胡浩 陳玨如 劉子嘉

摘要：政府績效評估是一個(gè)長期、持續(xù)的動(dòng)態(tài)過程，所以對影響公民參與政府績效評估有效性的影響因素的分析，也必須從評估前和評估后兩個(gè)時(shí)間段，全面、動(dòng)態(tài)地進(jìn)行考量。就績效管理理論指導(dǎo)下公民參與政府績效評估存在問題進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：政府績效評估 績效管理理論 公民參與

政府績效評估是一個(gè)長期、持續(xù)的動(dòng)態(tài)過程，所以對影響公民參與政府績效評估有效性的影響因素的分析，也必須從評估前和評估后兩個(gè)時(shí)間段，全面、動(dòng)態(tài)地進(jìn)行考量。評估前的準(zhǔn)備階段，對公民參與政府績效評估有效性的影響是至關(guān)重要的。在這個(gè)階段，影響評估有效性的因素主要包括三個(gè)，分別是評估主體的選擇、評估內(nèi)容的確定以及評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)?？茖W(xué)地選出評估主體，確定出與評估主體、評估對象、評估目的相適應(yīng)的評估內(nèi)容，合理地設(shè)計(jì)出能夠正確引導(dǎo)政府未來績效改進(jìn)方向的評估指標(biāo)體系是保障公民參與政府績效評估有效性的前提條件。

在進(jìn)行了有效的評估以后，要使評估活動(dòng)不僅僅停留在評估的層面上，以評促改，使公民參與政府績效評估能更充分的發(fā)揮其對政府績效改進(jìn)作用，必須對評估結(jié)果進(jìn)行充分的運(yùn)用。也就是說，在評估后這個(gè)階段中影響評估活動(dòng)有效性的因素，就是對績效評估結(jié)果進(jìn)行運(yùn)用的情況。總的來說，影響公民參與政府績效評估有效性的四個(gè)因素分別是評估主體的選擇、評估內(nèi)容的確定、評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)以及對評估結(jié)果的運(yùn)用。

一、評估主體選擇不科學(xué)

評估主體是對評估對象做出評價(jià)的人。評估主體是績效管理的核心要素，評估主體的選擇科學(xué)與否直接決定了績效評估結(jié)果是否客觀、準(zhǔn)確，直接影響了績效評估的有效性。

昆明市群眾評議行業(yè)作風(fēng)活動(dòng)的評估主體主要分為兩大塊，一是參與問卷測評的5000多名各界代表，二是參與網(wǎng)上測評的上萬名公民。從評議工作方案中我們可以看到，占綜合得分50%的問卷測評部分是有特定的5000多名代表完成的。很明顯，參與問卷測評這些代表與普通公民之間有較大的差別，他們與政府千絲萬縷的關(guān)系使他們代表不了普通群眾。由他們進(jìn)行評議并以如此大的比例，很難得到客觀的結(jié)果，更得不到群眾的認(rèn)可。其次，因?yàn)椴还苁菂⑴c問卷測評的代表還是參與網(wǎng)上測評的公民，都不可能同時(shí)了解全市114個(gè)參評單位的工作內(nèi)容、工作情況，要求評估主體對114個(gè)參評單位進(jìn)行評估，勢必得不到客觀的評估結(jié)果。

二、評估內(nèi)容確定不合理

評估內(nèi)容的確定是影響公民參與政府績效評估有效性的一大重要因素，決定了評估評什么的問題。合理的評估內(nèi)容應(yīng)該是與評估主體、評估對象、評估目的相適應(yīng)的。只有確定出了與評估目的相一致、對評估對象來說有針對性，且被評估主體所了解、掌握的評估內(nèi)容，才能評估出有意義的評估結(jié)果。

從評議工作方案中可看出，昆明市群眾評議行業(yè)作風(fēng)活動(dòng)的評議內(nèi)容非常全面、具體，與評估目的保持著高度的一致。評議工作方案將114家單位根據(jù)其工作職能、工作內(nèi)容的不同分成了4大組，4個(gè)大組下又細(xì)分為幾個(gè)小組，但是在確定評估內(nèi)容的時(shí)候卻忽略了評議對象的不同，使用了統(tǒng)一的評估內(nèi)容，沒有體現(xiàn)出各評估對象的特點(diǎn)，降低了評估的有效性。另外，在制定工作方案、確定評估內(nèi)容的時(shí)候，評議組織者忽略了對其所確定的評估內(nèi)容可行性進(jìn)行考慮。評估內(nèi)容中類似貫徹落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”和省委“十項(xiàng)制度”、市委實(shí)施細(xì)則的情況，落實(shí)市委、市政府關(guān)于“四風(fēng)”方面突出問題專項(xiàng)整治工作部署的情況等，其評估信息是普通公民所難以了解到、掌握到的。如果由公民對其不了解的評估內(nèi)容進(jìn)行評估，那么不管參與評估的公民數(shù)量有多大、評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的有多科學(xué)，都是得不到可靠、有效評估結(jié)果的。

