[摘 要]中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，依法治國(guó)進(jìn)程進(jìn)入重要實(shí)踐階段，我國(guó)高等教育也正邁入內(nèi)涵式發(fā)展的新時(shí)代。為進(jìn)一步推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加強(qiáng)高校法治工作，教育部于2020年7月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高校法治工作的意見》，文件是新時(shí)代高校加強(qiáng)法治工作，推動(dòng)依法治教、依法辦學(xué)、依法治校的重要依據(jù)。本文從依法治校工作的發(fā)展進(jìn)程切入，分析新時(shí)代高校依法治校存在的困境，探索優(yōu)化新時(shí)代高校法治工作的完善路徑。

[關(guān)鍵詞]高校法治工作；依法治校；完善路徑

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出重要部署，經(jīng)過六年的發(fā)展與實(shí)踐，2020年，習(xí)近平法治思想首次在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上提出，成功開拓中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程在黨的領(lǐng)導(dǎo)下持續(xù)穩(wěn)步深入推進(jìn)。依法治校是教育領(lǐng)域落實(shí)依法治國(guó)方略的必然要求與具體實(shí)踐。高校章程制度體系完善、法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)、法治教育普及、法治工作隊(duì)伍建設(shè)等在“十四五”及今后很長(zhǎng)一段時(shí)間里，將會(huì)面對(duì)巨大壓力和挑戰(zhàn)，同時(shí)對(duì)于高等教育全方位人才培養(yǎng)具有特殊意義。近年來，各地各高校的依法治校工作在教育部門的指導(dǎo)下均取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但不同地區(qū)、不同高校的依法治校建設(shè)水平并不平衡。究其原因，從高校內(nèi)部運(yùn)行看，部分高校的依法治校制度并不完善，落實(shí)制度執(zhí)行、法治監(jiān)督、工作考評(píng)不到位；從高校外部環(huán)境看，政府部門對(duì)高校的行政干預(yù)情況依然存在，運(yùn)用法治思維和法治方式管理校園、服務(wù)師生的意識(shí)不強(qiáng)。

一、依法治校的發(fā)展進(jìn)程

充分了解教育部對(duì)高校依法治校工作的指導(dǎo)和安排，結(jié)合依法治國(guó)政策的全面發(fā)展歷史，見證了高校法治建設(shè)從初見雛形、穩(wěn)步推進(jìn)到全面發(fā)展的基本歷程。

第一階段（2000—2009年）是依法治校的初步探索階段。2003年7月，教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》，指出依法治校是深化教育改革和法治建設(shè)的重要組成部分，這是第一次專門提出教育法治建設(shè)的文件，標(biāo)志著我國(guó)依法治校進(jìn)程正式起步。然而，由于當(dāng)時(shí)社會(huì)普遍法治意識(shí)較弱，高校整體法治教育欠缺，大多數(shù)高校法律體系不完善[1]，僅有個(gè)別高校如吉林大學(xué)出臺(tái)了相關(guān)落實(shí)文件，大多數(shù)高校只是轉(zhuǎn)發(fā)并學(xué)習(xí)了該意見，未能從制度上真正重視依法治校工作，依法治校還沒有完全成為學(xué)校的自覺行為。

第二階段（2010—2019年）是依法治校穩(wěn)步推進(jìn)階段。黨的十八大以來，黨和國(guó)家高度重視法治建設(shè)。2012年11月，教育部發(fā)布《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，要求各級(jí)學(xué)校落實(shí)依法治國(guó)要求，推進(jìn)依法治校。黨的十九屆四中全會(huì)明確了高校治理的基本內(nèi)涵，法治建設(shè)成為高校治理現(xiàn)代化的必然要求。此階段部分高校開始重視依法治校工作，頭部高校陸續(xù)啟動(dòng)了大學(xué)章程的制定和修訂工作，為高水平研究型大學(xué)建設(shè)提供了制度保障。然而，有些高校仍將重心放在學(xué)科建設(shè)和排名上，對(duì)依法治校僅做表面文章，管理根基不夠牢固，與實(shí)現(xiàn)真正的“依法治?！鄙杏芯嚯x，與依法治國(guó)基本方略的要求還有一定的差距。

