秦德君

（中共上海市委 辦公廳，上海200030）

“十二五”期間是上海推進“四個率先”、加快建設“四個中心”和深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的關鍵時期。如果說“十二五”規(guī)劃是五年發(fā)展總盤子的話，那么“十二五”改革的頂層設計，是總體性的技術實施方案，是更好地實施和推進“十二五”重大改革的路線圖。①“十二五”改革的頂層設計是2011年中共上海市委、上海市人民政府重點工作之一。

“十二五”改革的頂層設計屬于“政治設計”范疇。人類并不是一開始就需要政治設計的，人類文明和秩序大部分是在與自然界和社會內(nèi)部交互中逐漸形成的，是演進的結(jié)果而非“設計”的結(jié)果。但后來，政治設計越來越成為人類自覺的產(chǎn)物。任何一個現(xiàn)代化國家、后現(xiàn)代化國家或現(xiàn)代化趕超國家，沒有政治設計猶如在大海中航行卻沒有清晰的路線圖一樣。而圍繞上海新一輪發(fā)展，以科學發(fā)展為主題，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，登高望遠，研究和設計系統(tǒng)性重大改革，為上海實現(xiàn)新發(fā)展謀篇布局，提供翔實的改革思路和對策，增強改革的總體性、體系性、層級性和互動性，是“十二五”改革頂層設計的精髓和靈魂。

一、上?！笆濉备母铮簹v史定位與發(fā)展主線

“十二五”是上海實現(xiàn)第三次歷史轉(zhuǎn)型的關節(jié)點?！渡虾Ｊ袊窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》勾畫了上海五年發(fā)展的宏偉藍圖，提出了到2020年，上?；窘ǔ删哂腥蛸Y源配置能力的國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心，基本建成經(jīng)濟繁榮、社會和諧、環(huán)境優(yōu)美的社會主義現(xiàn)代化國際大都市這樣一個戰(zhàn)略目標。這是上海“十二五”發(fā)展總體上的歷史定位。在發(fā)展主線上，上?！笆濉备母?，有三條主線：一是以經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€的經(jīng)濟體制改革，二是以適應公共需求變化和基本公共服務均等化為主線的社會體制改革；三是以政府轉(zhuǎn)型為主線的行政體制改革。上海發(fā)展所要解決的最核心的問題，是制度和體制的創(chuàng)新變革；而最為本質(zhì)的發(fā)展關鍵詞，是“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”。

建國以來，上海已經(jīng)歷過兩次深刻的轉(zhuǎn)型。第一次轉(zhuǎn)型，是上世紀50年代，從一個舊上海轉(zhuǎn)型為一個新上海，建立了計劃經(jīng)濟體制。第二次轉(zhuǎn)型，是上世紀90年代，從計劃經(jīng)濟的重鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型為中國改革開放的龍頭?！笆濉薄皠?chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”作為上海第三次歷史性轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型本質(zhì)是發(fā)展方式的變革；轉(zhuǎn)型目標是形成公平正義和可持續(xù)發(fā)展的體制機制；轉(zhuǎn)型理念應當是“世界的上?！焙汀案幻竦纳虾！薄?/p>

所謂“世界的上?！?，是指上海要通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，真正走入世界，從區(qū)域性城市躍入世界城市行列。世界城市（Global City）是全球戰(zhàn)略性活動的發(fā)生地，是在全球尺度上體現(xiàn)國際價值、經(jīng)濟價值、金融價值、服務價值、人居價值、生態(tài)價值、文化價值和哲學價值的綜合系統(tǒng)。上海建設世界城市，有利于推進國際金融中心建設，有利于增強對跨國公司總部的吸引力，有利于推動人民幣國際化，有利于擴展上海在全球金融體系中的影響力。

