史云貴 屠火明

〔摘要〕 以美國(guó)為代表的西方國(guó)家基層社會(huì)盛行的“公民治理”,一般是指由博克斯(Richard?C?Box)系統(tǒng)提出的一種社區(qū)治理模式。在該種治理模式下,社區(qū)公眾主導(dǎo)社區(qū)公共事務(wù)的治理,而代議者、公共管理者只不過(guò)是促進(jìn)社區(qū)踐行公民治理模式的顧問(wèn)者和服務(wù)者。我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展不成熟、公民文化發(fā)展滯后、公民自組織缺乏、公民能力低下等因素,造成我國(guó)以村民自治和居民自治為基本內(nèi)容的基層社會(huì)治理模式雖有西方公民治理之形式,卻缺乏公民治理的內(nèi)容與精神。基層社會(huì)合作治理是基層社會(huì)治理主體以相對(duì)平等的身份,就基層社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行合作共治的一種社會(huì)治理模式,它是對(duì)參與型治理和理想型基層社會(huì)自治兩種治理模式的揚(yáng)棄。在我國(guó)基層社會(huì)踐行合作治理模式,有助于在構(gòu)建基層黨組織、基層社會(huì)自治組織、基層社會(huì)公眾等治理主體合作共治模式的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)基層政府治理與基層社會(huì)自治有效銜接和良性互動(dòng),這是真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色基層社會(huì)公民治理和構(gòu)建區(qū)域和諧社會(huì)的可行性路徑。

〔關(guān)鍵詞〕 基層社會(huì);合作治理;公民治理;公民社會(huì)

〔中圖分類號(hào)〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769(2010)03-0048-07

〔基金項(xiàng)目〕(注:教育部人文社會(huì)科學(xué)2009年度西部項(xiàng)目“區(qū)域和諧社會(huì)構(gòu)建進(jìn)程中的西部農(nóng)村合作治理機(jī)制研究”(09XJC810002);四川大學(xué)2008年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)青年學(xué)術(shù)人才基金項(xiàng)目“公共理性視域中的中國(guó)縣級(jí)政府公共治理能力研究”)

〔作者簡(jiǎn)介〕(注:史云貴,四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,博士,四川成都 610064;

屠火明,成都大學(xué)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心教授,電子科技大學(xué)馬列主義教育學(xué)院博士研究生,四川成都 610054。)

在改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的攻堅(jiān)階段,利益沖突與社會(huì)矛盾日益尖銳,一系列群體性突發(fā)事件的頻發(fā),更暴露了我國(guó)基層社會(huì)治理出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的問(wèn)題。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下,不斷完善我國(guó)基層社會(huì)的有效治理模式,推動(dòng)社會(huì)自治與政府治理有效銜接和良性互動(dòng),這對(duì)于我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)與建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家都有著重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、西方社會(huì)的公民治理

“如果說(shuō)19世紀(jì)至20世紀(jì)之交的改革家們倡導(dǎo)建立最大限度的中央控制和高效率的組織結(jié)構(gòu)的話,那么21世紀(jì)的改革家們則將今天的創(chuàng)新視為是一個(gè)創(chuàng)建以公民為中心的治理結(jié)構(gòu)(citizencentered governance structure) 的復(fù)興實(shí)驗(yàn)過(guò)程?！薄?〕隨著現(xiàn)代社會(huì)治理理論和實(shí)踐的發(fā)展,人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到公民自身在社會(huì)治理中的重要地位和作用,即公民應(yīng)在社會(huì)治理中扮演積極的主人角色。明確提出公民治理模式的美國(guó)學(xué)者博克斯認(rèn)為,公民治理理論建構(gòu)的基礎(chǔ)是美國(guó)政治傳統(tǒng)的三項(xiàng)基本價(jià)值,即:地方控制、小而有回應(yīng)性的政府、作為顧問(wèn)而不是控制者的公共服務(wù)職業(yè)者。“在社區(qū)治理中,公民成為社區(qū)的治理者而非消費(fèi)者;選任官員的作用在于協(xié)調(diào)公民參與治理的種種努力,而不是替他們做出決策;社區(qū)公共服務(wù)職業(yè)者關(guān)注的焦點(diǎn)是幫助公民實(shí)現(xiàn)其社會(huì)治理目標(biāo),而不是著力于控制公共權(quán)威機(jī)構(gòu)?！薄?〕沿著公民期望影響基層社會(huì)公共決策過(guò)程的連續(xù)性,博克斯指出了公民治理中的三種公民資格——搭便車者、看門人和積極參與者。其中,公民治理迫切需要的則是 “積極參與者”,即“那些積極參與到各種各樣社區(qū)事務(wù)和社區(qū)組織中的公民”〔3〕。公民治理強(qiáng)調(diào)公民的自主治理,社區(qū)公民才是社區(qū)的真正主人,將代議者和公共服務(wù)職業(yè)者定位為公民的支持者和幫助者,社區(qū)公民主導(dǎo)社區(qū)公共決策,乃至整個(gè)社區(qū)的治理過(guò)程,社區(qū)代議者負(fù)責(zé)為主導(dǎo)社區(qū)治理的公民提供良好的制度環(huán)境,社區(qū)公共服務(wù)職業(yè)者負(fù)責(zé)為公民更好地自主治理提供咨詢服務(wù)和幫助。

