仝曉烈

[摘 要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，政府的稅收收入和土地使用權(quán)出讓金等預(yù)算外收入也隨之快速增長(zhǎng)，各級(jí)地方政府能夠支配和使用的資金較之以往顯著充裕。在這樣的背景之下，政府投資在不斷增加，但較私人投資政府投資普遍存在著效率不高問(wèn)題。本文分析了政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中效率不高的表現(xiàn),剖析了政府投資效率不高的原因,并提出了改善和提高政府投資效率的措施。

[關(guān)鍵詞]政府投資 城市基礎(chǔ)設(shè)施 投資效率

2011年我國(guó)財(cái)政預(yù)算赤字為9000億元，比上一年減少1500億元，財(cái)政赤字占GDP的比重由10年的2.5%下降到2%左右。上述預(yù)算顯示，11年財(cái)政預(yù)算總支出達(dá)100220億元，比10年增加了10644億元。表面上看，類似金融危機(jī)4萬(wàn)億元的基礎(chǔ)設(shè)施投資在減少，但實(shí)際上地方政府的投資總額并未縮減。比如，“十二五”期間的水利建設(shè)投資，全國(guó)31個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）的投資預(yù)算加起來(lái)超過(guò)4萬(wàn)億元，另外還有高鐵建設(shè)、公路建設(shè)等項(xiàng)目，預(yù)算支出還在擴(kuò)大。2011年《政府工作報(bào)告》傳遞出來(lái)的另一個(gè)政府投資信號(hào)，是民生方面的投資大規(guī)模增長(zhǎng)，與“十一五”時(shí)期相比，未來(lái)幾年政府對(duì)民生方面的投資將大大增加，甚至翻倍。面對(duì)未來(lái)大規(guī)模的政府投資，要想壓縮財(cái)政赤字，我們必須保持清醒的頭腦并采取有效措施防止出現(xiàn)大的投資失誤。下面以城市基礎(chǔ)設(shè)施為例來(lái)研究我國(guó)政府投資效率問(wèn)題。

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施需要政府投資

任何社會(huì)投資都可以分為政府投資和非政府投資。與政府投資相比，非政府投資的特點(diǎn)是：（1）投資是為追求可以利潤(rùn)最大化；(2)在投資過(guò)程中難以顧及非經(jīng)濟(jì)的社會(huì)效應(yīng)。對(duì)于一些非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目如城市路網(wǎng)及河道治理等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目外部效應(yīng)大，直接經(jīng)濟(jì)效應(yīng)卻難以計(jì)算，此時(shí)必須有政府來(lái)投資建設(shè)。政府投資還可以彌補(bǔ)場(chǎng)失靈，協(xié)調(diào)全社會(huì)的重大投資比例關(guān)系，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化。政府投資的主要是經(jīng)濟(jì)收益較少或者無(wú)經(jīng)濟(jì)收益，但是涉及公眾普遍長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的公共產(chǎn)品領(lǐng)域和外部效益明顯的領(lǐng)域。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資效率低下的表現(xiàn)

1.資源浪費(fèi)嚴(yán)重

一個(gè)城市的資源既包括其境內(nèi)的土地、能源等自然資源，還有資金、人力、豐富的歷史文化等人文資源，它們共同構(gòu)成了一個(gè)城市生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。然而，隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，不少城市開(kāi)始大興土木，盲目求新。更有甚者，政府為了追求速度，“邊勘察，邊設(shè)計(jì)，邊施工”，嚴(yán)重違反建設(shè)的基本程序，造成了大量半截子工程、爛尾樓。由于缺少長(zhǎng)期的規(guī)劃，造成大量的不合理建設(shè)和重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目，資源浪費(fèi)現(xiàn)象極其嚴(yán)重。

2.項(xiàng)目建設(shè)周期過(guò)長(zhǎng)

建設(shè)周期過(guò)長(zhǎng)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中普遍存在，許多地方政府為了趕進(jìn)度做政績(jī)，往往在項(xiàng)目資金預(yù)算和項(xiàng)目規(guī)劃還未完成的情況下，就急于上項(xiàng)目。這樣經(jīng)常會(huì)發(fā)生，在項(xiàng)目進(jìn)行到一半時(shí)預(yù)算就花光，此時(shí)不得不將項(xiàng)目閑置等待下次撥款，有的甚至留至下屆政府建設(shè)。而另一些政府純粹為了應(yīng)付上級(jí)檢查，對(duì)街道等城市基礎(chǔ)設(shè)施大肆重修擴(kuò)建，以造成建設(shè)繁榮的假象，這種不顧后果的人為拉長(zhǎng)建設(shè)戰(zhàn)線和周期的行為，不僅損壞了城市的整體形象，給人民群眾的生活造成了極大的不方便，造成政府信用缺失；同時(shí)資金的低效率周轉(zhuǎn)也嚴(yán)重影響了其他建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)展。