第三階段（2020年至今）是全面推進(jìn)依法治校的階段。2020年7月，教育部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高校法治工作的意見》，強(qiáng)調(diào)高校作為培養(yǎng)高素質(zhì)人才的重要基地，必須全面依法治校。黨的二十大報(bào)告指出，要推進(jìn)多層次、多領(lǐng)域依法治理，高校是其中的重要陣地，開展法治工作為實(shí)現(xiàn)立德樹人提供了規(guī)范保障?！兑庖姟分m正把法治工作定位為打官司、審合同等具體法律事務(wù)的片面認(rèn)識(shí)，要求改變法治工作可有可無、可做可放的局面。根據(jù)教育部的指引，各地各高校在此階段加速建立健全以章程為核心的內(nèi)部制度體系，從內(nèi)在增強(qiáng)法治和自律意識(shí)，開始強(qiáng)調(diào)把法治工作融入學(xué)校工作全過程和各環(huán)節(jié)。

二、當(dāng)前高校法治工作存在的困境

高校在教育行政部門和各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，按照憲法和法律法規(guī)的精神，依法依規(guī)管理學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)。高校在性質(zhì)上區(qū)別于行政機(jī)關(guān)，但是高校的使命和責(zé)任使其遠(yuǎn)不能滿足于作為一般社會(huì)組織的守法要求的擔(dān)當(dāng)，保證學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)依法依規(guī)發(fā)展要站在教育改革的高度、站在教育為社會(huì)主義現(xiàn)代化服務(wù)的高度來認(rèn)識(shí)[2]。從法律主體地位上看，《中華人民共和國(guó)高等教育法》與《中華人民共和國(guó)教育法》賦予了高校進(jìn)行自主行政管理的權(quán)限；從組織層面上看，在自主辦學(xué)的前提下，高校需要面對(duì)的法律關(guān)系更加復(fù)雜，平衡不同角色的權(quán)利義務(wù)關(guān)系需要更科學(xué)的法治思想和更健全的制度支撐。

（一）高校發(fā)展中未融入依法治校理念

一是高校的內(nèi)部管理“行政化”傾向嚴(yán)重，管理者習(xí)慣以行政手段代替法律手段，壓制了師生積極性，無法保障師生合法權(quán)益，阻礙了依法治校發(fā)展進(jìn)程。雖然大部分高校已落實(shí)大學(xué)章程的要求，但章程在高校中的“憲法”地位仍未實(shí)際貫徹落實(shí)，各項(xiàng)事務(wù)在推進(jìn)過程中仍存在以學(xué)術(shù)命令、行政命令代替規(guī)章制度的情況。二是對(duì)高校法治工作宣傳與教育力度不夠，對(duì)依法治校理念的宣貫工作告知性較多，闡發(fā)性較少，未形成管理者的“管理自覺”，導(dǎo)致實(shí)踐法治的主動(dòng)性欠缺，上下執(zhí)行不暢通，監(jiān)督環(huán)節(jié)缺失，無法形成依法治校工作閉環(huán)。

（二）高校法治工作未能有效融入學(xué)校中心任務(wù)

高等教育事業(yè)的發(fā)展圍繞人才培養(yǎng)這一中心任務(wù)，圍繞此中心任務(wù)發(fā)散出科學(xué)研究、教師隊(duì)伍培養(yǎng)、育人環(huán)境提升等眾多核心任務(wù)。調(diào)研各高校法治工作機(jī)構(gòu)設(shè)置情況可以發(fā)現(xiàn)，其部門職責(zé)定位往往相對(duì)模糊，雖主責(zé)是推動(dòng)學(xué)校依法治校事業(yè)發(fā)展，但實(shí)務(wù)中業(yè)務(wù)集中在糾紛處理、合同審核，以及日常法律咨詢等具體法律事務(wù)，與高校中心任務(wù)關(guān)聯(lián)度不高，對(duì)學(xué)校發(fā)展事業(yè)沒有形成強(qiáng)有力的支撐，多數(shù)時(shí)候發(fā)展為流程中的一環(huán)或兜底部門。高校法治機(jī)構(gòu)與社會(huì)體系運(yùn)行下的公、檢、法國(guó)家機(jī)關(guān)不同，法律是社會(huì)的底線，但法治是高質(zhì)量推動(dòng)事業(yè)發(fā)展的基石和保障，兩者間有事前預(yù)防和事后救濟(jì)的不同作用，高校法治機(jī)構(gòu)事前預(yù)防的作用往往沒有發(fā)揮到位。

（三）高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)落實(shí)依法治校內(nèi)容有待充實(shí)