公民治理視域中的“公民”是具有現(xiàn)代公民意識(shí)和公民能力的社區(qū)合法公民。只有具備了公民意識(shí)、公民能力,合法的社區(qū)公民才有踐行公民治理的可能。阿爾蒙德把公民能力劃分為公民的政治能力和主觀能力〔4〕,如果一個(gè)公民具有了公民意識(shí),我們可以說(shuō)他(她)具備了公民的主觀能力。但僅具有主觀能力是不夠的,公民只有同時(shí)具備了政治能力,才能真正具有自主治理的能力,即具有了公民理性。公民意識(shí)和公民能力的培育和成長(zhǎng),離不開(kāi)成熟公民社會(huì)的建立和參與型公民文化的普及。公民社會(huì)的建立為公民治理活動(dòng)提供了治理的載體,同時(shí)也為公民文化的形成提供了重要的組織基礎(chǔ)。公民文化是一種參與型政治文化,它鼓勵(lì)民眾積極、理性地投入到包括公民治理在內(nèi)的各種社會(huì)治理的過(guò)程中,以表達(dá)自身利益訴求、監(jiān)督政府行為、維護(hù)自身合法權(quán)益。公民意識(shí)、公民能力、公民社會(huì)、公民文化四者相互依存、相互促進(jìn),共同構(gòu)成了公民治理理論和實(shí)踐的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！爸贫然墙M織與程序獲得價(jià)值觀和穩(wěn)定性的過(guò)程”〔5〕,“制度是公民政治參與的重要依托?！薄?〕如果沒(méi)有制度化的公民社會(huì)、公民組織作保障,任何形式的治理模式只能是虛有其表,最終都將因喪失其本質(zhì)內(nèi)容和實(shí)質(zhì)精神而無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的治理功效,公民治理也不例外。

我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家。現(xiàn)行憲法明文規(guī)定,“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”,從而確立了我國(guó)公民的主人翁地位和公民參與社會(huì)治理的基本權(quán)力。1982年以來(lái),我國(guó)歷年的“兩會(huì)”和歷屆的“黨代會(huì)”,都強(qiáng)調(diào)了基層民主政治建設(shè)和基層社會(huì)自治的重要性。黨的十七大報(bào)告更是明確指出,“人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心”,“人民依法直接行使民主權(quán)利,管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè),實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督,是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑?！币虼?我國(guó)在理論上已具備了踐行公民治理的應(yīng)然優(yōu)勢(shì)。從實(shí)踐上看,村民自治、社區(qū)自治也已成為我國(guó)基層社會(huì)的基本治理模式。無(wú)論是村民自治,還是社區(qū)自治,都強(qiáng)調(diào)村民或居民的治理主體地位及其對(duì)村莊或社區(qū)公共事務(wù)治理?yè)碛凶罱K的決策權(quán)。這與西方公民治理強(qiáng)調(diào)公民是治理的真正主體,代議者和行政人員只起著參謀、顧問(wèn)、服務(wù)者作用的本質(zhì)是一致的。因而,村民自治、社區(qū)自治在理論上也是中國(guó)特色的公民治理,即,基層公眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的自主治理,是黨對(duì)基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和基層群眾自治相統(tǒng)一的中國(guó)特色公民治理?？梢?jiàn),西方公民治理理論對(duì)完善我國(guó)基層社會(huì)自治,并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)自治與政府治理有效銜接和良性互動(dòng)的社會(huì)治理體制和運(yùn)行機(jī)制無(wú)疑有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、中國(guó)基層社會(huì)踐行“公民治理”的障礙分析