3.部分項(xiàng)目功能缺失

在城市基礎(chǔ)建設(shè)中，項(xiàng)目功能缺失問(wèn)題突出，許多地方政府沒(méi)有充分了解和重視市民對(duì)生活環(huán)境的真正需求，同時(shí)也缺乏對(duì)居民的行為活動(dòng)規(guī)律進(jìn)行認(rèn)真研究，加之不能很好把握基礎(chǔ)設(shè)施提高的速度和節(jié)奏，造成基礎(chǔ)設(shè)施提供過(guò)度現(xiàn)代化、豪華化?！按髲V場(chǎng)”、“寬?cǎi)R路”、“音樂(lè)噴泉”等大而不當(dāng)?shù)脑O(shè)施泛濫?；蛘呒俳琛皹?shù)立城市形象，打造品牌城市”之名，在公共物品經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略選擇上，脫離居民生活實(shí)際，修建一些耗資巨大卻功能甚微的工程。

4.隱性的效率低下

城市基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建的不合理也是整體建設(shè)效率低下的表現(xiàn)之一。以地鐵和立交橋?yàn)槔S著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市汽車數(shù)量在迅速增加，很多城市的交通擁擠嚴(yán)重，原有道路不能滿足現(xiàn)有城市交通的需要，不少城市如大連選擇建地鐵，而武漢選擇建立交橋來(lái)緩解交通擁堵，結(jié)果是大連的地質(zhì)不適合建地鐵，武漢的立交橋影響了城市街道空間完整性，都帶來(lái)了新的城市交通的環(huán)境脆弱性等問(wèn)題。再如城市夜間照明問(wèn)題。許多城市在如今電力能源緊張的情況下，大上夜景亮化工程，自然會(huì)引發(fā)大量的質(zhì)疑。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資效率低下的原因分析

1.政府單一投資,缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

城市基礎(chǔ)設(shè)施投資由于其投資周期長(zhǎng)，資金投入大等特點(diǎn)，致使其普遍有政府財(cái)政投資或者國(guó)有企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)，民間資本很少進(jìn)入，這種長(zhǎng)期的政府單一投資，造成行業(yè)壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，投資效率低下。

2.政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，管理效率不高

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,政府既擔(dān)當(dāng)了管理者又擔(dān)當(dāng)了經(jīng)營(yíng)者,雙重的身份常常使職責(zé)不明,分工不清。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，存在機(jī)構(gòu)龐雜和職能劃分不清的狀況，工程建設(shè)中的投資主體虛位、權(quán)力濫用現(xiàn)象經(jīng)?？梢?jiàn)。在我國(guó)現(xiàn)行的投資管理體制中，有發(fā)展和改革部門負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的決策，建設(shè)部來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施，而實(shí)際中往往在各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)受到地方領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，不能做到對(duì)立行政，而監(jiān)督制約機(jī)制的缺失,又加劇了這種現(xiàn)象。

3.浮化風(fēng)、腐敗風(fēng)盛行

由于我國(guó)的官員選拔制度影響，許多官員為了個(gè)人前途，在項(xiàng)目選擇時(shí)會(huì)選擇能夠突顯個(gè)人功績(jī)的項(xiàng)目，而如教育設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施等關(guān)系到人民長(zhǎng)期利益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由于其效果需要較長(zhǎng)時(shí)期才能顯示出來(lái)，而不會(huì)得到重視。地方官員為了在任期能做大政績(jī)，會(huì)熱衷于大力建設(shè)“形象工程”，大搞“政績(jī)項(xiàng)目”，以犧牲公眾的利益作為自己晉升的階梯。另一方面，在我國(guó)現(xiàn)行的投資管理機(jī)制下，基礎(chǔ)設(shè)施的投資決策由政府一手決定，而且缺乏監(jiān)督機(jī)制，這樣在承包商和供應(yīng)商的誘惑下，極易滋生官員的腐敗行為。

