄茉邳h組會上討論決定。其次是與駐在部門黨組建立有效的黨風(fēng)廉政建設(shè)協(xié)作配合機(jī)制，如建立與駐在部門黨組的會商機(jī)制，列出系統(tǒng)內(nèi)黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的重點問題清單，聯(lián)合解決在廉政建設(shè)方面的突出問題;加強(qiáng)對系統(tǒng)內(nèi)政治生態(tài)的調(diào)查研究，做好預(yù)防腐敗工作的建議等。

（二）完善“三為主”工作機(jī)制，保障派駐監(jiān)督的相對獨(dú)立地位

首先是完善與加強(qiáng)問題直報制度等。在報告順序上，應(yīng)該明確派駐組在問題線索處置與案件調(diào)查與處理方面首先向上級紀(jì)委報告再向同級黨組報告的制度。其次是強(qiáng)化派駐監(jiān)督的法律與黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，在紀(jì)檢監(jiān)察工作中真正落實全面依紀(jì)依規(guī)治黨與全面依法治國，即對于權(quán)力的制約與監(jiān)督不再是以權(quán)力來監(jiān)督權(quán)力，不必強(qiáng)調(diào)監(jiān)督權(quán)力與被監(jiān)督者的權(quán)力的等級對稱性，而是強(qiáng)調(diào)法律與黨規(guī)黨紀(jì)的至上性。第三是可以從人事編制管理上實現(xiàn)派駐組的獨(dú)立性。派駐組的所有正式工作人員編制都列為上級紀(jì)委編制，在人事與干部管理、考核等方面都直接由上級紀(jì)委管理;加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察組普通工作人員的跨駐在部門的崗位交流，使派駐紀(jì)檢監(jiān)察組與地方所有紀(jì)檢監(jiān)察部門間都能實現(xiàn)規(guī)范性的人員交流。派駐機(jī)構(gòu)干部選調(diào)錄用、選拔任用、輪崗交流、教育培訓(xùn)等與上級紀(jì)委機(jī)關(guān)干部同樣對待。

（三）完善派駐監(jiān)督的法規(guī)與政策

當(dāng)前的派駐監(jiān)督規(guī)定散見于《國家監(jiān)察法》與相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)法紀(jì)中，但專門性的派駐監(jiān)督規(guī)定很少，政策供求矛盾突出。如怎樣正確看待執(zhí)紀(jì)問責(zé)數(shù)量與黨風(fēng)廉政建設(shè)效果的評價矛盾，如執(zhí)紀(jì)頻次與問責(zé)數(shù)量反映出紀(jì)檢監(jiān)察工作的成效，但同時也反映出駐在部門在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面存在著不少問題這類的矛盾，可以考慮對于駐在部門黨風(fēng)廉政建設(shè)考核與駐在組的紀(jì)檢監(jiān)察工作分別考核的辦法，既可以保障駐在組工作的獨(dú)立性，又可以推動駐在單位黨組自覺加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作。另外還有些在紀(jì)檢監(jiān)察具體工作程序中有待完善的問題，如應(yīng)該由黨組還是派駐組對有關(guān)的派駐單位干部做出誡勉談話決定？如何計算干部違紀(jì)違規(guī)處理結(jié)果的影響期起算日？如果在影響期內(nèi)再次違紀(jì)，該如何計算這兩次違紀(jì)處理結(jié)果的影響期？因?qū)@些情況都缺乏明確的規(guī)定，不同部門或地區(qū)在處理此類問題時存在差異化與隨意性，影響派駐組的權(quán)威性與派駐監(jiān)督效果。建議可以制定專門的派駐監(jiān)督規(guī)定，并在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)與執(zhí)紀(jì)問責(zé)規(guī)定中對于此類細(xì)節(jié)問題加以明確，以提升派駐監(jiān)督的規(guī)范化水平。

（四）暢通干部發(fā)展路徑，提升派駐監(jiān)督敢于監(jiān)督及其擔(dān)當(dāng)意識

再完善的體制與工作機(jī)制，最終還是需要落實到人來實施。因此解決派駐監(jiān)督“能監(jiān)督”的問題之后，關(guān)鍵的是“想監(jiān)督”與“敢監(jiān)督”的問題。管理學(xué)的核心問題也在于此，即如何實現(xiàn)組織目標(biāo)與個人目標(biāo)的激勵兼容。要做到派駐監(jiān)督實現(xiàn)有效地解決組織腐敗問題的目標(biāo)，需要派駐組的敢擔(dān)當(dāng)與善作為，因此提升派駐監(jiān)督效果就要實現(xiàn)組織有效監(jiān)督與個人有效發(fā)展的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