雖然從理論和實(shí)踐的角度來(lái)看,我國(guó)基層社會(huì)在踐行公民治理方面有著“應(yīng)然”優(yōu)勢(shì),但由于我國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)、國(guó)家治理體制、現(xiàn)行地方社會(huì)治理運(yùn)行模式同以美國(guó)為代表的西方國(guó)家具有根本的差別,特別是基層社會(huì)在踐行公民治理的四大基礎(chǔ) (公民社會(huì)、公民文化、公民意識(shí)、公民能力)和制度保障等方面還存在著諸多有待于解決的問(wèn)題,因此,當(dāng)前我國(guó)基層社會(huì)踐行公民治理還面臨著一些障礙和困境。

第一,公民社會(huì)不成熟制約著我國(guó)基層社會(huì)公民治理的發(fā)展。按照查爾斯?泰勒的觀點(diǎn),“就最低限度的含義來(lái)說(shuō),只要存在不受制于國(guó)家權(quán)力支配的自由社團(tuán),市民社會(huì)便存在了。就較為嚴(yán)格的含義來(lái)說(shuō),只有當(dāng)整個(gè)社會(huì)能夠通過(guò)那些不受國(guó)家支配的社團(tuán)來(lái)建構(gòu)自身并協(xié)調(diào)其行為時(shí),市民社會(huì)才存在?！薄?〕據(jù)民政部統(tǒng)計(jì),“截至去年底,中國(guó)共有社會(huì)組織41.4萬(wàn)個(gè),同比增長(zhǎng)7%;業(yè)務(wù)范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)境保護(hù)、法律服務(wù)、社會(huì)中介服務(wù)、工商服務(wù)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,吸納社會(huì)各類人員就業(yè)475.8萬(wàn)人,比上年增4.2%……”〔8〕。但中國(guó)的公民社會(huì)具有“自發(fā)性與人為性并存、民間性與官方性并存、自主性與依賴性并存的特點(diǎn)”〔9〕。因此,雖然從最低限度上講,我國(guó)的公民社會(huì)已經(jīng)初步形成了,但從較充分的意義上講,我國(guó)的公民社會(huì)還不夠成熟。在很多農(nóng)村地區(qū),除紅白理事會(huì)外,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作組織、科技文化組織、志愿服務(wù)組織等公民組織不僅數(shù)量較少,參與人數(shù)也不多,維護(hù)其基本權(quán)益、表達(dá)其愿望與主張的制度化水平更低。而且,無(wú)論是城市還是農(nóng)村,基層社會(huì)的非政府組織官方、半官方性較濃,缺乏非政府組織應(yīng)有的自主性和生命力。缺乏組織化、網(wǎng)絡(luò)化的成熟性公民社會(huì),無(wú)疑會(huì)制約我國(guó)基層社會(huì)公民治理的發(fā)展與完善。

第二,我國(guó)公民文化有待于進(jìn)一步培育。隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化體制改革的穩(wěn)步推進(jìn),我國(guó)的公民文化也日趨形成。但是,兩千多年的帝王思想、臣民文化和專制傳統(tǒng)仍是我國(guó)公民社會(huì)成長(zhǎng)的桎梏。我國(guó)現(xiàn)階段的公民社會(huì)尚不成熟,特別是基層社會(huì)組織發(fā)育不全,嚴(yán)重影響著社會(huì)資本的積累,進(jìn)而影響了公民文化的進(jìn)一步發(fā)展。此外,我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處于有待完善的進(jìn)程中,公民文化賴以生存的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)還不夠牢固。由于歷史、地理、文化等方面的不利因素,我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢,對(duì)公民文化的形成和發(fā)展產(chǎn)生了諸多不利影響。雖然黨和政府高度強(qiáng)調(diào)政治文明建設(shè)在社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建中的重要作用,但作為發(fā)展中國(guó)家,經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是制約我國(guó)現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代公民社會(huì)構(gòu)建的瓶頸。在經(jīng)濟(jì)績(jī)效的標(biāo)桿下,一些地方以犧牲政治文化、精神文明、公民理性為代價(jià),去換取經(jīng)濟(jì)一時(shí)發(fā)展的現(xiàn)象比比皆是?？梢?jiàn),在轉(zhuǎn)型中國(guó),公民文化的培育和發(fā)展依舊任重而道遠(yuǎn)。