4.整體規(guī)劃效率低下

首先，表現(xiàn)為城市整體規(guī)劃過(guò)程中的“政府失靈”，即政府的無(wú)效干預(yù)（包括干預(yù)行為的低效率）和過(guò)度干預(yù)，其結(jié)果是造成一些編制得不錯(cuò)的規(guī)劃因不符合領(lǐng)導(dǎo)的意志而成為廢紙一張。其次，表現(xiàn)在規(guī)劃師的素質(zhì)不夠齊備。經(jīng)驗(yàn)和人才的缺乏是設(shè)計(jì)規(guī)劃失敗的主要原因，手段手法的貧乏、設(shè)計(jì)人員和決策者指導(dǎo)思想的偏差都會(huì)造成規(guī)劃設(shè)計(jì)的不成熟。

四、關(guān)于改善城市基礎(chǔ)設(shè)施政府投資效率的建議

1.由全能政府逐步走向有限政府

政府的基本職責(zé)在于糾正市場(chǎng)失靈，發(fā)揮資源配置的職能。當(dāng)前，各級(jí)政府運(yùn)行仍然秉持“全能政府”的理念，大規(guī)模投資于以營(yíng)利為目的的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，對(duì)于最需要政府發(fā)揮作用的公共產(chǎn)品領(lǐng)域，卻往往“分身乏術(shù)”。這樣既限制了該領(lǐng)域企業(yè)的發(fā)展，又未履行好自身職責(zé)。因此，由全能政府逐步走向有限政府，做到“術(shù)業(yè)有專攻”，將提高政府投資于公共產(chǎn)品的效率。

2.建設(shè)項(xiàng)目整體規(guī)劃，公眾監(jiān)督

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的事業(yè)，一個(gè)合理的長(zhǎng)期整體規(guī)劃，能夠有效地防范重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)現(xiàn)象的產(chǎn)生，提高投資的整體效率。同時(shí)，城市總體規(guī)劃編修要轉(zhuǎn)變單一由部門編制的方式，實(shí)現(xiàn)公共決策從封閉和半封閉向公開(kāi)透明的轉(zhuǎn)變。從我國(guó)實(shí)際情況看，采取民主集中制原則決策比較合適。即先廣泛聽(tīng)取城市居民意見(jiàn)，通過(guò)投票或召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的形式了解民意，并向有關(guān)專家進(jìn)行咨詢，采取政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策、依法辦事的方式。

3.政府投資要和私人投資相互配合，相得益彰

在經(jīng)濟(jì)處于低谷、民間投資不足時(shí)，政府投資可發(fā)揮引導(dǎo)作用刺激整個(gè)經(jīng)濟(jì)的回暖，但也要注意政府投資范圍和職能的界定，政府投資應(yīng)該主要投向公共工程領(lǐng)域。在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好時(shí)，政府可適量減少投資，以防止社會(huì)總投資過(guò)熱、需求過(guò)度和通貨膨脹。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政府投資與民間投資兩者不可或缺，二者相輔相成。

4.建立集中高效的資金管理體制

政府性資金要實(shí)現(xiàn)逐步整合和集中，通過(guò)集中資金使用權(quán)和投資決策權(quán)來(lái)統(tǒng)籌安排,可以發(fā)揮有限政府資金的最大使用效益，減少?zèng)Q策成本和提高決策效率。對(duì)于建設(shè)實(shí)施階段的資金管理應(yīng)實(shí)行建設(shè)費(fèi)

用報(bào)賬制。建立政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金財(cái)政集中支付機(jī)制。在政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，由建設(shè)單位提出資金撥付申請(qǐng)，財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)度、合同、結(jié)算結(jié)果及資金情況，與施工單位直接結(jié)算，將款項(xiàng)支付給施工單位。

5.加強(qiáng)投資項(xiàng)目的后評(píng)估工作

一個(gè)投資項(xiàng)目的建設(shè)效率如何，它對(duì)公眾產(chǎn)生的效用有多大，其對(duì)環(huán)境是否造成了某些現(xiàn)實(shí)的或潛在的危害，能否尋找到更好的方式來(lái)解決建設(shè)前后及過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的諸多問(wèn)題……這一系列問(wèn)題的解決都有賴于項(xiàng)目完成后的評(píng)估過(guò)程和結(jié)果。因此，建立一個(gè)良好而真實(shí)的項(xiàng)目后評(píng)估工作體系模型，構(gòu)建科學(xué)的效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使之真實(shí)準(zhǔn)確地反映建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效，有助于政府隨時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)解決存在的問(wèn)題和困難，從而有效地促進(jìn)和改善新型項(xiàng)目的投資、規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、管理建設(shè)條件和效率，提高項(xiàng)目的決策科學(xué)化水平。

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