所謂“富民的上海”，是指上海要在“包容性增長”（inclusive growth）的框架中造富于民，讓改革發(fā)展成果惠及更多群體，減少國家和企業(yè)在國民收入分配中的比重，提高居民收入比重，使城鄉(xiāng)居民收入增長和勞動報酬增長不低于GDP增長速度。這就要由“金字塔型”的收入分配格局，改變?yōu)椤伴蠙煨汀备窬?，擴大中等收入群體，同時要減輕中等收入群體稅負過重、醫(yī)療教育支出等過高的問題。要提升上海市民的生活質(zhì)量，更多更快更好地發(fā)展生活，讓上海市民真正富起來。

實現(xiàn)第三次歷史轉(zhuǎn)型是上海發(fā)展的必然邏輯，它關系到上海未來幾十年發(fā)展全局。這一轉(zhuǎn)型將為上海今后幾十年經(jīng)濟持續(xù)快速增長和人與社會的全面發(fā)展，構(gòu)筑堅實的體制和制度基礎。著眼于可持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，上海“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”要科學審慎地進行整體、系統(tǒng)的改革設計切入選擇。

1．創(chuàng)新驅(qū)動與創(chuàng)新點選擇。改革的頂層設計要體現(xiàn)三個突出：摒棄傳統(tǒng)發(fā)展觀念，突出結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量效益指標；堅持以人為本觀念，突出民生發(fā)送指標；樹立低碳綠色理念，突出環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展指標。鑒于此，要重點突破制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)新。深刻認識“十二五”的形勢和特點，從技術上為“十二五”提供翔實的改革命題、思路、重點和實施路徑。

2．轉(zhuǎn)型發(fā)展與發(fā)展形態(tài)選擇。經(jīng)濟發(fā)展上，從“政府主導型”經(jīng)濟轉(zhuǎn)向“市場配置型”經(jīng)濟。社會管理上，從“強政府、弱社會”模式，轉(zhuǎn)向基層社會自主管理和“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。政治發(fā)展上，從“行政管理型”轉(zhuǎn)向“公共治理型”，從“法制型”政府轉(zhuǎn)向“法治型”政府，全面提升城市法治水準和決策科學化、民主化水準。文化發(fā)展上，從“政企合一型”模式轉(zhuǎn)向“政企分離型”的社會運行模式，恢復上海作為文化大都市的雄風。

3．“城市類型”與轉(zhuǎn)型目標選擇?！笆濉鄙虾Ｔ凇俺鞘蓄愋汀鄙蠎猩羁痰霓D(zhuǎn)型。選擇目標：世界級城市而非“區(qū)域型”城市，創(chuàng)新型城市而非“跟進型”城市，文化型城市而非“工商型”城市，市場型城市而非“行政型”城市，社區(qū)型城市而非“政治結(jié)構(gòu)型”城市，城鄉(xiāng)一體型城市而非“城鄉(xiāng)分割型”城市，低碳型城市而非“高耗能型”城市，宜居型城市而非“艱難生存型”城市。

二、改革頂層設計：解析上?！笆濉焙诵膯栴}

頂層設計是在價值理念指導下高于操作實踐的藍圖，事關上海改革、發(fā)展、穩(wěn)定全局。從政治設計內(nèi)在要求看，“十二五”改革的頂層設計，要深入研判上海改革開放的歷史進程、今天所處階段和方位，分析改革的階段性特征及與“十二五”目標之間的差距，通過定性、定量分析方法，揭示新一輪深層改革面臨的任務，準確描述這些重大改革的衡量指標，提出系統(tǒng)的和具體的改革路徑、突破口和推進改革的戰(zhàn)略保障。

1．強烈的“問題”意識。從政治設計角度看，頂層設計是解決五年上海發(fā)展改革中最核心、最關鍵的問題，涉及戰(zhàn)略背景、戰(zhàn)略布局、戰(zhàn)略選擇和戰(zhàn)略決策。從診斷問題、分析問題到解決問題，是全部研究和設計的流程。研究和設計首先應聚焦上?！笆濉鄙顚哟纹款i問題，找出癥結(jié)所在，進行有針對性解構(gòu)，提供切實可行的方案。