第三,公民意識(shí)較為淡薄。新中國(guó)成立以來(lái),隨著民主進(jìn)程的不斷推進(jìn),我國(guó)公民意識(shí)有了很大提高,但仍存在很多問(wèn)題。以公民的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)為例,“維權(quán)的目標(biāo)大都體現(xiàn)為具體的、直接的利益損失,維權(quán)的意圖基本上都是補(bǔ)償損失。至于為什么會(huì)導(dǎo)致利益的損失,如何避免未來(lái)再次權(quán)利失效,這些物質(zhì)背后的東西基本上沒(méi)有涉及到”〔10〕。就公民參與意識(shí)而言,中國(guó)人民大學(xué)在北京的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn),被訪者中表示關(guān)心政治的人較 10多年前下降了 21.4%,關(guān)心度僅為65.1%。〔11〕同時(shí),南京市進(jìn)行的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn):公民參與意識(shí)強(qiáng)與參與意識(shí)弱并存;部分公民自主型政治參與不足。〔12〕北京和南京無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)文明建設(shè)水平,還是公民素質(zhì)上,都處于我國(guó)前列,但即使在這樣的大都市中,公民參與意識(shí)都如此淡薄,國(guó)內(nèi)其他城市,特別是廣大農(nóng)村地區(qū)的公民參與意識(shí)就可想而知了。在現(xiàn)實(shí)生活中,不少公民還扮演著“搭便車者”和“看門人”的角色,這距踐行由社區(qū)“積極公民”自主進(jìn)行基層治理的公民治理還相差甚遠(yuǎn)。

第四,公民能力有待提高。在公民治理模式下,作為“積極參與者”的社區(qū)公民,不僅要具備公民意識(shí),還需具有公民能力,才能實(shí)現(xiàn)自主治理。而在我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì),普遍存在著的卻是“能人”主導(dǎo)的基層治理模式。這些“能人”固然能夠在一定程度上帶領(lǐng)村民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),開(kāi)展民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,培育公民意識(shí)和公民能力;但基層社會(huì)的這種“能人政治”也在一定程度上會(huì)導(dǎo)致“集權(quán)治理”甚至專制獨(dú)裁現(xiàn)象,從而在某種程度上也成為了進(jìn)一步發(fā)展基層社會(huì)自治的障礙。受長(zhǎng)期專制制度、臣民文化和基層社會(huì)公共領(lǐng)域缺失的影響,長(zhǎng)期以來(lái),一些基層社會(huì)公眾也習(xí)慣于接受統(tǒng)治和控制,默認(rèn)或認(rèn)同周遭事物,缺乏監(jiān)督和批判精神,公民參與決策與治理的能力低下,至于走向由基層公眾自己主導(dǎo)的公民治理更是遙遙無(wú)期。合作與信任是密不可分的,“有了信任,人們就有了積極與他人合作的心理動(dòng)機(jī)。無(wú)論何種類型的信任,在促進(jìn)合作方面,都具有積極意義。”〔13〕而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一把雙刃劍,個(gè)人的主體意識(shí)的增強(qiáng)雖然有利于公民意識(shí)的覺(jué)醒,但同時(shí)也帶來(lái)了極端個(gè)人主義的負(fù)面影響,即便是在“熟人”的基層社會(huì),人際交往中的信任也難建立,合作也就更難以達(dá)成?；鶎由鐣?huì)缺乏基于信任的合作,自主性的公民組織也就難以建立起來(lái)。而基層社會(huì)的公民治理,說(shuō)到底還是公民組織的治理,即社區(qū)公民治理的效能要取決于社區(qū)公民組織的能力與水平。