一是制度體系不規(guī)范。高校在擁有辦學(xué)自主權(quán)的前提下自主制定各項(xiàng)校內(nèi)規(guī)章制度，但經(jīng)常在一些糾紛案件中出現(xiàn)所依據(jù)的制度被法院判定為存在違反上位法的情況，反映出制度建設(shè)的不完善。二是規(guī)章制度的執(zhí)行力不強(qiáng)。政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在執(zhí)行，若制定后未落實(shí)或因缺少操作性而無法執(zhí)行，條款即形同虛設(shè)，必將失去師生信任。三是制度建設(shè)缺少系統(tǒng)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。高校在具體業(yè)務(wù)開展過程中存在遇到問題才制定相關(guān)制度的情況，事后的補(bǔ)強(qiáng)會(huì)造成適得其反的情況，導(dǎo)致規(guī)章制度的威信降低，具體工作難以有效開展。四是法治工作機(jī)構(gòu)和人員缺少。高校法治工作往往掛靠在學(xué)校辦公室等其他部門，同時(shí)校內(nèi)各二級(jí)單位一般未明確本單位內(nèi)部的法治工作負(fù)責(zé)人，專業(yè)人員支撐不足，導(dǎo)致業(yè)務(wù)不能獨(dú)立開展，缺少實(shí)際工作抓手。

（四）師生合法性權(quán)益意識(shí)有待提高

隨著自媒體的興起和發(fā)展，大學(xué)生思想行為特點(diǎn)和知識(shí)接受方式發(fā)生了改變，法治宣傳形式也發(fā)生了變化，不論是行政管理人員或是廣大教師，法治觀念的貫徹有時(shí)趕不上學(xué)生對(duì)法律知識(shí)的吸收速度，也呈現(xiàn)出諸多新的矛盾、問題需要解決。尤其是在部分缺少專業(yè)的法律學(xué)科與法律學(xué)院的理工類院校，校內(nèi)法治文化底蘊(yùn)相對(duì)薄弱，形成完整的系統(tǒng)化的法治體系比較困難。但是，此類高校往往科學(xué)研究活躍，科技成果轉(zhuǎn)化等工作豐富，卻又需要大量法治保障，難以形成良性循環(huán)。

三、新時(shí)代民法典對(duì)高校法治工作的重要指引

2021年1月1日起，《中華人民共和國(guó)民法典》正式施行?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重大成果，其對(duì)原有民事法律規(guī)范部分條款進(jìn)行了繼承，同時(shí)結(jié)合諸多新興領(lǐng)域的發(fā)展新增和修訂部分條文，規(guī)制社會(huì)生活各方面，充實(shí)了整個(gè)法典內(nèi)容[3]。通過深入學(xué)習(xí)民法典，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律知識(shí)提升高校治理能力水平，對(duì)于實(shí)現(xiàn)高校教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

（一）民法典強(qiáng)調(diào)了高校內(nèi)部治理的法治思維

高校深化改革要求提升高校治理能力和水平，這關(guān)系著實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)目標(biāo)、落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，為黨育人、為國(guó)育才、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的艱巨使命，因此，把民法典落實(shí)到高校建設(shè)的實(shí)際工作中意義重大。從法學(xué)理論研究來看，民法典在民事活動(dòng)領(lǐng)域?yàn)楦咝Ｒ婪ㄞk學(xué)和依法治校提供了先進(jìn)的制度保障，為高校全面推進(jìn)依法治教、依法辦學(xué)、依法治校提供了重要遵循；從實(shí)踐運(yùn)用來看，民法典以其基礎(chǔ)性和綜合性為特點(diǎn)，為高校師生依法生產(chǎn)生活、依法享有權(quán)利、依法履行義務(wù)提供了具體的法律保障[4]。隨著民法典的頒布，學(xué)生和教師的主體意識(shí)不斷強(qiáng)化，用法意識(shí)、守法意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和規(guī)則意識(shí)不斷增強(qiáng)，學(xué)生和教師更愿意主動(dòng)參與到學(xué)校的管理事務(wù)中，多元參與共同治理的運(yùn)行模式是民法典對(duì)高校提出的新要求，最終的發(fā)展軌道必是將法治思維貫穿學(xué)校各項(xiàng)發(fā)展事業(yè)始終。

（二）民法典提出了高校內(nèi)部治理的新領(lǐng)域

一是重視人格權(quán)保護(hù)。民法典人格權(quán)編設(shè)有六章五十一條，強(qiáng)調(diào)以人格尊嚴(yán)為中心，明確了生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利，構(gòu)建了完整的人格權(quán)保護(hù)制度。民法典對(duì)人格權(quán)的規(guī)定與高校培養(yǎng)全面發(fā)展人才的目標(biāo)一致，為學(xué)生獨(dú)立人格和全面發(fā)展奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，民法典第一千零一十條也明確，各單位包括學(xué)校，有防范性騷擾的義務(wù)，為高校師德師風(fēng)建設(shè)提供了法律依據(jù)，提高了對(duì)師生人格尊嚴(yán)的保護(hù)。二是強(qiáng)化隱私和個(gè)人信息保護(hù)。民法典專設(shè)章節(jié)明確隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)，高校在履行職責(zé)中需合法、正當(dāng)、必要地處理數(shù)據(jù)，確保學(xué)生、家長(zhǎng)和教職員工的隱私和信息安全，尋求合法、合理的管理方式。三是加強(qiáng)科技倫理規(guī)范。民法典新增科技倫理?xiàng)l款，為高校開展科研工作劃定了倫理紅線，高校需審慎研判風(fēng)險(xiǎn)，將生命健康、公共衛(wèi)生、人格尊嚴(yán)放在高位，通過制定校內(nèi)制度，細(xì)化科研倫理規(guī)范。