2．整體性、系統(tǒng)性、平衡性視野和方法。整體性是不拘囿于局部、對社會境況進行抽象、產(chǎn)生規(guī)律性思維方法的特性。系統(tǒng)性是指“十二五”改革的頂層設計，有系統(tǒng)的、從深度結(jié)構(gòu)解決問題特性。是整體設計與局部設計、單元設計與組團設計、基礎設計與應時設計、常規(guī)設計與專項設計之間的高度協(xié)調(diào)，形成一個連貫系統(tǒng)。①如常規(guī)設計具有宏觀性特征，專項設計具有特定性、微觀性特征。特定性是指這種頂層設計基于一定問題的針對性特征。而研究中的基礎設計，具有整體性、主干性、長時性的特征。平衡性不僅指時間上、空間上不顧此失彼，還指領域之間、城鄉(xiāng)之間、規(guī)制之間、群體之間、組織結(jié)構(gòu)之間不顧此失彼，不是“這頭按下那頭翹”。

3．“十二五”發(fā)展流程中的歷史界標。在分析上海改革開放以來歷史性進步、經(jīng)濟社會改革和探索創(chuàng)新公共績效，特別是對所處階段、歷史方位和總體績效研判的基礎上，從“縱橫”兩方面分析評估“十二五”預期目標實現(xiàn)后，上海在中國現(xiàn)代化進程中的位置和從區(qū)域性特大城市跨入“世界城市”序列中所處的位置，給出“十二五”發(fā)展中上海的位置界標。

4．關聯(lián)性、水平線和基本依據(jù)?！笆濉鄙虾８母镯攲釉O計的水平線，是總體上實現(xiàn)經(jīng)濟建設-政治建設-文化建設-社會建設-生態(tài)文明建設-黨的建設之間的關聯(lián)性、協(xié)調(diào)性。頂層設計的邏輯與基本依據(jù)，來自客觀的經(jīng)濟條件的重大變化，它不僅涉及經(jīng)濟體制改革，還涉及社會、政治、文化領域改革的協(xié)調(diào)推進。要排列分析“十二五”期間上海發(fā)展的重大核心問題，確立推動整體發(fā)展的改革突破點。

5．改革頂層設計的基本原則。從“政府主導型”的經(jīng)濟、社會、政治和文化發(fā)展，轉(zhuǎn)向“市場、社會主導型”經(jīng)濟、社會、政治和文化發(fā)展。尤其是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關鍵點，在于完善市場經(jīng)濟體制，從由政府主導配置資源轉(zhuǎn)向真正由市場配置資源。在確立總體取向（total orientation）基礎上，改革頂層設計著眼于上海未來核心競爭力，高瞻遠矚，謀篇布局，實現(xiàn)階段性戰(zhàn)術目標和總體性戰(zhàn)略目標的統(tǒng)一。

三、創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型：上海面臨的突破性深度改革

與許多地方一樣，上海到了諸多領域的改革都進入深水區(qū)、矛盾集中爆發(fā)的時期。上海面臨著一些“不得不改”的改革，它們是上海發(fā)展的瓶頸和制約，沒有突破性重大改革，必然后退。

1．經(jīng)濟轉(zhuǎn)型改革。從大項目、政府重大工程、大型公共活動、房地產(chǎn)等拉動GDP的經(jīng)濟形態(tài)轉(zhuǎn)向“民間沖動型”、“民間多元主體型”經(jīng)濟，即從“政府經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變“民間經(jīng)濟”。簡化政府監(jiān)管和干預，讓民間經(jīng)濟成長。民營企業(yè)不怕市場“無形之手”，就怕政府“閑不住的手”，減少稅費，簡化監(jiān)管。發(fā)揮上海經(jīng)濟社會資源高度集聚的優(yōu)勢，政府投資轉(zhuǎn)向公共服務領域，在重點領域取得突破。放慢發(fā)展速度，爭取更大空間加快調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型，形成服務業(yè)為主的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)增加值占生產(chǎn)總值比重高于65%。堅決遏制“逆市場化”和壟斷和變相壟斷的行為。