第五,基層社會(huì)公民治理的制度不完善。在我國(guó),完全西方語(yǔ)境下的公民治理是不存在的,但是體現(xiàn)公眾自主治理理念的村民自治、社區(qū)自治明顯是具有中國(guó)特色的公民治理。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)基層社會(huì)公民治理的優(yōu)勢(shì)和特色;但同時(shí),黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和基層社會(huì)自治的矛盾與沖突,也在一定程度上造成了中國(guó)特色公民治理的悖論。不可否認(rèn),“實(shí)行村民自治,是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造。”〔14〕但由于村民自治所依托的地方治理體制依然是“鄉(xiāng)政村治”模式,即國(guó)家行政系統(tǒng)一般通過(guò)村一級(jí)的基層自治組織去延伸政府的行政職能。在這種體制環(huán)境中,村民委員會(huì)不僅僅是群眾性的自治組織,還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在農(nóng)村權(quán)能的延伸,承擔(dān)著延伸國(guó)家行政權(quán)力和行使村民自治的雙重功能。同時(shí),部分扮演著政府“代理人”角色和村民“當(dāng)家人”雙重角色的村集體領(lǐng)導(dǎo)者和管理者出于個(gè)人利益的需要卻對(duì)為村民服務(wù)的職責(zé)置若罔聞?！翱v觀20世紀(jì)80年代以來(lái)的我國(guó)村民自治,究其實(shí)質(zhì),終難避免民國(guó)年間那種“黨辦自治”、“官辦自治”的窠臼”〔15〕。這就造成了我國(guó)的村民自治在實(shí)踐過(guò)程中并沒(méi)有很好地實(shí)現(xiàn)村民當(dāng)家作主的本意。雖然我國(guó)在完善城市社區(qū)治理的過(guò)程中已形成了“上海模式”、“沈陽(yáng)模式”、“江漢模式”、“深圳模式”、“成都模式”等城市社區(qū)治理的初步成功模式,但目前城市的社區(qū)自治還缺乏普遍的規(guī)范和有效的運(yùn)行機(jī)制。就參與制度而言,目前我國(guó)的公民參與制度主要包括人民代表大會(huì)制度、信訪制度、聽(tīng)證制度、政府信息公開(kāi)制度等,而這些制度在具體的操作過(guò)程中普遍存在著形式化的問(wèn)題,并沒(méi)有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用,從而阻礙了基層社會(huì)公民治理的進(jìn)程。

公民社會(huì)不成熟、公民文化欠缺、公民意識(shí)淡薄、公民能力低下、公民治理制度不健全等因素造成了我國(guó)以村民自治和社區(qū)自治為基礎(chǔ)的公民治理面臨著治理困境和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。作為各種社會(huì)治理主體“妥協(xié)”的產(chǎn)物,合作治理則更有利于治理資源的整合與治理主體間的合作,有助于實(shí)現(xiàn)我國(guó)基層政府治理與基層社會(huì)自治的有效銜接和良性互動(dòng),因而是完善有中國(guó)特色公民治理的理性模式和有效路徑。

三、以基層社會(huì)合作治理推進(jìn)中國(guó)特色公民治理的可行性路徑

基層社會(huì)合作治理是基層社會(huì)治理主體以相對(duì)平等的身份,就基層社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行合作共治的一種社會(huì)治理模式,它是對(duì)參與型治理和理想型基層社會(huì)自治兩種治理模式的超越與揚(yáng)棄,也是社會(huì)治理主體日益公共理性化的必然趨勢(shì)。在我國(guó)基層社會(huì)踐行合作治理模式,有助于在構(gòu)建基層黨組織、村社自治組織、村社公眾等基層社會(huì)治理主體合作共治模式的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)基層政府治理與基層社會(huì)自治有效銜接和良性互動(dòng),“實(shí)現(xiàn)政府整體動(dòng)作水平的提升?！薄?6〕這是真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色的基層社會(huì)公民治理與構(gòu)建區(qū)域和諧社會(huì)的理性路徑。

第一, 以“黨群合作治理”推進(jìn)基層社會(huì)公民治理?；鶎由鐣?huì)在踐行公民治理的過(guò)程中必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),這是中國(guó)特色公民治理與西方公民治理的不同之處。“基層社會(huì)的自治發(fā)展需要一個(gè)主導(dǎo)性的、有效的政治力量的支撐,這種力量在中國(guó)只能是中國(guó)共產(chǎn)黨?！薄?7〕作為主導(dǎo)社會(huì)合作治理的各級(jí)地方黨委、政府,必須堅(jiān)定不移地以中國(guó)化的馬克思主義為行動(dòng)指南,在依法治理、科學(xué)治理、民主治理的實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)與基層群眾合作共治。以毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為基本內(nèi)容的中國(guó)化的馬克思主義理論,其歸根結(jié)底就是:中國(guó)共產(chǎn)黨始終是全心全意為人民服務(wù)的工具。這是因?yàn)?“工人階級(jí)的政黨不是把人民群眾作為自己的工具,而是自覺(jué)地認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具。”〔18〕在當(dāng)代中國(guó),黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)的統(tǒng)一性是黨和群眾合作共治的政治保證。由一系列群體突發(fā)事件引發(fā)的政府信任危機(jī),正是一些地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部違背“三個(gè)代表”、科學(xué)發(fā)展觀和脫離群眾的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部,必須把“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀融入到治國(guó)理政的全部過(guò)程之中,融入到立黨為公、執(zhí)政為民,全心全意為人民服務(wù)的具體環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)之中。毛澤東說(shuō)過(guò),“凡屬正確的任務(wù)、政策和工作作風(fēng),都是和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐娜罕姷囊笙嘟Y(jié)合,都是聯(lián)系群眾的;凡屬錯(cuò)誤的任務(wù)、政策和工作作風(fēng),都是和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐娜罕姷囊蟛幌噙m合,都是脫離群眾的”。〔19〕廣大黨員干部要把黨的宗旨、執(zhí)政理念、服務(wù)意識(shí)落實(shí)到構(gòu)建“為民做主”和“讓民做主”有效銜接與良性互動(dòng)的合作治理體系的過(guò)程之中。當(dāng)前,要進(jìn)一步擴(kuò)大黨內(nèi)民主,通過(guò)基層黨組織和各種社會(huì)自治組織的互動(dòng),積極構(gòu)建基層黨內(nèi)民主與基層人民民主之間良性互動(dòng)的體制與機(jī)制,以 “黨群合作治理”實(shí)現(xiàn)與完善中國(guó)特色的基層社會(huì)公民治理。