四、高校法治工作完善路徑

（一）牢固樹立法治意識(shí)

要正確樹立黨委領(lǐng)導(dǎo)與實(shí)施依法治校的關(guān)系，我國(guó)高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這一領(lǐng)導(dǎo)體制是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路在高校治理的具體體現(xiàn)。同時(shí)，在高校落實(shí)依法治校也要求各級(jí)黨員干部要主動(dòng)學(xué)習(xí)憲法和教育法，將習(xí)近平法治思想列入兩級(jí)中心組理論學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容。要把高校法治工作作為學(xué)校階段性發(fā)展規(guī)劃、年度發(fā)展計(jì)劃和年度工作考核的重要內(nèi)容，貫穿改革發(fā)展全過程、融入辦學(xué)治校各方面，做好法治工作的閉環(huán)管理。

（二）提高制度建設(shè)質(zhì)量

學(xué)校章程及其他制度的制定應(yīng)遵循法律保留原則，不得超越法定權(quán)限和教育需要設(shè)定的義務(wù)。制度制定的程序應(yīng)遵循民主、公開的程序，廣泛征求校內(nèi)外利益相關(guān)方的意見，通過多種方式確保制度內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效。應(yīng)當(dāng)充分研究高校管理的各方各面，建立起一系列包含學(xué)生管理、教育教學(xué)管理、財(cái)務(wù)管理、基建管理，以及招標(biāo)管理等有針對(duì)性、可操作性的制度，最后按照規(guī)定公開制度文本，相關(guān)業(yè)務(wù)部門要做好制度解釋工作，確保及時(shí)向師生傳達(dá)政策的背景和內(nèi)容，保證制度的有效實(shí)施。

（三）建立及完善決策機(jī)制

建立及完善決策機(jī)制首先要求學(xué)校黨委要加強(qiáng)自身的法治建設(shè)，學(xué)法用法、依法決策、依法行政、依法治教。具體體現(xiàn)在要建立健全決策機(jī)構(gòu)，根據(jù)待決策問題選擇性吸納業(yè)務(wù)部門代表、教師代表、學(xué)生代表等，保證各方利益在決策過程得到平衡和保護(hù)；其次要保證決策機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和獨(dú)立性，面對(duì)突發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)能夠及時(shí)作出應(yīng)對(duì)方案，站在公平公正的角度，確保決策高效準(zhǔn)確。

（四）統(tǒng)籌設(shè)計(jì)法律風(fēng)險(xiǎn)防范體系

高校依法自主辦學(xué)面臨著管理的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)的多樣性，尤其是與社會(huì)組織、教師及學(xué)生的關(guān)系中，高校的主體地位均不相同。為此，高校需健全風(fēng)險(xiǎn)防范管理體制，如在合同管理中實(shí)現(xiàn)合同管、簽分離，并建立合同履行跟蹤機(jī)制，提升管理水平；同時(shí)建議系統(tǒng)梳理各職能部門和業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并提出處置措施，對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確保合法合規(guī)。

結(jié)束語

新時(shí)代高校法治工作的路徑完善，是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜且系統(tǒng)的過程。面對(duì)挑戰(zhàn)，必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入推進(jìn)依法治校，不斷提高高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。各高校要緊緊圍繞人才培養(yǎng)這個(gè)中心，將法治工作融入學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中，切實(shí)保障師生合法權(quán)益，為構(gòu)建和諧校園、實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量。同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到，法治是解決高校治理與改革問題的基本方式，高校應(yīng)重視法治工作，提高認(rèn)同度，為新時(shí)代法治工作設(shè)定新標(biāo)準(zhǔn)。師生和管理者都應(yīng)增強(qiáng)法治觀念，以破解改革發(fā)展難題，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，提高教育服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的能力，推動(dòng)我國(guó)高等教育事業(yè)在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

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作者簡(jiǎn)介：張瀚文（1992— ），女，漢族，陜西商洛人，西安電子科技大學(xué)黨政辦公室，中級(jí)，碩士。

研究方向：高等教育管理。