2．分配轉(zhuǎn)型改革。收入分配是中國經(jīng)濟面臨的最大挑戰(zhàn)，它是長期積累的問題，更是一個體制性問題。[1]上海“十一五”取向是“國富”、注重經(jīng)濟總量；“十二五”取向應轉(zhuǎn)為“民強”，從經(jīng)濟總量導向轉(zhuǎn)向國民收入導向，從投資主導轉(zhuǎn)向消費主導。改善民生上，實施普惠性的均衡提升。社會保障制度整合銜接，推進住房保障體系建設。教育衛(wèi)生醫(yī)療要體現(xiàn)公平，特別要發(fā)展便捷優(yōu)質(zhì)的衛(wèi)生醫(yī)療服務。多元化地解決“就業(yè)難”問題，從提供崗位轉(zhuǎn)向提供政策。財政稅收體制等應在“十二五”有突破。讓市民生活更美好、更幸福。

3．社會轉(zhuǎn)型改革。社會轉(zhuǎn)型是上海“十二五”面臨的重大任務，總體上要加快改變社會發(fā)展“積弱”狀態(tài)和“弱組織”形態(tài)，改革政府統(tǒng)包社會的做法。學習深圳等地為社會工作立法的經(jīng)驗，②今年深圳將為社會工作立法，頒布并實施《深圳市社會工作促進與管理辦法》，推進社會工作發(fā)展。同時完善社會工作規(guī)范制度，健全社工資格認證、注冊、薪酬、社會保障、培訓、督導、評估等一系列職業(yè)制度。修訂或出臺社工登記注冊管理辦法、社工崗位開發(fā)及職責標準、社區(qū)服務中心運營服務標準及評估辦法、督導人才培養(yǎng)管理辦法等制度文件。發(fā)展社會自主空間，激發(fā)社會創(chuàng)造活力。發(fā)育民間團體，強化社會組織的公共治理參與功能，建構(gòu)多元分散的社會壓力和社會風險排解機制，降低社會管理行政成本。社區(qū)是公民社會的基礎，沒有社區(qū)的自我性，就沒有一個理性合理的社會和好的公共績效。梳理和解決日益復雜化的社區(qū)體制矛盾，簡約社區(qū)管理，遏制社區(qū)不斷加劇的行政化態(tài)勢，強化社區(qū)成長的自主性。打破剛性戶籍制度，探索新型人口和戶籍管理辦法，實現(xiàn)人口自由流動與動態(tài)平衡的統(tǒng)一。

4．產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型改革。上海服務產(chǎn)業(yè)低于紐約、倫敦、香港，而就業(yè)問題本質(zhì)上是一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展如何合理性的問題。通過“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”建立產(chǎn)業(yè)制高點，發(fā)展一批新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品、新服務、新模式，實現(xiàn)以服務經(jīng)濟為主的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。除了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，向中小企業(yè)和產(chǎn)業(yè)傾斜，扶持新業(yè)態(tài)和綠色業(yè)態(tài)，適當發(fā)展“勞動密集型”產(chǎn)業(yè)。對專業(yè)服務、高技術服務、醫(yī)療保健、教育培訓、家庭服務等新興服務業(yè)以及咨詢、會計、審計、法律、經(jīng)紀、人力資源等專業(yè)服務業(yè)，實質(zhì)性降低準入門檻。對郊區(qū)建設服務業(yè)集聚區(qū)提供優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)政策，在產(chǎn)業(yè)政策上體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。形成多元化公共服務業(yè)投資形態(tài)。

5．文化轉(zhuǎn)型改革。上海要從“政府型”文化發(fā)展模式轉(zhuǎn)向 “民間型”文化發(fā)展模式。國際經(jīng)驗人均GDP達到3000美元以上，文化消費進入大幅提升階段。上海人均文化消費水平只有發(fā)達國家1/3不足，文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在GDP中比重不高。對文化與意識形態(tài)作適當分離，遏制文化意識形態(tài)化。發(fā)展市場化中介機構(gòu)。解決缺少擅長“產(chǎn)業(yè)化”和市場化中介機構(gòu)、文化行業(yè)協(xié)會有濃厚政府色彩的問題。提供文化空間，減少過多過濫的文化監(jiān)管。在諸如標準化、資格認證、行業(yè)統(tǒng)計、專業(yè)培訓等方面，政府部門要淡出，讓更多的行業(yè)協(xié)會來行使職能。