第二,以基層政府組織與基層社會(huì)自治組織的合作治理推進(jìn)中國(guó)特色的公民治理。

“政府與群眾自治組織的分權(quán)不是板塊式的而是有機(jī)的,是一種功能性分權(quán)。在社區(qū)治域,并不排斥政府權(quán)力,相反要以政府權(quán)力的存在為依托?！薄?0〕黨的十七大提出,要通過(guò)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革“實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)”。在我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)踐行公民治理的實(shí)踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以服務(wù)型基層政府的構(gòu)建為契機(jī),提高自身的公共性、服務(wù)性、透明性、民主性與科學(xué)性,厘清基層政府管理與基層社會(huì)治理二者間“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”關(guān)系,為公民治理提供必要的引導(dǎo)和服務(wù)。各種社會(huì)組織在公共領(lǐng)域重塑、社會(huì)資本積累、現(xiàn)代公民社會(huì)成長(zhǎng)中發(fā)揮著重要作用。各種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、利益維護(hù)、愿望表達(dá)的制度化渠道。黨的十七屆三中全會(huì)指出,要“推進(jìn)農(nóng)村依法治理,培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織,完善社會(huì)自治功能。”因此,在農(nóng)村基層公民治理中,要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作組織,使之成為村民以經(jīng)濟(jì)民主推動(dòng)政治民主的有效中介組織。在城市社區(qū),要科學(xué)界定與規(guī)范街道辦事處的職能,加快街道辦事處經(jīng)濟(jì)職能的剝離和街、居公共服務(wù)職能的歸位,積極構(gòu)建大社區(qū),實(shí)現(xiàn)市、區(qū)政府治理和大社區(qū)自治的銜接與互動(dòng)。具有公民意識(shí)、公民能力的廣大村民及社區(qū)居民,在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,充分利用政府所提供的引導(dǎo)和服務(wù),以各種社會(huì)組織為有效載體,進(jìn)行自我教育、自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù),這是踐行中國(guó)特色公民治理的有效路徑。

第三,以基層社會(huì)合作治理推進(jìn)公民治理,必須以社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)社會(huì)誠(chéng)信文化建設(shè),積極引導(dǎo)農(nóng)民等弱勢(shì)群體在互助合作的基礎(chǔ)上形成各種自愿合作組織作為他們維護(hù)利益、表達(dá)愿望以及與政府合作治理的制度化渠道?；谡\(chéng)信的合作治理主體,在追求個(gè)體利益的同時(shí),也會(huì)更加關(guān)注公共利益、公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。英國(guó)學(xué)者約翰?密爾在論述“好政府”的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)認(rèn)為,一個(gè)好政府的首要問(wèn)題不在于它管多少具體的事情,而應(yīng)把提倡公民的公共精神看成是其最重要的任務(wù),而且在公共精神的教育與提升方面,公共權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)起著表率的作用?！?1〕社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展、合作治理的現(xiàn)實(shí)需要,都要求我國(guó)的農(nóng)民必須走基于信任的組織化、合作化道路。我國(guó)在2006年10月就專門通過(guò)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下為農(nóng)民的家庭增收、利益維護(hù)、愿望表達(dá)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)、規(guī)模生產(chǎn)等方面提供了法律和制度保障。〔22〕黨的十七大提出,發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),必須 “培育有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民”。黨的十七屆三中全會(huì)在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的新形勢(shì)下,進(jìn)一步開(kāi)放了農(nóng)村金融信貸體制,擴(kuò)大了農(nóng)村、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)互助合作的廣度和深度:“允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開(kāi)展信用合作。規(guī)范和引導(dǎo)民間借貸健康發(fā)展。加快農(nóng)村信用體系建設(shè)。建立政府扶持、多方參與、市場(chǎng)運(yùn)作的農(nóng)民信貸擔(dān)保機(jī)制?！薄?3〕黨的十七屆三中全會(huì)作出了在進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的同時(shí),大力培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性的社會(huì)組織,完善基層社會(huì)的自治功能,以更好地創(chuàng)造基層社會(huì)的誠(chéng)信氛圍,積極構(gòu)建基層政府和基層群眾互信合作的共治體系。