三、評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)過于抽象、簡單、籠統(tǒng)

在對評估對象的績效進(jìn)行評估時(shí)，指向評估對象績效的各個(gè)方面就是評估指標(biāo)?？冃гu估指標(biāo)是績效評估內(nèi)容的載體，是評估對象職能具體化的外在表現(xiàn)。

與評估內(nèi)容相比，昆明市群眾評議行業(yè)作風(fēng)活動(dòng)的評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)實(shí)在是過于簡單，或者根本稱不上有評估指標(biāo)體系。對于每一家參評單位來說，評估項(xiàng)目也就是評估指標(biāo)，都只有一個(gè)，就是“對參評單位的作風(fēng)評價(jià)”，下設(shè)“滿意”“基本滿意”“不滿意”“不了解”四個(gè)選項(xiàng)。首先，評估指標(biāo)作為評估內(nèi)容的載體，只應(yīng)該比評估內(nèi)容更詳細(xì)、更具體，而絕對不應(yīng)該在五個(gè)較為詳盡的評估內(nèi)容的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出一個(gè)單一、寬泛的評價(jià)指標(biāo)。其次，“作風(fēng)評價(jià)”本身就是一個(gè)非常抽象、寬泛的概念，將“作風(fēng)評價(jià)”這一概念作為一級指標(biāo)必須下設(shè)幾個(gè)二級指標(biāo)才能做出有效的評估。最后，雖然提高公眾滿意度是公民參與政府績效評估的主要目標(biāo)之一，但是，用“滿意”“基本滿意”“不滿意”“不了解”這樣難以量化的選項(xiàng)中來描述“作風(fēng)評價(jià)”也不是一個(gè)科學(xué)的選擇。這樣四個(gè)模糊、難以界定程度，受評估主體心理影響很大的主觀的選項(xiàng)，會(huì)之間影響評估結(jié)果的準(zhǔn)確性與客觀性。

四、對評估結(jié)果運(yùn)用不充分

對績效評估結(jié)果的運(yùn)用程度，直接影響公民參與政府績效評估本身的作用發(fā)揮。如果評估結(jié)果不予以充分運(yùn)用，就算前面大費(fèi)周章得到了準(zhǔn)確、客觀的評估結(jié)果，也會(huì)極大削弱公民參與政府績效評估的有效性，使評估活動(dòng)流于形式。

以昆明市的情況為例，昆明市群眾評議行風(fēng)活動(dòng)的結(jié)果運(yùn)用包括五個(gè)方面。乍一看，昆明市群眾評議行風(fēng)活動(dòng)很重視對評估結(jié)果的運(yùn)用，評估結(jié)果運(yùn)用方式多種多樣，但是仔細(xì)分析則會(huì)發(fā)現(xiàn)事實(shí)并非如此。昆明市群眾評議行風(fēng)活動(dòng)的結(jié)果運(yùn)用存在運(yùn)用不充分、不到位的情況，發(fā)揮不出其應(yīng)有的作用。首先，對于評議結(jié)果最簡單、最基本的運(yùn)用即公布評議結(jié)果都很不到位。雖然評議工作方案要求對各參評單位進(jìn)行排序并在市級媒體上公布，但實(shí)際情況是在評議結(jié)果出來以后，只有一則簡單的新聞，公布了多少人參與評議，各組最高分?jǐn)?shù)、最低分?jǐn)?shù)，沒有公布排名，甚至沒有公布各組最高分、最低分分別是哪家單位。有詳細(xì)評議結(jié)果的《昆明市2014年度群眾評議市直機(jī)關(guān)行業(yè)作風(fēng)結(jié)果通告》并沒有向公眾公布。其次，評議結(jié)果運(yùn)用應(yīng)該是針對全體參評單位。昆明市的行風(fēng)評議明顯過于看重排名問題，以為排名就是一切，評議結(jié)果運(yùn)用如末位單位督促整改、連續(xù)兩年末位進(jìn)行誡勉談話問責(zé)都是側(cè)重對排名末尾的單位進(jìn)行的。有很多單位沒有排名末位，但在實(shí)際工作中仍然存在一些需要整改的問題，這樣的結(jié)果運(yùn)用明顯把那些排名中間的參評單位忽略了，不利于這些單位進(jìn)行績效改進(jìn)、提升組織能力。最重要的是，昆明市群眾評議行風(fēng)對評估結(jié)果的運(yùn)用無論是納入目標(biāo)考核、督促整改還是誡勉談話問責(zé)形式化亦或者是公布評估結(jié)果，都無關(guān)疼癢，很難給參評單位形成壓力。

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