6．城市轉(zhuǎn)型改革。從“區(qū)域性城市”向“世界城市”轉(zhuǎn)型。學習北京建設“世界城市”的理念和做法，①2010年11月，中共北京市委十屆八次全會提出“加快向中國特色世界城市邁進”的總體要求。2011年，《北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》把建設中國特色世界城市確定為“十二五”重要任務。按照“世界城市”來塑造城市品格?！笆澜绯鞘小庇卸炷茉?shù)膰H知名度，世界事務的影響力，世界經(jīng)濟的聚集地，流通便捷的交通樞紐，享譽世界的厚重文化，蜚聲國際的文教機構(gòu)等。[2]按照“世界城市”方式提升城市管理方式和運行機制。處理好城鄉(xiāng)關系是城市現(xiàn)代化的邏輯起點和基礎。要從“城鄉(xiāng)分割型”管理轉(zhuǎn)型為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型”和“城鄉(xiāng)一體型”管理。加大郊區(qū)基礎設施建設，完善社會保障體系。推行“居有安所”，改進廉租房、經(jīng)濟適用房、公共租賃房、動遷安置房“四位一體”保障房管理方式。②“十二五”期間，上海計劃每年新增保障性住房面積1200萬平方米以上，五年提供100萬套。進行“城市細節(jié)”改革，拓展文化性公共空間。博物館、展覽館、會展館、美術館、歷史建筑進一步向全體市民免費開放。試行錯時上班制、錯日休息日制、允許“拼車”等，緩解城市節(jié)奏、分散交通壓力。

7．政體轉(zhuǎn)型改革。頂層設計要從上層建筑發(fā)端，推進政體改革，加快決策科學化、民主化、法治化進程，實現(xiàn)從“行政管理型”向“公共治理型”轉(zhuǎn)型。改革“強政府”模式，簡化“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”行政體制，減少管理層次，精簡監(jiān)管機構(gòu)。領導體制上，決策重心轉(zhuǎn)向市委全委會，發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用。健全重大行政決策規(guī)則。通過制度安排，強化人大對政府權(quán)力的制約。探索“直線制”反腐敗體制，推行財產(chǎn)申報制度。改革干部選拔機制，基層試行和推行直選制。規(guī)范執(zhí)法行為，厘清執(zhí)法范圍和邊界。裁減不斷龐大的各類“協(xié)管員”隊伍，提升上海法治化程度。

四、“十二五”改革頂層設計的技術類別

作為政治設計范疇的“十二五”改革頂層設計，聚焦于五年“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”中最核心、最關鍵問題，涉及眾多領域和方面。它要求分門別類，對不同的社會內(nèi)容進行不同的技術歸類，按不同技術類別進行擘劃，謀篇布局。

1．戰(zhàn)略設計?！笆濉备母镯攲釉O計首先是一種戰(zhàn)略設計。戰(zhàn)略（strategy）是上海十二五的宏觀走向和長遠目標，是帶有全局性或決定全局的謀略。戰(zhàn)略設計是“十二五”作出總體上的布局和規(guī)劃創(chuàng)制。在大的方面，“十二五”戰(zhàn)略設計有政治戰(zhàn)略設計、文化戰(zhàn)略設計、經(jīng)濟戰(zhàn)略設計和社會戰(zhàn)略設計等不同內(nèi)容。戰(zhàn)略設計技術特點是前瞻性、方向性、多方面的整體性以及它結(jié)構(gòu)的相對穩(wěn)定性。

2．政策設計。政府通過公共政策來進行日常管理，它具有調(diào)控性、靈活性、變異性特點。政策設計在“十二五”首先面臨是政策系統(tǒng)方面的大量改革。很多政策事過境遷，但還在“管事”，要按“落日法”及時淘汰。同時，要按日新月異的新情況新需求及時進行新政策創(chuàng)制。作為政府公共產(chǎn)品的公共政策，是上海新一輪公共管理績效的重要變量。政策設計要通過貫徹“績效原則”來體現(xiàn)，按照“公共績效最大化”要求，優(yōu)化政策創(chuàng)制和設計的技術與流程，科學進行政策績效評估（performance appraisal）。