第四,因地制宜引導(dǎo)農(nóng)村群眾實(shí)踐以“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”為基本特征的中國(guó)特色“公民治理”模式。農(nóng)村村民自治和城市社區(qū)居民自治是具有中國(guó)特色的基層社會(huì)公民治理模式。“實(shí)行村民自治,是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造?！薄?4〕要“深入開(kāi)展以直接選舉、公正有序?yàn)榛疽蟮拿裰鬟x舉實(shí)踐,以村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民議事為主要形式的民主決策實(shí)踐,以自我教育、自我管理、自我服務(wù)為主要目的的民主管理實(shí)踐,以村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)監(jiān)督、群眾評(píng)議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐,推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化?！薄?5〕近年來(lái)各地在積極引導(dǎo)村民自治和社區(qū)治理的過(guò)程中對(duì)踐行基層公民治理進(jìn)行了許多有益的嘗試。四川省的一些基層社會(huì),以完善村民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等新興自治組織為突破口,在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下,構(gòu)建了基層群眾以“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”為基本特征的新型基層社會(huì)公民治理機(jī)制。如四川成都市金牛區(qū)推行的“居民議事園”制,將那些涉及社區(qū)居民集體利益和需要居民共同協(xié)商的問(wèn)題經(jīng)居民討論、表決后形成公約,并在居民們的共同監(jiān)督下進(jìn)行實(shí)施?！?6〕成都市在引導(dǎo)都江堰、彭州等地震災(zāi)區(qū)進(jìn)行家園重建和基層社會(huì)合作治理的過(guò)程中,積極探索有中國(guó)特色的“公民治理”模式:一些村選出了“村議員”,成立了“村議會(huì)”,在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)村里重大事情的決策,并負(fù)責(zé)災(zāi)后小區(qū)的日常管理工作,從而真正實(shí)現(xiàn)了 “民行官事” 的 “公民治理”?！?7〕彭州市丹景山鎮(zhèn)在家園重建的過(guò)程中,充分發(fā)揮村民自治的作用,適時(shí)成立了家園重建理事會(huì),讓基層群眾唱主角,政府當(dāng)“抓手”,形成了全方位、多層次、大力度的基層社會(huì)治理與服務(wù)格局?！?8〕村民議事會(huì)、村民理事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)、社區(qū)議事園等新型公民治理機(jī)制,在很大程度上理順了各種基層治理主體之間的關(guān)系,調(diào)動(dòng)了村(居)民自主治理的積極性,使村(居)兩委逐漸擔(dān)當(dāng)起組織員和服務(wù)員的角色,為我國(guó)基層社會(huì)全面推進(jìn)中國(guó)特色的公民治理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