首先是要完善派駐組的考核考評制度。要按照“三為主”領(lǐng)導(dǎo)體制，保持派駐組考核工作的獨(dú)立性，增強(qiáng)上級派出機(jī)關(guān)的考核權(quán)重，適當(dāng)減少駐在部門領(lǐng)導(dǎo)干部的考察談話評價的權(quán)重，僅把它作為考核考評的參考，而以駐在部門普通干部的評價為替代，這樣做可以盡可能減少派駐單位對派駐監(jiān)督工作的干擾。合理設(shè)計評估監(jiān)督實際成效的客觀考核指標(biāo)。一是針對組織腐敗不易從內(nèi)部突破的特點，細(xì)化監(jiān)督制度建設(shè)、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與成效的指標(biāo)體系;二是可以圍繞上級黨委、政府中心工作中派駐部門承擔(dān)的相應(yīng)部門職責(zé)，如脫貧攻堅工作中的分管職能、環(huán)境保護(hù)工作中的主管職能等部門中心工作，考察派駐組在監(jiān)督駐在部門遵守政治紀(jì)律、執(zhí)行上級決策部署與落實中心工作的成效，使得對派駐組的考核與評價更客觀有效。

其次是合理使用考核結(jié)果，使派駐監(jiān)督實效與干部個人發(fā)展有效結(jié)合。目前派駐組的組長、副組長的提拔任用由上級紀(jì)委會同組織部門提名考察，要解決干部任用中的信息劣勢，勢必應(yīng)該合理地使用考核結(jié)果。對于派駐監(jiān)督成效顯著，政績突出的干部應(yīng)該做到能者上，庸者下，以工作實績與貢獻(xiàn)為主要考察標(biāo)準(zhǔn)提拔使用干部。對于派駐組的其他機(jī)關(guān)干部的交流與培養(yǎng)，也應(yīng)該堅持德才兼?zhèn)?，才能與貢獻(xiàn)并重的使用原則，以工作實績?yōu)橹攸c考察標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣才能充分調(diào)動紀(jì)檢監(jiān)察干部干事的積極性與活力。

再次是同等對待派駐干部與紀(jì)委機(jī)關(guān)干部。把派駐干部全部納入派出紀(jì)委機(jī)關(guān)干部隊伍通盤使用與培養(yǎng)。在干部培訓(xùn)、輪崗交流、選調(diào)錄用、提拔任用等方面一視同仁，增強(qiáng)派駐組干部的歸屬感與集體感。同時暢通派駐組干部與紀(jì)委機(jī)關(guān)干部、其他下級紀(jì)委間的崗位交流與職務(wù)調(diào)整渠道，拓寬他們的發(fā)展空間。

五、結(jié)論

組織型腐敗如集體腐敗、單位腐敗、塌方式腐敗等與個體腐敗相比，對地方或部門政治生態(tài)的傷害更為嚴(yán)重。在一個腐敗型組織中，由于利益關(guān)聯(lián)、內(nèi)部關(guān)系錯綜復(fù)雜，組織內(nèi)腐敗文化與潛規(guī)則的盛行，基本上不太可能由內(nèi)部的監(jiān)督與反腐敗來實現(xiàn)有效的腐敗治理，而只能依靠外部監(jiān)督來保障其機(jī)體的廉潔。在中國腐敗治理體系與制度設(shè)計中，派駐監(jiān)督是解決此類腐敗的一個有效的制度安排，也是派駐監(jiān)督制度的公共價值所在。在現(xiàn)有制度下，派駐制比較有效地解決了“能監(jiān)督”的問題，但仍然存在一些需要完善的空間，以有效地解決“想監(jiān)督”與“敢監(jiān)督”的問題。為了更好地保障派駐監(jiān)督的獨(dú)立性與有效性，可以進(jìn)一步完善“兩個責(zé)任”，落實好主體責(zé)任、清晰界定兩個責(zé)任的邊界，以及實現(xiàn)兩者的有效協(xié)同。同時，加強(qiáng)派駐監(jiān)督的制度與政策供給，強(qiáng)化監(jiān)督體系的嵌入與協(xié)同，也是未來需要完善的政策領(lǐng)域。

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責(zé)任編輯：周育平