3．制度設計。制度設計是“十二五”改革頂層設計、以制度創(chuàng)新拓展資源配置空間的核心類別?！笆濉备母锏闹贫仍O計有兩種基本形態(tài)：一是“制度改進”，即對“十一五”行之有效的制度作進一步完善，如進一步完善基層差額選舉，以擴大基層民主。二是“制度創(chuàng)制”，即根據(jù)發(fā)展變化的新形勢、新任務進行新的制度供給，創(chuàng)制新型的功能性制度，如在差額選舉基礎上，通過制度創(chuàng)新推行基層直選制，以提升基層民主。制度有不同的層級和不同的覆蓋面，制度設計必須具有邏輯上和功能上的完滿性。

4．體制設計?！笆濉焙芏喔母?，本質(zhì)是解決體制問題，否則就不能觸及內(nèi)里，真正解決問題。在廣義上，體制也是一種制度，但體制可以作為獨立的設計形態(tài)來考察。人類社會發(fā)展，是伴隨著體制設計的自覺不斷進發(fā)的。體制的演變不僅記錄著人類社會變革的歷史，也記錄著一定時期人類所能達到的政治技術的高度。比起制度來，體制更具有形構(gòu)性。“十二五”改革的體制設計，是在一定的價值和行政理念下，對公共管理、社會組織、企業(yè)和其他全市體制性問題，做出“輸入-輸出”結(jié)構(gòu)程序等方面的體制安排和建構(gòu)。

5．組織設計。今天社會運行是“組織結(jié)構(gòu)”的運行和“組織化”的運行?！敖M織”是一個社會的支撐架構(gòu)，“組織”也是按照一定的宗旨和系統(tǒng)建立起來的集體。[3]（P159）包括政府設計在內(nèi)的組織設計，是按效率理性和功能理性的一種結(jié)構(gòu)性配置過程。組織設計的基本假設是，人們可以找到一種組織結(jié)構(gòu)或方式的“最佳”方式，這種方式可以通過系統(tǒng)、嚴細的設計來實現(xiàn)?！笆濉苯M織設計的基本預期，是通過整體改進組織系統(tǒng)，按“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”要求對社會進行結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，為實現(xiàn)新一輪發(fā)展提供 “組織效應”功能。組織設計必須運用組織構(gòu)造參數(shù)、組織調(diào)控等技術原則。

6．工程設計。任何一種真正的改革，都是一種系統(tǒng)工程。包括各種“民生工程”、黨的建設“新的偉大工程”等“硬件工程”和“軟件工程”在內(nèi)的社會工程設計，本質(zhì)上是“十二五”社會事務的專項設計，是一種專項的政治籌劃和運作。要把“十二五”期間的大型、特大型和超大型公共事項單列出來，進行整體視野的專項設計，通過系統(tǒng)工程方法提升公共績效。同時要刪繁就簡，突出重點，加大對大型、特大型、超大型的公共活動和公共事項的專項管理。

7．城市設計。城市轉(zhuǎn)型設計是上?！笆濉备母锏囊粋€重要“單項”。要按照“世界城市”的要求，進行城市人文和空間布局。按照“世界城市”物質(zhì)能量的效率、生態(tài)環(huán)境支持、精神愉悅感知水平以及文明進化水平等質(zhì)量標志，來改進城市導向，改革城市管理方式和實現(xiàn)城市運行機制的深刻變革。而綠色低碳循環(huán)的經(jīng)濟體系、人與自然和諧的可持續(xù)發(fā)展體系、閑暇宜居幸福的生活體系等，更是一個世界城市應當具備的品格。人文、慈愛、和諧、平衡、大同的理念，是上海建設世界城市應當采擬的取向。