第五,在地方黨組織的引導(dǎo)和整合下,以基層政治與基層經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)推進(jìn)中國(guó)特色的基層社會(huì)公民治理。地方黨組織要在大力發(fā)展各種經(jīng)濟(jì)合作組織的過(guò)程中,以基層經(jīng)濟(jì)合作推動(dòng)基層政治合作和基層治理合作,在探索、實(shí)踐、引導(dǎo)、整合、推廣基層群眾創(chuàng)新基層社會(huì)合作治理新模式的基礎(chǔ)上,不斷推進(jìn)和完善以“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”為基本特征的中國(guó)特色公民治理。四川彭州在總結(jié)該市基層社會(huì)治理實(shí)踐的基礎(chǔ)上提煉出的“131N”村級(jí)治理新模式,就是一種基層經(jīng)濟(jì)合作與政治合作良性互動(dòng)的基層社會(huì)合作治理新模式。所謂“131N”模式,即強(qiáng)化一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心(村黨支部),建立健全三個(gè)自治組織(村民委員會(huì)、村民議事會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)),培育一個(gè)市場(chǎng)主體(集體經(jīng)濟(jì)組織),發(fā)揮多個(gè)其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織作用(群團(tuán)組織、新型合作經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)中介組織、其他民間組織)為主要內(nèi)容的新型村級(jí)治理模式?！?31N”村級(jí)合作治理新模式,為村民平等地參與本村整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及基層公共事務(wù)管理提供了一個(gè)有效平臺(tái),更有利于聚集和整合各方資源,最大限度地調(diào)動(dòng)各方面力量參與災(zāi)后重建的積極性和高效率?！?9〕因此,“131N”村級(jí)合作治理新模式,貫穿了平等、合作、互惠、共贏的精神,是在基層經(jīng)濟(jì)與基層政治良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色公民治理的理性路徑。

第六,積極構(gòu)建社區(qū)(村)“合作治理”、基層政府治理、跨社區(qū)的合作治理三者有效銜接與良性互動(dòng)的基層社會(huì)“大合作”治理模式。近些年來(lái),伴隨著公民社會(huì)的成長(zhǎng),不斷壯大的公民組織在一定程度上改變了公民社會(huì)與政府、市場(chǎng)、公眾的關(guān)系,公民大眾對(duì)政府提出了服務(wù)定位和基層治理權(quán)回歸的新要求。各級(jí)地方黨委、政府要順應(yīng)時(shí)代潮流,真正按照構(gòu)建服務(wù)型政府的要求,充分發(fā)揮地方黨組織和地方政府的治理能力與服務(wù)水平,“提高政府動(dòng)作的效能。”〔30〕為公民大眾參與合作治理創(chuàng)造良好的路徑選擇。建立健全基層社會(huì)“大合作”治理的當(dāng)務(wù)之急,就是要全面貫徹、落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神,以進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理、公共服務(wù)能力為突破口,以培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織為基本手段,構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與基層社會(huì)自治有效銜接和良性互動(dòng)的合作型社會(huì)治理運(yùn)行機(jī)制。在不斷完善地方黨委、政府主導(dǎo)的合作治理過(guò)程中,必須積極引導(dǎo)與整合參與合作治理的各種社會(huì)資本,以誠(chéng)信文化提升合作治理主體的凝聚力、向心力和生命力,充分發(fā)揮各種參與合作治理主體的積極性,不斷增強(qiáng)地方合作治理的效能。自汶川大地震以來(lái),四川地震災(zāi)區(qū)幾乎沒(méi)有發(fā)生一起重大社會(huì)群體性事件,這與災(zāi)區(qū)的廣大黨員干部經(jīng)過(guò)抗震救災(zāi)偉大實(shí)踐的洗禮,在地方政府與非政府組織、災(zāi)區(qū)群眾、自愿者之間構(gòu)建了互信合作與良性互動(dòng)的基層社會(huì)“大治理”平臺(tái),以及在家園重建中實(shí)踐了各具特色的基層社會(huì)合作治理、公民治理模式有著密切的相關(guān)性。

結(jié)語(yǔ)

中國(guó)特色公民治理是我國(guó)基層社會(huì)公眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的自主治理,是黨對(duì)基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和基層群眾自治相統(tǒng)一的基層社會(huì)自治模式。公民社會(huì)不成熟、公民文化欠缺、公民意識(shí)淡薄、公民能力低下、公民治理的制度不健全等因素在很大程度上制約著我國(guó)基層社會(huì)踐行公民治理的廣度和深度?；鶎由鐣?huì)合作治理是基層社會(huì)治理主體以相對(duì)平等的身份,就基層社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行合作共治的一種社會(huì)治理模式,它是對(duì)參與型治理和理想型基層社會(huì)自治兩種治理模式的揚(yáng)棄。在我國(guó)基層社會(huì)踐行社會(huì)合作治理模式,有助于在構(gòu)建基層黨組織、基層社會(huì)自治組織、基層社會(huì)公眾等社會(huì)治理主體合作共治模式的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)基層政府治理與基層社會(huì)自治有效銜接和良性互動(dòng),這是真正實(shí)現(xiàn)和完善中國(guó)特色基層社會(huì)公民治理的可行性路徑。

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(責(zé)任編輯:石本惠)