不過，需要指出，國內(nèi)學者經(jīng)?；煊妹绹鴮W和美國研究概念，甚至認為它們無甚區(qū)別。比如，有學者認為，美國學，亦作美國研究（李青，楊小洪 1999：24），也有學者認為，“美國學又稱美國研究，是一門關于美國的學科”（蒿琨2017：65）。當然，不少學者主張區(qū)分，如葉英（2010）提出區(qū)分美國研究與美國學，促進美國研究這個綜合工程和美國學（美國文化研究）的學科建設。到目前為主，美國學的概念尚未普及，但已得到較多使用。比如，梅仁毅（1986）對“‘美國學’的發(fā)展和近況”進行了探討，趙可金（2010）討論了“美國學：學科成長與中國意義”。

五、改革頂層設計應遵循的思想方法

創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型，是上?！笆濉钡撵`魂，也是“十二五”改革頂層設計的靈魂。它要求著眼于發(fā)展理念、體制機制、領導方式和工作方法的重大轉(zhuǎn)變，推進制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、文化創(chuàng)新和城市創(chuàng)新，以創(chuàng)新促轉(zhuǎn)型，以轉(zhuǎn)型促發(fā)展。然而創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型不是憑空的、任意的。任何天馬行空、脫離實際的“美好”構(gòu)想，均當力戒。在思想方法上，“十二五”改革的頂層設計主要依據(jù)于以下方面。

1．空間和時間?？臻g給定了“十二五”改革頂層設計的寬度和緯度；時間則約定了“十二五”改革頂層設計的長度和經(jīng)度?？臻g表明了“十二五”改革頂層設計的物理位置；時間則表明了“十二五”改革頂層設計的歷史位置。一定的改革只有在一定的時間內(nèi)才有意義，一定的改革只有在一定的空間里才合理?！笆濉逼陂g任何改革設計，都必須滿足“空間”和“時間”上的兩個最為基本、最為現(xiàn)實性的規(guī)定性，即既不超越空間的客觀許可性，也不能超越一定時間制約的可行性。

2．底數(shù)和公約數(shù)?！笆濉备母镯攲釉O計要實現(xiàn)“底數(shù)”和“公約數(shù)”相統(tǒng)一。社會客觀現(xiàn)狀不斷變化，“十二五”改革頂層設計首先得最大限度地掌控家底、現(xiàn)狀、癥結(jié)、瓶頸等基本方面，減少“未知度”；同時，改革頂層設計必須尋找和求證出事物最一般的本質(zhì)和共相（universal），運用整體綜合方法，進行共相的歸類和抽象，以減少盲目性和零打碎敲。比如，建立健全教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、救濟等社會公共服務體系首先要理清底數(shù)；而國民收入分配體制改革，與財稅體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，限制行業(yè)和部門壟斷，完善資源環(huán)境價格形成機制等，又是一個有著共相本質(zhì)抽象任務的相關聯(lián)系統(tǒng)。

4．理性和經(jīng)驗。前已述及，“十二五”改革頂層設計屬于政治設計范疇，任何政治設計不是天馬行空、拍腦袋的主觀意志，而是既受理性制約，也受經(jīng)驗制約的主客觀相統(tǒng)一行為?！笆濉备母镯攲釉O計的“理性”，不是唯意志主義、不是浪漫主義，不能脫離實際以憑主觀行事，而是一種“節(jié)制理性”和“漸進理性”，是“經(jīng)驗”基礎上的公共理性。同時，“十二五”改革頂層設計，要有充分的經(jīng)驗基礎，即任何一項社會改革的變遷和創(chuàng)新，應當有社會實際生活中的內(nèi)在依據(jù)、認知路徑和實際需求。

[1]轉(zhuǎn)變發(fā)展方式關鍵在完善經(jīng)濟體制[N]．參考消息，2011-03-22．

[2]北京探討中國特色世界城市建設路徑[N]．人民日報，2011-04-06．

[3]（美）莫里斯·迪韋爾熱．政治社會學——政治學要素[M]．楊祖功、王大東，譯．北京：華夏出版社，1987．